ABO模式片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目探析
——以湔江美谷項(xiàng)目為例

□ 段樹明 李海博 羅 柳

片區(qū)綜合開發(fā)是對(duì)某一區(qū)域進(jìn)行整體改造、建設(shè)、運(yùn)營為一體的綜合開發(fā)行為，涉及土地一二級(jí)開發(fā)、基礎(chǔ)配套建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容。根據(jù)實(shí)施主體不同，可分為政府直接投資、政企合作開發(fā)、市場(chǎng)化投資。

一、城市開發(fā)特點(diǎn)

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)進(jìn)程加快和地方財(cái)政收緊及地方發(fā)展需求提升，目前城市開發(fā)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

1.零散開發(fā)效益差

零散開發(fā)的形式不僅未能減小開發(fā)難度，而且無法形成區(qū)域帶動(dòng)作用，無法帶來較大的土地價(jià)值收益，土地增值空間和潛力較小。

2.投資巨大資金不足

零散開發(fā)難以形成規(guī)模效應(yīng)，勢(shì)必要選擇片區(qū)綜合開發(fā)的形式，相應(yīng)投入亦會(huì)大幅度增加，政府或者屬地國企無法完成融資或者無法保證項(xiàng)目開發(fā)周期的穩(wěn)定。

3.多處于郊區(qū)地帶，驅(qū)動(dòng)難度大

我國基本已度過城市飛速建設(shè)階段，目前市場(chǎng)上存在的項(xiàng)目多處于郊區(qū)，如何實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)開發(fā)成為關(guān)鍵問題。

基于以上3點(diǎn)特性分析，政府或?qū)俚貒笠揽空哒{(diào)節(jié)和自身財(cái)力，無法實(shí)現(xiàn)片區(qū)開發(fā)規(guī)模效應(yīng)，所以近年來片區(qū)開發(fā)模式已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)由政府直接投資和政企合作開發(fā)向市場(chǎng)化投資模式的轉(zhuǎn)變。加之地方財(cái)政收緊，國家不斷出臺(tái)禁止增加地方隱性負(fù)債的相關(guān)文件，近年來ABO模式愈加備受青睞。

二、ABO模式定義

ABO（Authorize-Build-Operate）即授權(quán)—建設(shè)—運(yùn)營。

1.授權(quán)

由政府通過授權(quán)文件的形式授權(quán)企業(yè)（一般為屬地國企）作為某一項(xiàng)目整體開發(fā)運(yùn)營主體。授權(quán)主體一般為政府或相應(yīng)層級(jí)管委會(huì)，被授權(quán)主體一般為屬地國企。通過獲取授權(quán)文件，屬地國企不僅被賦予片區(qū)開發(fā)運(yùn)營的業(yè)主身份，又被賦予了合法招標(biāo)或招商的權(quán)利。

《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》中指出，“支持轉(zhuǎn)型后的國有企業(yè)依法合規(guī)承接政府公益性項(xiàng)目”。授權(quán)經(jīng)營模式作為政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型后繼續(xù)通過市場(chǎng)化合法方式取得政府性業(yè)務(wù)的關(guān)鍵條件，為地方國有企業(yè)和融資平臺(tái)升級(jí)提供基礎(chǔ)?！笆跈?quán)”不僅是該模式的啟動(dòng)步驟，而且是對(duì)做強(qiáng)做大地方國有企業(yè)的有效支撐。

2.建設(shè)

開發(fā)運(yùn)營主體出于融資和建設(shè)、運(yùn)營質(zhì)量等多角度考慮，通過公開招標(biāo)方式確定項(xiàng)目投資人或合作伙伴，由投資人與開發(fā)運(yùn)營主體合資成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司承擔(dān)項(xiàng)目的資金籌措、工程建設(shè)（兩標(biāo)并一標(biāo)情況下）、運(yùn)營管理等。

ABO模式下的項(xiàng)目建設(shè)階段與其他建設(shè)項(xiàng)目并無本質(zhì)區(qū)別，但出于合法合規(guī)性考慮，部分地區(qū)并不認(rèn)可“兩標(biāo)（投資人與EPC方）并一標(biāo)”的招標(biāo)形式，尤其是地方出臺(tái)文件約定項(xiàng)目工可審批立項(xiàng)后才可進(jìn)行EPC招標(biāo)，因此衍生了先進(jìn)行投資人招標(biāo)組建項(xiàng)目公司、待項(xiàng)目工可審批完成立項(xiàng)后再由項(xiàng)目公司進(jìn)行EPC方招標(biāo)的形式。

3.運(yùn)營

根據(jù)合同協(xié)議，由項(xiàng)目公司或開發(fā)運(yùn)營主體承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營職能。根據(jù)定義來看，社會(huì)資本作為項(xiàng)目公司股東之一，其理應(yīng)履行運(yùn)營維護(hù)義務(wù)；但是在部分項(xiàng)目中，地方國企基于優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)運(yùn)營效益角度出發(fā)，會(huì)在投資建設(shè)合同中進(jìn)行約定，由項(xiàng)目公司中地方企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營或由項(xiàng)目公司委托至政府方認(rèn)可的第三方進(jìn)行運(yùn)營。

三、ABO模式發(fā)展歷程

1.市場(chǎng)起源

目前，業(yè)內(nèi)認(rèn)可的最早成功采用ABO模式的公司為北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（京投公司）。2003年成立的京投公司是北京市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)出資成立的國有獨(dú)資公司。該公司于2016年在北京市政府授權(quán)下，整合各類市場(chǎng)主體資源，提供城市軌道交通項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營等整體服務(wù)。北京軌道交通自此開啟了ABO模式，這也是目前市場(chǎng)上知名度和認(rèn)可度均較高的ABO成功案例。

2.推廣依據(jù)

國家出臺(tái)了相關(guān)文件鼓勵(lì)國有企業(yè)依法承接公益性項(xiàng)目，如《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于國有資本加大對(duì)公益性行業(yè)投入的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案的通知》等文件均有相關(guān)條款描述。根據(jù)《關(guān)于國有資本加大對(duì)公益性行業(yè)投入的指導(dǎo)意見》中“鼓勵(lì)地方國有企業(yè)對(duì)城市管理基礎(chǔ)設(shè)施等公益性行業(yè)加大投入”、“中央財(cái)政與地方財(cái)政通過安排預(yù)算資金、劃撥政府資產(chǎn)等，支持包括國有企業(yè)在內(nèi)的各類主題更好地在公益性行業(yè)發(fā)揮作用”，由此將國企建設(shè)運(yùn)營公益性行業(yè)項(xiàng)目的性質(zhì)定義為“公建公營”。

該模式通過授權(quán)文件的形式體現(xiàn)政府對(duì)國有企業(yè)項(xiàng)目業(yè)主身份的確認(rèn)，使政府與企業(yè)權(quán)責(zé)更加清晰：政府由公共產(chǎn)品的“提供者”轉(zhuǎn)換為“監(jiān)督者”，更好地履行監(jiān)督職能；企業(yè)由單一“建設(shè)者”轉(zhuǎn)換為“建設(shè)運(yùn)營商”，更好地體現(xiàn)“專業(yè)人做專業(yè)事”的市場(chǎng)化運(yùn)作特性，提升公共產(chǎn)品整體服務(wù)質(zhì)量。

3.擴(kuò)展應(yīng)用

京投公司將ABO模式成功應(yīng)用于北京軌道交通項(xiàng)目，對(duì)基建市場(chǎng)具有十分積極的意義。

（1）直接承建模式轉(zhuǎn)換為簽訂協(xié)議形式。從法規(guī)角度考慮，該形式更加合規(guī)；從資金來源考慮，可以通過協(xié)議的形式，對(duì)支付形式進(jìn)行轉(zhuǎn)換，即由內(nèi)部撥款轉(zhuǎn)換為對(duì)雙方均有約束力的“協(xié)議書”形式。

（2）權(quán)責(zé)清晰。政府由公共產(chǎn)品的“提供者”轉(zhuǎn)換為“監(jiān)督者”。建設(shè)者和責(zé)任承擔(dān)者為市場(chǎng)化公司，金融機(jī)構(gòu)可充分遵循市場(chǎng)化原則評(píng)價(jià)其償債能力，一定程度上屏蔽政府債務(wù)，縮短融資周期，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程。

基于以上意義，該模式逐漸由基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資擴(kuò)展至文旅、高鐵新城、片區(qū)綜合開發(fā)等多個(gè)領(lǐng)域，回報(bào)機(jī)制由經(jīng)營性收入轉(zhuǎn)換為片區(qū)新增財(cái)政收入，其中不乏央企聯(lián)動(dòng)實(shí)施的百億級(jí)項(xiàng)目。

四、湔江美谷綜合開發(fā)項(xiàng)目案例分析

筆者以龍門山湔江河谷生態(tài)旅游區(qū)湔江美谷綜合開發(fā)項(xiàng)目為例，介紹ABO模式操作流程、回報(bào)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管控措施。

1.項(xiàng)目概況

項(xiàng)目位于成都市彭州市龍門山湔江河谷生態(tài)旅游區(qū)，距彭州市12公里，距成都市40公里，主要包括通濟(jì)鎮(zhèn)、丹景山鎮(zhèn)、湔江流域及天臺(tái)山等部分區(qū)域，合作范圍約34平方公里。項(xiàng)目的具體內(nèi)容包括項(xiàng)目整體開發(fā)策劃、土地征拆資金籌措、土地平整及相關(guān)工程投融資建設(shè)、片區(qū)綜合運(yùn)維、產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)和培育、片區(qū)宣傳營銷和品牌塑造等。估算片區(qū)靜態(tài)總投資約152億元，合作期18年，分期滾動(dòng)開發(fā)。

2.研究年限

在綜合考慮項(xiàng)目總體規(guī)模、資金投入需求、用地保障、土地市場(chǎng)需求等因素的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目整體合作期限為2021—2038年，共計(jì)18年。其中，建設(shè)年份為2021—2035年，資金支付年份為2021—2037年。

3.投資模式

項(xiàng)目以片區(qū)封閉運(yùn)作為原則，采用“投資建設(shè)運(yùn)營一體化”的片區(qū)綜合開發(fā)模式實(shí)施。

（1）彭州市政府授權(quán)管委會(huì)作為湔江河谷片區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)的管理主體，授權(quán)湔江投資集團(tuán)作為片區(qū)綜合開發(fā)運(yùn)營商，明確湔江投資集團(tuán)的投資建設(shè)運(yùn)營權(quán)利及資金來源保障。

（2）湔江投資集團(tuán)采取公開招商方式，引入片區(qū)開發(fā)社會(huì)投資人，并與其簽訂投資協(xié)議，合資組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司獲得本項(xiàng)目投資開發(fā)權(quán)。

（3）項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)按照經(jīng)審核通過的年度投資計(jì)劃開展資金籌措、規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程招標(biāo)、項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)招商、土地營銷等工作，具體表現(xiàn)為通過合法合規(guī)方式選擇勘察、設(shè)計(jì)、采購、施工、監(jiān)理、咨詢等單位，實(shí)施項(xiàng)目。

（4）湔江投資集團(tuán)以合作范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)的土地出讓收入、新增稅源產(chǎn)生的稅收及基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等地方留存部分，與其在合作范圍內(nèi)合法取得的新增砂石經(jīng)營凈收益、特許經(jīng)營收入共同作為資金來源，按約定進(jìn)行支付。

4.回報(bào)機(jī)制

（1）投資回報(bào)。項(xiàng)目投資回報(bào)包括投資直接成本、投資財(cái)務(wù)成本、片區(qū)營銷獎(jiǎng)勵(lì)、片區(qū)運(yùn)維管理費(fèi)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入獎(jiǎng)勵(lì)。其中，投資直接成本包括工程建設(shè)費(fèi)用、土地相關(guān)費(fèi)用、片區(qū)營銷推介費(fèi)用、策劃咨詢費(fèi)用。投資財(cái)務(wù)成本根據(jù)項(xiàng)目公司實(shí)際支付的投資金額及資金占用時(shí)間進(jìn)行計(jì)算。

（2）資金來源。遵循片區(qū)內(nèi)部封閉運(yùn)行的原則，最終以合作期間片區(qū)內(nèi)新增財(cái)政收入（包括土地凈收益、新增稅源產(chǎn)生的稅收及基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等）的彭州市本級(jí)實(shí)得部分和湔江投資集團(tuán)合法取得的新增砂石經(jīng)營凈收益、特許經(jīng)營收入作為支付項(xiàng)目公司投資回報(bào)的資金來源。

（3）資金保障。片區(qū)開發(fā)后形成可出讓的建設(shè)用地不少于6 620畝，其中，居住用地不少于3 530畝、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地不少于1 210畝、混合用地不少于1 880畝。

②應(yīng)明確基層水利發(fā)展是“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的重點(diǎn)扶持對(duì)象。積極落實(shí)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”等有關(guān)政策，對(duì)城市工商業(yè)的增值稅、消費(fèi)稅和營業(yè)稅按5%的“稅中稅”稅率實(shí)施帶征，通過實(shí)行“三稅帶征”，建立農(nóng)村生態(tài)建設(shè)基金，用于農(nóng)村生態(tài)建設(shè)和基本農(nóng)田水利建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年上述三項(xiàng)流轉(zhuǎn)稅總計(jì)收入24 259億元，如按5%的稅率征收，每年可征收“農(nóng)村生態(tài)建設(shè)附加”1213億元。

片區(qū)開發(fā)實(shí)施過程中如實(shí)際可出讓的建設(shè)用地面積低于上述水平，通過片區(qū)內(nèi)規(guī)劃土地調(diào)增或在彭州市其他范圍內(nèi)已具備出讓條件且價(jià)值相當(dāng)?shù)耐恋刂杏枰哉{(diào)節(jié)，或協(xié)商調(diào)整投資計(jì)劃。片區(qū)內(nèi)資金來源優(yōu)先用于湔江投資集團(tuán)對(duì)項(xiàng)目款項(xiàng)的支付，項(xiàng)目款項(xiàng)未支付完畢前不用于支付其他款項(xiàng)。

若土地出讓收入的彭州市本級(jí)留存部分低于土地出讓收入的75%，則彭州市財(cái)政局（國資金融局）通過資本注入等方式，向湔江投資集團(tuán)補(bǔ)足土地出讓收入彭州市本級(jí)實(shí)際留存部分與土地出讓收入75%之間的缺口。

5.交易結(jié)構(gòu)

片區(qū)內(nèi)新增財(cái)政收入的彭州市本級(jí)收入產(chǎn)生后，由彭州市財(cái)政部門通過預(yù)算撥付至管委會(huì)，再由管委會(huì)及時(shí)撥付至湔江投資集團(tuán)，湔江投資集團(tuán)按約定支付項(xiàng)目公司投資回報(bào)。

五、風(fēng)險(xiǎn)分析

1.供地風(fēng)險(xiǎn)

（1）風(fēng)險(xiǎn)分析。彭州市國土空間規(guī)劃尚未確定，項(xiàng)目規(guī)劃落實(shí)及土地指標(biāo)落實(shí)存在不確定性；土地是否如期出讓及地價(jià)波動(dòng)對(duì)項(xiàng)目回款存在影響。

（2）防范措施。①在合同中約定土地出讓指標(biāo)和計(jì)劃；②在合同中約定如實(shí)際可出讓土地指標(biāo)低于約定水平，則彭州市需通過片區(qū)內(nèi)規(guī)劃土地調(diào)增或在市域其他范圍內(nèi)已具備出讓條件且價(jià)值相當(dāng)?shù)耐恋刂杏枰哉{(diào)節(jié)；③合同中約定未按計(jì)劃出讓的延期支付保障機(jī)制和投資計(jì)劃調(diào)整機(jī)制。

2.融資風(fēng)險(xiǎn)

（1）風(fēng)險(xiǎn)分析。項(xiàng)目作為片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目融資難度較大，存在融資滯后或無法落實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）防范措施。①項(xiàng)目采用分期實(shí)施、滾動(dòng)開發(fā)方式，擬按照當(dāng)年投資、當(dāng)年匹配資源的原則實(shí)施項(xiàng)目，資金回收有保障，降低融資風(fēng)險(xiǎn)；②出現(xiàn)資金缺口，靈活運(yùn)用流貸、保理、基金等方式，保障項(xiàng)目融資資金；③項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容包括砂石料經(jīng)營，砂石料資產(chǎn)與經(jīng)營收入可作為標(biāo)的獲得銀行融資支持。

六、ABO模式應(yīng)用趨勢(shì)

龍門山湔江河谷生態(tài)旅游區(qū)湔江美谷綜合開發(fā)項(xiàng)目采用“投資建設(shè)運(yùn)營一體化”的片區(qū)綜合開發(fā)模式實(shí)施，分析該模式操作流程，其實(shí)質(zhì)仍為ABO模式，與常規(guī)ABO模式區(qū)別僅限于“兩標(biāo)并一標(biāo)”即EPC招標(biāo)階段。但是，與2016年京投公司實(shí)施的北京地鐵ABO項(xiàng)目仍有一定差異。京投公司北京地鐵項(xiàng)目：京投公司通過授權(quán)經(jīng)營協(xié)議的形式每年獲取295億元授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)，其收益形式表現(xiàn)為固定資金。收益來源為地鐵經(jīng)營性收入，現(xiàn)金流穩(wěn)定，銀團(tuán)認(rèn)可度高，可以做市場(chǎng)化融資。目前市場(chǎng)主流ABO項(xiàng)目：往往表現(xiàn)為“以收定支”和“固定收益率”相結(jié)合的形式。收益來源為片區(qū)內(nèi)新增土地出讓收入和稅收收入地方留存部分，其實(shí)質(zhì)為政府財(cái)政資金，市場(chǎng)化融資難度大?；谝陨蠀^(qū)別，分析ABO模式應(yīng)用趨勢(shì)如下。

1.短期內(nèi)仍存在推廣趨勢(shì)

受制于財(cái)政空間限制，PPP模式無法大規(guī)模實(shí)施或無力承擔(dān)大體量片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目。在無創(chuàng)新模式之前，ABO模式已然成為唯一的選擇。官方回復(fù)或不同行業(yè)的專家學(xué)者僅僅通過“可能”、“一定隱患”等對(duì)該模式合規(guī)性進(jìn)行描述，目前尚無文件明確限制其合法合規(guī)性。同時(shí)，經(jīng)政府授權(quán)審批的項(xiàng)目在招標(biāo)過程中，招標(biāo)文件的文字描述亦體現(xiàn)當(dāng)?shù)卣畬?duì)ABO模式的認(rèn)可。比如，西南地區(qū)某項(xiàng)目招標(biāo)文件中關(guān)于投融資項(xiàng)目業(yè)績的描述，“片區(qū)開發(fā)類投融資項(xiàng)目業(yè)績指主要建設(shè)內(nèi)容為城鎮(zhèn)化片區(qū)綜合開發(fā)或園區(qū)綜合開發(fā)或產(chǎn)城融合的投融資項(xiàng)目。投融資項(xiàng)目主要包括PPP或BOT或BOO或BOOT或ABO或投資人或特許經(jīng)營項(xiàng)目”。由此可見，政府不僅認(rèn)可ABO模式，而且認(rèn)為該模式可應(yīng)用于片區(qū)綜合開發(fā)、園區(qū)綜合開發(fā)或產(chǎn)城融合等多個(gè)領(lǐng)域?；谝陨戏治?，隨著市場(chǎng)發(fā)展和落地項(xiàng)目逐漸增多，預(yù)計(jì)該模式短期內(nèi)仍存在推廣趨勢(shì)。

2.長期仍存在較大風(fēng)險(xiǎn)

關(guān)于地方政府隱性債務(wù)明確定義：地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。同時(shí)，政府針對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目也有明確表述“改革政府對(duì)企業(yè)投資的管理制度，即按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)。

基于地方政府隱性債務(wù)定義和企業(yè)投資相關(guān)描述進(jìn)行分析，盡管近年來ABO模式得到廣泛應(yīng)用，但其底層邏輯是財(cái)政在取得土地出讓收入和稅收收入后對(duì)平臺(tái)進(jìn)行返還，穿透來看其建設(shè)和還款本質(zhì)仍依賴于政府財(cái)政。而且在央企共建環(huán)節(jié)中，投資建設(shè)合同往往針對(duì)合作風(fēng)險(xiǎn)和退出機(jī)制進(jìn)行較為詳細(xì)約定，違背了企業(yè)投資自主權(quán)的“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的初衷。

更為重要的是，《財(cái)政部對(duì)十三屆全國人大四次會(huì)議第9528號(hào)建議的答復(fù)》中指出，部分地方開始采用“授權(quán)—建設(shè)—運(yùn)營”（ABO）、“融資+工程總承包”（F+EPC）等尚無制度規(guī)范的模式實(shí)施項(xiàng)目，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。因此，長遠(yuǎn)來看，該模式仍將與禁止增加隱性負(fù)債的原則沖突。

七、結(jié)語

ABO模式在北京、重慶、四川、江蘇等地得到廣泛應(yīng)用，不僅利用央企融資和建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)加快地方建設(shè)，還做強(qiáng)屬地國企規(guī)模，其優(yōu)勢(shì)充分體現(xiàn)了央企聯(lián)動(dòng)的優(yōu)勢(shì)和規(guī)模效應(yīng)。但是，根據(jù)穿透原則，關(guān)于其歸屬于企業(yè)投資行為或政府投資行為、是否增加政府隱性負(fù)債仍存在一定爭(zhēng)議。長遠(yuǎn)來看，創(chuàng)新片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目合作模式、避免政府隱性負(fù)債仍迫在眉睫。優(yōu)先模式創(chuàng)新，必然可以享盡市場(chǎng)先機(jī)。