淺析設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案工作中存在的問(wèn)題

付博

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽(yáng) 110032）

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提升，設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)日益增多，用地面臨新的情況和需求。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地是適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要資源要素。

為改進(jìn)用地管理，建立長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，2019年，《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)4號(hào)文件）印發(fā)。為貫徹落實(shí)4號(hào)文件，《自然資源部辦公廳關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫(kù)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（自然資辦函〔2020〕1328號(hào)）要求設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫(kù)，納入自然資源“一張圖”監(jiān)管；《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號(hào)）對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地耕地“進(jìn)出平衡”提出更高、更細(xì)致的要求，這對(duì)進(jìn)一步完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理工作，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展是需探索的新方向。

結(jié)合遼寧省實(shí)踐，筆者就進(jìn)一步建立完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案機(jī)制進(jìn)行了研究和思考。

一、當(dāng)前備案工作存在的主要問(wèn)題

1.上圖入庫(kù)比例偏低

不具備備案和上圖入庫(kù)條件項(xiàng)目數(shù)量較多，占各地實(shí)際存在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地項(xiàng)目的比例較高。

一是政策宣傳不夠到位，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營(yíng)者對(duì)備案事項(xiàng)不知曉、態(tài)度不積極。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為備案主體，對(duì)于備案工作的認(rèn)識(shí)和管理還不到位，效率偏低。

三是部分地區(qū)相關(guān)備案會(huì)簽部門(mén)信息反饋不及時(shí)。

四是4號(hào)文件實(shí)施前的歷史遺留項(xiàng)目較多，多部門(mén)交叉管理、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)多元，缺少勘測(cè)定界、外業(yè)核查等工作經(jīng)費(fèi)支持。

五是部分地區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫(kù)工作與其他部門(mén)專(zhuān)業(yè)工作同時(shí)開(kāi)展，內(nèi)容存在沖突，如畜牧主管部門(mén)正在開(kāi)展“生態(tài)圈”劃定工作，部分項(xiàng)目位于擬劃定的范圍內(nèi)。

六是耕地“進(jìn)出平衡”政策實(shí)施，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案細(xì)則需要進(jìn)行細(xì)化調(diào)整。

2.部門(mén)協(xié)同不夠通暢

一是4號(hào)文件為多部門(mén)聯(lián)合發(fā)文，備案主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，自然資源部門(mén)上圖入庫(kù)工作協(xié)調(diào)各級(jí)政府和各部門(mén)存在阻力。

二是各地各部門(mén)對(duì)備案中各自審核內(nèi)容不夠明確，甚至存在互相扯皮現(xiàn)象。

三是現(xiàn)有備案規(guī)定沒(méi)有考慮到生態(tài)環(huán)境部門(mén)管理的相關(guān)要求，部分地區(qū)養(yǎng)殖類(lèi)項(xiàng)目因環(huán)保限養(yǎng)和禁養(yǎng)規(guī)定無(wú)法通過(guò)地方環(huán)保審核進(jìn)行備案，或者備案后無(wú)法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

四是部分地區(qū)存在使用林地特別是無(wú)立木林地辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案手續(xù)繁瑣，補(bǔ)辦手續(xù)時(shí)林業(yè)草部門(mén)收費(fèi)且費(fèi)用偏高。

3.程序相關(guān)規(guī)定的示范性需提升

一是省級(jí)備案程序規(guī)定比較原則，把更多自主權(quán)交給各市、縣，由其按區(qū)域情況制定協(xié)議文本、備案文書(shū)和表格等。但從目前執(zhí)行效果來(lái)看，基層備案過(guò)程中各行其是，要求五花八門(mén)，有的地區(qū)因?yàn)槿鄙倬唧w操作示范性細(xì)則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)有關(guān)政策把握不準(zhǔn)，不敢作為，不予備案，挫傷了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營(yíng)者依法依規(guī)用地的積極性。

二是各地在備案實(shí)施過(guò)程中，未將規(guī)?；B(yǎng)殖和農(nóng)民家庭散養(yǎng)等小規(guī)模養(yǎng)殖區(qū)別對(duì)待，沒(méi)有充分考慮農(nóng)民家庭散養(yǎng)的特殊性，要求編制建設(shè)方案和土地復(fù)墾方案等，致使群眾出現(xiàn)抵觸情緒而不愿?jìng)浒浮?/p>

4.歷史遺留項(xiàng)目備案、上圖入庫(kù)難度大

一是4號(hào)文件實(shí)施前的歷史遺留項(xiàng)目，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、原國(guó)土部門(mén)、農(nóng)業(yè)（畜牧）部門(mén)多頭管理情況，用地規(guī)模、批復(fù)、建設(shè)方案等基礎(chǔ)資料缺失。

二是部分養(yǎng)殖類(lèi)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地按現(xiàn)有政策征求環(huán)境生態(tài)等部門(mén)意見(jiàn)時(shí)難以通過(guò)。

三是備案位置、規(guī)模與現(xiàn)實(shí)際建設(shè)情況不一致，難以上圖入庫(kù)。

四是部分項(xiàng)目在衛(wèi)片執(zhí)法查處中被劃定為亂占耕地建房情況，按照省督導(dǎo)組要求需暫緩辦理備案手續(xù)。

五是各地實(shí)際存在的未備案歷史遺留項(xiàng)目數(shù)量較多，目前是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)備案，自然資源部門(mén)開(kāi)展上圖入庫(kù)，涉及到的大量勘測(cè)定界及外業(yè)舉證費(fèi)用缺少財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金支持且申請(qǐng)主體不明確。

5.設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)需細(xì)化

國(guó)家和省級(jí)政策對(duì)輔助設(shè)施用地規(guī)定了比例和面積限制，沒(méi)有對(duì)不同輔助設(shè)施用地進(jìn)行細(xì)化，本意是降低門(mén)檻、推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，但目前出現(xiàn)部分經(jīng)營(yíng)者以“管理服務(wù)用房”為由任意擴(kuò)大居住、餐飲等設(shè)施面積，甚至占到了整個(gè)輔助設(shè)施用地面積一半以上，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”傾向性、苗頭性問(wèn)題亟需關(guān)注。

6.土地復(fù)墾后續(xù)監(jiān)管缺乏抓手

實(shí)際已停產(chǎn)、廢棄的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，因政策配套原因，未建立完善的復(fù)墾保證金等制度，難以及時(shí)恢復(fù)原用途。

二、相關(guān)對(duì)策和建議

1.出臺(tái)細(xì)則并提高政策發(fā)布層級(jí)

建議自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、林草等相關(guān)部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合調(diào)研，適時(shí)出臺(tái)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案細(xì)則，進(jìn)一步細(xì)化備案要件，完善流程、文本，明確各部門(mén)職責(zé)分工，并區(qū)分不同規(guī)模、不同主體的設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目設(shè)定一般程序和簡(jiǎn)易程序。因涉及到行業(yè)主管部門(mén)和各級(jí)政府間的溝通協(xié)調(diào)，建議以省政府辦公廳名義轉(zhuǎn)發(fā)相關(guān)政策文件，減少工作阻力、提升實(shí)施效果。

2.專(zhuān)項(xiàng)解決歷史遺留設(shè)施農(nóng)業(yè)用地問(wèn)題

建議由省級(jí)統(tǒng)籌，各市、縣政府為責(zé)任主體，列支專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)對(duì)歷史遺留的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)查和變更備案。

3.完善細(xì)化設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)

設(shè)施農(nóng)業(yè)涵蓋的行業(yè)范圍廣，技術(shù)性和政策性強(qiáng)，建議參考其他省份做法，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)照不同設(shè)施農(nóng)業(yè)類(lèi)型、建設(shè)規(guī)模、功能等牽頭制定細(xì)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、用地標(biāo)準(zhǔn)，自然資源部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)用地標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和管理，杜絕和減少耕地“非農(nóng)化”“非糧化”傾向性、苗頭性問(wèn)題的發(fā)生。

4.強(qiáng)化日常動(dòng)態(tài)巡查和土地復(fù)墾監(jiān)管

省、市級(jí)自然資源主管部門(mén)應(yīng)根據(jù)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫(kù)情況掌握動(dòng)態(tài)，必要時(shí)組織實(shí)地核實(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決苗頭性、傾向性問(wèn)題。利用衛(wèi)星遙感影像等技術(shù)手段加強(qiáng)監(jiān)督檢查。各級(jí)自然資源主管部門(mén)在耕地保護(hù)檢查、土地變更調(diào)查、土地執(zhí)法等工作中，對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的認(rèn)定將依據(jù)上圖入庫(kù)信息，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地未按要求上圖入庫(kù)的，管理中不予認(rèn)可。建議設(shè)立土地復(fù)墾保證金制度，規(guī)?；O(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案時(shí)預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用，保障到期或不再使用設(shè)施農(nóng)業(yè)用地能及時(shí)復(fù)墾為原地類(lèi)。

5.做好選址與村莊規(guī)劃的銜接

村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則已印發(fā)，應(yīng)推動(dòng)各地在村莊規(guī)劃中統(tǒng)籌推進(jìn)使用農(nóng)用地、未利用地、存量建設(shè)用地發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的用地布局。