構(gòu)建0-3 歲托育服務體系的思考
——基于溫州瑞安市的啟示

□薛 敏

2021 年6 月中共中央政治局召開會議審議了 《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，作出 “實施一對夫妻可以生育三個子女政策” 的重大戰(zhàn)略決策。0-3 歲嬰幼兒托育服務是當前 “全面三孩”政策背景下社會群眾反映的痛點和熱點，群眾對嬰幼兒托育服務的需求強烈。發(fā)展0-3 歲嬰幼兒托育服務，是保障和改善民生的重要工作，事關(guān)嬰幼兒健康成長，事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)國家和民族的未來。因此，加快建立健全0-3 歲托育服務體系，直接影響廣大家長是否“想生” 和“敢生”，是新時代保障幼有所育的應有之義，是國家“全面三孩” 人口新戰(zhàn)略落地的重要支撐。本文以瑞安市為例，分析發(fā)展托育服務的現(xiàn)實基礎和存在的主要問題，提出相關(guān)政策建議，以期為瑞安市托育服務發(fā)展提供借鑒和參考。

｜瑞安市發(fā)展托育服務的現(xiàn)實基礎

（一）人口結(jié)構(gòu)深刻變化

近年來瑞安市老齡人口和女性就業(yè)人口比重持續(xù)提升。第七次全國人口普查結(jié)果顯示，2020 年末瑞安市60 歲及以上老人占人口的比重為16.24%，比2010 年末提高5.37個百分點；瑞安市女性就業(yè)人員占全市就業(yè)人員的比重為44.7%，比2010 年末提高7.3 個百分點。同期，瑞安市人口出生率持續(xù)低迷。2020年末全市戶籍人口為125.92 萬人，新出生人口為1.07 萬人，人口出生率8.53‰，與2010 年末相比，出生人口減少4 千余人，出生率下降4個千分點。從2010-2021 年，我國生育政策經(jīng)歷了從 “單獨二孩” 到“全面二孩”、再到 “全面三孩” 的連續(xù)調(diào)整。瑞安市的新出生人口在“單獨二孩” 和“全面二孩” 政策實施的第2 年出現(xiàn)了短暫的增長后又繼續(xù)呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。經(jīng)濟負擔重、嬰幼兒無人照料和女性難以平衡家庭與工作的關(guān)系成為抑制家庭生育意愿的主要原因。

（二）政策環(huán)境進一步優(yōu)化

近年來，作為惠民生的重要領(lǐng)域，嬰幼兒托育受到了黨中央、國務院高度重視。黨的十九大提出要在“幼有所育” 上不斷取得新進展。2019 年4 月，國務院辦公廳下發(fā)《關(guān)于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》，提出到2025 年，要基本形成多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護服務體系，進一步滿足人民群眾的嬰幼兒照護服務需求。2021 年中共中央政治局會議提出 “發(fā)展普惠托育服務體系”。國家層面陸續(xù)出臺 《托育機構(gòu)設置標準(試行)》 《托育機構(gòu)登記和備案辦法(試行)》 《托育機構(gòu)保育指導大綱(試行)》 等配套政策文件，引導托育機構(gòu)科學、規(guī)劃、專業(yè)發(fā)展。

（三）市委、市政府高度重視

2020 年12 月，瑞安市根據(jù)《國務院辦公廳關(guān)于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進3 歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的實施意見》 《溫州市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)加快3 歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展實施方案的通知》 等有關(guān)文件精神，結(jié)合瑞安實際情況，制定了 《加快推進3 歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展實施方案》（以下簡稱 《實施方案》），提出到2025 年，基本形成覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護體系。把 “加快推進3 歲以下嬰幼兒照護服務機構(gòu)建設” 列入2021 年政府重點工作和民生實事項目，提出新增3 家嬰幼兒照護機構(gòu)，新增托位90 個。建立了市政府分管副市長牽頭的聯(lián)席會議制度，并將嬰幼兒照護服務納入經(jīng)濟社會發(fā)展相關(guān)規(guī)劃和目標責任考核。

｜存在的主要問題

（一）頂層設計有待優(yōu)化，合力推進動力不足

1.戰(zhàn)略規(guī)劃相對不足。瑞安市將構(gòu)建嬰幼兒照護服務體系納入“十四五” 規(guī)劃，更多還是停留于“概念”，從 《瑞安市教育事業(yè) “十四五” 規(guī)劃》 看，提及嬰幼兒照護體系建設只有一處，瑞安市 “十四五” 學前教育建設項目規(guī)劃布局并未有嬰幼兒托育項目規(guī)劃。如果缺乏具體規(guī)劃和項目支持，嬰幼兒托育工作方面將難以取得實質(zhì)進展。

2.實施方案仍需優(yōu)化。僅從《實施方案》 提出的主要任務來看，部分內(nèi)容實施有一定難度。比如要構(gòu)建嬰幼兒家庭照護支持與監(jiān)測評價體系、要素支撐體系、多元供給體系、專業(yè)隊伍立體培養(yǎng)體系、綜合監(jiān)督管理體系等，由于配套政策、細化步驟等尚未明確，實施起來有一定難度。

3.共建理念尚未形成。構(gòu)建嬰幼兒托育體系是一項長期的系統(tǒng)性工作，需要各部門協(xié)同配合，全社會共同參與，實施方案已經(jīng)明確了部門職責分工，但據(jù)了解，具體責任落實情況仍有待觀察，全市上下還需進一步形成共識。

（二）托育服務供需不平衡，難以滿足大多數(shù)人需求

方便可及、安全放心、質(zhì)量可靠、價格合理的托育服務，是廣大群眾的熱切期望，但當前瑞安市托育服務的供給情況與群眾的需求相比還存在較大差距。

1.托育供給總體不足。瑞安市現(xiàn)有幼兒園306 所，約171 家民辦幼兒園有為3 歲以下嬰幼兒提供托位，另外市場上其他托育機構(gòu)有35家左右，合計招生規(guī)模在六千多人左右，實際在托數(shù)在五千人左右。瑞安市近三年平均出生人數(shù)為13384 人，瑞安家庭習慣于在孩子正式上幼兒園之前提早半年或一年先讓孩子上托班過渡，預計每年托位需求在七千個左右，可見瑞安市的托育服務總體還是供不應求。

2.公共托育機構(gòu)匱乏。一般家庭首選是離家近的公辦普惠性幼兒園托班，其次是民辦幼兒園托班，最后才是托育機構(gòu)。但瑞安市公辦幼兒園均沒有開展0-3 歲的托育服務，2019 年起因創(chuàng)建公益園需要，全市的公益園均取消了托班，目前瑞安市公共托育服務供給嚴重匱乏。

3.托育服務機構(gòu)收費高，標準不統(tǒng)一。由于缺乏相關(guān)指導價位，托育機構(gòu)的收費標準由其自行制定。目前，條件較差的民辦托育機構(gòu)每月收費在1000-2000 元之間，規(guī)范有質(zhì)量的民辦托育機構(gòu)收費普遍偏高，每月收費在2500-5000 元之間。

4.托育機構(gòu)布點空白多。就近就便入托是廣大家長的熱切期望。瑞安托育機構(gòu)主要集中在各核心區(qū)域鎮(zhèn)街，周邊偏遠山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的托育機構(gòu)布局大多處于空白狀態(tài)。

（三）綜合監(jiān)管不到位，行業(yè)發(fā)展不規(guī)范

目前，全市備案的托育機構(gòu)只有7 家，僅占托育機構(gòu)總數(shù)的20%，大部分仍處于未備案狀態(tài)，處于監(jiān)管的“真空地帶”，也造成當前托育機構(gòu)良莠不齊的問題。同時，由于很多托育機構(gòu)沒有備案，職能部門對他們的業(yè)務評價和服務指導、監(jiān)督檢查等都存在不到位、缺位等現(xiàn)象，這也使很多托育機構(gòu)內(nèi)部管理能力、從業(yè)人員隊伍素質(zhì)和照護服務水平參差不齊，未能形成品質(zhì)嬰幼兒照護服務集聚效應。

（四）托育師資不足，低規(guī)范高流失

托育機構(gòu)其保教需求有別于幼兒園，根據(jù)0-3 歲嬰幼兒身心發(fā)展特點應當以保育為主，保教結(jié)合，原則上應當配置專業(yè)育嬰師、專業(yè)早教老師、專業(yè)醫(yī)護人員，從業(yè)人員應當具備保育員或育嬰員等國家職業(yè)資格合格證書，而目前瑞安市符合條件的人才很少。根據(jù)2019 年國家衛(wèi)健委發(fā)布的 《托育機構(gòu)設置標準(試行)》，文件中要求托育機構(gòu)應該配備保育人員、醫(yī)護人員、保安人員，其中保育人員和保健人員只需受過相關(guān)知識培訓，合格就可上崗，可以看出文件對托育機構(gòu)從業(yè)人員的準入門檻設置是比較低的。目前瑞安市0-3 歲托育機構(gòu)其教職工來源多樣，從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)不高，技能規(guī)范性低，另外托育機構(gòu)不屬于教育管理范疇，沒有職稱編制，從業(yè)人員缺乏晉升通道，行業(yè)收入水平和社會地位不高，從業(yè)人員流動性大，行業(yè)人才缺口大，難以滿足0-3 歲托育服務要求。

｜對策建議

（一）加強頂層設計，完善總體運行框架

1.完善規(guī)劃設計。堅持規(guī)劃先行,強化科學引領(lǐng)，對標杭州、寧波、嘉興等先進地區(qū)，結(jié)合瑞安“青春都市” 打造，創(chuàng)新本土化的托育服務理論，高標準研究謀劃瑞安市托育服務發(fā)展專項規(guī)劃和項目建設。建議及早啟動瑞安市托育服務發(fā)展課題研究，啟動謀劃 《瑞安市托育服務發(fā)展三年行動計劃》，為下一步建設嬰幼兒托育服務體系提供規(guī)劃引領(lǐng)和工作思路。

2.突出政策配套。圍繞 《實施方案》 內(nèi)容，逐一對照，加快制定相關(guān)配套政策，把政策做細做實，真正讓 《實施方案》 各項內(nèi)容落到實處。

3.完善工作機制。建立捆綁責任機制，圍繞各部門責任清單，目標責任明確到人，限定落實期限，確保工作落實到人。健全聯(lián)席會議機制，定期召開會議通報工作進展，研究解決重大問題和難點問題。強化考核評價機制，加強各責任部門完成工作的預警和督辦，將督查結(jié)果與部門、個人績效考核結(jié)合起來，形成責任部門反饋責任落實情況、分管領(lǐng)導評價工作完成情況、督辦執(zhí)行部門對督查結(jié)果進行反饋和考核的督查工作閉環(huán)，真正形成抓落實、求實效的工作導向。

（二）強化分類供給，滿足群眾多元需求

瑞安可以學習甌海試點經(jīng)驗，針對不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同需求，探索嬰幼兒托育服務多元建設，通過社區(qū)衛(wèi)生服務中心試點家庭照護服務、幼兒園托幼一體化、市機關(guān)事業(yè)單位承辦、社區(qū)配套用房承辦、企業(yè)單位內(nèi)部承辦、社會機構(gòu)市場化承辦、新建小區(qū)和新建幼兒園統(tǒng)一規(guī)劃建設等模式，建立多樣化、多層次、全覆蓋的嬰幼兒托育服務供給體系。

1.社區(qū)衛(wèi)生服務中心服務家庭照護服務模式。以加強社區(qū)衛(wèi)生服務中心育兒服務能力建設為重點，加強對家庭照護的支持與指導。將原有的預防接種、婦幼保健、嬰幼兒早期發(fā)展指導、兒童活動等場地和功能進行整合，積極開展養(yǎng)育照護指導，聘請專家開設特色門診，強調(diào)醫(yī)育教結(jié)合、親子體驗式育兒，多渠道多形式指導家長掌握科學育兒技能，引導全社會形成重視家庭科學育兒的氛圍。

2.幼兒園托幼一體化服務模式。加大統(tǒng)籌力度，發(fā)揮公辦幼兒園專業(yè)資源集聚優(yōu)勢，建議公辦幼兒園在滿足3 歲以上幼兒入園需求的基礎上，整合利用幼兒園場地、師資等資源，向下延伸辦托班，為2-3歲嬰幼兒提供公益性、普惠性的幼兒托育，同時要通過政策引導，使更多的民辦幼兒園主動參與辦托行列，有效解決2-3 歲嬰幼兒入托難問題。

3.機關(guān)事業(yè)單位承辦模式?？梢赃x擇雙職工最密集、托育需求最高的瑞安市政府作為試點場地，減免場地租金和水電費用，市場化定價，委托具有豐富運營經(jīng)驗的第三方機構(gòu)進行裝修、購置設施設備和專業(yè)化運營。托管時間與單位職工上下班時間一致，為相關(guān)家庭0-3歲嬰幼兒提供就近就便的托育服務。

4.社區(qū)配套用房承辦模式。針對1-2 歲嬰幼兒，重點以社區(qū)為依托，在社區(qū)開展嬰幼兒托育試點，構(gòu)建15 分鐘便捷性的社區(qū)托育服務模式。已建社區(qū)根據(jù)社區(qū)實際情況，由政府引導出資，利用社區(qū)配套用房建設社區(qū)托育點，以減免房租、水電等費用形式補貼支持，招標社會組織經(jīng)辦和管理運作社區(qū)幼兒托育點，為社區(qū)及周邊嬰幼兒提供托育服務。新建（規(guī)劃）社區(qū)，要將嬰幼兒托育設施納入小區(qū)配套建設要求，嬰幼兒托育服務設施要與小區(qū)同步規(guī)劃、同步建設、同步驗收，建成后無償移交衛(wèi)健局，由衛(wèi)健局舉辦公辦嬰幼兒托育機構(gòu)或委托辦成普惠性嬰幼兒托育機構(gòu)。

5.企業(yè)單位內(nèi)部承辦模式。鼓勵有需求的企業(yè)合理發(fā)揮企業(yè)工會資源，積極履行企業(yè)社會責任，創(chuàng)造條件設立嬰幼兒照護服務點，為職工提供福利性嬰幼兒照護服務，特別是滿足務工人員隨遷嬰幼兒的照護服務需求。政府提供資金補助，衛(wèi)健部門和教育部門提供師資力量及保育員隊伍業(yè)務支持。

6.社會機構(gòu)市場化承辦模式。針對嬰幼兒托育市場化、個性化需求，建立健全多層次、多樣化的市場運作機制，鼓勵支持和引導嬰幼兒照護服務機構(gòu)市場化合理布局和規(guī)范發(fā)展，并加強指導監(jiān)管。

（三）分層次多渠道，構(gòu)建托育監(jiān)管體系

1.加快制定托育服務準入標準和規(guī)范，加快確立審批、發(fā)證、監(jiān)管、評估、懲處、退出等一系列管理制度，為托育服務提供法律保障和支持，使托育服務機構(gòu)發(fā)展規(guī)范化、標準化。

2.建議由衛(wèi)健部門牽頭，聯(lián)合市監(jiān)、消防、計生協(xié)會等部門適時啟動托育機構(gòu)規(guī)范整治工作，按照“扶持一批、規(guī)范一批、整治一批”的要求，分層分類解決托育機構(gòu)的轉(zhuǎn)型發(fā)展和規(guī)范服務問題，保障嬰幼兒人身安全、消防安全和食品安全。

3.加快開發(fā)和上線嬰幼兒照護服務數(shù)字化應用平臺，對托育機構(gòu)的申辦過程、誠信記錄、業(yè)務數(shù)據(jù)等進行信息化的管理，逐步將瑞安市所有托育機構(gòu)的監(jiān)控統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)納入到平臺，努力實現(xiàn)數(shù)字化監(jiān)管和智慧化服務。

4.積極推動成立托育服務行業(yè)協(xié)會，引導托育服務機構(gòu)自我管理、自我服務、自我監(jiān)督、自我促進，探索建立管理體系和家庭科學育兒指導體系，提升從業(yè)人員素質(zhì)能力，推動瑞安市嬰幼兒照護服務高質(zhì)量發(fā)展。

（四）促規(guī)范重培養(yǎng)，加強師資隊伍建設

1.建議縣級層面盡快制定0-3歲嬰幼兒托育教師、保育員、保健員等各類從業(yè)人員的資質(zhì)標準和資格準入制度，對托育從業(yè)人員的職業(yè)道德、專業(yè)背景、資格證書、從業(yè)經(jīng)歷等作出明確規(guī)定，依法實行嬰幼兒托育服務工作人員職業(yè)資格準入和持證上崗制度。

2.探索建立科學合理的從業(yè)人員待遇保障制度?？蓞⒄罩行W、幼兒園教師和保育員、保健員的收入水平，合理建立嬰幼兒托育服務人才基本工資標準和薪酬制度，探索建立托育機構(gòu)人員崗位分級發(fā)展制度，適當增加開辦托班幼兒園的人員編制，將社區(qū)托育人員納入社工編制統(tǒng)籌，打通職業(yè)發(fā)展渠道，切實增強職業(yè)吸引力。

3.拓寬從業(yè)人員培養(yǎng)渠道。將嬰幼兒照護納入相關(guān)職業(yè)技能提升行動，積極開展職業(yè)技能登記評定工作，將嬰幼兒照護服務從業(yè)人員列入急需緊缺職業(yè)（工種）目錄和培訓計劃，依法落實培訓補貼。支持瑞安市相關(guān)院校、托育機構(gòu)等與婦幼保健機構(gòu)共建嬰幼兒托育服務實訓基地，衛(wèi)健、教育等部門為從業(yè)人員培訓提供技術(shù)支持。