新政府會計制度下行政事業(yè)單位財務(wù)治理能力提升對策探討

孫居蓮

（濱州市城市管理監(jiān)察支隊，山東 濱州 256600）

新制度在我國政府會計史上具有里程碑意義，順應(yīng)了世界政府會計變革的趨勢。從2019年1月1日起我國各級行政事業(yè)單位正式實行新版政府會計制度，隨后財政部陸續(xù)頒布了基本準(zhǔn)則以及存貨、投資等具體準(zhǔn)則和相關(guān)應(yīng)用指南，針對高校、醫(yī)院、科學(xué)事業(yè)單位等業(yè)務(wù)上具有特殊性的會計核算主體通過《補充規(guī)定》的方式進行了特殊化處理，順應(yīng)了權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計制度改革趨勢，從而形成了口徑可比、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的政府會計準(zhǔn)則體系，同時通過提供財務(wù)會計報表和預(yù)算會計報表方式滿足了不同會計信息需求者的需求。行政事業(yè)單位能否以新制度實施為契機，增強政府會計人員專業(yè)勝任能力和績效管理意識，強化內(nèi)部控制建設(shè)，樹立成本核算理念對于提升單位財務(wù)治理能力具有重要影響。

1 新制度實施對行政事業(yè)單位財務(wù)治理的影響

1.1 引入權(quán)責(zé)發(fā)生制核算理念，為提升財務(wù)治理效能提供了豐富的財務(wù)指標(biāo)體系

新制度通過對經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行財務(wù)會計和預(yù)算會計的賬務(wù)處理方式，生成了資產(chǎn)負債表、收入費用表等四張財務(wù)報表以及預(yù)算收入支出表等三張預(yù)算會計報表，財務(wù)會計參照了企業(yè)權(quán)責(zé)發(fā)生制核算理念，提供了資產(chǎn)負債率、現(xiàn)金比率、利息保障倍數(shù)等指標(biāo)，能夠真實、客觀反映行政事業(yè)單位運行成本；預(yù)算會計通過將政府債務(wù)、投資事項等經(jīng)濟業(yè)務(wù)納入預(yù)算管理，為準(zhǔn)確、客觀、全面分析行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況提供豐富的分析指標(biāo)。

1.2 行政事業(yè)單位會計核算任務(wù)增加，對財務(wù)人員的專業(yè)勝任能力提出了更高要求

新制度實施前行政事業(yè)單位只需要按照各自的制度進行核算并生成一套報表體系，如高校按照《高等學(xué)校會計制度》進行核算，科學(xué)事業(yè)單位按照《科學(xué)事業(yè)單位會計制度》進行核算，決算數(shù)據(jù)也都從相關(guān)報表科目中進行提取填報。新制度通過運用雙基礎(chǔ)、雙報告核算理念，對一筆經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行財務(wù)會計賬務(wù)處理并且根據(jù)情況選擇是否進行預(yù)算會計處理方式同時生成財務(wù)會計報表體系和預(yù)算會計報表體系，預(yù)算和決算相關(guān)數(shù)據(jù)填報要以預(yù)算會計報表體系中的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。同時，預(yù)算支出類科目要掛接功能分類科目、經(jīng)濟分類科目，區(qū)分基本支出、項目支出，財政性資金、非財政性資金等，部分明細分類科目可達十級甚至更多，對政府會計人員固有會計認知和慣性思維帶來了挑戰(zhàn)，會計核算量、核算難度大幅增加，對政府會計人員專業(yè)勝任能力提出了更高、更嚴格要求。

1.3 新制度順利實施需要以內(nèi)部控制建設(shè)為重要支撐

新制度、內(nèi)部控制建設(shè)最終目標(biāo)都是要保證會計信息質(zhì)量準(zhǔn)確、可靠、真實、完整，兩者相輔相成，協(xié)同推進，不可分割。新制度要求計提折舊與攤銷，對外投資區(qū)分成本法和權(quán)益法，嚴格會計調(diào)整，名義價值入賬等都需要充分構(gòu)建涉及債務(wù)管理、涉稅事項、基本建設(shè)管理、三公經(jīng)費、固定資產(chǎn)等業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制制度并保證有效執(zhí)行，內(nèi)部控制作為提升行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、促進單位廉政建設(shè)重要基礎(chǔ)發(fā)揮著越來越重要的作用，構(gòu)建起完善且運行有效的單位和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制制度將為行政事業(yè)單位進行精細化核算提供有力支撐，進而提升單位財務(wù)治理水平和治理效能。

1.4 新制度順利實施需要依托高質(zhì)量的財務(wù)信息化系統(tǒng)

單純依靠財務(wù)軟件已經(jīng)難以滿足新制度精細化核算要求，也不適應(yīng)業(yè)財融合建設(shè)的需要。新制度順利實行需要以單位財務(wù)信息化建設(shè)為基礎(chǔ)，做到與單位資產(chǎn)管理、合同管理等業(yè)務(wù)層面信息系統(tǒng)深度融合，形成共享、互通的大數(shù)據(jù)運行平臺，打造財務(wù)共享信息服務(wù)中心，實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算支出實施監(jiān)管平臺，充分提升財務(wù)治理效能，為單位科學(xué)、高效決策提供重要支撐。

2 新制度下行政事業(yè)單位財務(wù)管理存在的問題與挑戰(zhàn)

2.1 部分政府會計人員對權(quán)責(zé)發(fā)生制核算理念把握不精準(zhǔn)

預(yù)算會計滿足國家預(yù)算和決算管理的需要，以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)，實務(wù)中部分政府會計人員習(xí)慣于會計軟件自動生成的預(yù)算會計，不能有效地對經(jīng)濟業(yè)務(wù)是否應(yīng)當(dāng)進行預(yù)算會計賬務(wù)處理進行甄別導(dǎo)致預(yù)算會計錯記、漏記的情況不斷發(fā)生，如固定資產(chǎn)計提折舊時政府會計人員同時錯誤地計入了預(yù)算會計，從而影響了預(yù)算會計科目、報表相關(guān)數(shù)據(jù)和決算報表數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

2.2 未能以新制度實施為契機，優(yōu)化單位內(nèi)部控制建設(shè)

新制度實施并非是單純記賬方式上的變革，通過對長期股權(quán)投資嚴格區(qū)分權(quán)益法和成本法、嚴格規(guī)范會計調(diào)整、引入費用類科目等方式達到增強單位精細化管理水平和構(gòu)建起完備內(nèi)部控制體系的目的，進而維護單位健康財政經(jīng)濟秩序；實務(wù)中部分行政事業(yè)單位精細化管理意識不足，更多地關(guān)注新制度帶來的核算規(guī)則變化，對于單位存在的信息系統(tǒng)不兼容、存貨管理方式粗放、部分不相容職務(wù)未能有效分離等內(nèi)部控制制度的缺陷進行有效調(diào)整，未能發(fā)揮新制度實施的最大效能。

2.3 國家審計、內(nèi)部審計對新制度實施情況關(guān)注不足

當(dāng)前國家審計、內(nèi)部審計往往集中在重大政策跟蹤、經(jīng)濟責(zé)任、政府投資、自然資源等審計業(yè)務(wù)上，缺乏對新制度實施情況的跟蹤審計，對新制度實施情況反饋基本都集中在財政部門、基層預(yù)算單位，很少有審計機關(guān)、內(nèi)審部門針對新制度實施情況進行審計并出具審計報告，未能和財政部門形成良好互動，同時，實務(wù)中國家審計、內(nèi)部審計審計的重點往往集中在合規(guī)性上，未重點關(guān)注財務(wù)會計和預(yù)算會計是否嚴格按照準(zhǔn)則制度的要求進行賬務(wù)處理，財務(wù)報告和決算報告審計的深度和廣度需要進一步拓展。

2.4 政府會計人員適應(yīng)財經(jīng)法規(guī)變化的能力與新制度要求存在差距

新制度實施后，財政部根據(jù)實務(wù)中新情況相繼出臺了《事業(yè)單位成本核算基本指引》《政府和社會資本合作項目合同》等具體的準(zhǔn)則、解釋等，進一步規(guī)范了政府會計核算，同時預(yù)算績效管理、政府采購、預(yù)算管理一體化、國庫集中支付、三公經(jīng)費管理等財經(jīng)領(lǐng)域法規(guī)不斷更新，都需要精準(zhǔn)的嵌入到新制度核算中，這些都需要政府會計人員常學(xué)常新、不斷提升綜合勝任能力。

2.5 信息化建設(shè)缺乏有效融合，信息孤島效應(yīng)嚴重

當(dāng)前行政事業(yè)單位財務(wù)管理系統(tǒng)包括會計核算系統(tǒng)、自助繳費系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、預(yù)算報銷系統(tǒng)等，為新制度順利實施奠定了良好基礎(chǔ)。同時，多數(shù)行政事業(yè)單位未能很好地以財務(wù)信息系統(tǒng)為依托對采購管理、合同管理、資產(chǎn)管理等系統(tǒng)進行有效融通，不同系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)提取、轉(zhuǎn)化等往往還需要依靠手工，影響了工作效率和質(zhì)量。

3 適應(yīng)政府會計制度改革、提升行政事業(yè)單位財務(wù)治理能力的對策

3.1 強化政府會計準(zhǔn)則制度核算規(guī)則的學(xué)習(xí)

政府會計人員要強化對政府會計準(zhǔn)則制度、具體準(zhǔn)則、應(yīng)用指南的學(xué)習(xí)，準(zhǔn)確把握新制度的核算實質(zhì)，避免實務(wù)中錯記、漏記情況的發(fā)生，提升財務(wù)信息質(zhì)量。此外，財務(wù)會計以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，全面反映行政事業(yè)單位財務(wù)狀況，成本費用信息，存量債務(wù)等。預(yù)算會計以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)，預(yù)算報表和決算報表信息要以預(yù)算會計為基礎(chǔ)，編報預(yù)算時要統(tǒng)籌考慮好預(yù)算結(jié)余科目和資金結(jié)存科目金額。

3.2 強化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)

行政事業(yè)單位要以新制度實施為契機，對全體政府會計人員進行新軟件、新系統(tǒng)的培訓(xùn)，建立短期長期相銜接的培訓(xùn)規(guī)劃，建立健全存貨定期盤點盤存、服務(wù)性收費事項不相容職務(wù)分離、專項資金管理等內(nèi)部控制制度，有舉借債務(wù)單位要建立健全債務(wù)管理風(fēng)險預(yù)警機制，嚴格按照獨立核算單位并表規(guī)則進行并表，積極完善單位和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制，充分做到內(nèi)部控制制度設(shè)計合理、執(zhí)行順暢有效，為提升單位財務(wù)治理水平奠定內(nèi)部控制基礎(chǔ)。

3.3 國家審計、內(nèi)部審計要強化對新制度實施情況的審計力度，形成聯(lián)動機制

重大政策跟蹤情況審計構(gòu)成了國家審計、內(nèi)部審計任務(wù)的重要組成部分，《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》也將重大政策跟蹤情況審計作為統(tǒng)領(lǐng)各項審計業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)，新制度實施是落實全面實施預(yù)算績效管理和實行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財務(wù)報告的重大舉措，新制度能否嚴格落實決定了財務(wù)報告能否全面、準(zhǔn)確反映我國各級政府資產(chǎn)、負債和成本費用，對于更好發(fā)揮財政在國家治理中重要支柱和基礎(chǔ)、推進建立現(xiàn)代財政體制具有重要作用，審計機關(guān)、行政事業(yè)單位內(nèi)部審計部門要強化政府會計準(zhǔn)則制度實施情況審計力度，以政府會計準(zhǔn)則制度、基本準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則、解釋等為審計依據(jù)，在經(jīng)濟責(zé)任、預(yù)算執(zhí)行等審計中重點關(guān)注行政事業(yè)單位是否嚴格按照準(zhǔn)則要求進行核算，預(yù)算會計是否發(fā)生錯記、漏記，資產(chǎn)計提折舊是否規(guī)范，費用類科目是否準(zhǔn)確反映單位運行成本，在此基礎(chǔ)上形成政府會計準(zhǔn)則實施情況審計報告，積極向財政部門、被審計單位進行反饋，從而形成新制度“實施-反饋-再實施”的閉環(huán)機制。

3.4 注重成本管控，樹立績效管理理念

新制度實施是貫徹黨的十九大關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的重要措施，新制度統(tǒng)一了政府會計核算規(guī)則，并通過《補充規(guī)定》方式來體現(xiàn)醫(yī)院、高校、地質(zhì)勘探等單位的特殊性，為不同單位之間橫向和縱向比較提供了更為詳實和豐富的財務(wù)指標(biāo)，進而為構(gòu)建單位運行成本指標(biāo)體系提供了重要支撐。行政事業(yè)單位要以新制度實施為基礎(chǔ)充分利用預(yù)算會計信息、財務(wù)會計信息來管控單位運行成本，結(jié)合單位制定整體績效目標(biāo)和項目目標(biāo)，依據(jù)良好實務(wù)和公認業(yè)務(wù)慣例來監(jiān)督、評價單位績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況。

3.5 提升政府會計人員綜合勝任能力，為提升單位財務(wù)治理水平提供有力支撐

預(yù)算會計收入和支出類、財務(wù)會計費用類科目明細科目層級增多帶來核算難度增加，同時也提供了多維反映行政事業(yè)單位資產(chǎn)、費用和預(yù)算管理的信息，這些為政府會計人員充分利用利息保障倍數(shù)、資產(chǎn)負債率、財務(wù)杠桿水平等指標(biāo)分析單位財務(wù)狀況提供了有力支撐，這需要政府會計人員除了強化核算規(guī)則理解之外，還需要不斷增強財務(wù)成本管理、管理會計等計算分析能力，此外，政府會計人員需要不斷掌握財政預(yù)算管理、涉稅事項、國庫集中支付、政府采購、基本建設(shè)管理等領(lǐng)域?qū)I(yè)知識，充分打造復(fù)合型人才，充分利用相關(guān)財務(wù)指標(biāo)，依托作業(yè)成本分析等方法，建立財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)聯(lián)動機制，真正能打造業(yè)財融合體系，為單位進行科學(xué)決策提供財務(wù)指標(biāo)支撐，提升財務(wù)治理水平和單位整體運作效率。

4 結(jié)語

新制度下行政事業(yè)單位提升財務(wù)治理能力要樹立內(nèi)控先行的理念，實現(xiàn)由過去重收支管理到重視資產(chǎn)負債、成本費用和預(yù)算收支的轉(zhuǎn)變，增強財務(wù)管理信息化水平，充分實現(xiàn)財務(wù)系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)的融通、融合，打破信息系統(tǒng)孤島，進一步增強業(yè)財融合能力，為單位科學(xué)進行財務(wù)決策、防范財務(wù)風(fēng)險、提升治理效能提供重要支撐和保障。