推動(dòng)四川縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的路徑和對(duì)策研究

◆喻春森

縣域地區(qū)作為關(guān)鍵要素在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮著不可或缺的作用。2022 年5 月6 日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》為縣域地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)未來發(fā)展明確了方向。推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，是支撐四川“一干多支、五區(qū)協(xié)同”“四向拓展、全域開放”發(fā)展戰(zhàn)略的重要基石，在“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)”國家戰(zhàn)略中，對(duì)川渝兩省市整體協(xié)調(diào)發(fā)展更具有現(xiàn)實(shí)意義。近年來四川縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方興未艾。然而，四川縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展過程中依然存在一系列瓶頸問題：規(guī)劃不科學(xué)，專業(yè)化程度不夠高，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象較重，發(fā)揮“市帶縣”作用不足，跨地區(qū)聯(lián)合協(xié)作有待加強(qiáng)等。因此，本文通過實(shí)地調(diào)研和文獻(xiàn)研究，充分探討、分析、總結(jié)和提出推動(dòng)四川縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的路徑和對(duì)策。

一、四川縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史和現(xiàn)狀

自秦朝置縣以來，四川就開始形成以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主體的縣域經(jīng)濟(jì)體系。在封建王朝“重農(nóng)抑商、閉關(guān)鎖國”大勢(shì)之下，加上巴蜀地區(qū)位于西部邊陲，“蜀道難，難于上青天”的交通狀況，四川縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)底子單薄、質(zhì)量不高、數(shù)量不多，整體商品交換意識(shí)不強(qiáng)，發(fā)展不及沿海地區(qū)。隨著歷史的發(fā)展，特別是中華人民共和國成立后，四川縣域經(jīng)濟(jì)迎來了三次跨越式發(fā)展。第一次是1950 年土地改革，四川各縣鄉(xiāng)農(nóng)民獲得土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。到1952 年，四川糧食產(chǎn)量超解放前最高年產(chǎn)糧20%左右。1952~1958 年之間，四川縣域地區(qū)生產(chǎn)總值平均增長(zhǎng)6%左右，縣一級(jí)經(jīng)濟(jì)占據(jù)四川經(jīng)濟(jì)主體地位。第二次是1978 年改革開放實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，四川以農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為主體的縣域經(jīng)濟(jì)又一次得到跨越式發(fā)展。第三次是近十幾年來四川縣域經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展。2021 年生產(chǎn)總值超過百億元的縣（市、區(qū)）有125 個(gè)，占四川縣域地區(qū)總數(shù)68.3%，比2012 年增加40 個(gè)，其中超千億元的有11 個(gè)，比2016 年增加8 個(gè)。此外，西昌和簡(jiǎn)陽躋身全國縣域百強(qiáng)，10 個(gè)區(qū)（包括：成都市武侯區(qū)、雙流區(qū)、龍泉驛區(qū)、金牛區(qū)、青羊區(qū)、錦江區(qū)、郫都區(qū)、成華區(qū)，宜賓市翠屏區(qū)，綿陽市涪城區(qū)）被評(píng)為全國百強(qiáng)區(qū)。

二、當(dāng)前四川縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題

（一）規(guī)劃不科學(xué)

四川不少縣域地區(qū)嘗試給縣域經(jīng)濟(jì)構(gòu)建一個(gè)具有普遍化發(fā)展的模式，嫁接一些看起來十分光鮮的“他山之木”，發(fā)展規(guī)劃不科學(xué)。這些年，四川部分縣域地區(qū)在發(fā)展過程中，沒有開發(fā)利用好優(yōu)勢(shì)和特色資源，一味追求所謂“歷史名城”“文化名城”“旅游名城”，大興“仿古造城”，斥巨資修建豪華酒店，打造地標(biāo)建筑，所造“古鎮(zhèn)”“名城”“景區(qū)”千篇一律、毫無特色，既留不住游客，又不足以支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（二）專業(yè)化程度不夠高

以河北省滄州市為例，其所轄每個(gè)縣根據(jù)自身資源要素優(yōu)勢(shì)和特色，都做出各自產(chǎn)業(yè)的金字招牌，比如吳橋縣“減速機(jī)”、青縣“紅木家具和化妝刷”、海興縣“不銹鋼餐具”等。而四川像宜賓“酒都”、瀘州“酒城”之類具有產(chǎn)業(yè)專業(yè)性和區(qū)域經(jīng)濟(jì)特色性的縣域地區(qū)還不夠多，大多數(shù)縣（市、區(qū)）精準(zhǔn)定位不顯著，專業(yè)化程度不夠高，產(chǎn)品缺乏特色，上下游產(chǎn)業(yè)鏈不通暢，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力有待提升。

（三）產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象較重

四川縣域地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)同質(zhì)化較為突出。從2010 年開始四川花椒種植面積逐年增長(zhǎng)，2020 年達(dá)到500 余萬畝，居全國首位，其中，300 多萬畝是青花椒，占總面積66.7%，范圍涵蓋全省21 個(gè)市（州）、144 個(gè)縣。然而，從全國來看，花椒種植面積也在大幅增大。比如，四川周邊陜甘渝黔滇五省市政府幫扶資金很大部分投入到花椒生產(chǎn)，且花椒收購價(jià)格2020 年已至保本紅線。四川傳統(tǒng)花椒種植業(yè)大部分種植青花椒，如果沒有很好與機(jī)械采摘、冷藏保鮮、儲(chǔ)存運(yùn)輸、深度加工配套，就是一個(gè)低效高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)。隨著市場(chǎng)飽和度升高，“產(chǎn)大于銷、椒賤傷農(nóng)”的風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸顯。

（四）發(fā)揮“市帶縣”作用不足

縣域地區(qū)是我國行政區(qū)劃的一個(gè)基本單元，不但負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)的組織和發(fā)展，還涉及公共管理事務(wù)的管理，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。這就需要一定的公共財(cái)力保障和外部注入“造血”能力的支持，通過優(yōu)化行政區(qū)劃以及建立和完善區(qū)域性產(chǎn)業(yè)政策，加大“市帶縣”“科研院校人才支縣”等機(jī)制的杠桿作用，否則不太可能憑借有限資源和條件實(shí)施積極產(chǎn)業(yè)政策，推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式高質(zhì)量發(fā)展。

（五）跨地區(qū)聯(lián)合協(xié)作有待加強(qiáng)

四川隨著改革開放在80 年代中期曾一度率先融入“西南四省區(qū)五方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”，牽頭組織“川渝黔毗鄰11 縣經(jīng)濟(jì)聯(lián)合協(xié)作會(huì)”，每年由成員縣輪流牽頭舉辦“毗鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作年會(huì)”，研討打破毗鄰地區(qū)貿(mào)易封鎖，協(xié)調(diào)主要農(nóng)產(chǎn)品收購政策和價(jià)格無序競(jìng)爭(zhēng)，共享文化旅游市場(chǎng)資源，交流縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，促進(jìn)毗鄰地區(qū)協(xié)同發(fā)展?，F(xiàn)在川渝各地在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)方面仍保留必要交流與合作，但類似“川渝黔毗鄰11 縣經(jīng)濟(jì)聯(lián)合協(xié)作會(huì)”的組織和相關(guān)活動(dòng)已經(jīng)減少。

三、推動(dòng)四川縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的路徑和對(duì)策

（一）謀劃上科學(xué)長(zhǎng)遠(yuǎn)

第一，貫徹“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)”國家戰(zhàn)略，謀劃四川縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展策略。把握推動(dòng)四川縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》的契合點(diǎn)，消除行政體制障礙，加強(qiáng)與重慶毗鄰地區(qū)聯(lián)手協(xié)同。貫徹“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略，形成“以城市群為主體，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的新模式，充分發(fā)揮“市帶縣”的作用，助推四川縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。第二，貫徹“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展”國家戰(zhàn)略，嚴(yán)抓生態(tài)環(huán)境共同防治。四川長(zhǎng)江沿線發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，務(wù)必堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先”的原則。特別是攀枝花、宜賓、瀘州所轄各縣域地區(qū)充分利用港口優(yōu)勢(shì)，注重挖掘臨港經(jīng)濟(jì)效能，依托長(zhǎng)江黃金水道港口優(yōu)勢(shì)，連接長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和“一帶一路”建設(shè)。第三，根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，加快優(yōu)化四川縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。逐漸轉(zhuǎn)變?nèi)萎a(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值比例順序由“一二三”到“二一三”再到“三二一”，這是現(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展演變必然趨勢(shì)。根據(jù)重慶毗鄰地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，錯(cuò)位調(diào)整結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)四川縣域經(jīng)濟(jì)核心競(jìng)爭(zhēng)力。第四，科學(xué)合理規(guī)劃，研究擘畫發(fā)展藍(lán)圖。四川縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)從歷史沿革入手，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，充分利用好特別是甘孜州、阿壩州、涼山州所轄各縣域地區(qū)的生態(tài)、自然、紅色資源，重點(diǎn)做好保護(hù)和發(fā)掘，切實(shí)把三類特色資源轉(zhuǎn)化為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和增加當(dāng)?shù)鼐用袷杖氲膬?yōu)勢(shì)。

（二）發(fā)展上揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短

首先，形成“內(nèi)外合力”推動(dòng)四川縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。一是對(duì)內(nèi)全面激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，逐漸實(shí)現(xiàn)由“點(diǎn)狀聚集”向“面狀輻射”演變，促進(jìn)四川各縣域地區(qū)協(xié)同發(fā)展。充分發(fā)揮四川縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好縣（市），比如彭州、南部、三臺(tái)等的引領(lǐng)示范帶動(dòng)作用。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)、川東北經(jīng)濟(jì)區(qū)、川南經(jīng)濟(jì)區(qū)重點(diǎn)培育四川縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，比如仁壽、大竹、瀘縣等，圍繞都市、服務(wù)都市找準(zhǔn)定位，把握位于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展主軸的機(jī)遇，成為重要節(jié)點(diǎn)城市促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)川西北生態(tài)示范區(qū)和攀西經(jīng)濟(jì)區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。二是對(duì)外深入加強(qiáng)與東部地區(qū)戰(zhàn)略合作，全面深化改革開放，促進(jìn)東西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。充分學(xué)習(xí)東部地區(qū)發(fā)展思路、管理模式以及技術(shù)，以東西部結(jié)對(duì)發(fā)展為契機(jī)，助推“浙江對(duì)口幫扶四川68 個(gè)縣”成勢(shì)見效，把東部地區(qū)人才、技術(shù)、資本、管理等與四川縣域地區(qū)土地、勞動(dòng)力等優(yōu)勢(shì)資源綜合利用起來。重點(diǎn)推動(dòng)合作產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律，提升四川縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展勢(shì)能，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐用窬徒偷鼐蜆I(yè)，以此增加收入、創(chuàng)造更多的財(cái)富。

其次，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以適應(yīng)四川縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。一是以《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈綜合交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃》為指導(dǎo)，通過調(diào)整與完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，重點(diǎn)推進(jìn)川渝高竹新區(qū)、萬達(dá)開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)、資陽大足文旅融合發(fā)展示范區(qū)、遂寧潼南川渝毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展先行區(qū)、川南渝西融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)等交通融合發(fā)展試點(diǎn)，優(yōu)化四川縣域地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建以都市圈為主體，發(fā)展主軸和縣域地區(qū)相互促進(jìn)的區(qū)域發(fā)展模式，推動(dòng)四川各縣域地區(qū)集群發(fā)展。二是在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)沿主要交通線集聚產(chǎn)業(yè)發(fā)展樂至、安岳、隆昌等縣域地區(qū)，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展主軸線，進(jìn)而擴(kuò)大周邊輻射范圍，促進(jìn)四川縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

最后，升級(jí)四川縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。一是成都、綿陽所轄及周邊各縣域地區(qū)抓住建設(shè)“中國西部(成都)科學(xué)城”“中國(綿陽)科技城”的機(jī)遇，借助當(dāng)下產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢(shì)以及現(xiàn)代制造業(yè)演進(jìn)趨勢(shì)，運(yùn)用AI、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)賦能傳統(tǒng)制造業(yè)，科學(xué)完善產(chǎn)業(yè)布局。二是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展主軸上眉山、樂山、資陽等所轄縣域地區(qū)立足發(fā)揮獨(dú)特文旅資源，推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)提檔；達(dá)州、廣安、遂寧、內(nèi)江、瀘州所轄各縣域地區(qū)與重慶毗鄰地區(qū)加強(qiáng)融合發(fā)展；四川省內(nèi)長(zhǎng)江重要支流———沱江，沿江包括綿竹、金堂、富順等縣域地區(qū)，長(zhǎng)江沿江包括攀枝花、宜賓、瀘州，以及成都（雙流）空鐵國際聯(lián)運(yùn)港當(dāng)?shù)睾椭苓吀骺h域地區(qū)，把握“一帶一路”建設(shè)和擴(kuò)寬西部陸海新通道的先機(jī)，積極發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)。三是遠(yuǎn)離成都都市圈和成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展主軸的甘孜州、阿壩州、涼山州所轄各縣域地區(qū)，依托豐富的農(nóng)業(yè)資源，夯實(shí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)根基，完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合理布局，提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能定位，推動(dòng)康養(yǎng)、旅游、農(nóng)業(yè)融合發(fā)展；位于成都都市圈和成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展主軸農(nóng)業(yè)發(fā)展較好的各縣域地區(qū)依托當(dāng)?shù)丶爸苓叺貐^(qū)豐富的農(nóng)副產(chǎn)品和勞動(dòng)力資源，以食品加工業(yè)和種養(yǎng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度和農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平，促進(jìn)成渝地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（三）政策上保障傾斜

建議政策上，經(jīng)濟(jì)方面向產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、招商引資、財(cái)政稅收、土地供給等保障傾斜；社會(huì)方面向人口流動(dòng)、就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療等保障傾斜；人才方面向人才培養(yǎng)、人才引進(jìn)、干部交流等保障傾斜。通過一系列體制機(jī)制改革，改善四川縣域地區(qū)投資環(huán)境，優(yōu)先支持發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，持續(xù)增強(qiáng)四川縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的能力。主動(dòng)推進(jìn)各項(xiàng)政策的制定落實(shí)、新舊動(dòng)能及時(shí)接續(xù)轉(zhuǎn)換，籌劃川渝合作共建重大項(xiàng)目、適時(shí)增加重大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，為促進(jìn)成渝地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力支撐。