內(nèi)河水路交通非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法問(wèn)題剖析及對(duì)策

□ 方明君

近年來(lái)，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法逐步在內(nèi)河水路交通領(lǐng)域推廣運(yùn)用，對(duì)于保障水路交通安全、暢通等起到了不可替代的作用。隨著智慧港航建設(shè)投入不斷加大和富春江船閘升級(jí)改造，錢塘江流域水路交通非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法有了更好的硬件基礎(chǔ)和應(yīng)用前景，同時(shí)在非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題。筆者以浙江省桐廬航區(qū)為例，就如何進(jìn)一步規(guī)范和完善內(nèi)河水路交通非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法進(jìn)行探討，以期地為相關(guān)部門提供參考。

一、水路交通非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法概況

水路交通非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，是指水路交通管理部門利用視頻監(jiān)控、船載導(dǎo)航定位系統(tǒng)（GPS、AIS）等信息設(shè)備進(jìn)行檢查取證的一種執(zhí)法方式，即水路交通執(zhí)法人員不在現(xiàn)場(chǎng)，利用科技手段，對(duì)違法行為當(dāng)事人的水路交通違法行為進(jìn)行記錄并形成影像資料，以此作為證據(jù)事后對(duì)水路交通違法當(dāng)事人依法進(jìn)行行政處罰的一種執(zhí)法形式。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，內(nèi)河水上交通發(fā)揮著越來(lái)越大的物流服務(wù)功能，同時(shí)對(duì)水路交通管理部門管理服務(wù)水平提出了更高的要求。近年來(lái)，杭州港航水路交通信息化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法在全航區(qū)得以推廣運(yùn)用，依托內(nèi)河干線航道分布高清攝像頭及GPS、AIS船舶自動(dòng)定位識(shí)別系統(tǒng)，視頻界面監(jiān)管被納入到日常執(zhí)法管理工作中。近年來(lái)，航區(qū)行政處罰案件中非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法案件數(shù)量不斷增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016—2020年桐廬航區(qū)查處非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法案件778件，占航區(qū)行政處罰案件總量的39%。

二、水路交通非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法優(yōu)勢(shì)分析

1.提高水路交通執(zhí)法效率

通過(guò)合理布控視頻監(jiān)測(cè)設(shè)備，擴(kuò)大水路交通管理時(shí)空范圍，特別是在碼頭、橋梁、船閘、航道拐彎、交匯、擁堵、事故易發(fā)的點(diǎn)段，加密配布視頻監(jiān)測(cè)設(shè)備。視頻監(jiān)控設(shè)備在其正常工作狀態(tài)下，不會(huì)工作疲勞，不下班不休假，相當(dāng)于24小時(shí)全天候有執(zhí)法力量監(jiān)管。此外，有些管理區(qū)域離基層執(zhí)法站所較遠(yuǎn)，執(zhí)法巡查力量相對(duì)比較薄弱，通過(guò)視頻監(jiān)控設(shè)備也能加大執(zhí)法力量投射，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程界面管控。在查獲違法行為方式上，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模式絕大多數(shù)不需要現(xiàn)場(chǎng)巡查，只需后臺(tái)界面操作，這樣既減輕了一線執(zhí)法人員的工作量和勞動(dòng)強(qiáng)度，同時(shí)又節(jié)省了大量的人力資源，提高了執(zhí)法主動(dòng)性和有效性，執(zhí)法重點(diǎn)更加突出，執(zhí)法效率大幅提高。

2.緩解水路交通執(zhí)法主體與相對(duì)人沖突

水路交通非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法最直接的優(yōu)點(diǎn)，是減少了現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員與違法當(dāng)事人的直接正面接觸。在傳統(tǒng)執(zhí)法過(guò)程中，因違法當(dāng)事人對(duì)違法事實(shí)認(rèn)識(shí)不清、帶有對(duì)抗沖動(dòng)情緒等原因，會(huì)出現(xiàn)不配合調(diào)查取證、甚至暴力抗法的情形。而非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，由于事情清楚、證據(jù)確鑿、程序公開，當(dāng)事人對(duì)此爭(zhēng)議較少，而且查處分離。當(dāng)事人從發(fā)生違法行為到接受處罰有心理調(diào)試過(guò)程，情緒有所緩和，容易理性接受教育和處罰，避免了少數(shù)違法當(dāng)事人在直接面對(duì)水路交通現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員時(shí)產(chǎn)生的對(duì)抗心理，從而能夠保護(hù)水路交通執(zhí)法人員依法行政的權(quán)益，維護(hù)水路交通執(zhí)法形象。

3.增強(qiáng)水路運(yùn)輸參與者安全法制意識(shí)

水路交通管理的目標(biāo)是安全、暢通和群眾滿意，水路交通管理是為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)服務(wù)的。相關(guān)部門應(yīng)以人為本，使管理對(duì)象從被動(dòng)接受管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)遵守規(guī)章制度，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的存在可以達(dá)到調(diào)動(dòng)人的主觀能動(dòng)性的目的。由于非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法無(wú)所不在，無(wú)時(shí)不在，違法就受到處罰，使每名水路交通參與者都能感到一種無(wú)形的關(guān)注，迫使其在看不到執(zhí)法人員的時(shí)候也能對(duì)自己的行為進(jìn)行約束，讓水路交通參與者養(yǎng)成好習(xí)慣，逐步提高自覺守法的意識(shí)，由被動(dòng)地接受監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X主動(dòng)地遵守規(guī)則，形成水路交通良好氛圍，不斷增強(qiáng)水路交通參與者遵守水路交通法規(guī)的自覺性和安全法制意識(shí)。

4.促進(jìn)水路交通執(zhí)法權(quán)陽(yáng)光運(yùn)行

在水路交通非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)了對(duì)違法行為的“查”與“處”的分離，由信息化設(shè)備完成水路交通違法行為拍攝記錄過(guò)程，視頻圖像第一時(shí)間上網(wǎng)，原始證據(jù)材料不易更改，執(zhí)法更加便捷、統(tǒng)一、規(guī)范，很大程度上提高了水路交通執(zhí)法的實(shí)時(shí)性、準(zhǔn)確性和透明度。由于非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法重事實(shí)、重依據(jù)，避免主觀斷案、人情執(zhí)法，使水路交通行政執(zhí)法更好地“陽(yáng)光運(yùn)行”。由信息化設(shè)備對(duì)違法行為進(jìn)行記錄后，只有證據(jù)確鑿、事實(shí)清楚的才能處罰。當(dāng)事人如有異議的可以現(xiàn)時(shí)觀看視頻圖像證據(jù)進(jìn)行確認(rèn)后再進(jìn)行處罰，從而減少了爭(zhēng)議，減少了行政復(fù)議、行政訴訟及行政錯(cuò)案的發(fā)生。

5.提高水路交通管理服務(wù)水平

通過(guò)建設(shè)完善非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法設(shè)施設(shè)備，加大水路交通管理的科技含量，提高科技的應(yīng)用水平，從而提高水路交通管理服務(wù)水平。通過(guò)主動(dòng)和氣象、水利部門及庫(kù)區(qū)管理單位等合作，實(shí)現(xiàn)氣象、水位、泄洪信息數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)共享，利用GPS、AIS船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)及時(shí)向轄區(qū)內(nèi)所有船舶發(fā)布雨雪、冰凍、霧霾、枯水期、洪水、臺(tái)風(fēng)、潮涌預(yù)警信息，提醒境內(nèi)船舶提早采取應(yīng)對(duì)措施，加固系纜，加強(qiáng)值班，防止船舶走錨、擱淺和碰撞。特別是受天氣影響較大的客旅船，要求及時(shí)停航避險(xiǎn)，第一時(shí)間確保水路旅客的安全，做到嚴(yán)格執(zhí)法與熱情服務(wù)相結(jié)合。

三、水路交通非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法存在的問(wèn)題

1.告知程序履行不到位

目前，桐廬航區(qū)在非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法違章錄入后系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)發(fā)送GPS短信到違章當(dāng)事人，執(zhí)法人員也會(huì)電話通知違章當(dāng)事人。由于網(wǎng)絡(luò)通訊故障、當(dāng)事人聯(lián)系方式變更等原因，部分違章當(dāng)事人未能及時(shí)接收到完整違章信息，未能及時(shí)到違章處理部門處理違章，還會(huì)導(dǎo)致同一當(dāng)事人連續(xù)多次出現(xiàn)同案被處罰的情況，未能起到及時(shí)糾正違章和教育違章當(dāng)事人的執(zhí)法效果。多次違章未處理、違章超期限未處理就會(huì)影響當(dāng)事船舶正常報(bào)港通行和過(guò)閘申報(bào)，給違章當(dāng)事人帶來(lái)一些不必要的違章成本，一些違章當(dāng)事人對(duì)此意見較大。

2.硬件設(shè)施維護(hù)不及時(shí)

水路交通電子監(jiān)控設(shè)備一般設(shè)置在橋梁、碼頭、航道坡岸等位置，在戶外運(yùn)行使用，受天氣狀況影響較大，遇到雨雪、霧霾等天氣，拍攝精確度不高，導(dǎo)致圖片證據(jù)不充分。此外，由于電子監(jiān)控設(shè)備長(zhǎng)期在戶外日曬雨淋，不時(shí)會(huì)出現(xiàn)監(jiān)控設(shè)備污損或機(jī)件損壞等情況，由于維護(hù)不及時(shí)、維護(hù)成本高，或是沒有對(duì)部分設(shè)備定期進(jìn)行檢測(cè)、維護(hù)等，會(huì)導(dǎo)致監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)資料間斷性缺失問(wèn)題。

3.違章行為錄入不規(guī)范

非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法采集到的數(shù)據(jù)最終還是由執(zhí)法人員進(jìn)行篩選、審核和錄入等工作，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法對(duì)執(zhí)法人員執(zhí)法理念和個(gè)人素質(zhì)要求較高。由于在非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)數(shù)據(jù)篩選不夠仔細(xì)、審核把關(guān)不嚴(yán)、錄入不規(guī)范等情況，產(chǎn)生的主要問(wèn)題為未按規(guī)定時(shí)間錄入相關(guān)監(jiān)管系統(tǒng)、或因網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)等原因造成多次重復(fù)錄入、未按要求及時(shí)解除違章、視頻截圖船舶與違章錄入當(dāng)事船舶不一致等。這些情況都會(huì)影響到執(zhí)法嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性。

四、規(guī)范和完善水路交通非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的對(duì)策

要規(guī)范和完善非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，需通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法程序，完善執(zhí)法硬件技術(shù)支持，合理配布非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)控設(shè)備，加大宣傳力度和提升執(zhí)法人員綜合素質(zhì)等途徑，不斷規(guī)范非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，有力推進(jìn)智慧港航建設(shè)。

1.完善非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法告知程序

隨著我國(guó)法制化建設(shè)不斷推進(jìn)，水路交通從業(yè)者維權(quán)意識(shí)在不斷提高，給水路交通管理部門提出更高的要求。相關(guān)部門需通過(guò)嚴(yán)格履行執(zhí)法程序，規(guī)范行政執(zhí)法行為，確保當(dāng)事人的合法權(quán)益。應(yīng)完善執(zhí)法告知程序，要進(jìn)一步拓寬告知渠道，如在電話口頭告知、短信告知的基礎(chǔ)上，建議開通網(wǎng)絡(luò)查詢、電子顯示屏、電子觸摸屏查詢終端。此外，在水上巡查、當(dāng)事人辦理船舶報(bào)港、年檢等業(yè)務(wù)時(shí)及時(shí)告知，通過(guò)多種告知途徑，實(shí)現(xiàn)違法告知渠道多樣化。同時(shí)告知內(nèi)容要全面，須一次性告知清楚，要告知當(dāng)事人違法行為時(shí)間地點(diǎn)，違反條款、處罰依據(jù)、處理時(shí)限、處理部門地點(diǎn)、需提供資料、聯(lián)系方式，以及違法當(dāng)事人陳述和申辯的方式途徑等。在水路交通管理部門辦理相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)，如發(fā)現(xiàn)水路從業(yè)者的聯(lián)系方式發(fā)生變更的，應(yīng)及時(shí)登記更新，以便在違章行為發(fā)生時(shí)及時(shí)有效告知當(dāng)事人。

2.完善執(zhí)法硬件技術(shù)支持

電子監(jiān)控設(shè)備形成的違法行為記錄是處罰當(dāng)事人的重要依據(jù)，數(shù)據(jù)的可靠性是做好非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法工作的重點(diǎn)，視頻監(jiān)控記錄的數(shù)據(jù)是否清晰、準(zhǔn)確、規(guī)范且符合相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，直接影響到非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的規(guī)范性。要提高水路交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備供應(yīng)門檻，建立準(zhǔn)入制度，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)。要建立健全水路交通電子監(jiān)控設(shè)備檢測(cè)、維修、維護(hù)等相關(guān)管理制度，加強(qiáng)日常的維護(hù)保養(yǎng)，確保相關(guān)技術(shù)監(jiān)控設(shè)備性能良好，提高電子信息數(shù)據(jù)的完整性、可靠性。

3.完善水路交通監(jiān)控點(diǎn)配布

非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)控布局要合理，設(shè)點(diǎn)要科學(xué)，要進(jìn)一步加密設(shè)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)管理航區(qū)視頻監(jiān)控全覆蓋。同時(shí)，突出重點(diǎn)，特別是確保重點(diǎn)航段、港口作業(yè)區(qū)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，保證對(duì)水路交通違法行為的震懾作用。定期對(duì)監(jiān)控點(diǎn)位及監(jiān)控效果進(jìn)行評(píng)估，對(duì)設(shè)點(diǎn)不合理的點(diǎn)位要及時(shí)調(diào)整，從而讓監(jiān)控設(shè)備發(fā)揮更大的執(zhí)法效能。

4.加大非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法宣傳力度

建議通過(guò)電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、航行手冊(cè)等媒介載體公布航區(qū)水路交通電子監(jiān)控點(diǎn)的位置和數(shù)量，在進(jìn)入電子監(jiān)控點(diǎn)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法航段前方、碼頭前沿等區(qū)域設(shè)置GPS斷面提示或醒目的告示牌。這有利于水路從業(yè)者在經(jīng)過(guò)復(fù)雜航段、水域時(shí)提前做出正確的判斷，從而提高安全守法意識(shí)，保障航行安全，符合執(zhí)法公開、處罰教育相結(jié)合的原則，也體現(xiàn)了人性化執(zhí)法的理念。

5.提升水路交通執(zhí)法人員素質(zhì)。

要不斷提升執(zhí)法人員的素質(zhì)，執(zhí)法人員不僅要知法、懂法、守法，熟練掌握非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法程序，強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)，確保非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法過(guò)程嚴(yán)格、公正、規(guī)范，還要轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念。只有牢固樹立以人為本，執(zhí)法為民、依法履職的執(zhí)法理念，才能真正做到規(guī)范執(zhí)法。同時(shí)，隨著非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的不斷推廣和深入，一線執(zhí)法人員越來(lái)越多地接觸科技含量較高的信息化設(shè)備和操作系統(tǒng)，非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的數(shù)據(jù)資料必須通過(guò)人工甄別、錄入、傳輸、整理才能真正成為處罰依據(jù)，因此需要執(zhí)法人員具備較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)和實(shí)際操作能力。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)非現(xiàn)執(zhí)法人員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)和資質(zhì)認(rèn)定，提高他們的業(yè)務(wù)技能，熟練掌握多種非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法系統(tǒng)綜合運(yùn)用方式，在執(zhí)法力量上向基層一線適當(dāng)傾斜，使非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法順利推進(jìn)并真正發(fā)揮應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)作用。