新時(shí)期城市更新改造項(xiàng)目的融資問題及對(duì)策

李曉丹

（廣州銀行 鄉(xiāng)村振興及城市更新部，廣東 廣州 510620）

城市更新改造是對(duì)特定城市建成區(qū)（包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等）內(nèi)具有基礎(chǔ)設(shè)施亟需完善、環(huán)境惡劣或現(xiàn)有土地用途、建筑物使用功能明顯不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求等情形之一的區(qū)域，根據(jù)城市規(guī)劃和規(guī)定程序進(jìn)行綜合整治、有機(jī)更新或者拆除重建。又稱為舊城改造，主要是對(duì)居民物質(zhì)生活環(huán)境與公共空間進(jìn)行有計(jì)劃、有步驟的更新與改善。[1]最常見的主要包括城中村改造、舊廠房改造及微改造。

當(dāng)下，隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，國家在城市發(fā)展方面從速度、質(zhì)量兩方面進(jìn)行把控，且在“十四五”規(guī)劃綱要中明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)。城市更新項(xiàng)目因改造時(shí)間長、涉及范圍大、資金量龐大等問題，項(xiàng)目運(yùn)作過程中對(duì)開發(fā)的每一個(gè)環(huán)節(jié)和配合條件要求很高。作為城市更新改造的形式之一，“微改造”面對(duì)我國老舊小區(qū)數(shù)量巨大、人居環(huán)境復(fù)雜的情況，要想讓城市真正實(shí)現(xiàn)“舊貌換新顏”，必須解決融資管理中存在的諸多問題與不足，以確保資金合理支付，保障城市更新項(xiàng)目的建設(shè)品質(zhì)。

一、關(guān)于“微改造”相關(guān)的政策和內(nèi)容

《廣州市城市更新辦法》（下稱：辦法）于2015年9月28日發(fā)布，城市更新方式分為全面改造和微改造兩種。其中微改造是指在維持現(xiàn)有建設(shè)格局基本不變的前提下，通過建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治改善、保護(hù)、活化，完善基礎(chǔ)設(shè)施等辦法實(shí)施的更新方式，主要適用于建成區(qū)中對(duì)城市整體格局影響不大，但現(xiàn)狀用地功能與周邊發(fā)展存在矛盾、用地效率低、人居環(huán)境差的地塊。如老舊小區(qū)改造，工改商項(xiàng)目改造等。

另外，《辦法》指出城市更新資金來源主要為政府城市更新資金、貸款融資、土地出讓、改造主體投入和權(quán)屬人自籌五個(gè)方面。對(duì)于微改造項(xiàng)目，包括市、區(qū)土地出讓收入和財(cái)政一般公共預(yù)算的城市更新資金可進(jìn)行優(yōu)先安排，但該部分資金有限，而微改造模式不涉及土地出讓，因此資金主要來源于市場(chǎng)改造主體投入和貸款融資。

近年來，針對(duì)“微改造”項(xiàng)目內(nèi)容有了更加具體的政策指引。在2021年4月審議通過的《廣州市老舊小區(qū)改造工作實(shí)施方案》中，對(duì)改造對(duì)象、改造內(nèi)容、實(shí)施路徑、出資模式、金融支持措施及工作目標(biāo)進(jìn)行了明確。其中，要求建立改造資金由政府投資、社會(huì)資本參與、居民出資、專業(yè)經(jīng)營單位出資多種模式靈活組合的機(jī)制，并支持量身制定融資方案，支持項(xiàng)目以預(yù)期收益提供融資增信，可以將相關(guān)設(shè)施改造后產(chǎn)生的收益作為還款來源，為改造項(xiàng)目提供融資支持。

二、新時(shí)期城市更新改造項(xiàng)目融資的必要性

“微改造”是城市更新項(xiàng)目的一種方式，主要通過對(duì)現(xiàn)有建筑局部拆建、建筑功能置換、保留修繕及活化等方式更新，從空間、經(jīng)濟(jì)及功能等物質(zhì)方面到人文、歷史等非物質(zhì)層面得到系統(tǒng)提升。該改造方式雖然符合當(dāng)下發(fā)展需求，但在改造過程中涉及到政府機(jī)關(guān)、居民及投資方三方的利益，若城區(qū)改造融資環(huán)節(jié)不能順利進(jìn)行，將不能實(shí)現(xiàn)三方互惠共贏，且大大影響改造項(xiàng)目的順利完成。[2]對(duì)廣州市而言，由于當(dāng)前新增加土地資源較少，受早期城市規(guī)劃與管理影響，現(xiàn)有的城市中心老舊小區(qū)建成年代較早，失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全，老舊物業(yè)無人管理，綜合效益差，希望通過全面的城市更新改造，解決城市建筑功能退化、物質(zhì)損耗及設(shè)備陳舊等諸多問題，但因項(xiàng)目改造時(shí)間長，財(cái)政資金支持有限，因此解決改造過程中的融資問題就十分必要。

三、新時(shí)期城市更新改造項(xiàng)目存在的融資問題

（一）融資風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)缺乏

進(jìn)入新時(shí)期，我國城市更新改造項(xiàng)目已經(jīng)歷三個(gè)發(fā)展階段，從現(xiàn)有“微改造”情況看，在融資管理方面主要強(qiáng)調(diào)多元主體參與，包括政府投資、社會(huì)資本參與、居民出資、專業(yè)經(jīng)營單位出資，并運(yùn)用創(chuàng)新改造方式來改善綜合效益。

廣州市老舊小區(qū)建成年代早，數(shù)量多，改造難度大，涉及關(guān)系復(fù)雜，由于微改造有其自身的特色，每個(gè)項(xiàng)目的情況各有差異，難以復(fù)制，且可參考的成功案例也不多，若未能充分對(duì)項(xiàng)目總成本及融資比例進(jìn)行測(cè)算，盲目地進(jìn)行融資建設(shè)，加上目前房地產(chǎn)信貸政策收縮與新冠病毒疫情的影響，融資資金供給不足或斷裂會(huì)使改造項(xiàng)目受到影響，因資金不到位甚至?xí)婚L期擱置，項(xiàng)目改造方會(huì)承受巨大的資金壓力，甚至將誘發(fā)潛在的財(cái)政危機(jī)，增加當(dāng)?shù)卣膫鶆?wù)壓力。

（二）項(xiàng)目管控與資金預(yù)算控制不足

微改造與大拆大建的舊村整體改造和城市綜合整治不同，是在維持現(xiàn)有建設(shè)格局基本不變的前提下，為完善用地手續(xù)、改變土地及建筑功能，以局部加拆建、功能改變、整飾修繕等方式進(jìn)行改造提升。在項(xiàng)目改造過程中，雖然改造時(shí)間較舊村改造短但需要協(xié)調(diào)的問題更多，因而融資成本較高，且對(duì)資金預(yù)算控制更為嚴(yán)格。從廣州市“微改造”項(xiàng)目看，目前國家大力推動(dòng)其城市微改造項(xiàng)目有兩方面考慮。一方面，是希望將部分閑置、整體產(chǎn)值低下及難以創(chuàng)造實(shí)質(zhì)性經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的項(xiàng)目重新發(fā)展起來，實(shí)現(xiàn)原有老舊物業(yè)的高效盤活和保值增值，推動(dòng)項(xiàng)目新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，打造高質(zhì)量發(fā)展的承載空間。另一方面，通過對(duì)老舊小區(qū)的微改造，減少大拆大建對(duì)周邊環(huán)境及居民居住環(huán)境的影響，做好歷史文化保護(hù)的傳承工作，采用繡花織補(bǔ)等微改造，實(shí)施生態(tài)修復(fù)和功能完善工程，帶動(dòng)周邊商業(yè)氛圍。因此，越來越多老舊小區(qū)需要列入微改造的計(jì)劃中。但由于改造前對(duì)項(xiàng)目缺乏管控，缺少一套客觀、科學(xué)的評(píng)價(jià)依據(jù)和定量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)老舊小區(qū)情況進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)估，了解其中存在的問題與隱患，導(dǎo)致無法根據(jù)實(shí)際情況在改造過程中及時(shí)調(diào)整資金供應(yīng)。另外，改造后，對(duì)預(yù)設(shè)的改造目標(biāo)實(shí)施效果缺乏評(píng)估，后期預(yù)算供給無法保障，導(dǎo)致改造項(xiàng)目無法更好地持續(xù)性發(fā)展。[3]

融資主體在投資之初要保障自身的利益，面對(duì)改造過程中業(yè)主安置、居民投訴、關(guān)系協(xié)調(diào)、租賃賠償?shù)葐栴}，思想上多依賴政府公共財(cái)政“買單”，但站在政府角度來看，其融資方式單一，加上所獲得的資源有限，將無法承擔(dān)改造的成本與風(fēng)險(xiǎn)，繼而影響改造的進(jìn)程。

（三）融資渠道狹窄，融資方式單一

當(dāng)下，城市更新改造項(xiàng)目的70%資金主要來源于國家財(cái)政支撐與地方融資債券及金融機(jī)構(gòu)貸款，而資金自持約30%。而微改造是一項(xiàng)技術(shù)性、政策性都較強(qiáng)的復(fù)雜系統(tǒng)工程，涉及的內(nèi)容有建筑功能提升、公共配套服務(wù)設(shè)施的更新、道路及停車設(shè)施改造、住區(qū)安全及管理提升等，但自身融資方式較為單一，除了依靠政府供給和企業(yè)投資外，主要還是以金融機(jī)構(gòu)提供資金支持為主。

由于微改造的總體利潤不高，而金融機(jī)構(gòu)中尤其是銀行的融資成本相對(duì)較低，所以比較符合微改造項(xiàng)目的融資成本要求。但微改造的項(xiàng)目方進(jìn)行的是輕資產(chǎn)運(yùn)作，沒有抵押物進(jìn)行擔(dān)保，更多是依靠后期該改造項(xiàng)目的運(yùn)營收入來保障前期借款本金的嘗還，而銀行更關(guān)注的是項(xiàng)目擔(dān)保條件（特別是抵押物）及改造方的運(yùn)營實(shí)力，因而對(duì)項(xiàng)目改造方的準(zhǔn)入門檻設(shè)定會(huì)更高。改造方若不是實(shí)力雄厚，會(huì)在融資過程中存在一定困難。但若選擇融資條件相對(duì)寬松的金融機(jī)構(gòu)，資金成本會(huì)相應(yīng)提高，進(jìn)而影響改造項(xiàng)目的綜合收益。因此，融資機(jī)構(gòu)的選擇進(jìn)一步限制了項(xiàng)目改造方的融資渠道，影響項(xiàng)目改造進(jìn)度。

（四）融資管理缺乏前瞻性

微改造的目的是重塑街區(qū)活力，但城市中眾多的老舊小區(qū)情況各異，在區(qū)位、交通、建筑及歷史文化環(huán)境等方面各有差異及特色。在改造過程中融資管理缺乏一定的前瞻性，所需人力、物力及財(cái)力資源配置將出現(xiàn)各種各樣的問題，資源應(yīng)用最大效果難以呈現(xiàn)，繼而使城市更新改造項(xiàng)目推進(jìn)受到影響。比如，一些老舊小區(qū)見證城市的發(fā)展歷程，具有一定的歷史文化內(nèi)涵，因而必須全面考慮改造項(xiàng)目的成本預(yù)算，在改造過程中不能破壞其整體環(huán)境，否則將增加改造成本，且限制區(qū)域的文化維護(hù)及經(jīng)濟(jì)活化。

四、新時(shí)期城市更新改造項(xiàng)目的融資對(duì)策

（一）謹(jǐn)慎完善融資方案

城市更新改造直接關(guān)系到居民切身利益，在改造過程中必須要掌握居民更新需求，時(shí)刻關(guān)注政策法規(guī)的變化，總結(jié)其中的規(guī)律，并做好針對(duì)性的應(yīng)對(duì)策略，方可在保持謹(jǐn)慎融資前提下，對(duì)可研階段的資金進(jìn)行全面調(diào)查，并以樂觀穩(wěn)健的方式進(jìn)行投資預(yù)測(cè)，通過制定完善的住宅修繕計(jì)劃與措施，謹(jǐn)慎完善融資方案，規(guī)避融資風(fēng)險(xiǎn)，以此確保城市更新改造項(xiàng)目的整體質(zhì)量。例如，廣州“微改造”項(xiàng)目在項(xiàng)目開始階段，在保持謹(jǐn)慎原則下，應(yīng)統(tǒng)籌安排改造重點(diǎn)，在“一區(qū)一策”基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)馗脑煨枨?，搭建民主議事平臺(tái)，號(hào)召多方共同參與，制定改造區(qū)“微改造”的工作方案及改造標(biāo)準(zhǔn)，以多途徑與手段積極開售可開發(fā)的部分，以此緩解項(xiàng)目融資壓力。[4]

（二）有效進(jìn)行資金期限錯(cuò)配

在城市更新改造項(xiàng)目管理中，所需資金需要滿足中短期建設(shè)需求，所以制定以買方為核心的1+N供應(yīng)鏈管理制度可滿足當(dāng)下發(fā)展。在具體的業(yè)務(wù)開展中，需要重視國內(nèi)信用證及承兌匯票及商票保貼業(yè)務(wù)管理，為保證改造企業(yè)獲得長期資金，滿足短期需求，需用采購原料及施工服務(wù)模式。明股實(shí)債作為靈活協(xié)調(diào)基本供應(yīng)需求的方式，要想與長期資金保持匹配，需要融資集團(tuán)公司在做大做強(qiáng)基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營管理建設(shè)，通過搭建多個(gè)融資平臺(tái)，提高公司融資管理功能，提升整體融資管理水平，減少融資過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)。另外，需要成立多元化二級(jí)平臺(tái)，將所需的資金協(xié)調(diào)管理，保證信息互通、資源共享。[5]此外，還需要獲得地方政府的支撐，在確保公司自身利益基礎(chǔ)上，積極提升資金預(yù)算管理水平。比如，廣州城市“微改造”項(xiàng)目，通過政府主導(dǎo)、協(xié)調(diào)及干預(yù)，在征詢民意工作后，選擇優(yōu)秀企業(yè)參與改造工作，共同建立完善信貸風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，有效降低改造區(qū)公共環(huán)境維護(hù)及公共設(shè)施使用成本，推動(dòng)信用水平全面提升。

（三）風(fēng)險(xiǎn)與融資方式相匹配

進(jìn)入新時(shí)期，城市更新改造項(xiàng)目過程復(fù)雜，必須要對(duì)周圍環(huán)境、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手及差異策略進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)其中存在高風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)需要采取科學(xué)高效的合作開發(fā)模式及股權(quán)融資手段，用來有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)房地產(chǎn)創(chuàng)新融資，需要重視合作企業(yè)信譽(yù)度，了解地方融資優(yōu)勢(shì)，以此提高企業(yè)自身的信用等級(jí)。而要想做好融資，需要把握資金有利時(shí)機(jī)，積極明確更新項(xiàng)目融資操作要點(diǎn)，保證項(xiàng)目本體的可行性、融資主體的實(shí)質(zhì)償付能力及投資經(jīng)濟(jì)性。[6]從融資需求角度看，城市更新改造項(xiàng)目收購與開發(fā)有多方面需求。其中，在并購融資中需要根據(jù)股權(quán)收益的發(fā)放融資模式進(jìn)行分析，而從機(jī)構(gòu)角度看，更傾向于全封閉管理，通過全面解決融資問題確保項(xiàng)目的開發(fā)改造不受影響。廣州“微改造”項(xiàng)目是通過局部拆建、功能置換、保留修繕及綜合整治方式，通過開展全生命周期的持續(xù)評(píng)估來活化城區(qū)建設(shè)，在項(xiàng)目改造前后，充分利用金融工具，為項(xiàng)目融資管理提供做好前期稅務(wù)籌劃、后期的供給配置等，以此提高項(xiàng)目改造的整體利潤。

（四）制定多元化、前瞻性策略

城市更新改造項(xiàng)目是一段漸進(jìn)式、逐漸完善的過程，需要進(jìn)行充分事前系統(tǒng)設(shè)計(jì)，不可能一蹴而就。[7]而要融資渠道更加完善，制定多元化、多層次的融資目標(biāo)十分重要。而在廣州“微改造”項(xiàng)目中，政府與市場(chǎng)都無法完全占據(jù)主導(dǎo)位置，只能通過政府干預(yù)，以政府主導(dǎo)、公眾參與及市場(chǎng)化運(yùn)作的方式進(jìn)行推進(jìn)，設(shè)計(jì)有利于公有產(chǎn)權(quán)主體與私有產(chǎn)權(quán)互利共贏的交易機(jī)制。在資金籌措方面，積極探索老舊小區(qū)投資鏈與收益鏈。在建設(shè)管理方面，分析對(duì)比老舊小區(qū)改造與新擴(kuò)建工程異同點(diǎn)，建立系統(tǒng)理論體系與完善法律保障機(jī)制，保證“微改造”管理模式規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化及科學(xué)化。比如老舊小區(qū)綠地與停車場(chǎng)運(yùn)營權(quán)益再分配、增設(shè)電梯等一系列問題，有效降低主體對(duì)財(cái)源的占有，促進(jìn)項(xiàng)目的大力開發(fā)。