影子收費模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用

□ 范文豪 王希偉

城市基礎(chǔ)設(shè)施是區(qū)域經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的前提，是社會經(jīng)濟活動正常開展的重要保障。隨著我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量要求更高，需要政府繼續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資建設(shè)力度。經(jīng)過近幾年傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的迅猛發(fā)展，地方政府財政負(fù)擔(dān)越來越重，資金不足成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的重大障礙。與此同時，國有企業(yè)、民營企業(yè)以及外資企業(yè)等社會資本具有大量的資金，需要通過進(jìn)一步的社會活動實現(xiàn)資金效益最大化。城市基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品特性與社會資本追求較高利潤存在沖突。在此背景下，政府和社會資本合作（PPP）模式應(yīng)運而生。采用PPP模式既能解決政府資金不足、融資困難以及隱形債務(wù)等問題，又能充分發(fā)揮社會方資金優(yōu)勢和政府方監(jiān)管職能，實現(xiàn)資源的合理配置。影子收費作為PPP項目政府付費類，通過制定合理的影子價格和交通量閾值，可以有效降低社會資本風(fēng)險和政府超額支出責(zé)任，最大程度地保障社會穩(wěn)定和提高經(jīng)濟效益，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

一、影子收費的發(fā)展

根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施是否收費或能否產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流將其分為3類：經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性。其中，經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施完全可以通過使用者付費來實現(xiàn)建設(shè)資金的回報，具有較強的吸引力；準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施雖有一定比例的使用者付費收入，但其自身收益不能完全覆蓋建設(shè)成本，需政府給予部分可行性缺口補貼；非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施具有服務(wù)范圍廣、社會效益大和完全公益性特點，不具有收費機制，往往采用政府付費模式投資建設(shè)。

如果對城市市政道路、橋梁、隧道等非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行使用者收費，雖然提高了投資者的財務(wù)效益，但會降低社會效益和居民出行滿意度，不利于城市長遠(yuǎn)發(fā)展和社會經(jīng)濟活動開展。在此背景下，英國M20公路項目首次提出了“影子收費”模式，即項目公司不直接向使用本項目的車輛收取通行費，而是依據(jù)交通流量大小和服務(wù)質(zhì)量按照約定的影子價格向政府申請財政補貼，在特許經(jīng)營期滿后將公路無償移交給政府，可見，影子收費的本質(zhì)還是政府付費。與傳統(tǒng)PPP模式中政府付費機制稍有不同，在影子收費模式下政府付費金額與項目車流量大小有關(guān)，項目使用者越多，發(fā)揮的社會經(jīng)濟效益越大，投資方就能獲得較高政府服務(wù)費，保證投資收益。

目前，國內(nèi)也有很多省份借鑒影子收費模式投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。例如，海南省高速公路不單獨征收高速通行費，而是采用影子收費模式根據(jù)交通流量大小由海南省人民政府通過財政資金方式補償高速公路投資人。2016年，山東省濰坊市健康街（月河路至濰縣中路）快速路工程采用PPP模式建設(shè)，由政府方和社會資本方共同組建項目公司，項目公司根據(jù)快速路車流量按照約定的4.3元/標(biāo)準(zhǔn)車影子價格向政府收取服務(wù)費，同時制定了交通量不足以及超出約定標(biāo)準(zhǔn)時的影子價格調(diào)整機制。

二、影子收費的必要性與可行性

1.必要性

（1）解決政府資金短缺，防范政府隱性負(fù)債。截至2020年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率高達(dá)63.89%，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程已由高速度轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的基石。在以往的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府直接出資是最主要的建設(shè)方式，越來越多大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)導(dǎo)致政府資金緊張、財政壓力逐漸增大、違法違規(guī)舉債現(xiàn)象層出不窮，嚴(yán)重增加了地方財政風(fēng)險。采取影子收費模式，可以有效利用大量閑置的社會資本投入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不但解決政府資本金出資和融資困難問題，還可以緩解地方政府近期財政壓力，有效防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險，助力我國新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量和可持續(xù)化發(fā)展。

（2）降低社會資本風(fēng)險，減少政府額外支出。對于社會投資人而言，采用影子收費模式可以降低其投資風(fēng)險，具有較強的吸引力。具體表現(xiàn)為：①在影子收費模式下投資者并未向基礎(chǔ)設(shè)施使用者直接收費，城市居民不會因為通行成本增加而選擇繞行至其他免費路徑，與傳統(tǒng)使用者付費模式相比采取影子收費的基礎(chǔ)設(shè)施交通量風(fēng)險較小。②通過設(shè)置影子價格和交通量閾值，社會投資人可獲得最小回報以保證其融資成本、運營成本和一定的收益率，降低投資人風(fēng)險。對于地方政府而言，在投資協(xié)議中約定影子價格調(diào)整機制，當(dāng)城市基礎(chǔ)設(shè)施交通量超出閾值時就降低超出部分的影子價格，減少政府財政額外支出，推動區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展。

（3）保障社會民生效益，促進(jìn)城市經(jīng)濟發(fā)展。在城市居民日常通勤出行過程中，往往會根據(jù)出行距離、出行時長、出行成本以及道路擁堵等因素選擇出行路徑，盡可能地降低通勤成本。若新建的城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行收費，居民出行就會因為通行費用過高而選擇繞行至其他免費道路，導(dǎo)致新建基礎(chǔ)設(shè)施的資源利用率不高，影響居民出行效率和滿意度。而在影子收費模式下不需要建設(shè)收費設(shè)施，既提高了基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率，又減少了運營管理費用，實現(xiàn)資源的合理利用。與政府授予社會資本特許經(jīng)營權(quán)項目相比，政府采用影子收費和績效考核方式投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施可分年度支付運營服務(wù)費，督促社會資本方重視項目的建設(shè)、運營維護與管理工作，最大化地保障社會效益和民生需求，促進(jìn)城市經(jīng)濟發(fā)展。

2．可行性

影子收費模式早期在英國、美國等發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中有所應(yīng)用，但在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中應(yīng)用較少。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，越來越多的政府資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府財政壓力逐漸加大，急需借助社會資本推動城市發(fā)展，國家也多次發(fā)布政策鼓勵社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場，為PPP模式快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。另外，為防范政府債務(wù)風(fēng)險，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》明確提出要嚴(yán)禁地方政府以任何形式增加隱性債務(wù)。為避免增加隱性負(fù)債，地方政府需嚴(yán)格按照法律法規(guī)開展投融資業(yè)務(wù)，采用政企合作的PPP模式成為公共基礎(chǔ)設(shè)施項目最主要、最合規(guī)的投資模式。影子收費模式能夠解決政府資金缺口、降低社會投資風(fēng)險以及最大化地保障社會民生效益，在非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面具有良好的發(fā)展前景。

三、案例分析

筆者以重慶市曾家?guī)r嘉陵江大橋項目為例，研究影子收費模式在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的具體應(yīng)用，為我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與發(fā)展提供一些參考。

1.項目概況

曾家?guī)r嘉陵江大橋起于渝北區(qū)長盛大道，上跨嘉陵江，終點位于長濱路，采用“公路+軌道”的模式，上層為城市主干道，下層為軌道交通，路線全長5.51千米，項目總投資約32.78億元。項目由招商局重慶交科院、中鐵隧道集團和中交二航局共同投資建設(shè)，于2016年4月28日開工建設(shè)，2020年12月31日建成通車，運營期20年。

2.投資模式

該項目采取PPP模式投資建設(shè)，由重慶市城投集團作為政府出資代表與社會資本方招商局重慶交科院按照1∶9的股權(quán)比例組建項目公司，負(fù)責(zé)該項目的融資、設(shè)計、建設(shè)、運營和期滿移交工作。

該項目的回報方式為政府購買服務(wù)，由政府根據(jù)合同約定向項目公司支付運營服務(wù)費，社會資本方有20年隱性收費權(quán)。在本次合作中，重慶市首次在城市基礎(chǔ)設(shè)施中運用影子收費模式，不直接向道路使用者收取通行費，而是根據(jù)斷面交通量觀測設(shè)備統(tǒng)計的車流量大小由政府按約定價格支付影子費用。

3.影子價格

影子收費模式的關(guān)鍵是制定合理的影子價格。曾家?guī)r嘉陵江大橋中標(biāo)影子價格為8.36元/輛。同時，為保證社會投資人最小回報和減少政府超額責(zé)任支出，項目制定了影子價格調(diào)整機制。即當(dāng)車流量小于10.1萬輛/日時，政府給予一定的缺口補貼；當(dāng)車流量在11.7～14萬輛/日區(qū)間時，對超出11.7萬輛部分下調(diào)影子價格；當(dāng)車流量大于14萬輛/日時，超出14萬輛部分不再計算影子費用。

4.項目意義

該項目采取影子收費模式，按合同約定由政府出資代表與社會資本組建項目公司，既可以充分挖掘社會資本在項目融資、設(shè)計、施工和運營維護方面優(yōu)勢，提高工程建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量，降低項目全生命周期成本；又能夠發(fā)揮政府監(jiān)督管理職能，通過設(shè)置績效考核機制和影子收費調(diào)價制度，督促社會資本重視項目全過程的服務(wù)質(zhì)量。

根據(jù)投資協(xié)議，該項目影子收費期限為20年，將重慶市財政預(yù)算支出納入中長期財政規(guī)劃，能夠增加政府財政支出年限，平滑政府近期財政支出責(zé)任，緩解財政收支不平衡壓力。同時，借助社會資本投資建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，將一部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移至社會資本方，有效防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險。

曾家?guī)r嘉陵江大橋是重慶市渝中區(qū)與江北區(qū)之間的過江通道，采用“公路+軌道”方式建設(shè)，上層為雙向六車道城市主干路，下層為軌道10號線。該項目的建設(shè)既可以緩解嘉陵江大橋和黃花園大橋交通壓力，分擔(dān)濱江路和北濱一路交通出行需求，又可以作為城市公共交通運輸廊道，提高居民公共交通出行比例，對構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通立體網(wǎng)、改善渝中半島交通現(xiàn)狀和加強重慶“兩江四岸”聯(lián)系具有重要意義，產(chǎn)生的社會經(jīng)濟效益顯著。

四、結(jié)語

隨著我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大力實施，地方政府財政收支難以平衡，財政資金缺口較大，需要借助社會資本解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺問題。運用影子收費模式投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，既可以平滑政府近期支出責(zé)任，減輕財政支出壓力，又避免了政府隱形負(fù)債，保障政府財政收支可持續(xù)發(fā)展。另外，通過設(shè)置影子價格和交通量閾值，可以降低社會資本方的投資風(fēng)險和政府超額支出責(zé)任，真正做到風(fēng)險共擔(dān)、利益共享。在影子收費模式下，投資者不直接向基礎(chǔ)設(shè)施使用者收費，既能提高交通系統(tǒng)運行效率，也能避免因通行費用造成的交通量減少，最大程度地保障社會效益和經(jīng)濟發(fā)展，具有良好的發(fā)展前景。