中國新型基礎設施發(fā)展的理論進展及未來展望*

何繼新 侯宇 李天一

加速推進新型基礎設施的發(fā)展是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要政策目標。自2020 年5 月“新型基礎設施建設”首次被寫入政府工作報告，同年12月中央經(jīng)濟工作會議又提出“大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，加大新型基礎設施投資力度”的政策方向，新型基礎設施建設發(fā)展態(tài)勢持續(xù)高漲，成為中國“十四五”發(fā)展規(guī)劃中的重要內(nèi)容?，F(xiàn)階段，學界圍繞新型基礎設施建設發(fā)展問題展開了持續(xù)的研究與討論，形成了諸多理論研究成果。新型基礎設施的發(fā)展具有明顯的政策指引和實踐導向，如何將理論研究、建設實踐和政策目標有效地結合起來，進一步推動新型基礎設施在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的實踐創(chuàng)新和理論建構，正逐漸成為這一領域從研究到實踐的關鍵。據(jù)此，梳理和總結近年來國內(nèi)學者對新型基礎設施發(fā)展的相關研究，對其進行整體和客觀的整理、分析和評價，進而明晰已有研究取得了哪些成果、當前處于何種研究水平，這對今后的理論發(fā)展和政策實踐提供方向與借鑒，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、新型基礎設施發(fā)展的基礎性研究

新型基礎設施發(fā)展的基礎性研究是對新型基礎設施的基本概念、政策指引以及國外新型基礎設施發(fā)展的實踐經(jīng)驗進行討論與分析，主要包括以下幾個方面。

（一）基礎設施與新型基礎設施的內(nèi)涵

基礎設施是指為社會生產(chǎn)和民眾生活提供公共服務的物質工程基礎設施，是用于保障國家或地區(qū)設施、經(jīng)濟、生活正常進行的公共服務基礎系統(tǒng)。同時，它是判斷一個國家或地區(qū)經(jīng)濟收入和基礎服務是否長期持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎，對于基礎設施的投資實際上是一種社會的先行投資，基礎設施維持的是一定程度上公眾基本生活服務的最低要求和標準。學者們對基礎設施的類型有不同的劃分，部分學者按照城鄉(xiāng)地區(qū)將其劃分為農(nóng)村基礎設施和城市基礎設施兩大類，也有學者按照服務性質劃分為經(jīng)濟性基礎設施和社會性基礎設施兩大系統(tǒng)，但總體來講，基礎設施是社會民眾生活服務系統(tǒng)中最基本、最基礎和最需要優(yōu)先保障的內(nèi)容，包括交通出行、供水供電、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及商業(yè)娛樂等基礎領域。新型基礎設施是以新發(fā)展理念為指引，以技術創(chuàng)新為驅動，以信息網(wǎng)絡為基礎，面向未來的發(fā)展要求，提供數(shù)字化轉型、智能化升級、融合創(chuàng)新等服務的基礎設施體系。其重點包括5G基建、特高壓、新能源充電樁、軌道交通、人工智能、大數(shù)據(jù)中心（云計算）、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)七個領域，涉及多個產(chǎn)業(yè)鏈和社會民生重點行業(yè)。新型基礎設施的概念內(nèi)涵與傳統(tǒng)基礎設施相比，基本特點并沒有改變，僅是突出了“新”的概念，對此學者們的普遍認識是：既要保障社會生產(chǎn)和民眾生活的基本公共服務系統(tǒng)正常運行，又要表現(xiàn)出新型基礎設施在技術上的智慧性和便利性。新型基礎設施概念可以認為是隨著新一代信息技術的發(fā)展而形成的，經(jīng)濟生產(chǎn)、民眾生活、公共服務和社會治理所必需的基礎設施。因此，它不是傳統(tǒng)基礎設施建設概念的簡單升級，也不是物理意義上的量變，而是技術發(fā)展方向、思維管理方式和社會治理方式的質變。

（二）新型基礎設施發(fā)展的政策進程

黨的十九大報告中提出了建設科技強國、網(wǎng)絡強國、數(shù)字強國和智慧社會的任務。2018年中央經(jīng)濟工作會議中提出“加大制造業(yè)技術改造和設備更新，加快5G商用步伐，加強人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎設施建設”，中國新型基礎設施建設發(fā)展政策實踐迅速推進。2018年12月到2020年1月，中國所頒布的有關新型基礎設施政策以“穩(wěn)步增量、補齊不足和有機結合”為根本基調，重點是為了補足傳統(tǒng)基礎設施的短板問題和滿足社會經(jīng)濟高質量發(fā)展的要求；2020 年2 月至今，中國有關新型基礎設施發(fā)展政策的重點是為了滿足經(jīng)濟轉型、智慧可靠和全面整體的要求，突出表現(xiàn)為“全面統(tǒng)籌、創(chuàng)新引領和保證高質量發(fā)展”的特點。具體而言，主要包括五個方面：（1）中央及地方各級政府確定新型基礎設施發(fā)展戰(zhàn)略，進而推動經(jīng)濟發(fā)展；（2）各級政府出臺一系列以5G 為基礎的智能化信息網(wǎng)絡建設政策；（3）各城市群為促進協(xié)同發(fā)展，在2020 年推出新型交通網(wǎng)絡基礎設施建設政策，完善“一張網(wǎng)、一張票、一串城”的建設模式；（4）各省市響應中央新型能源網(wǎng)絡建設政策，是新型基礎設施發(fā)展的重要一環(huán)；（5）各領域融合是新型基礎設施發(fā)展的重要特征，各地區(qū)相繼推出產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的政策，來提升新型基礎設施協(xié)調化、一體化的發(fā)展進程。梳理和解讀我國新型基礎設施發(fā)展政策實踐的演變進程，可以從一個側面反映新型基礎設施發(fā)展成就和急需完善的發(fā)展方向，從而為未來政策規(guī)劃層面的改進提供制度依據(jù)。

（三）新型基礎設施發(fā)展的國際經(jīng)驗與啟示

當前在新型基礎設施發(fā)展方面有著較為成熟經(jīng)驗的國家包括美國、英國、新加坡、日本、芬蘭、丹麥等?，F(xiàn)有研究有關新型基礎設施發(fā)展國際經(jīng)驗的介紹主要包括兩個方面：一是各國在大數(shù)據(jù)推動公共服務、促進民眾便利等方面的經(jīng)驗介紹；二是對于智慧能源、智慧交通和綠色智能公用設施等方面的經(jīng)驗分析。在這些國家有關新型基礎設施發(fā)展方面的具體經(jīng)驗研究中，國內(nèi)學者們重點研究和分析了美國、英國、日本、新加坡、丹麥和芬蘭等國家在推動新型基礎設施發(fā)展過程中的計劃方案、技術設計、規(guī)章制度和政策投資等經(jīng)驗。有學者概括了世界上多國推動新型基礎設施建設發(fā)展的做法，總結出政府引領、頂層設計、因地制宜、穩(wěn)步發(fā)展、關注民生、重視生態(tài)、引入投資等新型基礎設施發(fā)展的經(jīng)驗舉措。依據(jù)已有研究可以得出，推動新型基礎設施發(fā)展需要從技術、民生、制度、供給等方面進行完善和創(chuàng)新，緊密結合中國國情出臺完善新型基礎設施發(fā)展的政策促進措施。

二、新型基礎設施發(fā)展的現(xiàn)狀闡釋

學界已有研究主要對新型基礎設施的價值作用、主要特征和現(xiàn)存困境等方面進行了現(xiàn)狀闡釋。

（一）新型基礎設施的價值作用

我國學者對新型基礎設施所帶來的價值作用分析由于研究角度的不同而各有側重。已有成果主要從經(jīng)濟水平、社會治理、生活服務三個方面進行新型基礎設施價值作用的概括分析。

一是新型基礎設施促進了產(chǎn)業(yè)轉型，推動了經(jīng)濟社會發(fā)展。從產(chǎn)業(yè)轉型升級的視角看，新型基礎設施改善了資源類產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展模式，通過5G、大數(shù)據(jù)分析和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等技術提升了產(chǎn)出效率，促進了傳統(tǒng)資源產(chǎn)業(yè)的開放性、公平性，促進了新的投資模式和投資領域方向的出現(xiàn)。從新型商業(yè)業(yè)態(tài)發(fā)展的視角看，新型基礎設施中物聯(lián)網(wǎng)、云計算等智慧數(shù)字技術的快速發(fā)展使得電子商務、數(shù)字經(jīng)濟和物流等行業(yè)出現(xiàn)更多新業(yè)態(tài)，通過平臺進行商業(yè)經(jīng)濟互動越來越頻繁，打破了空間和時間的局限性。二是新型基礎設施改善了社會治理的方式，提高了政府治理能力，為優(yōu)化城市和社區(qū)的智慧治理帶來了良好的物質基礎，其中5G 基礎建設和大數(shù)據(jù)平臺建設為城市社會治理的決策精細化和迅速化提供了堅實的技術支撐，從而降低了治理成本，提高了治理效率。也有學者認為新型基礎設施是國家展開智慧黨建和提高執(zhí)政水平的有力保障。三是新型基礎設施提升了生活服務的便利性，提高了民眾的獲得感，讓民眾在日常生活中感受到數(shù)據(jù)信息化、智慧化帶來的實惠感，同時，多方面的數(shù)字平臺降低了日常生活服務成本，改善了生活空間圈層生態(tài)，增進了公眾的生活幸福感。

（二）新型基礎設施發(fā)展的主要特征

1.多樣化的分類方式

新型基礎設施是民眾生活和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的重要支撐。首先，政府是新型基礎設施的定義者，對新型基礎設施進行了最宏觀最基礎的類型劃分。我國將新型基礎設施劃分成基于新型信息技術演化形成的信息基礎設施，通過互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等技術來推動傳統(tǒng)基礎設施轉型升級而形成的融合基礎設施，以及保障科學研究和技術開發(fā)等工作需要的創(chuàng)新型基礎設施。其次，國內(nèi)學者們也根據(jù)新型基礎設施對數(shù)字和網(wǎng)絡技術應用方式進行了設施分類。王雨辰和李毅等將以數(shù)字和網(wǎng)絡技術為核心應用技術的新型基礎設施歸為數(shù)字產(chǎn)業(yè)化基礎設施，將數(shù)字和網(wǎng)絡技術作為輔助技術應用的新型基礎設施劃歸為產(chǎn)業(yè)數(shù)字化基礎設施，前者包括5G網(wǎng)絡、大數(shù)據(jù)中心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎設施；后者則是利用數(shù)字網(wǎng)絡技術對已有基礎設施進行升級轉型后的產(chǎn)物。這種多樣化的分類方式表明，我國政府和學術界對于新型基礎設施的發(fā)展已形成了一些普遍認識和見解。同時，通過“功能規(guī)劃”“技術劃分”等形式將新型基礎設施分為多種具體的設施類型，如5G基礎網(wǎng)絡、大數(shù)據(jù)技術服務中心、城際智慧軌道交通等。

2.高水準的技術整體需求

新型基礎設施的應用技術是全面數(shù)字化和信息化的創(chuàng)新。由于新型基礎設施是“軟硬結合”和“上下聯(lián)系”的整體性基礎設施，因此新型基礎設施的技術水平不僅要滿足基礎設施的根本要求，還應滿足科技生態(tài)的整體需求，建立起以數(shù)字技術為核心，以科技創(chuàng)新為動力的高水準、高標準的新型基礎設施技術體系。

3.新體系中的創(chuàng)新內(nèi)容

新型基礎設施體系中的內(nèi)容是依托新一代數(shù)字信息技術的加入，將新興領域作為重點工作主體，同時，數(shù)字雙邊平臺也被作為新的工作載體，從而形成以虛擬形態(tài)為主的新產(chǎn)品。根據(jù)新型基礎設施以科技創(chuàng)新為動力的技術要求，在新型基礎設施的“施工企業(yè)”中，高科技企業(yè)占據(jù)主角地位，突破了基礎設施在組織與工作實施中的空間局限，使得信息技術通過新型基礎設施實現(xiàn)場景轉化，推動城市更多新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，為城市民眾的生產(chǎn)生活提供內(nèi)容更豐富、范圍更廣泛的基礎服務。

4.“投資、盈利”的全新追求

新型基礎設施發(fā)展有著快速迭代、技術創(chuàng)新和便民安全等要求。在新型基礎設施發(fā)展的進程中，政府引領投資是最基本、最有效的投資政策，但由于技術門檻以及建設規(guī)模決策選擇等方面的不確定性，需要以社會資本為主導來共同應對較為復雜的投資局面。新型基礎設施最基本的定義是基礎性和公益性，因此參與投資發(fā)展的社會企業(yè)不能以商業(yè)逐利為主要目的，需要發(fā)展建設主體共同擔責，共享公益性服務帶來的收益，從而增強市場企業(yè)的公益服務比重，改善社會傳統(tǒng)盈利架構，共建新型基礎設施投融資發(fā)展體系。

（三）新型基礎設施發(fā)展的現(xiàn)實問題

1.多范疇新型基礎設施之間信息數(shù)據(jù)不協(xié)調

新型基礎設施的多范疇主要指的是區(qū)域之間、新舊設施之間、應用方向和技術等方面。國內(nèi)已有研究對不同范疇下的新型基礎設施信息數(shù)據(jù)共享不充分的狀況進行了分析討論，如對跨城市、跨區(qū)域的新型基礎設施信息數(shù)據(jù)不流通，或者對同一區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生、教育和社會安全等方面新型基礎設施信息數(shù)據(jù)服務體系不健全等問題的分析。也有學者分析了相似范疇的新型基礎設施之間的信息數(shù)據(jù)共享利用難的現(xiàn)狀，如有的新型基礎設施在管理與服務的工作中，由于信息平臺共享不充分，導致重復性的信息數(shù)據(jù)采集。一些研究則關注了新型基礎設施與傳統(tǒng)基礎設施融合時，因傳統(tǒng)的老舊基礎設施無法與下一代信息技術軟件實現(xiàn)融合，導致信息數(shù)據(jù)共享失敗，從而產(chǎn)生“硬件孤島”“數(shù)據(jù)孤島”等問題。盡管不同學者具體的分析角度存在差異，但這些學者得出的結論卻非常相似?？偟膩碚f，我國新型基礎設施發(fā)展中對于信息數(shù)據(jù)的多范疇、跨領域共享工作存在著不協(xié)調現(xiàn)象，跨區(qū)域、跨城市的信息數(shù)據(jù)共享不充分尤為顯著，傳統(tǒng)基礎設施與新型基礎設施之間的信息數(shù)據(jù)共享滿足度遠低于新型基礎設施之間的共享程度。

2.多樣態(tài)下新型基礎設施標準評估體系不健全

事實上，不僅在整體層面新型基礎設施缺乏統(tǒng)一的標準與服務評價評估體系，而且針對具體某一類實際場景下使用的新型基礎設施，評價體系的不健全情況依舊存在。例如，有學者指出在衛(wèi)生、教育、交通等新型基礎設施系統(tǒng)中沒有良好的質量評估評價體系，導致建設目標方向偏離，重硬件、輕軟件等問題出現(xiàn)。也有學者認為在我國各地區(qū)新型基礎設施發(fā)展水平不一的情況下，對于新型基礎設施的發(fā)展缺乏統(tǒng)一的標準和有效的差異化評估服務系統(tǒng)，導致在后期使用中產(chǎn)生資源浪費及不必要的重復建設。還有學者認為在民眾使用的過程中缺少與相應新型基礎設施一一匹配的業(yè)務流程標準規(guī)范，導致新型基礎設施的建設使用并沒有給民眾帶來便利。盡管研究涉及新型基礎設施發(fā)展的不同領域，但從我國已有研究中可以得出一個基本的結論：我國新型基礎設施建設發(fā)展在信息數(shù)據(jù)共享、標準評估體系等方面都存在著明顯的不足與問題。現(xiàn)階段，隨著國家政策的推動，各級政府不斷加大對新型基礎設施建設發(fā)展的投入，新型基礎設施建設發(fā)展進程正在快速推進。但在新型基礎設施核心技術創(chuàng)新、民眾供需匹配等層面的理論和實踐研究仍有巨大延展空間。

三、新型基礎設施發(fā)展的影響因素分析

國內(nèi)已有研究對于新型基礎設施發(fā)展的影響因素大致可分為兩種因素：客觀因素和主觀因素?？陀^因素著重分析的是，由于技術、經(jīng)濟和投資水平的差異，造成了區(qū)域間、城鄉(xiāng)間各類新型基礎設施的不平衡或不匹配，從而導致新型基礎設施發(fā)展存在難點；主觀因素著重分析的是，由于對政策的不同理解和民眾對新型基礎設施的需求存在差異，導致新型基礎設施出現(xiàn)發(fā)展不均衡等問題。

（一）技術發(fā)展能力約束

新型基礎設施的技術發(fā)展之所以會產(chǎn)生重要影響，其原因在于：技術是新型基礎設施發(fā)展的核心，掌握核心技術才能掌握新型基礎設施發(fā)展的主動權，由于新型基礎設施發(fā)展技術水平不一致，高新技術普及程度低，直接結果是技術水平發(fā)展不充分明顯限制了傳統(tǒng)基礎設施向新型基礎設施的轉型和新型基礎設施高質量發(fā)展。實際上，我國缺乏關鍵技術的生產(chǎn)能力以及新型基礎設施的技術經(jīng)驗，往往通過引進核心技術和技術人才來促進我國新型基礎設施的發(fā)展建設，然而，自身的專業(yè)人才匱乏、技術機構建設欠缺、技術成熟度與安全性不足、運營管理型技術人才缺失等因素，導致我國在新型基礎設施的發(fā)展中，缺失完善的新型技術人才教育培養(yǎng)，加之此類專業(yè)技術人才和運營管理人才的培養(yǎng)周期較長，造成新型基礎設施的技術創(chuàng)新、人才培育與發(fā)展規(guī)劃目標存在差異。另外，也有學者認為新型基礎設施技術應用的不確定性較高，數(shù)字技術作為前沿技術，折舊時間短，迭代更新快，也會導致信息化智慧化技術、管理運營技術的缺乏，從而使新型基礎設施建設發(fā)展出現(xiàn)低效、與現(xiàn)實脫節(jié)等現(xiàn)象。

（二）民眾需求的孱弱性

一般而言，新型基礎設施的發(fā)展應該以滿足民眾需求為最終目標。我國新型基礎設施發(fā)展的不成熟使得民眾的獲得感未能得到有效滿足，具體表現(xiàn)在：新型基礎設施便民化功能效用沒有得到有效的開發(fā)和推動，推廣力度不足；各級政府對于新型基礎設施發(fā)展缺乏實際量化的質量標準，缺乏以人為本、以需求為導向的目標方案；基層政府治理和老年群體認知有待轉變，對新型基礎設施的接受能力弱，參與度低，理念意識不統(tǒng)一，為新型基礎設施的發(fā)展帶來了阻力；在新型基礎設施建設加速推進的背景下，與之相適應的基層治理體系形成度低，體現(xiàn)民眾利益訴求的協(xié)調協(xié)商機制有待進一步完善，新型基礎設施難以充分滿足民眾的實際所需。從人口因素影響來看，為了更好地滿足人們對于美好生活的要求，在人員密度大的區(qū)域所進行的新型基礎設施建設依舊不夠，同時，人口流動性強的城市對新型基礎設施發(fā)展的需求更加明顯，民眾生活服務配置訴求更高，但對于人員密集的城市而言，所建設的新型基礎設施完整度遠遠不能滿足公眾的需求，新型基礎設施的發(fā)展依然無法滿足城市大規(guī)模人口的服務承載力需要。

（三）設施發(fā)展的不平衡性

設施發(fā)展的不平衡性表現(xiàn)在兩個方面。一方面，我國自2018 年提出新型基礎設施概念以來，一定程度上是為了平衡地區(qū)之間的綜合發(fā)展水平，但由于東西部地區(qū)物質基礎水平不均衡，導致信息化發(fā)展水平出現(xiàn)明顯差異，產(chǎn)生了影響發(fā)展的資源分配問題。另一方面，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，鄉(xiāng)村與城市之間的科技認知差距雖有縮小，但技術、知識、經(jīng)驗和經(jīng)濟等方面的絕對差距仍然存在，使得鄉(xiāng)村新型基礎設施發(fā)展存在滯后性。從地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的知識認知、技術經(jīng)驗與經(jīng)濟基礎等方面來看，我國現(xiàn)有的新型基礎設施發(fā)展并沒有達到整體平衡的情況，具體體現(xiàn)在：一是對概念的泛化理解，由于對新型基礎設施建設發(fā)展的認知和關注程度存在差異，造成城鄉(xiāng)各地政策與投資決策不匹配；二是新型基礎設施的技術存在快速迭代風險，落后地區(qū)想要趕超經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，往往脫離實際，忽略了自身的技術經(jīng)驗水平；三是在突發(fā)公共衛(wèi)生風險沖擊的情況下，中西部區(qū)域新型基礎設施發(fā)展的投資率降低，相應負債增加，限制其發(fā)展的進程。

（四）投資供給體系有待完善

新型基礎設施發(fā)展的進程主要取決于三個變量：一是技術創(chuàng)新能力，二是物質經(jīng)濟基礎，三是投資供給體系發(fā)展水平。除上述技術發(fā)展不充分、物質經(jīng)濟不平衡和需求孱弱性等因素外，當前我國新型基礎設施發(fā)展進程還與投資供給體系的健全性有直接關系，具體表現(xiàn)為：對新型基礎設施的投資總量有所把控，但對實際投資效率評估不足；市場化投資政策體系不完整，多方投資體制存在缺陷，未能平等對待多元投資主體；參與供給的多方主體缺位，政府、企業(yè)與各種機構等多方投資主體的建設發(fā)展理念不統(tǒng)一；高校、企業(yè)和社會組織等技術人才資源對新型基礎設施的支撐和融合不足。新型基礎設施的硬件設施不完善，基層投資方式單一，多方供給主體利益不統(tǒng)一，政府和市場企業(yè)的風險責任分配制度不健全，尤其是政府對新型基礎設施投資供給的監(jiān)管制度尚未完善，必然會弱化新型基礎設施發(fā)展的能動性。此外，從社會資本參與供給的積極性來看，新型基礎設施建設過程中技術密集、研發(fā)成本高、短期盈利效果不明顯等特點，可能造成“入不敷出”的經(jīng)營成效，而社會市場資本往往根據(jù)利益需求決定參與投資，那些負擔重、利益小的設施項目就難以得到多方社會資本的投資供給。

除上述因素外，政府對法律條例的完善、市場準入條件、投融資體系建設和政府財政支出規(guī)模等因素也是影響我國新型基礎設施投資供給的重要原因，這是政府與社會市場資本合作的必要條件。新型基礎設施所需投資額巨大，建設和運營較為復雜，可通過PPP模式提高投資供給效率和質量。我國新型基礎設施供給投資方式主要是政府主導和企業(yè)主導等方式，這些投資方式未能得到完善發(fā)展與缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和嚴格的監(jiān)管制度以及各部門職能分散化、條塊化等因素密切有關。

四、新型基礎設施發(fā)展的路徑建構

基于對我國新型基礎設施發(fā)展現(xiàn)狀和影響因素的分析，學界在新型基礎設施已有建設經(jīng)驗的基礎上，從促進技術發(fā)展，提高發(fā)展效能；厘清實際需求，滿足民眾及社會訴求；增強制度規(guī)范，平衡設施匹配；整合多元主體，堅持多領域協(xié)同等四個層面提出了推動新型基礎設施發(fā)展的路徑。

（一）促進技術發(fā)展，提高發(fā)展效能

一是從政府引領發(fā)展角度，滕梓源、王坤巖等學者認為新型基礎設施的技術發(fā)展離不開政府的多方面支持，應該由政府牽頭組建技術協(xié)同創(chuàng)新體系，構建新型基礎設施相關的研發(fā)、試驗和成果轉化的多功能平臺，同時，政府應提供降低技術創(chuàng)新發(fā)展風險的制度保障，推動組建與國際新型基礎設施發(fā)展結構相匹配的技術知識分享機制。

二是從專業(yè)人才培養(yǎng)角度，羅燊、李澤煒等學者根據(jù)新型基礎設施的技術發(fā)展特征，提出了“政府+企業(yè)+高校等科研機構”多方參與的人才培養(yǎng)體系，多領域聯(lián)合培養(yǎng)技術人才的教育管理模式。許朝山等學者補充提出了新型基礎設施技術人才的具體培養(yǎng)方案，應該根據(jù)具體需求方向進行對口高效培養(yǎng)，根據(jù)工作范疇、相關崗位、新興產(chǎn)業(yè)以及對應地區(qū)的實際條件進行融合培養(yǎng)，踐行“全人格”教育理念，從素質、知識、能力等多維視角進行考核培養(yǎng)，爭取實現(xiàn)新型基礎設施技術人才的高吻合度就業(yè)，從而提高新型基礎設施的技術發(fā)展效率。

三是從新基建多元化發(fā)展角度，如張利濤認為，新型基礎設施技術的發(fā)展應以科技創(chuàng)新為動力，推動關鍵技術發(fā)展，實現(xiàn)完全自主知識產(chǎn)權，進一步加強社會企業(yè)對云計算、區(qū)塊鏈等方面的技術研究，推動生活的高效服務。馬榮、王曉冬等學者認為，為了提升新型基礎設施的技術發(fā)展，應堅持推進技術研發(fā)向產(chǎn)業(yè)應用的成果轉化，加快實際新型產(chǎn)業(yè)的技術落實，把握技術發(fā)展新趨勢，堅持新基建供給側和新業(yè)態(tài)創(chuàng)新側同時發(fā)力，加快芯片技術、數(shù)據(jù)中心操控技術等核心技術突破，將新型基礎設施發(fā)展建立在自主可控技術之上。

（二）厘清實際需求，滿足民眾及社會訴求

我國新型基礎設施發(fā)展應瞄準社會和民眾實際需求。目前國內(nèi)學者主要從新型基礎設施以人為本的民眾利益需求、與社會發(fā)展實際相符的城市治理需求為主的兩大角度進行研究。

一方面，基于民眾為本的利益需求視角，張艷國提出堅持以人為本的價值原則，加大關注老少邊窮地區(qū)的民眾生活需求，圍繞弱勢群體，增強新型基礎設施知識宣傳和使用服務等工作。沙惟等學者認為在公共衛(wèi)生風險時期，新型基礎設施應注重滿足民眾生活中的各類特需，如增強在線教育，改善平臺技術保障和網(wǎng)絡安全系統(tǒng)；加速推動工業(yè)新生態(tài)構成，加快工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，促進民眾復工復產(chǎn)以及推動完善互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療，推動線上醫(yī)療診斷與線上購藥聯(lián)動等民眾多元生活需求。

另一方面，考量經(jīng)濟社會發(fā)展需求的視角，學者王曉寧、滕梓源、張利濤和羅燊等人認為，新型基礎設施發(fā)展也應滿足社會實際發(fā)展所需，加大遠程醫(yī)療和互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的普及，保障新基建中數(shù)據(jù)資源的安全隱私，同時加快數(shù)據(jù)能力的發(fā)展提升；發(fā)展新型基礎設施要從供給側結構性改革出發(fā)，根據(jù)各領域新型基礎設施發(fā)展周期的實際所需進行投資；以發(fā)展需求為導向，避免過度投資、產(chǎn)能過剩，先利用新基建補齊傳統(tǒng)基建的短板，再帶動新興領域的發(fā)展需求；要以成熟技術為發(fā)展需求的基礎條件，考慮實際發(fā)展的經(jīng)濟條件，穩(wěn)步滿足新型基礎設施的實際發(fā)展需要。

（三）增強制度規(guī)范，平衡設施匹配

推進新型基礎設施發(fā)展，需要科學的、符合地域情境的政策制度設計。就我國目前新型基礎設施發(fā)展情況來看，除了技術發(fā)展、需求調查等層面，更需要在政策制度規(guī)劃層面予以完善，如：合理優(yōu)化新基建行業(yè)標準和跨領域、跨區(qū)域的監(jiān)管制度；合理創(chuàng)新金融投資政策制度，制定減稅、補貼等扶持制度，提高新基建行業(yè)及關聯(lián)行業(yè)的積極性；合理借鑒國外相關規(guī)定，制定相關法律條例，盡早完成數(shù)據(jù)技術的法律體系構建，提高對國家和民眾信息數(shù)據(jù)的保護力度。要進一步加強新型基礎設施有關制度改革，需要中央政府發(fā)揮引導作用，需要提高對相關制度建立和完善的重視程度，需要不同地區(qū)的基層政府根據(jù)實際發(fā)展水平制定相匹配的制度體系，從而依靠成熟的制度規(guī)范體系使各方主體平等地參與競爭發(fā)展，共同承擔新型基礎設施發(fā)展的責任。針對當前新型基礎設施發(fā)展進程中的失衡問題，各地政府應當切實根據(jù)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的經(jīng)濟、自然、人口等多種因素，完善資源和利益的分配制度，增強資源共享和投資補助，平衡各地區(qū)之間的新型基礎設施建設發(fā)展能力。

（四）整合多元主體，堅持多領域協(xié)同

在完善以上實現(xiàn)路徑的同時，推進新型基礎設施發(fā)展，還需要進一步整合、激勵多元主體參與建設發(fā)展，推動多領域之間的協(xié)同合作。針對當前我國新型基礎設施發(fā)展中多元主體參與存在的問題，健全相關發(fā)展對策主要包括：建立完善市場資本、民營企業(yè)等多元主體的準入門檻；建立完善多元主體參與資本投融資的協(xié)調機制；完善多元主體共同參與發(fā)展的監(jiān)督機制。放松市場、民營等多元主體的準入門檻，以需求引導、合理分工和互補推動作為重要的合作方式，在新型基礎設施發(fā)展進程中推進投融資體系、技術發(fā)展和產(chǎn)業(yè)生態(tài)結構不斷優(yōu)化，緩解新型基礎設施發(fā)展動力不足的問題。根據(jù)新型基礎設施的不同領域和類型，引入市場、民營資本和投資機構等多方力量，對不同領域的新型基礎設施發(fā)展形成多方面、高融合和更精準的新基建投融資供給模式，提高新型基礎設施的投資效率。通過發(fā)展市場力量和民營資本，增強多領域的跨部門、跨區(qū)域的新型融資體系，完善資金分配共享，形成新型基礎設施的智能化產(chǎn)業(yè)鏈，使得新型基礎設施的投融資體系滿足長期高效運營的需求，保證投融資體系的結構安全。此外，推進與實現(xiàn)新型基礎設施發(fā)展，需要從政府的戰(zhàn)略頂層設計（從重基礎到重科技）、設施的安全使用（從重數(shù)量到重質量）、市場的公平準入?yún)⑴c（從重局部到重整體）、技術的全方面研究（從重模擬到重創(chuàng)新）、企業(yè)的積極投資參與（從重利益到重公益）等多個層面予以改革發(fā)展。

五、新型基礎設施發(fā)展理論評估與展望

已有研究對新型基礎設施發(fā)展的基礎性分析以及我國新型基礎設施發(fā)展過程中的現(xiàn)狀、影響因素和發(fā)展路徑等問題有了較為豐富的研究，但其未來發(fā)展方向和應關注的重點問題仍然值得深入探討。

（一）對已有研究的評價

已有研究為我國推進新型基礎設施的發(fā)展完善提供了必要的指導和借鑒，也為學術界進一步開展相關研究奠定了基礎和方向。然而，值得注意的是，已有研究是否接觸到新型基礎設施的“發(fā)展核心”，對我國智慧社會發(fā)展和高質量發(fā)展起到了多大的作用和影響，對這些問題并沒有形成整體的認知和結論。概括而言，現(xiàn)有研究尚存以下不足之處。

1.設施建設研究多，融合領域研究少

從研究的對象來看，大多數(shù)學者以新型基礎設施自身的建設、改造升級等方面的研究為重點，尤其是將新型基礎設施自身的技術創(chuàng)新和投資體系作為研究對象，相對忽視了對新型基礎設施與其他相關行業(yè)領域融合發(fā)展的研究分析，只有少數(shù)學者關注了新型基礎設施與資源產(chǎn)業(yè)轉型、智慧社區(qū)建設等發(fā)展現(xiàn)狀。造成這種研究現(xiàn)象的原因可能在于忽視了新型基礎設施的多元融合，即現(xiàn)有的政府規(guī)劃設計更多的是注重新型基礎設施自身的發(fā)展規(guī)劃，缺乏其與相關領域行業(yè)相融合的技術資本嵌入和賦能，而這在很大程度上是由于理論基礎和政策制度存在諸多不足和短板造成的。

2.投融資研究多，組織運營研究少

從研究的內(nèi)容來看，大多數(shù)研究從投融資角度分析了我國新型基礎設施發(fā)展現(xiàn)狀及影響因素，在設施建設升級方面提出了有關資金引入的改進方案，但缺乏對建成后組織運營和維護管理的相關研究。具體而言，已有研究在對新型基礎設施整體發(fā)展過程的研究中，主要集中在設施建設和投資利益等方面，缺乏對新型基礎設施建成后組織運營和日常維護的討論分析。此外，在現(xiàn)有的研究分析中，大多數(shù)研究對新型基礎設施的投融資體系進行了詳細的規(guī)劃和改善分析，鮮有學者對新型基礎設施的組織運營及管理體系進行分析。

3.實踐應用研究多，理論建構研究少

從研究的視角來看，大多數(shù)研究是對宏觀視角下的發(fā)展對策和策略建構以及實踐場景的具體應用進行分析，相對忽視了對新型基礎設施的理論溯源、支撐依據(jù)進行理論指引。新型基礎設施的建設發(fā)展具有實踐和理論的雙重視角，只有很少的研究成果注意到了從新型基礎設施獨立的理論體系建設中進行思考，更多研究則集中在具體針對性、操作性和實踐性等研究視角，如研究傳統(tǒng)基礎設施向新型基礎設施的改造升級，新型基礎設施建設方案，而對新型基礎設施建設發(fā)展的理論溯源、建構和演變關注不足，進而導致新型基礎設施發(fā)展過程中缺乏整體性的理論支撐體系。

（二）需要關注的重點問題

1.創(chuàng)新賦能與驅動融合

當前比較普遍的一種觀點認為，推動和發(fā)展我國新型基礎設施關鍵是“創(chuàng)新賦能”或“技術創(chuàng)新”。這種觀點的邏輯基礎在于，新型基礎設施發(fā)展的核心支撐與關鍵技術的自我創(chuàng)新能力息息相關，若是實現(xiàn)了新型基礎設施的核心技術自控，則新型基礎設施的進一步發(fā)展完善也會隨之實現(xiàn)。應當說，技術的創(chuàng)新賦能是新型基礎設施發(fā)展的核心基礎，但一個不容忽視的事實是，僅有新型基礎設施自身的創(chuàng)新賦能，并不能全方面促進其高質量發(fā)展。此外，應注重從新型基礎設施與經(jīng)濟社會各個領域融合嵌入的整體脈絡中，把握新型基礎設施建設發(fā)展的基本規(guī)律和發(fā)展趨勢，同時，根據(jù)新型基礎設施建設發(fā)展的目標要求，有學者分析了新型基礎設施與產(chǎn)業(yè)、金融等行業(yè)的融合發(fā)展關系，強調新型基礎設施的進一步完善和其他相關行業(yè)及領域的融合升級有著不可分割的利益作用。換句話說，能夠精準定位新型基礎設施在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會治理、生態(tài)文明和文化繁榮等方面的地位和作用，挖掘和提煉新型基礎設施與不同行業(yè)、領域融合驅動的作用機制與內(nèi)在邏輯等深層次研究，那么，我國新型基礎設施才能得到更廣泛的發(fā)展基礎條件。由此可見，推動新型基礎設施的發(fā)展，不僅要關注其自身的創(chuàng)新賦能情況，更要關注新型基礎設施與產(chǎn)業(yè)、安全、社區(qū)、公共服務等諸多相關領域的融合驅動機理，尤其是要以中國本土化行業(yè)以及各領域地方成功案例，深入探討促進新型基礎設施高質量發(fā)展和管理創(chuàng)新，凸顯中國新型基礎設施特色并總結有效的政策實踐方案。

2.設施升級與組織運營

新型基礎設施建設發(fā)展水平的高低，不僅取決于新型基礎設施的建設能力和傳統(tǒng)基礎設施智能化賦能升級，也取決于各行各業(yè)如何實現(xiàn)新型基礎設施高效組織運營，即新型基礎設施在建設完成后能否與實際有效的運營、維護、使用相匹配。如果僅僅是注重新型基礎設施的規(guī)劃設計和建設的過程，卻忽視了后期組織運營和日常維護的工作需求，就會造成新型基礎設施在建設和使用整體系統(tǒng)上的失衡，影響發(fā)展目標的實現(xiàn)。一些研究表明，由于對設施組織運營研究的忽視，造成新型基礎設施在日常運營時只能借鑒傳統(tǒng)基建的運作模式，影響了新型基礎設施的工作效率。注重新型基礎設施建設發(fā)展過程中的設施升級與組織運營相匹配，可以從兩個層面來理解。首先，從理論層面上看，由于受到新型基礎設施本身特征屬性以及經(jīng)營收益的復雜性影響，設施建設升級與日常組織運營之間存在密不可分的聯(lián)系。尤其是新型基礎設施具有的迭代快速、資金鏈范圍廣以及技術要求高等特點，其組織運營需要更高的要求標準，這也使得傳統(tǒng)基礎設施的運營模式很難符合新型基礎設施的運營管理需求。其次，從我國新型基礎設施的發(fā)展現(xiàn)狀來看，當前我國對新型基礎設施發(fā)展的研究基本上集中于設施建設層面的討論，忽視了對其組織運營的研究分析，很大程度上造成了新型基礎設施在日常操作、維護運營以及多方面運作的不足，也可能造成新型基礎設施運作管理成本增加，從而影響新型基礎設施全過程發(fā)展能力。

3.政府引導與多方協(xié)作

促進新型基礎設施發(fā)展涉及政策制度、供給結構、頂層設計等層面，準確運用政府的引導作用來對新型基礎設施發(fā)展進行理論構建、設計建設和運營管理等方面進行深度研究，是今后研究討論的一大重點。由于我國新型基礎設施發(fā)展的多類型、多元投資等特性，決定了推動新型基礎設施發(fā)展應該是多方參與主體協(xié)同合作，在政府政策引導的基礎上，更加注重多元主體協(xié)作的研究，尤其是推動社會組織、私人機構等多方參與供給。當前學者對于新型基礎設施發(fā)展研究，要么集中于企業(yè)之間投融資策略的研究，要么集中于政府單一推動新型基礎設施發(fā)展的政策頂層設計研究，缺乏對政府、社會市場等多層面協(xié)同建設的研究討論，如何融合多方參與設計規(guī)劃、建設投資以及運營管理等問題研究，是后續(xù)研究的重點。

（三）未來研究方向

針對已有研究，未來關于新型基礎設施發(fā)展這一領域的研究可以從以下幾個方面展開進一步的探討。

1.注重新型基礎設施的效益評價

由于新型基礎設施有別于傳統(tǒng)基礎設施，學界關于傳統(tǒng)基礎設施綜合效益評價較為成熟，而針對新型基礎設施的效益評價依舊存在一定的困難。因此，新型基礎設施的效益評價體系，是未來研究的一個可行方向，對這類效益評價進行深入研究更具理論和實踐價值。今后的研究可以選擇一類或某幾類與新型基礎設施相關的政府服務、社會治理或產(chǎn)業(yè)提升方面的場景實踐應用為研究對象，對該設施運營能力水平及成果績效進行調查，為科學評估新型基礎設施效益提供可參考的依據(jù)。

2.關注新型基礎設施的空間分布

空間的有效利用和公平使用是影響新型基礎設施發(fā)展的關鍵因素。因此，未來研究的一個重要方面就在于分析討論哪些因素會影響新型基礎設施的空間分布，即設施的建設升級與融合運作怎樣更好地適應空間范疇。根據(jù)已有的研究成果，可以采取案例研究的方法，以某一地區(qū)的新型基礎設施建設布局為例，針對這一地區(qū)不同類型新型基礎設施的布局規(guī)劃展開研究。具體而言，可選取一個區(qū)域中一類或幾類相關聯(lián)的新型基礎設施，研究測算其空間利用是否存在不足。如果存在不足，應重點研究導致空間利用不合理的關鍵因素，主要通過線上線下共享、實體與虛擬交織結合、多平臺合一等多種方式與新型基礎設施空間布局相關的規(guī)劃方案，深入研究空間布局的限制性因素。同時，可以根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)的影響因素，對建設運營和融合協(xié)作等政策理論進行改善，將空間分布列入新型基礎設施發(fā)展體系中的重要一環(huán)，促進建設過程中空間的合理安排。

3.強化新型基礎設施的新舊融合

新型基礎設施與傳統(tǒng)基礎設施之間的融合研究是影響新型基礎設施發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。新舊融合的研究探討將會是未來研究中的一個重要方向，即研究哪些因素影響了新型基礎設施與傳統(tǒng)基礎設施之間的耦合、替代和分立的行為選擇，推動相互融合嵌入。針對目前研究狀況，新型基礎設施與傳統(tǒng)基礎設施的融合發(fā)展，應注重傳統(tǒng)基礎設施的信息技術賦能研究，根據(jù)大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、云宇宙等技術的應用深度，加強有利于傳統(tǒng)基礎設施建設向新型基礎設施的嵌入轉型和升級改造研究。同時，通過數(shù)理統(tǒng)計分析，測算傳統(tǒng)基礎設施的改造投入、技術創(chuàng)新等成本因素，與新型基礎設施建設進行對比分析，重點研究經(jīng)濟投入、工作效率、便民程度等影響因素，從而分析新舊設施替代轉換的動機與約束因素。在制訂強化方案時，可以依據(jù)研究發(fā)現(xiàn)的影響因素，調整新舊基礎設施融合的政策建議，加強行業(yè)感知設施、共性信息基礎設施以及協(xié)同網(wǎng)絡設施等有助于兩者耦合的設施研究，促使城市綜合信息載體建設，加快新舊設施綜合性運營平臺的研究。

4.完善新型基礎設施的風險管理

加強新型基礎設施風險管理的目的在于滿足建設發(fā)展和日常運作等過程中的風險控制需求，因此，如何完善和處置新型基礎設施在設計建設和運營管理中產(chǎn)生的質量、安全及技術等問題成為新型基礎設施發(fā)展的重要指標。未來研究可以重點關注新型基礎設施在建設運營全過程中的風險控制管理實踐，調查其設計、建設、運營階段影響設施發(fā)展的風險因素以及可能帶來的不確定性，分析研究全過程中如何降低多樣態(tài)風險的政策方案。在對新型基礎設施的風險識別及評價中，可以采用計量分析的方法，識別新型基礎設施的風險要素、強度，并與傳統(tǒng)基礎設施風險要素內(nèi)容進行比較，分析和評價二者之間是否存在差別并探究差別原因。參與新型基礎設施建設和運營的多方主體，可以根據(jù)提煉出的多種風險因素，調整新型基礎設施在發(fā)展中政策、技術以及融投資等多維度的執(zhí)行方案，降低建設和運營使用中的風險，從而加速推動新型基礎設施建設發(fā)展進程。