供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化保障新市民等群體“住有所居”
——以保障性租賃住房政策為例

張 彬

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 北京 100070）

2017 年11 月，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！?020 年10月這一條被寫入《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，且內(nèi)容有所拓展，“規(guī)劃”提出“有效增加保障性住房供給”。其供給涉及人民安居樂業(yè)，社會(huì)和諧，具有重要意義。2021 年6 月，國辦印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，要求加快保障性租賃住房的規(guī)劃和建設(shè)。

一、新市民等群體住房現(xiàn)狀

（一）租房群體規(guī)模龐大

我國以2020 年11 月1 日零時(shí)為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)開展了第七次全國人口普查，數(shù)據(jù)顯示，全國流動(dòng)人口達(dá)到3.76 億，比“第六次人口普查”增長69.73%，這些流動(dòng)人口和規(guī)模龐大的新就業(yè)、畢業(yè)生群體兩類匯合在一起進(jìn)入北京、上海、深圳、杭州等大城市，這些大城市的租房人口占常住人口比例已達(dá)40%以上。大城市對(duì)于流動(dòng)人口和畢業(yè)生群體有更大的吸引力，這些大城市往往有更多的工作機(jī)會(huì)，更高的薪資水平，更好的教育水平，更先進(jìn)的醫(yī)療水平，更智能的生活方式，影響著他們的選擇。

（二）房價(jià)過高，租金過高

大城市房價(jià)漲幅過快，以2021 年11 月北京為例，平均房價(jià)在67453 元/㎡，同比增長6.14%；上海的平均房價(jià)為66256 元/㎡，同比增長12.62%。房價(jià)日益快速增長超出了新市民、畢業(yè)生等需求房子群體的承受能力，即使他們有強(qiáng)烈的購買欲望，卻無法支付房子費(fèi)用，無相關(guān)的購買能力，最終構(gòu)不成有效的需求。房價(jià)的持續(xù)飆升，帶來的后果之一就是租金的升高。他們雖有支付租金的能力，卻缺乏討價(jià)還價(jià)的能力，租金占了工資的一大部分，擠占了消費(fèi)，更使他們的幸福感、歸屬感得不到滿足。這些群體的租房大部分是通過中介平臺(tái)，如58 同城、豆瓣、微博，還有貝殼找房、我愛我家、房天下等租房機(jī)構(gòu)。有的租房平臺(tái)亂象叢生，充斥著大量虛假房源，穩(wěn)定性、安全性差，租房者深受其害。

（三）租購不同權(quán)

我國不同地區(qū)、不同城市的城市保障福利差異較大，且教育水平、醫(yī)療水平、養(yǎng)老服務(wù)等公共服務(wù)產(chǎn)品發(fā)展不平衡。而這些社會(huì)保障及福利是與戶籍制掛鉤的，即擁有當(dāng)?shù)氐膽艏诋?dāng)?shù)貙?duì)于這些公共服務(wù)具有優(yōu)先使用權(quán)，且不同城市的公共服務(wù)是不同的。而戶籍制在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中又與落戶住房所有權(quán)為原則依據(jù)，這就意味著在城市中擁有的住房享受的公共服務(wù)使用權(quán)優(yōu)先級(jí)高，而租房群體的教育、醫(yī)療等權(quán)利優(yōu)先級(jí)低。以北京為例，如一對(duì)父母來北京打拼，其子女也跟隨著上學(xué)，但當(dāng)中考時(shí)因?yàn)闆]有北京戶口被迫回到原籍學(xué)校繼續(xù)學(xué)習(xí)，這必是影響新市民、青年人群體長期選擇流動(dòng)發(fā)展的一個(gè)重要原因，且影響其租住幸福感。

二、經(jīng)濟(jì)特性分析

本節(jié)將從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，對(duì)保障性租賃住房屬性及經(jīng)濟(jì)特性進(jìn)行探討，明確該政策頒布的必要性。

（一）保障性租賃住房屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品

保障性租賃住房具有商品性，有一定的租金，又滿足保障性，且以保障性為主。保障性租賃住房的建設(shè)優(yōu)先在大城市進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)，進(jìn)而把先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)推廣到全國。在使用上，一個(gè)人在消費(fèi)保障性租賃住房時(shí)，無法排除他人也同時(shí)消費(fèi)保障性租賃住房，而且即使這個(gè)人不愿意消費(fèi)保障性租賃住房，也沒有辦法排斥其他人使用保障性租賃住房，所以在使用上具有非排他性。但增加一個(gè)使用保障性租賃住房的人會(huì)有限減少任何一個(gè)人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)數(shù)量和質(zhì)量，其他人消費(fèi)該產(chǎn)品的額外成本不為零，換句話說，增加消費(fèi)者的邊際成本不為零，即具有有限的競爭性。保障性租賃住房介于純公共物品和私人物品之間，在使用上具有非排他性和有限競爭性，即具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性。

（二）保障性租賃住房具有公益性

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，越來越多的人涌入城市，如何融入成為以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的考驗(yàn)。住房具有消費(fèi)與投資雙重屬性，但應(yīng)強(qiáng)調(diào)住房是“用來住”的民生屬性。孟子曰：“民無恒產(chǎn)，則無恒心”。如果一味發(fā)展其投資的經(jīng)濟(jì)屬性，則會(huì)加大金融風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)矛盾。保障性租賃住房的建設(shè)目的就是為了滿足新市民、年輕人的短期住房需求，他們最開始在大城市打拼的時(shí)候，工作不穩(wěn)定，工資還不高，環(huán)境不熟悉，而保障性租賃住房的建設(shè)卻能夠使剛剛走上社會(huì)，剛剛來到大城市打拼的人們更好地過渡困難時(shí)期，得到較高的歸屬感。對(duì)新市民、青年人等群體以優(yōu)惠政策提供租賃住房保障，相當(dāng)于對(duì)弱勢群體適度的財(cái)富再分配，有利于共享經(jīng)濟(jì)成果，促進(jìn)社會(huì)公平、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（三）保障性租賃住房具有正外部性

保障性租賃住房是一種生產(chǎn)的正外部性。大城市流動(dòng)弱勢群體新市民、畢業(yè)生等，本身薪資水平并不高，在大城市的根基尚未穩(wěn)固。租住的租賃住房保障租金較低，并不會(huì)擠占他們過多消費(fèi)，保障了生存性資金的儲(chǔ)存。他們的內(nèi)心會(huì)獲得一種自豪滿足的情感體驗(yàn)，生活幸福感提升，進(jìn)而城市認(rèn)同感提升，有利于工作效率的提高，社會(huì)和諧的構(gòu)建，減少社會(huì)階級(jí)貧富差距，有益于生產(chǎn)者共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，這是對(duì)所有人都有益的。

（四）保障性租賃住房堅(jiān)持“誰投資、誰所有”

政府不是供給保障性租賃住房的唯一主體，而是由政府主體和市場主體多元合作進(jìn)行供給。政府給多種市場主體提供政策優(yōu)惠，對(duì)這些市場主體進(jìn)行引導(dǎo)補(bǔ)貼，再由市場主體進(jìn)行生產(chǎn)，能夠保障市場各個(gè)主體的活力。正確處理市場和政府的邊界與關(guān)系，并考慮到了長期可持續(xù)發(fā)展。保障性租賃住房堅(jiān)持“誰投資、誰所有”，更好激勵(lì)了市場主體的活力，賦予了市場主體收益的權(quán)利，同時(shí)提供優(yōu)惠政策，促使其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。同時(shí)產(chǎn)權(quán)的賦予也對(duì)其活動(dòng)范圍、職責(zé)等進(jìn)行約束，保證社會(huì)秩序規(guī)范、有序運(yùn)行。

三、供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

本節(jié)將從供給結(jié)構(gòu)的角度分析該政策的頒布主要涉及哪些供給角度的優(yōu)化，為什么提出，要解決哪些問題。

（一）保障性租賃住房產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的問題及優(yōu)化

大城市的住房發(fā)生了從量到質(zhì)的變化，即由總量短缺變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性供給不足。房地產(chǎn)開發(fā)的高杠桿、快周轉(zhuǎn)模式使得房地產(chǎn)企業(yè)重售輕租；但是在住房租賃這一市場上，存在小戶型不足的情況，即小戶型的租房的供給側(cè)小于需求側(cè)，而大戶型租房的供給側(cè)大于需求側(cè)。在租金上，同樣低租金的需求側(cè)遠(yuǎn)大于需求側(cè)。新市民、青年這一群體不能享受來自于政府的保障，如廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房等，同時(shí)，這一群體又無力購買商品房，成為住房的尷尬“夾心層”群體。而該政策的實(shí)施從保障性租賃住房產(chǎn)品結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，明確加快提供給這類群體與支付能力、居住需求相適應(yīng)的保障性租賃住房。對(duì)于戶型大小的建設(shè)，政策要求不超過70 平方米；對(duì)于租金的收取也要低于同地段、同質(zhì)量的市場；而對(duì)于保障對(duì)象也進(jìn)行了擴(kuò)充，其特點(diǎn)是從戶籍居民為主向常住人口轉(zhuǎn)變。文件要求各地應(yīng)堅(jiān)持供需匹配的原則，因地制宜地根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際狀況進(jìn)行保障性租賃住房的建設(shè)，如采取新建、改建、改造、租賃補(bǔ)貼和政府的閑置住房等。

（二）保障性租賃住房供給主體的問題及優(yōu)化

租賃性住房獲利性低，開發(fā)商不愿意發(fā)展長周期的租賃住房。而該政策推動(dòng)了住房保障供給主體的轉(zhuǎn)變，由單一政府主體到政府、企業(yè)和社會(huì)多元力量共同參與的轉(zhuǎn)變。政府為市場活力的激發(fā)給予優(yōu)惠政策，從而建立起“多主體投資、多渠道供給”保障性租賃住房的供應(yīng)格局，堅(jiān)持“誰投資、誰所有”。對(duì)于市場主體的資金支持方面，為了拓寬其長期資金的來源，政府支持金融機(jī)構(gòu)向企業(yè)以市場化的方式提供長期貸款。并且明確利用非居住存量土地和房屋建設(shè)保障性租賃住房，不補(bǔ)繳土地價(jià)款，充分調(diào)動(dòng)起農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)單位、工業(yè)園區(qū)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)等市場主體的積極性。

（三）保障性租賃住房用地來源的問題及優(yōu)化

國土部嚴(yán)控城市邊界，同時(shí)大城市的開發(fā)也趨向于飽和，城市用地越來越少，如何確定保障性租賃住房用地來源成為一大難題。以深圳市建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃用地類型結(jié)構(gòu)2020 年度與2021 年度對(duì)比分析，2020 年產(chǎn)業(yè)用地占比16.5%，2021 年下降1.3%；2020 年商服用地占比8.92%，2021年下降4.32%；2020 年商業(yè)住房用地占比為10.42%，2021 年上升2.78%；2020 年公共住房占比為14.02%，2021 年上升4.88%；其中租賃住房在2021 年度才開始單獨(dú)列示，其占比為3.3%。由此可以看出工業(yè)用地計(jì)劃下降，住宅用地計(jì)劃上升，預(yù)計(jì)頒布新政后，住房租賃用地會(huì)進(jìn)一步提升，滿足大城市人民迫切居住需求。該政策轉(zhuǎn)變思維方式是進(jìn)行存量土地的改造和提升。規(guī)定人口凈流入的大城市和省級(jí)人民政府確定的城市，可探索利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房。允許利用企事業(yè)單位自有土地建設(shè)保障性租賃住房，變更土地用途，不補(bǔ)繳土地價(jià)款?？蓪a(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地面積占比上限由7%提高到15%，提高部分主要用于建設(shè)宿舍型保障性租賃住房。保障性租賃住房用地可采取出讓、租賃或劃撥等方式供應(yīng)。允許將非居住存量房屋改建為保障性租賃住房，不變更土地使用性質(zhì)，不補(bǔ)繳土地價(jià)款，這點(diǎn)對(duì)于那些自身有可利用土地的企業(yè)來說極具誘惑力。盤活土地和房屋存量，有利于破解發(fā)展保障性租賃住房中普遍面臨的項(xiàng)目獲取難、土地成本過高、收益難平衡等問題。探索新型用地方式，有利于降低建設(shè)供應(yīng)成本。提供金融政策優(yōu)惠，有利于降低建設(shè)運(yùn)營成本；提供稅收優(yōu)惠，有利于降低其綜合成本。這些措施有利于尋找大城市租賃土地來源，增強(qiáng)租賃人群的可支付性。對(duì)于企業(yè)本身提供租賃住房，也有利于企業(yè)提高員工的穩(wěn)定性，有利于企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（四）保障性租賃住房居住隔離問題及優(yōu)化

在空間布局上，之前的政策住房存在“邊緣化”“集中化”及配套設(shè)施不完善等問題。由于中心城區(qū)的土地價(jià)格及政策房公共特性，地方政府“經(jīng)濟(jì)人”特性使他們更樂于把政策住房建在偏遠(yuǎn)地區(qū)。而城市空間格局本質(zhì)上是社會(huì)資源和發(fā)展機(jī)會(huì)的分配。這樣本來就弱勢的群體如果住在城市的邊緣區(qū)域，就會(huì)增加他們的通勤成本和時(shí)間成本，減少公共基礎(chǔ)設(shè)施使用的便利性等。以北京市公共租賃住房居住隔離表現(xiàn)為例，呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)，公共租賃住房空間隔離，選址偏遠(yuǎn)、通勤成本增加，就業(yè)機(jī)會(huì)缺乏，配套設(shè)施不完善，社區(qū)認(rèn)同感缺失、關(guān)系原子化等。那么，居住隔離問題可能產(chǎn)生一些社會(huì)影響，比如貧富差異的標(biāo)簽化，阻礙社會(huì)流動(dòng)，造成惡性循環(huán)，引發(fā)社會(huì)矛盾和社會(huì)問題。

四、住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的未來暢想

（一）繼續(xù)堅(jiān)定“房子是用來住”的民生屬性，避免空間隔離

住房具有消費(fèi)和投資的雙重屬性，但應(yīng)關(guān)注其次序和強(qiáng)度問題。住房首先應(yīng)滿足中低收入人群的剛性消費(fèi)需求，其次才是高收入者的投資需求。城市中有這樣一個(gè)奇怪的現(xiàn)象，房子很多，卻沒人住，投資需求顯著，房價(jià)卻很難負(fù)擔(dān)。房子對(duì)每個(gè)家庭來說都是極其重要的，若房價(jià)或租金不加管控，導(dǎo)致大部分人買不起房，則會(huì)造成非常嚴(yán)重的社會(huì)后果。除了能買得起房，租得起房，還要注意住房的空間分布，目前我國住房存在空間隔離現(xiàn)象較為嚴(yán)重，富人區(qū)在一起，老舊小區(qū)、棚戶區(qū)等在空間上都是獨(dú)立存在。應(yīng)避免空間隔離，加強(qiáng)不同階層群體之間的交流，維護(hù)社會(huì)和諧發(fā)展。新加坡的組屋模式給我們很好的啟示，具有很強(qiáng)的社會(huì)屬性，從買房困難到居者有其屋的理性在一步步實(shí)現(xiàn)。組屋成為種族和諧、公共設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老、弱勢群體保護(hù)、社會(huì)融合等，具有一定的借鑒性。應(yīng)努力構(gòu)建以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居。

（二）做好城市規(guī)劃，部門協(xié)調(diào)

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過60%，步入城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期。城市更新由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重。因?yàn)榉孔拥奶厥鈱傩?，成本高、更新也較困難，這就要求政府做好頂層用地規(guī)劃。按照產(chǎn)業(yè)跟著功能走、人口跟著產(chǎn)業(yè)走、土地跟著人口和產(chǎn)業(yè)走的原則，統(tǒng)籌用地空間布局。國家各個(gè)部門應(yīng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)溝通，數(shù)據(jù)共享，形成合力，使工作落到實(shí)處。事前對(duì)城市發(fā)展，城市用地進(jìn)行規(guī)劃，有利于避免低水平重復(fù)無效的建設(shè)，能夠讓城市根據(jù)自身資源和定位更好地發(fā)揮其比較優(yōu)勢，合理發(fā)展，提高其競爭力。

（三）拓寬供應(yīng)渠道，做好政策優(yōu)惠落實(shí)

關(guān)于保障性租賃住房的建設(shè)和提供，單靠政府是行不通的，其一是涉及政府和市場的邊界，當(dāng)房價(jià)過高導(dǎo)致大部分人覺得房價(jià)、租金擠占了大部分消費(fèi)，對(duì)生活充斥無力感時(shí)，政府及時(shí)介入防止市場失靈，階層分化。但政府若持續(xù)過高管控，勢必造成市場的活力不足，進(jìn)而導(dǎo)致市場失靈，所以政府和市場的邊界要分清。其二是單靠政府無法提供持續(xù)的資金來源，導(dǎo)致項(xiàng)目的不長久，應(yīng)繼續(xù)開發(fā)保障性租賃住房建設(shè)的資金來源，保障項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。其三是無法激發(fā)市場主體的各個(gè)活力，降低效率。所以各地政府應(yīng)積極培育供應(yīng)主體，激發(fā)市場活力，確保項(xiàng)目資金的可持續(xù)發(fā)展。進(jìn)一步做好政策優(yōu)惠落實(shí)，包括土地支持政策、補(bǔ)助資金支持、降低稅費(fèi)、金融支持等，從各個(gè)方面做好激勵(lì)政策的落實(shí)和保障。

（四）重視互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用

保障性租賃住房的供需匹配差異問題，很大一部分來源于信息不對(duì)稱。但網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)等智慧科技使得信息透明交流，能夠還原相對(duì)完整的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，能夠促進(jìn)保障性租賃住房的供給活動(dòng)。同時(shí)通過大數(shù)據(jù)等能夠精準(zhǔn)地識(shí)別記錄保障對(duì)象的選取、變化、居住率、滿意度、投訴率，還有相關(guān)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等。有利于效率的提高、成本的降低、信息的交換。應(yīng)重視互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)在保障性租賃住房中的作用，建立起智能的管理平臺(tái)，落實(shí)各方責(zé)任，做到安全智能。

（五）嚴(yán)格監(jiān)督管理，落實(shí)地方責(zé)任

保障性租賃住房的建設(shè)對(duì)于穩(wěn)定房價(jià)、促進(jìn)人民安居樂業(yè)、帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)居民消費(fèi)、穩(wěn)定社會(huì)和諧具有重要意義。正是因?yàn)槠渲匾裕獓?yán)格進(jìn)行全過程管理，防止搭便車、徇私腐敗的發(fā)生。嚴(yán)禁變相銷售、騙取優(yōu)惠等行為，強(qiáng)化質(zhì)量安全監(jiān)管。規(guī)范住房租賃中介機(jī)構(gòu)，防止因信息不對(duì)稱造成對(duì)租戶的損害。落實(shí)地方責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)保障性租賃住房建設(shè)、出租和運(yùn)營管理的全過程監(jiān)督，強(qiáng)化工程質(zhì)量安全監(jiān)管。