我國公共財(cái)政的基礎(chǔ)與制度框架

◎李漫野

改革開放以來，財(cái)稅體制改革取得了較大的成就，同時(shí)也面臨一些亟待解決的問題，財(cái)稅改革正在進(jìn)行中，我國必須加快進(jìn)行改革，奠定公共財(cái)政制度的基礎(chǔ)。

一、夯實(shí)公共財(cái)政建設(shè)的基礎(chǔ)

公共財(cái)政建設(shè)離不開它的基礎(chǔ)環(huán)境：市場經(jīng)濟(jì)是公共財(cái)政的體制基礎(chǔ)，適度的政府干預(yù)是公共財(cái)政實(shí)現(xiàn)其職能的重要保障，追求非贏利化是公共財(cái)政的價(jià)值取向。全口徑預(yù)算管理是公共財(cái)政管理的基石：完善的市場機(jī)制、適度的政府干預(yù)、非贏利化的取向和全口徑預(yù)算管理這幾方面。

（一）完善的市場機(jī)制是公共財(cái)政建設(shè)的體制基礎(chǔ)

1.市場經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政建設(shè)息息相關(guān)。

市場經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政有著密切的關(guān)系。從市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和公共財(cái)政建設(shè)的實(shí)踐來看，市場經(jīng)濟(jì)的許多特征與要求，與公共財(cái)政的特征與要求是一致。公共財(cái)政制度建設(shè)比較完善的國家，也是那些市場機(jī)制和市場體系建設(shè)比較完善的國家。只有在較完善的市場經(jīng)濟(jì)條件下，建設(shè)公共財(cái)政制度才有堅(jiān)實(shí)的體制基礎(chǔ)。

2.完善市場機(jī)制與市場體系的基本思路。

（1）完善市場機(jī)制。目前，完善市場功能改革的主要任務(wù)：要消除對人口遷移、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、就業(yè)機(jī)會的各種城鄉(xiāng)和地區(qū)歧視性制度和政策，放寬人口遷移，改革人事制度和城鄉(xiāng)分割的戶口管理制度，工作崗位對每個(gè)人機(jī)會均等，平等就業(yè)。積極推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制改革。產(chǎn)權(quán)約束決定交易費(fèi)用，產(chǎn)權(quán)約束決定市場效率。產(chǎn)權(quán)明晰將使產(chǎn)權(quán)真正成為市場的產(chǎn)權(quán)、企業(yè)真正成為市場的企業(yè)。這樣才能清晰地界定政府與市場的邊界，有效避免財(cái)政的缺位與越位。

（2）健全市場體系。①強(qiáng)化市場的統(tǒng)一性，基本建立全國統(tǒng)一大市場，通過推進(jìn)市場對內(nèi)對外開放和加快要素價(jià)格市場化，促進(jìn)商品和各種要素在全國范圍自由流動(dòng)和充分競爭，打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖。②重點(diǎn)發(fā)展促進(jìn)資本市場的和穩(wěn)定發(fā)展，建立多層次資本市場體系。通過發(fā)展資本市場減輕財(cái)政資金在承擔(dān)生產(chǎn)性基本建設(shè)支出的壓力，以不斷優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。③把健全社會信用體系作為市場體系建設(shè)的重中之重。

（二）適度政府干預(yù)是公共財(cái)政建設(shè)的內(nèi)在要求

1.適度的政府干預(yù)總是必要的。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)與古典自由經(jīng)濟(jì)時(shí)期己有了很大的不同，生產(chǎn)分工更加細(xì)化，契約關(guān)系日益復(fù)雜，信息不對稱等因素極大地破壞了自由市場配置資源的效率，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的波動(dòng)，政府已經(jīng)無法滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所提出的要求。借助政府的“有形之手”，與市場的“無形之手”一起配置資源已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本模式。

2.在公共財(cái)政框架下確定政府干預(yù)的范圍、方式和力度。

（1）政府干預(yù)具有明顯的體制特征。政府干預(yù)是履行政府職能的重要方式，其中通過財(cái)政收支的變動(dòng)是實(shí)施政府干預(yù)的最重要手段之一。不管是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場經(jīng)濟(jì)，總是存在著政府干預(yù)，只是在不同的財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制下，政府干預(yù)的范圍與方式是不盡相同的。政府干預(yù)是具有明顯的體制特征的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，國家干預(yù)主要是通過決策者意志和財(cái)政直接投資來進(jìn)行的，其干預(yù)范圍一般都很寬，即便是市場機(jī)制可以解決的領(lǐng)域，也很有可能由政府財(cái)政來包辦，所以，在政府干預(yù)過程中，經(jīng)常出現(xiàn)“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”并存的問題?！霸轿弧笔侵刚诮槿虢?jīng)濟(jì)社會生活中，不恰當(dāng)?shù)卮蚱屏苏c企業(yè)、市場與社會之間應(yīng)有的界限，承擔(dān)了一些按市場經(jīng)濟(jì)原則不該承擔(dān)從而管不了和管不好的職能，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一些深層次矛盾浮現(xiàn)出來，并呈尖銳化的趨勢。

（2）在公共財(cái)政框架下確定政府干預(yù)的范圍、方式和力度。公共財(cái)政已經(jīng)成為我國財(cái)政體制改革的目標(biāo)模式，那么，就應(yīng)該理所當(dāng)然地在市場經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政框架下確定政府干預(yù)范圍、方式和力度。明確政府干預(yù)的基本范圍。只能把市場失靈的領(lǐng)域作為政府干預(yù)的可能選擇，只有在市場機(jī)制被證明確實(shí)無效或者低效時(shí)政府干預(yù)才是合理的介入。大多數(shù)國家實(shí)施政府干預(yù)主要通過兩條途徑來實(shí)現(xiàn)的：一是提供法律制度間接規(guī)范；二是直接參與資源配置來彌補(bǔ)“市場失靈”。通過這兩條途徑，當(dāng)今政府對于市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響是無處不在的。然而正如任何事物都存在它的反面一樣，過度的政府干預(yù)就會影響市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，破壞正常的經(jīng)濟(jì)秩序，損害社會經(jīng)濟(jì)效率，這與政府介入的初衷恰恰背道而馳。如何尋找政府活動(dòng)的邊界，規(guī)范政府行為，合理界定政府活動(dòng)邊界，確定最優(yōu)的干預(yù)模式和干預(yù)范圍是擺在世界各國政府面前的一個(gè)難題。我國這種體制轉(zhuǎn)型國家的政府越界即政府干預(yù)范圍過寬可能性更大。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制越來越完善、法制建設(shè)越來越健全、公共財(cái)政制度建設(shè)越來越規(guī)范，政府干預(yù)的范圍有逐漸縮小的趨勢，但需要由公共財(cái)政提供或滿足的社會公共需要即基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品則有不斷擴(kuò)大的趨勢。②豐富政府干預(yù)的方式。政府干預(yù)的方式有很多，但我們過去過多地依賴財(cái)政收支來進(jìn)行政府干預(yù)而忽略了其他間接的干預(yù)方式，特別是忽略了政府干預(yù)在維護(hù)公平和秩序中的作用。在市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政框架下，要建立規(guī)則和維護(hù)市場秩序、收入再分配和必要的行政管制是政府合理干預(yù)的主要方式。就稅收而言，主要是建立以個(gè)人所得稅為主體、社會保障稅和財(cái)產(chǎn)稅為配合的綜合調(diào)控體系，而支出政策的重點(diǎn)則是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，尤其是要保障與民生息息相關(guān)的社會公共需要的支出。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)把行政管制手段限制在必要的最低限度，只有在經(jīng)濟(jì)遇到較劇烈波動(dòng)或者較嚴(yán)重通貨膨脹等情形時(shí)才使用。③把握政府干預(yù)的力度。把握政府干預(yù)力度的核心是確定合理的政府收支規(guī)模。總的來講，隨著這些年稅收收入的超常增長，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會的財(cái)力基礎(chǔ)有了明顯提高。

（三）追求非贏利化是公共財(cái)政的價(jià)值取向

公共財(cái)政制度的一個(gè)重要特征，是以公共利益的極大化而不是以投資賺錢或追求商務(wù)經(jīng)營利潤為安排財(cái)政收支的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。公共財(cái)政并不意味著不搞甚至取消國有經(jīng)濟(jì)，公共財(cái)政同樣要支持國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.追求非營利化是一個(gè)漸進(jìn)的動(dòng)態(tài)過程。

在財(cái)政支出中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)的比重雖然有了明顯的下降，但其比重在財(cái)政支出中仍然處于第一位，這說明我們的公共財(cái)政還帶有某些"生產(chǎn)陸"的色彩。如果考慮到預(yù)算外的其他經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，這種色彩可能就更濃一些。

2.堅(jiān)持有所為和有所不為。

增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的控制力。政府或公共財(cái)政都有一定比例的生產(chǎn)建設(shè)性支出。我國的這些國有企業(yè)依然在我國經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位，是我國經(jīng)濟(jì)增長及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)力。公共財(cái)政應(yīng)從一般競爭性領(lǐng)域退出。

（四）全口徑預(yù)算管理：公共財(cái)政建設(shè)的基礎(chǔ)條件

在我國，建立現(xiàn)代政府預(yù)算制度包括的內(nèi)容很多，如細(xì)化預(yù)算編制、提高預(yù)算透明度、建立績效預(yù)算制度、實(shí)行中長期滾動(dòng)預(yù)算制度、改革收付實(shí)現(xiàn)制會計(jì)制度、建立部門預(yù)算制度、建立單一賬戶體系、建立預(yù)算問責(zé)制度等等。

推進(jìn)全口徑預(yù)算管理的基本設(shè)想。由于諸多方面的原因，政府的預(yù)算外收支在一段時(shí)期內(nèi)可能確有存在的合理性和必要性，但從公共財(cái)政制度建設(shè)的要求看，現(xiàn)有預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、制度外三塊收支并存的狀況必須改變。預(yù)算外收支的存在，既不公平也不利于提高財(cái)政資金的使用效率。預(yù)算外收支是財(cái)政腐敗的重要源頭破壞了財(cái)政的公正性和完整性。從效率角度講，預(yù)算外，特別是制度外的收支，很難通過一種機(jī)制對其進(jìn)行效益評估，難免出現(xiàn)資源運(yùn)用中的效率損失。

二、完善公共財(cái)政的制度框架

（一）財(cái)政法治化：公共財(cái)政建設(shè)的靈魂

社會主義市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，立足于社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的公共財(cái)政建設(shè)，必定是法治化的公共財(cái)政建設(shè)。法治既為公共財(cái)政建設(shè)提供了法律保障，同時(shí)又規(guī)范、約束著公共財(cái)政建設(shè)，使之合法有序、公正合理符合人民的根本利益。

1.財(cái)政法治化：任重而道遠(yuǎn)。

盡管公共財(cái)政的法治建設(shè)取得了喜人的成就，但與“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的目標(biāo)相比，還有一定的差距，依然存在著不少可改進(jìn)的地方。

（1）財(cái)政立法的層次低。財(cái)政立法的層次低也影響到財(cái)政法規(guī)的質(zhì)量。許多規(guī)章和規(guī)范性文件出自主管財(cái)政稅收的職能部門，固然存在熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域、針對性強(qiáng)制定時(shí)滯短的有利一面，但在制定這些規(guī)章文件時(shí)有可能不自覺地出于便利本部門管理財(cái)政收支活動(dòng)的需要，而出現(xiàn)未經(jīng)充分論證、充分聽取民意就出臺的現(xiàn)象，導(dǎo)致對被管理對象的合法權(quán)益考慮不周全，也缺乏一定的現(xiàn)實(shí)性、全局性、可操作性和前瞻性。

（2）社會成員的平等權(quán)益尚待改進(jìn)。財(cái)政收入來源于社會成員的貢獻(xiàn)，按照公共財(cái)政的理念，社會成員的共同需要應(yīng)該得到同等程度的滿足，這樣才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入“取之于民、用之于民”的良性循環(huán)。考察財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，我們會發(fā)現(xiàn)，盡管近些年有關(guān)社會民生方面的支出有了較大提高，但與共同需要的實(shí)現(xiàn)程度相比，還是存在一定的距離，公共財(cái)政的“陽光”還需向民生傾向。此外，在實(shí)現(xiàn)共同需要時(shí)，城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異依然存在，公共財(cái)政的“陽光”還不是均等地向社會成員覆蓋。稅收是財(cái)政收入的主體，納稅人的合法權(quán)益在征納關(guān)系中應(yīng)處于對等的地位。雖然新的《稅收征管法》從微觀層面對納稅人的合法權(quán)益起了積極的保障作用，但從總體上看，保障作用有限。《憲法》僅規(guī)定了“公民有依法納稅的義務(wù)”，缺乏對納稅人合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的明確規(guī)定；關(guān)于納稅人合法權(quán)益的規(guī)定分散于各種法律、法規(guī)和文件中，缺少一部全面、系統(tǒng)的有關(guān)納稅人合法權(quán)益保護(hù)的專門法律；稅收程序法滯后于稅收實(shí)體法的制定，對征稅主體缺少必要的程序約束，導(dǎo)致征稅主體的自由裁量權(quán)過大；等等。

2.加快財(cái)政法治化進(jìn)程的思路。

（1）努力提高依法理財(cái)水平。立法是基礎(chǔ)，而只有依法理財(cái)，用法律規(guī)范公共財(cái)政收支活動(dòng)的每一環(huán)節(jié)，才能實(shí)現(xiàn)立法的初衷，也才能進(jìn)一步加快公共財(cái)政建設(shè)進(jìn)程。建設(shè)公共財(cái)政，依法理財(cái)是核心。推動(dòng)依法理財(cái)水平的提高，除了健全財(cái)政法律體系外：①強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性；②繼續(xù)深化預(yù)算制度改革。擴(kuò)大部門預(yù)算編制改革覆蓋的范圍，細(xì)化部門預(yù)算編制內(nèi)容，努力編制部門綜合預(yù)算；要繼續(xù)擴(kuò)大國庫集中支付的范圍和規(guī)模，有效防止部門報(bào)假預(yù)算、假項(xiàng)目；要依法規(guī)范政府采購行為，不斷擴(kuò)大政府采購規(guī)模，提高政府資金的使用效率；③建立健全績效評價(jià)體系。

（2）切實(shí)維護(hù)社會成員的合法權(quán)益。①在立法方面，應(yīng)保障社會成員能夠參與財(cái)稅法律草案的討論，能夠使他們的訴求得到表達(dá)，擴(kuò)大法律的社會化程度。②在執(zhí)法方面，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)做到依法行政，職權(quán)法定，防止超越職權(quán)或?yàn)E用職權(quán)。③在司法方面，可考慮在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部專設(shè)稅務(wù)法院，專門處理有關(guān)的稅務(wù)糾紛與爭議。

（二）財(cái)政民主化：公共財(cái)政建設(shè)的基本內(nèi)核

公共財(cái)政的出發(fā)點(diǎn)和歸宿是，滿足社會公共需要。而公共物品和服務(wù)實(shí)現(xiàn)有效供給的前提是社會成員的偏好借助于集體的行動(dòng)，通過一致同意、公共選擇等民主機(jī)制表達(dá)出來。切實(shí)反映社會成員的利益和要求。從這個(gè)意義上講，財(cái)政民主化是公共財(cái)政建設(shè)的基本內(nèi)核和最本質(zhì)的要求。

1.財(cái)政民主化：我國公共財(cái)政建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。

我國的公共財(cái)政建設(shè)包含著一些基本的民主成分在內(nèi)，取得了顯著的進(jìn)步，但與社會主義市場經(jīng)濟(jì)下財(cái)政民主化的要求相比，民主財(cái)政建設(shè)還有需要進(jìn)一步完善的地方。

（1）財(cái)政收支活動(dòng)未全面反映社會成員的偏好。只有由社會成員的偏好所決定的財(cái)政收支活動(dòng)才能全面反映社會成員的偏好。與社會成員的偏好還存在一定的差距。比如，在編制預(yù)算時(shí)，社會成員的合理要求往往不能如實(shí)地在預(yù)算中得到反映；在人大代表審查預(yù)算時(shí)，預(yù)算報(bào)告又因缺乏必要的細(xì)節(jié)、專業(yè)性過強(qiáng)而讓這些社會成員的不少代表感到無所適從。加之時(shí)間倉促，就使預(yù)算的審查和批準(zhǔn)流于形式。再如，在我們強(qiáng)調(diào)增加財(cái)政收入的同時(shí)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整相對滯后于社會成員對公平的需求，有關(guān)民生方面的支出調(diào)整相對就緩慢一些，在公平問題顯得尤其突出的今天，比較而言，財(cái)政收支活動(dòng)強(qiáng)調(diào)效率的因素要比強(qiáng)調(diào)公平的因素多。此外，我們的財(cái)政收支不能涵蓋全部的政府收支。

（2）行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)財(cái)政收支活動(dòng)。現(xiàn)實(shí)情況是，在財(cái)政的權(quán)威與憲法所賦予的權(quán)威不相稱。財(cái)政權(quán)力過分集中于政府，即使在編制、審查和批準(zhǔn)預(yù)算時(shí)，也是政府“定盤子”，權(quán)力機(jī)關(guān)往往就照單批準(zhǔn)通過。財(cái)政收支活動(dòng)的民主決策和監(jiān)督就難以保證。缺乏權(quán)力機(jī)關(guān)和社會成員的全面介入，一些違法、違規(guī)問題就容易屢屢發(fā)生。

（3）財(cái)政收支活動(dòng)缺乏必要的民主監(jiān)督。長期以來，由于受到財(cái)政監(jiān)督職責(zé)、權(quán)限等因素的影響，財(cái)政監(jiān)督缺乏有效的立法，如權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和社會成員的監(jiān)督。對財(cái)政收支活動(dòng)的監(jiān)督主要采取事后監(jiān)督的形式，事前審核、事中監(jiān)督相對薄弱。雖然《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》、《會計(jì)法》等有關(guān)法律法規(guī)對實(shí)行財(cái)政監(jiān)督提供了一些法律依據(jù)，但不全面、不系統(tǒng)，不利于權(quán)力機(jī)關(guān)和社會成員對財(cái)政收支活動(dòng)有法可依、有章可循地進(jìn)行全方位、系統(tǒng)的監(jiān)督。

2.致力于推進(jìn)我國財(cái)政民主化進(jìn)程。

（1）健全人民代表大會制度。其權(quán)力機(jī)關(guān)的地位不容忽視。只有人民代表的代表性得到充分的保證，其參政議政的能力有了明顯的提高，才能更好地代表廣大社會成員的公共利益，并切實(shí)去維護(hù)這種公共利益。要強(qiáng)調(diào)人民代表大會的權(quán)威性。

（2）完善社會成員偏好的表達(dá)機(jī)制。①知情權(quán)。在公共財(cái)政建設(shè)過程中，讓他們了解公共財(cái)政狀況，知道他們繳納的稅收的用途，明白各種政府收費(fèi)的規(guī)則，掌握財(cái)政資金的使用方向。②參與權(quán)。除了知情權(quán)外，社會成員應(yīng)在的公共財(cái)政決策中以適當(dāng)形式參與。讓公眾參與到公共財(cái)政收支活動(dòng)中來。③決策權(quán)。決策是一個(gè)權(quán)衡與選擇的過程，需要特定的程序和途徑來表達(dá)社會成員的偏好。在我國，各級人民代表大會是比較可行的社會成員行使決策權(quán)的恰當(dāng)途徑。在這種制度安排下，社會成員通過人民代表。將自己的意愿集合成集體意愿，參與公共財(cái)政有關(guān)事項(xiàng)的決策，④監(jiān)督權(quán)。由社會成員履行對財(cái)政的監(jiān)督更為有效，也更可行。

（3）預(yù)算應(yīng)該公開、透明、全面、翔實(shí)。預(yù)算編制時(shí)預(yù)算科目應(yīng)盡可能地細(xì)化。預(yù)算都應(yīng)公開透明。所有的政府收支活動(dòng)，都應(yīng)有全面翔實(shí)的收支計(jì)劃和報(bào)告，從而接受人大的質(zhì)詢和廣大社會成員的監(jiān)督。

（三）適度分權(quán)：規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系的關(guān)鍵

1.政府間財(cái)政關(guān)系亟待厘清。

（1）事權(quán)劃分不明、支出職責(zé)不清。

（2）地方稅體系構(gòu)建緩慢。從目前的情況看，除了消費(fèi)稅和關(guān)稅為中央獨(dú)享的稅種、營業(yè)稅和其他一些小稅種為地方獨(dú)享的稅種外，我國的稅收收入以分成為主。

2.以適度分權(quán)為基本導(dǎo)向，完善政府間財(cái)政關(guān)系。

以高質(zhì)量發(fā)展為指導(dǎo)，與構(gòu)建社會主義現(xiàn)代化目標(biāo)相適應(yīng)，堅(jiān)持以適度分權(quán)為基本導(dǎo)向、以維護(hù)公平和兼顧效率為基本原則，充分調(diào)動(dòng)地方理財(cái)積極性，力求實(shí)現(xiàn)中央和地方財(cái)政的“雙贏”。

（1）合理劃分政府間的事權(quán)與支出職責(zé)。在政府與市場關(guān)系明確的基礎(chǔ)上，正確劃分政府間的事權(quán)與支出職責(zé)，并通過法律形式確定下來，從而保持穩(wěn)定性。

（2）完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。要適當(dāng)擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。轉(zhuǎn)移支付對于補(bǔ)充地方財(cái)力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要作用。用“因素法”計(jì)算轉(zhuǎn)移支付，可以提高透明度，消除主觀性的隨意性。最后，應(yīng)加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付制度的法治建設(shè)。