國際學界對中國財政治理的評價研究*

許暉 畢學進

黨的十八大以來，中國多措并舉，展現了財政治理的中國智慧。既往學界圍繞中國的財政治理展開了一系列研究，形成了財政風險論（劉尚希等，2018）、財政國家治理論（高培勇，2014）、新市場財政學（李俊生和姚東旻，2018）等一批有影響力的成果，試圖從不同角度分析中國的財政治理創(chuàng)新。然而上述研究，多數是基于中國本土視野展開的。中國的財政改革也引起了世界范圍內的關注。那么，國際學界如何看待中國的財政治理？很少有學者進行總結分析。因此，本文從國際學界的視角，重點分析黨的十八大以來中國財政治理的創(chuàng)新成效、學理邏輯、問題和對策等，以期為中國財政治理的評價以及改進方向提供新的學術線索①。

一、中國財政治理的創(chuàng)新及其成效

黨的十八大以來，中國進行了一系列財政改革，在央地財政關系、財政管理體制、公共產品與社會福利、國際合作與對外援助上取得了明顯成果，引起國際學界關注。

1.央地財政關系

中國財政分權問題是學界長期關注的重點問題。尤其是1994 年中國的分稅制改革引起的國外關注尤多，Ehtisham（2018）指出，1994 年中國分稅制改革的治理模式及其演變表明，中國財稅治理注重在激勵和制裁之間取得平衡。他認為，中國的分稅制改革是一場真正的革命，改變了中國政府間的財政關系。

黨的十八大以來，中國進一步深化分稅制改革，學者就中國央地財權、事權配置等事項展開了大量研究。Wingender（2018）的研究表明，2018 年中國財政支出較為分散，且地方政府承擔了公共支出的85%。有限的收入自主權和不充分的政府間轉移支付，導致大量沒有資金的任務和預算外債務的累積。為此，中國政府改革轉移支付手段，以提高社會支出水平和縮小地區(qū)差距。Kadochnikov（2020）認為，中國財政分權和行政集權與地方政府作為中央機關代理人的責任包容相結合是中國財政分權最顯著的特征。

中國的央地財政關系具有一定的經濟驅動效應和環(huán)境改善效應。Jalil（2014）構建了復合財政分權模型，他發(fā)現，無論是從短期來看，還是從長期來看，中國大部分省份的財政分權與經濟增長之間都存在強且正的相關關系。Dittmer（2021）認為中國的財政分權改革刺激了區(qū)域間的經濟競爭，有利于消除貧困和污染，推動了技術創(chuàng)新。Kuai（2019）的研究表明，中國式的財政分權顯著改善了環(huán)境質量。財政分權程度高的地區(qū)，環(huán)境治理資金充足，環(huán)境規(guī)制有效，從而促進了區(qū)域環(huán)境保護。Teets（2021）認為中國政府設計的生態(tài)系統(tǒng)服務于集中支付政策，改變了當地利益相關者保護環(huán)境的成本和收益。

2.財政管理體制

黨的十八大以來，中國不斷完善財政管理體制，國庫管理、預算、審計、監(jiān)督、問責等全鏈式財政管理體制引起國際學界關注。

Ehtisham（2018）指出，中國國庫系統(tǒng)在引入國際貨幣基金組織出版的《2001 年政府財政統(tǒng)計手冊》框架的同時實現了現代化和現金流的動態(tài)跟蹤，減少了資金暗箱轉移的可能性。Kadochnikov（2020）認為，中國采取的分散支出和集中決策財政管理體制促進了經濟改革。Alfred（2014）強調了預算制定和執(zhí)行中的財政責任與問責制對改善利益聚合以及公共治理產生的積極影響。Трофимов（2018）重點關注了中國立法者對預算外資金的支出與支出管理，他認為是嚴格的管理確保了統(tǒng)一預算制度的公開透明。

在財政審計監(jiān)督上，Monir（2017）指出，中國的審計強調財政數據的真實性，并且有嚴厲的問責機制，從而提高了中國公共行政部門的公共責任。這種審計制度被西方國家理解為運作良好的公共部門審計制度特征。Kadochnikov（2020）更傾向于中國中央政府對政府層級的管理確保了地方政府的行政和預算決定符合中央政府的政策方向。

3.公共產品與社會福利

黨的十八大以來，中國政府不斷加大公共產品的供給，社會福利進一步改善。Pan（2019）認為，中國應對社會主要矛盾變化的有效措施是完成全面的福利體系建設。Nogueira（2020）指出，中國設計的醫(yī)療和教育系統(tǒng)具有福利國家的特征，并在勞動力市場和其他領域也進行了類似的改革。由此，他提出，中國正在走向福利國家的路上。Mok（2020）的研究描述了中國經歷了積極的福利發(fā)展，包括減少絕對貧困、改善民生、擴大社會福利供給、增加教育機會以及改善住房、醫(yī)療和各種社會服務。

在醫(yī)療方面，Daemmrich（2013）指出，中國的醫(yī)療改革主要利用公共轉移支付與醫(yī)療保險，改善了醫(yī)療服務的提供方式，呈現出漸進式改革的特征。Bali（2017）重點關注了中國的基層醫(yī)療體系，中國政府大幅增加對村衛(wèi)生室、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院和城市社區(qū)衛(wèi)生服務中心的資助。Meng（2019）發(fā)現2009—2017 年中國政府每年增加100 億—150 億元（約合14 億—21 億美元）的衛(wèi)生支出，擴大了公共衛(wèi)生的覆蓋面。Blaxland（2014）認為，中國政府強調衛(wèi)生服務的公共利益，建立起城鄉(xiāng)居民公共衛(wèi)生服務覆蓋體系，發(fā)展醫(yī)療保險，確保充足和安全的藥品供應，實現了安全、有效、便捷的健康醫(yī)療服務。經過一系列醫(yī)療衛(wèi)生領域的改革，Nogueira（2020）認為，中國的健康指標已優(yōu)于除俄羅斯外的金磚國家，高于東亞和世界平均水平。

在教育方面，Blaxland（2014）指出，中國推動教育機會均等化的主要措施是增加公共財政對教育的投資，優(yōu)先在貧困地區(qū)和少數民族人口高度集中的地區(qū)提供教育服務，完善低收入家庭學生教育補助，優(yōu)先保障低收入家庭和農民工家庭子女的教育權利。Eryong（2018）認為，中國始終以九年制義務教育為重點，積極開展教育扶貧工作，將教育扶貧納入國家扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃。

在其他公共設施方面，Wong（2013）的研究表明，財政投資有效地改善了中國農村的基礎設施和道路供應。Lawrence（2019）指出，中國政府完善高鐵項目建設驅動了經濟高速發(fā)展。在水利工程建設方面，Tortajada（2016）認為，中國的水利工程建設改善了居民的飲水質量。Schwab（2013）認為，水利工程建設不僅有利于增加水產量，而且使中國成為僅次于美國的世界第二大能源生產國。

同時，中國還致力于推進公共產品供給一體化，縮小福利供給差異。Shi（2012）以成都為例，分析了城鄉(xiāng)協調的漸進式改革過程，使成都重組了其分散的社會保障體系。Aglietta（2020）指出，中國通過集中社會保障、統(tǒng)一退休制度和改革稅收制度以縮小地區(qū)之間的差距，使落后地區(qū)有權使用同等的公共產品與服務。如中國的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，西部地區(qū)將受益于高鐵、農產品加工、文化旅游和環(huán)境保護。

值得一提的是，黨的十八大以來，中國的脫貧攻堅讓超過1 億人口走出了絕對貧困，為全球減貧事業(yè)貢獻了中國方案，譜寫了人類扶貧開發(fā)史上的新篇章。Blaxland（2014）采用學界常用的多維貧困概念，證明了中國脫貧攻堅的主要目標是確保所有目標人群衣食不愁與基本衛(wèi)生、教育、住房有保障，以消除多維貧困。Eryong（2018）指出，中國的扶貧從以“輸血”為基礎的被動模式轉變?yōu)橐浴盎钛睘槟繕说闹鲃涌沙掷m(xù)模式，并將這種政策定義為貧困人口造血能力的中國模式。Camille（2020）探究了中國反貧困的具體做法，認為中國農村的脫貧攻堅主要集中在基礎設施投資和對當地經濟的支持上，凸顯了國家支持的企業(yè)家長制特征，具有世界意義。Davie（2021）強調，中國扶貧最新穎的特征在于精準，精準的關鍵是每個貧困戶都與當地政府官員一對一配對，使財政資源和社會資源能精準投給貧困戶，帶來了更好的脫貧成果。

4.國際合作與對外援助

黨的十八大以來，中國推進人類命運共同體建設，承擔了更多的大國責任。Smith（2021）利用2013—2019年的中國精英演講、中國政府文件和漢語學術研究，展示了2012年以來中國如何利用新的合法化戰(zhàn)略，積極改革國際秩序，以承擔更大的全球責任。Portyakov（2021）認為，中國日益認識到需要從自力更生轉向國家逐步開放，并將其視為與外部世界大規(guī)模多元化經濟關系的互動過程。

中國與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)廣泛開展國際合作與對外援助。Kitano（2016）估計中國的凈對外援助金額，提出中國對外援助將會持續(xù)增加，并在可預見的未來成為全球主要的對外援助國家。Kitano（2014）認為，基于中國經濟增長顯著的特征，中國的對外援助規(guī)模將迅速擴大，影響力將遍及發(fā)展中國家的每一個角落。Ryder（2021）的研究表明，中國對非洲的融資幫助使得很多非洲國家完善了基礎設施建設。Harpaz（2016）認為，中國的援助不是“一刀切”的模式，而是針對受援國的具體需要而展開的。中國援助的項目側重于基礎設施、教育和制造業(yè)。根據一貫堅持的不干涉原則，中國并未像西方國家那樣要求以良好治理或環(huán)境標準為援助條件。

中國的這些措施，效應不言而喻。Smith（2018）指出，中國通過亞洲基礎設施投資銀行以及區(qū)域共同開發(fā)，建立周邊命運共同體，促進了區(qū)域繁榮。中國不僅成為亞洲發(fā)展的重要領導者，還對全球經貿合作、共同發(fā)展產生了積極影響。此外，Harpaz（2016）認為，中國崛起對全球秩序產生了積極影響，中國已成為世界銀行的重要貸方和區(qū)域開發(fā)銀行的重要捐助者。同時，中國發(fā)展迅速，卻沒有實施西方國家的經濟改革模式。中國不僅成功度過了全球金融危機，而且?guī)椭澜缙渌貐^(qū)擺脫了危機，這說明中國已找到不同于西方國家的新增長方式。

二、中國財政治理的學理解釋

中國財政“何以為治”？這引起了學者們的興趣，他們從經濟學、管理學與歷史學等角度出發(fā)，分析中國財政治理成效的原因，基于學者們研究的視角和主要觀點，可歸結為激勵論、動能論、行政進步說、再平衡說、政治包容說和其他學說。

1.激勵論

中國有廣闊的國土面積、多元的民族構成和差異化的區(qū)域發(fā)展情況，因此，每個地方都存在異質化的發(fā)展需求，居民也存在不同的公共產品偏好。這要求中央政府賦予地方政府更多的財權與事權，以配置地方公共產品的異質性偏好。但是，正是由于這種分散化的地緣與區(qū)域結構，中央政府又必須在宏觀上把握地方政府的行為信息。宏觀性調控與微觀性偏好要求中央政府既能集權，又能分權，保持宏觀統(tǒng)籌與微觀激勵的統(tǒng)一。

財政分權下的激勵何以產生？Glawe（2021）認為，中國將財政權力適當下放給負責執(zhí)行經濟改革的地方政府，依據地方公共產品提供與經濟增長、要素流動、環(huán)境治理等要素而展開考核，呈現出強大的激勵機制。地方各級政府都必須滿足績效標準。Ahlers（2014）將中國的財政分權激勵定義為等級嵌套下的實驗，這是由目標責任制和下一級監(jiān)督責任組成的干部激勵制度，除社會穩(wěn)定、經濟發(fā)展、公共產品提供以及城鎮(zhèn)化等目標外，政治創(chuàng)新也被視為績效考核措施，嚴厲的目標責任制下的考核措施會激勵地方政府官員進行創(chuàng)新。

在財政分權下，中央政府與地方政府建立了隱形的契約合同。地方政府獲得財政權力，但必須履行促進經濟增長、提供公共服務的義務。Suzuki（2019）使用契約理論分析中國中央政府和地方政府之間的財政激勵關系，構建了財政激勵合同模型，并以競賽標桿為手段，提出了中國財政激勵的運作過程。他認為，相較于財政包干制，1994 年的分稅制改革是從中央政府和省級政府之間一次性分享收入的合同財政轉向分稅制，在這種體制下，稅收重新分配，這也被看作是一種互補的制度變遷。自1994年至今，中國深化了分稅制改革。中央政府和地方政府建立了一種隱形的財政契約關系，即中央政府給予地方政府財權，但是地方政府要完成經濟增長、公共服務等目標?；谶@種財政契約，可以解釋為標尺競賽下的潛在義務實現的收益，如晉升機制、財政轉移支付、政策傾斜等，從而激發(fā)了巨大的創(chuàng)造潛力。

在改革實驗中，中央政府還有容錯機制，Glawe（2021）認為，中國允許地方政府在特定區(qū)域層面進行新的改革。由于這些實驗往往涉及較高的政治與經濟風險，因此，將其限制在某些領域，以確保萬一失敗，整體經濟的穩(wěn)定性不會受到嚴重影響，即使改革失敗，中央政府也能容納，以保持持續(xù)性的改革。

以上從財政分權的激勵視角解釋了中國的財政治理創(chuàng)新，其最為核心的是，中央政府通過垂直信息傳輸與考核下的激勵兩條路徑實現一元統(tǒng)籌。地方政府需要決定如何在直接從地區(qū)中獲取信息和間接向中央政府尋求政策建議之間分配資源，根據獲得的信息流，當地政府做出政策決定，這不僅保證了國家能力，也保證了地方政府的決策更適應區(qū)域發(fā)展需求與居民福利偏好，從而帶來了更高的產出和更低的波動性。

2.動能論

財政的動能維度主要表現在財政與經濟的交互作用過程。一方面，財政政策可以通過宏觀經濟和微觀經濟促進經濟增長。在宏觀經濟層面，穩(wěn)健的財政政策可以影響總需求，穩(wěn)定經濟周期，從而提振商業(yè)信心、投資和長期增長。在微觀經濟層面，財政政策可以通過鼓勵就業(yè)、投資影響私營部門的行為。另一方面，經濟的可持續(xù)增長又反作用于財政，使財政有可持續(xù)的稅基，讓財政有蓬勃的內生增長動力。

一些學者認為，中國的財政政策在逆周期下驅動了經濟的持續(xù)增長。Kong等（2019）指出，全球金融危機爆發(fā)時，中國擁有充足的財政空間，這使中國能夠采取強有力的財政措施阻止經濟衰退。中國的財政政策總體上是逆周期的，并達到了預期的經濟效果。中國的財政政策符合凱恩斯經濟學的基本政策取向，并與其經濟成功密切相關。Prime（2019）和Kim（2021）的研究支持了這一觀點，認為中國反周期財政應對全球金融危機的成效凸顯了財政政策對短期經濟增長的巨大影響。

財政的分配效應促進了中國長期包容性增長。Lam（2015）認為，收入改革促進了中國更加包容、綠色和可持續(xù)的增長。中國通過實施分類與綜合結合的個人所得稅、引入經常性財產稅（如城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅）、完成全面營改增等措施，增加了居民收入。

財政投資下的技術創(chuàng)新效應。Aglietta（2020）指出，中國的主要矛盾在于在過去和現在的發(fā)展中所產生的不平衡，提高增長質量的首要途徑是通過創(chuàng)新（如數字經濟、新能源等）達到技術前沿。在黨的十八屆五中全會上，中國明確了“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，創(chuàng)新占據首位，中國正在努力向創(chuàng)新國家邁進。Mats（2012）的研究表明，近年來很少有國家像中國這樣迅速增加研發(fā)支出，中國形成了從中央政府到地方政府的研發(fā)嵌套網絡。Evgeny（2013）認為，中國已經成為新興的科技大國，并加速向有效的國家創(chuàng)新體系過渡。

內生增長理論開辟了一條探索稅收對經濟增長影響的途徑，除通過個人所得稅改革等措施優(yōu)化稅收制度改革外，中國還通過減稅降費驅動增長。Lan（2020）認為，企業(yè)創(chuàng)新是一個復雜的過程，失敗率高，預期回報不確定，需要大量的資本投入，信息不對稱，而且具有強烈的不確定性，給企業(yè)從外部市場獲取研發(fā)投入帶來了風險。中國的減稅措施緩解了企業(yè)創(chuàng)新的融資約束，使企業(yè)有更多的資金用于研發(fā)活動，且營改增與減稅結合的政策打通了企業(yè)間增值稅抵扣鏈條，企業(yè)的議價能力越強，稅收負擔就越有可能通過交易中的價格優(yōu)勢轉移到上游或下游企業(yè)，影響企業(yè)的現金流，進而影響企業(yè)的研發(fā)投資。Kong（2021）的研究表明，中國的減稅措施切實降低了企業(yè)的研發(fā)成本，促進了企業(yè)對新技術研發(fā)的投資。

經濟的增長動能賦予財政澎湃的內生增長動力。Kong等（2019）認為，中國的經濟增長對稅收產生了積極的反應，他們將其歸因于稅收促進了合理的資源配置。新興領域的投資會拓寬稅源、稅基。Christensen（2022）的研究指出，中國的數字經濟發(fā)展與崛起使中國擁有了持續(xù)的數字稅源。同時，財政與經濟的動能交互還體現在財政政策的需求回應上。Engelbert（2019）證明了刺激生產、減稅減負等措施能夠刺激社會總需求，進而在不同的環(huán)節(jié)產生新的稅源。中國通過大規(guī)模減稅降費等政策打破了企業(yè)的融資約束，驅動了企業(yè)的持續(xù)創(chuàng)新，開發(fā)了新的經濟藍海與稅基藍海。同時，家庭消費的增加也使中國稅源得以拓寬?？傊斦叽碳ち私洕鲩L，產生了持續(xù)的稅收紅利。

動能論嘗試從財政與經濟增長的交互作用來解釋中國的財政治理。實際上，黨的十八大以來，中國不斷投資“新基建”，培育新型經濟業(yè)態(tài)，推進供給側結構性改革與需求側改革，培育了新的經濟動能。這驗證了既往學界財政的經濟效應（Balassa，1993）。然而，中國的大規(guī)模減稅活動是否會導致既往學界討論的“稅基與稅源侵蝕”（Alm，1991）現象的出現？中國的經驗否定了這種情況的出現。其關鍵經驗在于中國堅持減稅和稅基的均衡。中國在減稅的同時降低了企業(yè)研發(fā)的信息風險與投入成本，新的經濟業(yè)態(tài)涵養(yǎng)了新的稅源，從而實現了減稅與涵稅的均衡。

3.行政進步說

治理體系不僅反映了不同國家的政治和憲法安排，還反映了潛在的經濟與政治制度、政策工具和信息流。其中，行政是較為關鍵的因素。Ahmad（2018）將世界范圍內的行政模式分為三類，即以美國為中心的規(guī)范方法、歐盟的積極政治經濟模型和中國的行政進步模式。

Ahmad（2018）指出，無論是以美國為中心的規(guī)范方法，還是歐盟的積極政治經濟模型，都不足以促進發(fā)展。如美國各個州擁有主權并擁有自己的憲法，擁有稅收權力的司法管轄區(qū)并不總是與經濟單位相對應，導致其制度框架存在問題。對于歐盟的積極政治經濟模型而言，其存在信息成本、動態(tài)不穩(wěn)定、競相逐底、缺乏統(tǒng)一的負債確認等問題，這導致市場會解決問題的預期沒有奏效。Ahmad（2018）認為，與西方國家不同的是，中國采取的是行政進步模式，包括嚴格的官員選拔過程、公平的評價標準、充分的信息或獨立的可驗證的反饋機制，從而防止地方官員的尋租行為。

Ahmad指出，中國政府于1993—1994年建立了一攬子強化措施，包括建立國家稅務總局、以“向下”分享收入的方式管理全國增值稅以及建立相應的均等化制度。同時采取措施加強信息流的治理，完善自有稅收管理，建立地方官員激勵機制以及防止債務累積和尋租行為，將國家基礎設施政策與地方連通性和改進的公共服務相結合，充分利用新的互聯互通機會實現生產性再平衡和機會分配更加平等，加快完成治理和機構變革，形成不同于西方國家的治理模式。

Ahmad 認為，中國的行政進步主要體現在8 個方面。一是責任制，讓生產激勵與懲罰措施結合，在促進增長和創(chuàng)造就業(yè)方面發(fā)揮更大的作用。二是稅收結構和轉移支付改革，建立并不斷完善收入共享和公共服務均等化制度。三是稅制改革，如營改增等。四是更有效地使用個人所得稅制度，緩解不平等。五是制定碳稅。六是預算機構治理，如生成與國民賬戶體系一致的標準化財政數據網。七是管理地方負債風險。八是采用現代工具完善財政制度，如建立中央政府和省級政府國庫單一賬戶嵌套系統(tǒng)。

Ahmad 提出的行政進步說從中國財政行政治理角度解釋了財政治理。Ahmad 用“壞皇帝綜合癥”概括了中國歷史上的周期性財政治理。中國傳統(tǒng)社會采取高度集中的財政管理模式，財政決策在很大程度上取決于君主偏好，呈現出典型的人格化特征。Ahmad所稱的中國財政治理的進步，不僅是中國古代財政治理的進步，也是20 世紀70 年代分散性財政治理模式的進步，改變了傳統(tǒng)社會的高度集中以及20 世紀70 年代的高度分散，是一種進步表現。

4.再平衡說

在增長與發(fā)展理論中，增長戰(zhàn)略有兩種不同的觀點，分別是平衡增長戰(zhàn)略（Rosenstein，1943）和非平衡增長戰(zhàn)略（Nurkse，1953）。新興經濟體的增長必然是一個不平衡的動態(tài)過程。Wagner（2017）在此基礎上，提出再平衡理論，并定義再平衡是對舊的不平衡的再平衡行為的過程。他認為，經濟與社會發(fā)展面臨著結構性不平衡和周期性不平衡，再平衡意味著糾正過去產生的不平衡。

為了應對失衡的風險，中國采取了再平衡戰(zhàn)略。Wagner（2011）指出，2012 年以來，中國試圖重新平衡經濟，走消費和服務驅動的增長道路，提高社會和環(huán)境標準。這些新的增長戰(zhàn)略，使中國能夠避免中等收入陷阱。為了實現這一目標，中國從國外技術的復制者轉變?yōu)榧夹g創(chuàng)新的獨立發(fā)起者和領導者，以創(chuàng)建自己的全球價值鏈。Glawe（2021）認為，中國的再平衡戰(zhàn)略包括試圖進一步將西部地區(qū)納入整體發(fā)展戰(zhàn)略，努力提高社會和生態(tài)水平，提倡以消費和服務為主導的增長戰(zhàn)略。Cubizol（2020）從稅收角度分析了中國的再平衡戰(zhàn)略，認為中國通過稅收政策糾正導致國內失衡的要素成本，企業(yè)勞動力得以重新分配，穩(wěn)定了對全要素生產率沖擊的福利反應，從而產生了再平衡效應。此外，Ahmad（2018）將中國再平衡財政政策定義為可持續(xù)增長的財政政策。Ahmad（2021）認為，中國的供給側結構性改革旨在使國內再平衡，從而實現可持續(xù)和包容性增長。

再平衡說從經濟增長的動態(tài)平衡過程解釋了中國的財政治理。經濟是周期性波動的，尤其是新興經濟體，更容易面臨周期性失衡。改革開放以來，中國經濟快速發(fā)展，但是產生了區(qū)域、行業(yè)、個體的不平衡。黨的十九大提出，中國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這說明解決不平衡問題已經成為中國主要的施政方略，主要措施包括通過實施東北全面振興、西部大開發(fā)、中部地區(qū)崛起等戰(zhàn)略和減稅降費、財政補助等措施縮小區(qū)域差距以及通過個人所得稅等改革縮小收入差距。這一系列措施實現了以公平的方式創(chuàng)造機會，縮小了不平衡現象，促進了包容性、穩(wěn)定性增長。

5.政治包容說

政治包容一般被理解為政治系統(tǒng)通過語義和制度安排，使成員能夠平等參與政治活動的過程（Ahlers，2019）。包容性政治需要為政體做出具有集體約束力的決定能力。包容性角色包括領導者、選民、政府、議會、社會組織成員、顧問等。政治包容有正式性特征（如會議），也有非正式性特征（如咨詢專家）。

中國社會福利改善的重要原因在于包容的政治環(huán)境。Bai（2020）認為，中國出現了高度動員的國家與社會關系，將政府（包括中央政府和地方政府）、社會（包括企事業(yè)單位在內的社會組織）和個人（公共部門的公務員和社會成員）調動起來參與財政和經濟決策，體現了公共產品提供的社會偏好。Chloé（2019）用協商威權主義定義中國的政治包容。他認為，中國環(huán)境非政府組織在立法過程中完成了從局外人到局內人的轉變。在2014年《中華人民共和國環(huán)境法》進行重大修訂的過程中，中國環(huán)境非政府組織扮演了專家的角色，并將他們的地位從環(huán)境政治中的利益集團或利益相關者轉變?yōu)槭苋俗鹁吹念檰?。中國的這種治理方式呈現出民主包容的特征。Portyakov（2021）認為，中國實現了符合國情的協商民主模式。中國共產黨在經濟社會各個領域中的作用顯著加強，協商民主的中國模式可被其他國家借鑒。Sagildr（2019）分析了政協的一項特殊任務，即反映民意。政協代表并不是“富人的游樂場”，政協組織有約束與激勵機制，要求政協委員展開民意、民情反思。他將這種過程稱為信息包容。

政治包容學說與中國學者呂煒和王偉同（2021）的中國的包容性財政體制觀點頗為類似，他們都強調了中國的政治決策是自上而下與自下而上的雙向交互過程。區(qū)別是呂煒和王偉同更強調中央政府對地方政府的激勵與容忍機制。兩者都從包容性視角分析中國的政治程序，這從另一個視角解釋了中國財政決策的公共性。

6.其他學說

歷史根源論。部分學者認為，中國的財政治理與悠久的歷史文化相關。Ahmad（2018）指出，從中國漢代開始，一種行政等級制度一直在發(fā)揮作用。官員任命要通過一系列的公平審查或機制評估才能生效，這可能影響中國的財政考核。Enderwick（2018）的研究表明，早在漢唐時期，中國就有絲綢之路，它不僅是貿易路徑，還刺激了當地市場和消費?！耙粠б宦贰背h被視為備受推崇的絲綢之路再復興。Fukuyama（2016）指出，中國在公元前221 年秦統(tǒng)一時就建立了國家。秦統(tǒng)一后具有現代國家的許多特征，如技術官僚化的集權政體、統(tǒng)一的度量衡制度、完善的官吏考核措施，這些策略與16—17世紀的法國、普魯士和瑞典等歐洲國家的改革類似。隨后，漢朝將現代主義政府形式制度化，這在接下來的兩千多年中成為中國的特色。同時，儒家思想被推崇，讓官員保持是非善惡的決策判斷。儒家崇尚大同社會，強調了他們作為更廣泛的公共利益守護者角色。中國的這些歷史基礎，影響了中國的財政決策。由此可見，學者們認為中國歷史上民生理念、絲綢之路的實踐，對中國的財政治理頗有影響。需要指出的是，雖然中國歷史上有很多智慧，但是中國對其進行了創(chuàng)造性轉化，這是國際學界所沒有發(fā)現的。

集體凝聚力論。與西方國家追求個體利益最大化不同的是，中國人民有較強的集體凝聚力。部分學者認為，中國的集體凝聚力是中國政府執(zhí)政的重要出發(fā)點。Yang（2021）認為，中國政府的合法性在于確保人民群眾滿意，避免社會不穩(wěn)定。中國政府所做的決策，前提是集體利益不受損害。Mok（2019）批判性地研究了中國在擴大社會福利供給和加強社會服務方面做出的嘗試，以促進社會凝聚力與社會和諧。中國的公共產品供給以集體利益最大化為出發(fā)點，由此提升了整個社會的福利水平，也提升了中國人民對政府的信任。這種觀點嘗試從集體觀點出發(fā)來解釋中國財政決策的原點。比較遺憾的是，集體凝聚力論并沒有被深入挖掘。從中國古代社會形成的家國同構的政治運行體系到當前中國形成的國家共治的理念，集體在中國人民的價值印象中，遠遠大于個體利益實現。正是這種集體凝聚力使政府不斷提升整個國家的福利水平，同時個體也承擔國家治理的義務，從而形成了獨特的共同治理體系，但未來還有待進一步研究。

三、中國財政治理的問題與展望

盡管中國財政治理取得了很多成就，但是不可回避的是，中國財政還存在許多問題需要改善，主要集中在債務風險問題、不平等問題和結構性問題等方面。國際學界分析了問題所在，并提出了相應的政策建議。

1.中國財政治理的問題

第一，債務風險問題。雖然近年來中國經濟發(fā)展整體較好，但是也累積了債務風險，這引起了學者的關注。Ehtisham（2018）指出，2013 年前后中國地方政府債務規(guī)模占GDP的31%左右，且在縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級還在不斷增長，而這些地方的財政內生能力非常有限，可能無法償還債務。F?rber（2018）進一步指出，中國人均地方債務約為1370 元，有償債責任的債務達61%，且較貧窮的省份比富裕的省份承擔更多的債務。一些地方債務增長的速度甚至超過了GDP 增長的速度。Naito（2015）認為區(qū)域性的債務問題可能會引發(fā)嚴重的危機。Guess（2015）重點關注了土地財政問題，指出地方政府普遍依賴土地財政，通過向房地產公司出讓土地產生預算收入，這也是過去中國房價飆升和形成房地產泡沫的主要原因。城市房價超過了大多數中國家庭的承受能力。如果房價大幅下跌，可能引發(fā)金融危機。累積的存量債務與潛在的金融危機將會引發(fā)系統(tǒng)性的財政風險。此外，隱形債務的存在容易高估政府的預算能力，而且在潛意識中，中央政府為地方政府提供隱性擔保。雖然中國在2015 年出臺了地方政府債務市場化的政策，但實際上并沒有地方破產法，一旦發(fā)生系統(tǒng)性債務違約，這種隱性保證對中央政府宏觀經濟穩(wěn)定的威脅是一個嚴重的風險。F?rber（2018）分析了債務危機的傳導路徑，認為現有的融資體系使地方政府容易受到中央政府收入分成變化或地價下跌的影響。地方政府擁有隱性的“轉移杠桿”，即地方債務可能轉移給中央政府，加上影子銀行等融資行為，中國債務存在隱性的社會風險和政治危機。學界從債務規(guī)模、渠道以及償債能力等角度分析了中國的債務風險問題?？梢灶A見，依靠土地出讓收入、房價等因素獲得的財政內生動力是不可持續(xù)的，加上潛在意識的“轉移杠桿”，一旦發(fā)生系統(tǒng)性地方債務違約事件，后果將不堪設想。因此，從這個角度而言，對債務風險的防控依然是中國政府財政治理的重中之重。

第二，不平等問題。雖然中國努力實現公共服務與公共產品均等化，但是在個體、地區(qū)以及行業(yè)間不平等問題依然存在，這是中國再平衡發(fā)展面臨的主要問題。世界銀行2021年發(fā)布的《中國經濟報告：推動公平的經濟增長》顯示，2021年中國基尼系數達到0.474。Quan（2021）指出，中國收入分配存在國民收入分配格局不合理、個人收入與經濟發(fā)展的差距、勞動報酬增長與生產率提高的差距等問題。國際學界關注的中國不平等問題，涵蓋了收入不平等、城鄉(xiāng)不平等、地區(qū)不平等等多個維度，影響了公共服務的平等獲得、居民幸福感提升以及財政運行。中國需要深入實施再平衡戰(zhàn)略，以打破不平衡、不平等發(fā)展的短板。

第三，結構性問題。這類問題主要從經濟結構與人口結構角度展開討論。Ansar（2016）認為，近年來中國經濟的高速發(fā)展主要源于基礎設施投資，而非技術創(chuàng)造。長期依靠基礎設施投資不會驅動經濟持續(xù)增長，過度的傳統(tǒng)基礎設施投資反而會導致經濟和金融脆弱。Oksanen（2016）指出，中國的人口老齡化將是永久性的，因為生育率仍然很低并且壽命繼續(xù)增加。這一變化給公共支出帶來了巨大壓力，特別是公共養(yǎng)老金、醫(yī)療保健和長期護理支出。此外，人口老齡化將使維持高儲蓄率變得更加困難，影響技術創(chuàng)新。Bai（2020）的研究表明，未來30年中國勞動年齡人口將快速下降，使經濟增長面臨人力資源挑戰(zhàn)。巨額的養(yǎng)老金缺口將會使財政背上沉重的負擔，擠壓公共服務與公共產品的提供空間。

2.中國財政治理的展望

對于中國日益累積的債務風險，國際學界提出了建議。在債務風險評估上，Guess（2015）建議，中國改進標準風險評估工具。這是因為傳統(tǒng)方法側重于債務或赤字占GDP的比率，但可能忽略政府持有的資產，這些資產可用于降低債務風險。因此，他建議在風險評估中增加資產負債表分析。在債務監(jiān)管上，Miao（2016）提出，“權、責、利”之間的關系管理是建立中國地方政府債務風險控制體系的重要因素，具體建議包括找準時機賦予地方政府舉債權，并設計地方政府債務責任約束機制，解決新增債務、無效債務、逾期債務擴大等問題。在債務結構上，Kozhevnikov（2019）建議，中國鼓勵地方政府發(fā)行專項債券，為重點投資項目提供充足資金。在債務投向上，Miao（2016）認為，中國防止利用地方政府的債務為私人利益服務，確保地方債務為公共利益服務。在債務可持續(xù)性上，Li（2017）建議，中國政府減緩信貸快速擴張的趨勢，提高投資質量。同時地方政府需要對稅收制度進行根本性的審查和改革，以實現可持續(xù)的收入來源。此外，Ehtisham（2018）指出，中央政府承擔部分地方債務可能是短期內化解債務風險的唯一解決方案。

在不平等問題上，Cevik（2019）指出，適當的財政再分配可以通過減少凈收入不平等來實現平衡和可持續(xù)的增長。他認為，中國需要擴大稅基，使稅收制度更具累進性，從間接稅轉向直接稅，以縮小收入不平等。中國通過轉移支付提高社會福利的空間還很大，如支持農村人口更多地獲得教育、醫(yī)療保健和其他社會服務。同時，財政政策應考慮其分配效應，扭轉收入不平等擴大的格局。Wang（2020）認為，住房不平等是城鄉(xiāng)不平等的重要因素，建議要實現農村土地和房屋產權清晰、可交易，促進農村住房市場化，實施農村住房產權登記，出臺農村住房交易制度，縮小城鄉(xiāng)差距。在地區(qū)不平等問題上，Luintel（2020）發(fā)現，地方公共支出在不同地區(qū)之間以不同的方式呈現收斂，且教育和健康支出對增長趨同的貢獻要大得多，建議地方政府需要提供更多的健康與教育公共產品，以糾正地方資源配置不當問題。Crane（2018）認為，中國經濟特區(qū)的創(chuàng)建和沿海地區(qū)的繁榮也造成了地區(qū)之間的經濟差距，提出中國需要擴大經濟特區(qū)的影響力，甚至在全國不同地區(qū)設立新的經濟特區(qū)，給予新的財政支持，刺激投資并縮小經濟差距。

在結構性風險上，學者們認為創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略是打破中國經濟結構失衡的重要途徑。Naito（2015）提出，在經濟放緩跡象日益明顯的情況下，財政政策發(fā)揮的作用越來越大。中國需要進行稅收和財政體制改革，完善財政轉移支付制度，制定地方財政政策相關法律法規(guī)，并在此基礎上進行適當的財政管理，合理分配中央政府和地方政府之間的行政權力、收入和責任，實現調整經濟結構和轉變政府職能的目標。Wagner（2017）認為，中國必須實施財政驅動創(chuàng)新增長戰(zhàn)略，更加關注結構性和制度改革，而不是投資刺激計劃。Ansar（2016）建議，中國應該將投資重點從傳統(tǒng)基礎設施轉向新領域，培育新的經濟業(yè)態(tài)。關于應對人口結構問題，國際學界從多個角度提出了建議。Bai（2020）認為，必須系統(tǒng)性地解決中國的人口老齡化問題。除財政獎補鼓勵生育外，還要進一步深挖人口紅利，提升人力資本水平，拓展新的就業(yè)形態(tài)（如美團、滴滴等實現了適齡老年人口的再就業(yè)），改善醫(yī)療保健促進健康老齡化（如疾病的免費篩查），建立政府、市場和社會三者協同的多支柱養(yǎng)老金體系（如發(fā)展企業(yè)補充養(yǎng)老金、個稅遞延型養(yǎng)老金）等。Soto 和Gupta（2017）估計，2015—2050年中國養(yǎng)老金體系的失衡約為2015 年GDP 的125%。他們建議，中國應該提高退休年齡、修改養(yǎng)老金指數以及讓公務員和公共服務單位計劃繳費，以減輕養(yǎng)老金的財政償付壓力。

四、結論與啟示

中國財政治理的成效獲得了國際學界的認可。中國不斷改善中央政府和地方政府的財政關系，以尋求各級政府的財權與事權相適配。中國財政分權使地方政府得以提供更為優(yōu)質的基本公共服務，同時刺激區(qū)域間的經濟競爭，有利于消除貧困和污染，推動技術創(chuàng)新。在財政管理體制方面，中國建立國庫管理、預算、審計、監(jiān)督、問責等全鏈式財政管理體制，通過靈活預算使中國能夠維持快速的經濟增長并保持穩(wěn)健的財政能力。在預算制定和執(zhí)行方面，中國加強財政責任和問責制對改善利益聚合與公共治理產生了積極影響。運行規(guī)范、問責嚴厲的審計制度遏制了公共尋租與腐敗行為，提高了公共行政部門的公共責任。在公共產品與社會福利方面，中國進一步完善公共產品供給，極大地改善了社會福利水平。在醫(yī)療改革方面，中國利用公共轉移支付與醫(yī)療保險改善醫(yī)療服務的提供方式。在教育改革方面，中國增加教育投資，優(yōu)先在貧困和少數民族人口高度集中的地區(qū)提供教育服務，提高低收入家庭學生教育補助，優(yōu)先保障低收入家庭和農民工家庭子女的教育權利，促進教育供給均等化。在優(yōu)化農村基礎設施和農村道路供應方面，中國改善水利工程建設，完善高鐵項目建設，率先布局5G網絡，社會公共基礎設施供給得到極大的改善。在國際合作與對外援助方面，中國提出構建人類命運共同體，推進“一帶一路”建設，加大對外援助，改善沿線國家的基礎設施，促進了區(qū)域繁榮，同時對全球經貿合作、共同發(fā)展也產生了積極影響。

國際學界嘗試從激勵論、動能論、行政進步說、再平衡說、政治包容說等角度解析中國財政治理的學理邏輯。激勵論強調財政分權下的地方政府治理激勵，動能論強調財政與經濟發(fā)展的交互驅動，行政進步說強調公共行政的改善促進財政治理，再平衡說強調財政打破結構性不平衡和周期性不平衡，政治包容說強調民主協商的政治運行程序促進了財政的信息包容與決策包容。這些學說從不同角度解釋了中國財政“何以為治”。

目前，中國財政治理仍然存在債務風險、不平等以及結構性等問題，學界提出的部分建議仍然對中國的財政治理具有啟示意義。

第一，化解債務風險。國際學界提出由中央政府承擔部分地方債務可在短期內化解債務風險，這不太適合中國的實際情況。但是，其提出的債務監(jiān)管、債務結構、債額配置對中國防范債務風險仍具有啟示價值。一方面，可強化債務審計，建立債務信息流系統(tǒng)，監(jiān)控地方政府每一筆債務的具體投向，以防范違規(guī)舉債、違規(guī)用債行為。另一方面，優(yōu)化地方的債務結構。嚴格控制投向傳統(tǒng)基礎設施建設的債務，適當放寬涉及民生所需的債務。此外，債務償還最終依靠的是經濟動能下的持續(xù)財政內生動力，當前依靠土地出讓收入償還債務的模式是不可持續(xù)的。因此，要鼓勵地方政府驅動創(chuàng)新，由產業(yè)發(fā)展向產業(yè)鏈發(fā)展轉變，由創(chuàng)造價值向創(chuàng)造價值鏈推進，使地方政府有持續(xù)的經濟動能，產生澎湃的財政內生動力，從根本上化解債務風險。

第二，繼續(xù)促進公共服務均等化，促進共富共美。部分學者提出可以在中國不同地區(qū)設立新的經濟特區(qū)，以縮小地區(qū)差距在短期內可能不符合中國的實際。但是，國際學界提出的財政再分配、放開戶口限制、優(yōu)化農村地區(qū)的資源配置仍具有啟示意義。一方面，可以改進稅制結構，加快房地產稅的政策醞釀，同時在其他財產稅上進行政策試點。設計更具累進性的稅率，以發(fā)揮稅收在分配中的調節(jié)作用。另一方面，拓寬農村基礎設施投資范圍，除傳統(tǒng)的水利工程、道路工程外，5G網絡、教育共享項目、大健康項目、智慧生活項目也應適時在農村投資。同時，因城而異、因群而異推進戶籍制度改革，建立與市民化公共服務掛鉤的財政轉移支付制度，實現基本公共服務全覆蓋。

第三，解決結構性問題。經過改革開放40多年的發(fā)展，中國已經成為全球超級經濟大國，但是隨之而來的結構性問題成為未來經濟運行的潛在風險。盡管中國努力實現再平衡，但是依然存在經濟結構與人口結構的遺留問題。國際學界提出的創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略、人口結構優(yōu)化戰(zhàn)略具有政策啟示價值。鑒于中國區(qū)域創(chuàng)新差異較大，應當因地施策。對于中國東部地區(qū)而言，隨著經濟特區(qū)設立以及各類財稅支持政策的實施，東部地區(qū)經歷了較好的發(fā)展，應該保持長期技術創(chuàng)新優(yōu)勢，并鼓勵新的技術創(chuàng)新。對于中國中西部地區(qū)而言，政府因加大對技術創(chuàng)新的投資，同時鑒于西部地區(qū)的人才外流現象，政府應加大對其人力資本的投資。對于人口結構性問題將會造成經濟與社會的系統(tǒng)性風險問題，中國需要全面放開生育。按照國際慣例，放寬計劃生育政策并不會產生生育效應，一系列配套的服務和保障體系就顯得尤為必要。除為孕婦提供更多的醫(yī)療服務和反就業(yè)歧視保障外，對于幼兒養(yǎng)育，應當給予財政補助，同時擴大對育兒支出的個稅抵扣額，降低育兒成本，緩解生育意愿抑制。提升人力資本水平，布局大健康產業(yè)，推進重大疾病的免費篩查，推動中國人口由數量優(yōu)勢向質量優(yōu)勢轉變。

注釋

①本文文獻主要來源于Scopus、Web of Science數據庫，以確保文獻的權威性。同時，還從Springer、Wiley Online Library等數據庫選取部分文獻，以使文獻更為全面。在文獻選取中，除國外學者的文獻外，一些有代表性的中國學者發(fā)表在國際期刊上的文獻也納入本文的選取范圍。