地方立法的質量、困境與出路研究

宋才發(fā)

(廣西民族大學 法學院，南寧 530006)

《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第72條規(guī)定：“設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)?！边@是在建成“中國特色社會主義法律體系”(1)焦洪昌：《中國特色社會主義法律體系的鮮明特質》，《光明日報》2021年11月3日。后，《立法法》首次對地方立法權限范圍的擴張性規(guī)定。地方立法是推進地方治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的助推器，更是建成“法治中國”的關鍵環(huán)節(jié)，迫切需要在國家立法的“末梢”找到地方立法突圍的路徑，以實現(xiàn)對地方立法功能的優(yōu)化和質量提升。近年來，在廣西、云南、貴州、新疆、內(nèi)蒙古等地區(qū)進行基層立法調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，地方立法的真正價值不在于立了多少部條例，也不在于上級立法機關和領導對地方立法有多么好的評價，而在于立法是否揭示本地方的特殊性，是否從本地方的實際出發(fā)，是否具有較強的針對性和可操作性。立法成果只有不與上位法相抵觸，能夠結合本地經(jīng)濟社會發(fā)展實際對上位法予以細化、補充和完善，才算是管用的、受群眾歡迎的好法規(guī)。

一、確保地方立法質量的核心價值觀點

新時代地方立法要凸顯法治思維、科學思維、創(chuàng)新思維和底線思維，樹立民主立法和科學立法的意識，使以人民為中心的立法活動充滿活力，凸顯“地方性事務”的立法功能，注重社會公眾和社會團體共同參與、良性互動，實施立法供給與需求良性平衡的程序制度，有效遏制和防范地方立法可能發(fā)生的權力濫用。以法治思維和底線思維校準社會治理實踐、規(guī)范社會行為，確保地方立法質量的核心價值觀點，保障地方經(jīng)濟發(fā)展、人民安居樂業(yè)、社會和諧有序。

(一)樹立民主立法和科學立法的意識

我國幅員遼闊、人口眾多，各個地方經(jīng)濟社會發(fā)展的情況千差萬別，上位法事實上無法為本地方提供充分的制度供給，因此地方立法是十分重要和必要的。地方立法是直接為本地老百姓各方面利益服務的法律規(guī)范，地方立法不應當也沒有必要重復上位法的規(guī)定。《立法法》第73條規(guī)定：“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復性規(guī)定。”這即是說，如果上位法條款并沒有直接構成內(nèi)容上的“明確規(guī)定”，那么，下位法是可以在“部分重復”的基礎上補充地方缺失要素的。但如果地方立法把部分“重復上位法”視為常態(tài)，這不僅事實上消解了上位法的功效和權威，也浪費了地方珍貴的立法資源，容易導致地方治理和經(jīng)濟社會發(fā)展無法獲得精準的制度供給(2)李明耀、張金波：《地方立法重復上位法現(xiàn)象：概念、解釋與規(guī)制》，《中國司法》2021年第6期。。地方治理是國家治理的重要組成部分，地方立法要自覺堅持以人民為中心，通過立法解決人民群眾的急難愁困問題，尤其是堅持合憲性原則與法制統(tǒng)一原則，自覺做到不與憲法和上位法相沖突，這既是地方立法的基本原則和價值取向，也是堅持民主立法、科學立法的重要體現(xiàn)。要提高地方立法質量，就必須貫徹落實科學立法精神，不僅要增強地方立法的問題意識、適度超前意識，而且要健全控權立法意識、完善精品立法意識，規(guī)范立法的語言表達方式，保持法案用語的明確性與概括性的平衡，力求實現(xiàn)通俗性與專業(yè)性的統(tǒng)一。與此同時，還要規(guī)范使用“必須”“允許”“禁止”(3)姚樹舉：《重視立法表達 提高立法質量》，《學習日報》2020年10月28日。這類詞匯。法治思維“是將法律作為判斷是非和處理事務準繩的思維方式?！?4)閆萍：《新知新覺：以科學思維加強和創(chuàng)新社會治理》，《人民日報》2019年11月27日。在當下推進鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的歷史進程中，地方立法機關要因地制宜地加快鄉(xiāng)村社會治理立法，重視把鄉(xiāng)村治理實踐中的成功經(jīng)驗，及時地進行總結提煉并上升為地方性法規(guī)，把鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興納入法制化軌道。在“十四五”規(guī)劃實施期間乃至更長的一段時期內(nèi)，“需要聚焦法律制度的某些空白點和易于發(fā)生的沖突點”(5)宋才發(fā)：《中國共產(chǎn)黨領導法治建設的實踐經(jīng)驗——對〈中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議〉的解讀》，《黨政干部論壇》2022年第1期。，把“立、改、廢、釋”等各項具體立法事項結合起來，創(chuàng)設滿足人民日益增長的美好生活需要的地方性法規(guī)。

(二)凸顯“地方性事務”的立法功能

地方性事務是指地方人大職權范圍內(nèi)、具有明顯地方特色的事務，通常是指具有本地區(qū)特點的全局性、根本性和長遠性的事務。地方立法是一件政治性、專業(yè)性、理論性和實踐性都很強的工作，地方人大立法有其自身的特點和規(guī)律性，有不少地方立法工作中的實際問題，不僅事實上還沒有理順，而且沒有引起當?shù)攸h委的足夠重視。譬如，如何把地方人大立法工作、編制立法規(guī)劃、促使立法功能實現(xiàn)等納入地方黨委的議事日程，如何實現(xiàn)同級黨委對同級人大立法工作的領導與指導，如何正確處理好地方法規(guī)與黨和政府政策的關系等等。做好立法規(guī)劃是地方立法機關開展立法活動的一個重要環(huán)節(jié)，立法規(guī)劃是安排和凸顯立法地方性的重要舉措，應當用立法規(guī)劃引導地方立法工作開展。地方性事務是一個“憲法學”“立法學”和“行政法學”概念(6)俞祺：《論立法中的“地方性事務”》，《法商研究》2021年第4期。，體現(xiàn)立法權在中央與地方之間的分配關系，具有厘清和厘定“地方立法適合的存在范圍”(7)俞祺：《論立法中的“地方性事務”》，《法商研究》2021年第4期。等多方面的功能。這里所論及的“不抵觸”原則，具有確保上位法權威性的作用和意義。但“不抵觸”到底是指與上位法立法精神不抵觸，還是指與上位法的具體內(nèi)容不抵觸(8)向往：《論地方性法規(guī)“不重復上位法”原則的規(guī)則化》，《行政法學研究》2022年第2期。抑或要求下位法必須以上違法為依據(jù)？所有這些疑惑《立法法》并沒有明示。地方立法權與“事權”具有密不可分的關系，但是立法權的分配根本不同于“事權”分配(9)俞祺：《論立法中的“地方性事務”》，《法商研究》2021年第4期。，地方立法權限是通過立法方式“調(diào)整、控制和規(guī)范的事項的權力范圍”(10)黃龍云：《廣東地方立法實踐與探索》，廣州：廣東人民出版社，2015年，第23頁。?！读⒎ǚā穼Φ胤搅⒎ㄖ黧w和其他立法主體的權限做出初步界定，有利于地方立法主體明確自己的法定職責和目標，規(guī)制立法主體不做超越權限范圍的事情，確保立法主體既不越權越位，也不失職瀆職。地方立法權限的確定既是地方立法主體行使立法權的前提，也是上級立法機關對地方立法予以監(jiān)督的依據(jù)。有學者認為在單一制國家里，不論中央與地方事權劃分得如何明晰，也“不論中央與地方的分權達到何種程度，地方的權力均由中央以法律文件規(guī)定或改變，地方權力沒有憲法保障?！?11)何華輝：《比較憲法學》，武漢：武漢大學出版社，1988年，第148頁。盡管這個觀點被專家學者不斷援引，但是筆者認為它是有失偏頗的。我國地方性事務認定的基本原則和基本標準，源自于《中華人民共和國憲法》(以下簡稱為《憲法》)第3條的規(guī)定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！蔽阌怪靡?，這條《憲法》規(guī)定就是起憲法保障作用的。毛澤東同志在《論十大關系》中說：“應當在鞏固中央統(tǒng)一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。……有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好的多?！?12)中共中央文獻編輯委員會：《毛澤東著作選讀》(下冊)，北京：人民出版社，1986年，第729頁。毛澤東同志的這個表述實際上構成1982年《憲法》第3條的理論依據(jù)，意味著“地方性事務”立法功能得到了憲法認可，標志著地方處理自身事務的自主權“獲得了憲法的正當性”(13)馮舟：《論憲法第三條第四款——也讀毛澤東〈論十大關系〉第五節(jié)》，《政法論壇》2007年第5期。。地方自主事權說到底是地方事業(yè)的發(fā)展，理應由本級地方人大和政府共同辦好，完全符合《憲法》第2條“一切權力屬于人民”和第27條“為人民服務”的憲法原則。最高人民法院在指導處理部門規(guī)章與地方性法規(guī)沖突時也指出：“地方性法規(guī)對于地方性事務的事項作出規(guī)定，應當優(yōu)先適用。”正因為如此，《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》強調(diào)有立法權的地方黨委，“要加強對本地區(qū)立法規(guī)劃計劃編制活動的領導，統(tǒng)籌安排好本地區(qū)立法工作?！?14)劉松山：《地方人大立法規(guī)劃的十個問題》，《地方立法研究》2020年第4期。地方黨委應當把人大立法放在本行政區(qū)域的整體中通盤考慮，運用法治思維和法治方式加強對立法規(guī)劃制定工作的指導，加強對地方人大及其常委會立法工作的全面領導。

(三)堅持以人民為中心的立法理念

黨的十八大以來，我國逐漸形成了“放管服”協(xié)同推進的局面，簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務、堅持以人民為中心，成為政府提高效能的一場自我革命。自2016年12月開始，浙江省在全國率先發(fā)起“最多跑一次”的政府體制機制改革，出臺《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》。這是全國“放管服”改革領域第一部綜合性地方性法規(guī)，為全國“放管服”改革按照法治思維和法治方式推進提供了立法經(jīng)驗。浙江省的改革不僅得到黨中央和國務院的充分肯定，而且得到當?shù)厝嗣袢罕娪绕涫墙?jīng)濟組織的普遍擁護和支持。浙江企業(yè)、民眾普遍感受到辦事的便利、快捷和高效，第三方調(diào)查顯示滿意率高達96.5%。因而“最多跑一次”不僅成為浙江省全面深化改革的一塊“金字招牌”，而且被寫入當年的國務院《政府工作報告》。對于那些涉及人民生命財產(chǎn)安全的突發(fā)性公共事件，需要立法的必須及時做出回應，因為人民的生命健康高于一切。譬如，突如其來的新冠肺炎疫情暴露出我國相關立法的缺失和短板，加之《立法法》《全國人大常委會議事規(guī)則》等相關法律法規(guī)，事實上并沒有設計專門的快速立法程序(15)趙一單：《論快速立法》，《地方立法研究》2021年第5期。，致使相關法律和立法滿足不了疫情防控的需求。為此全國人大常委會借助“有關法律問題的決定”在立法程序上的便捷性(16)趙一單：《論快速立法》，《地方立法研究》2021年第5期。，于2020年2月通過《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》(17)趙一單：《論快速立法》，《地方立法研究》2021年第5期。。根據(jù)全國人大常委會立法工作安排，各省市區(qū)地方立法機關也同步開展對野生動物保護法實施辦法、動物防疫法實施辦法的修訂工作。如陜西省適時調(diào)整《陜西省重點保護野生動物名錄》《陜西省畜禽遺傳資源保護名錄》等，并制定出臺《陜西省人民代表大會常務委員會關于貫徹〈全國人民代表大會常務委員會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定〉的實施意見》。黨的十八屆四中全會明確提出要“發(fā)揮立法的引領和推動作用”(18)喬曉陽：《發(fā)揮立法對改革的引領和推動作用》，《法治與社會》2016年第9期。，2015年全國人大把“發(fā)揮立法的引領和推動作用”載入《立法法》。當然立法也不是萬能的，在地方立法的過程中，需要對立法后的實際效果進行預先評估。法律法規(guī)的實際效用在于貫徹實施，如果把法律法規(guī)束之高閣，再好的法也就等于零。因此“必須依據(jù)法律制度的規(guī)定，嚴格按照法定程序行使司法權、處置好每一樁案件，把每一個具體的案件都辦成黨放心、人民滿意的鐵案?！?19)宋才發(fā)：《中國共產(chǎn)黨領導法治建設的實踐經(jīng)驗——對〈中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議〉的解讀》，《黨政干部論壇》2022第1期。

(四)實施立法供給與需求良性平衡的程序制度

《立法法》規(guī)定的立項論證和立項評估，是確保地方立法質量的兩種具體制度設計。其中的“立法立項”是指地方立法主體結合地方實際情況權衡利弊之后，對地方立法做出立法規(guī)劃和立法計劃的編制活動，立項的方式有正式項目、預備項目和調(diào)研項目之分(20)朱最新：《論證抑或評估：地方立法立項的程序選擇》，《地方立法研究》2021年第2期。?！傲⒎ㄕ撟C”是指在立法過程中立法機關依據(jù)相關規(guī)定，邀請專家學者抑或有經(jīng)驗的人大代表，對擬立法的項目所涉及的重大問題進行論證?！傲⒎ㄔu估”是指立法機關借助一定的立法標準、程序和方法，對擬立法的項目抑或已經(jīng)生效的地方法規(guī)進行綜合評價，然后提出制定、廢止抑或修改的評估活動。地方立法立項論證評估工作所要解決的主要問題，是需不需要立法和該不該立法的問題，準確地說是實現(xiàn)地方立法供給與需求良性平衡的問題，因為“立項質量在一定程度上決定了地方立法的質量和效率”?！吨腥A人民共和國標準化法》第15條規(guī)定的“論證評估”，可以說是“論證制度”與“評估制度”的統(tǒng)稱。我國在2011年建成中國特色社會主義法律體系的同時，初步形成了一個比較完整合理的立法理論體系。譬如，《立法法》第52條、《規(guī)章制定程序條例》第12條就確立了立項論證評估制度；《立法法》第36條規(guī)定了立法論證的途徑和辦法；第39條規(guī)定了立法中評估制度；第63條規(guī)定了立法后的評估制度?！读⒎ǚā返?7條還規(guī)定，地方立法程序“參照本法第二章第二節(jié)、第三節(jié)、第五節(jié)的規(guī)定，由本級人民代表大會規(guī)定?！边@也即是說，所有地方立法建議項目都應當進行必要的論證和評估，論證和評估是地方立法必經(jīng)的法定程序，是優(yōu)化地方科學立法、民主立法、依法立法的必然要求，否則就是程序上的不合法甚至違法。但由于《立法法》《規(guī)章制定程序條例》沒有做出具體論證規(guī)定和評估規(guī)定的辦法，影響了地方立法項目的質量與效率。譬如，有些急需的立法項目反而未能列入立法計劃，有的屬于在個別領導意志推動下而倉促上馬，“有的地方立法項目從開始起草到提交審議，歷時數(shù)年，耗費了大量人力物力，最后被擱置乃至成為廢案?！?21)朱最新：《論證抑或評估：地方立法立項的程序選擇》，《地方立法研究》2021年第2期。立法質量作為地方立法活動的評價基點，是衡量立法結果是否行之有效的話語體系。地方立法質量的評估過程，實質上是一個過程性、相對性的動態(tài)評價過程，不僅要看立法供給與需求是否實現(xiàn)良性平衡，而且要以人民滿意不滿意為參照系，社情民意終究是決定立法是否有效的關鍵要素。否則對地方立法質量的衡量基準就會成為“無根的浮萍”，評估的結果也就喪失了質量評價的初衷和使命。

二、制約地方立法質量提升的體制機制困境

地方立法是推進地方治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的助推器，更是建成“法治中國” 的關鍵環(huán)節(jié)，當前制約地方立法質量提升的體制機制困境在于：公眾和社會團體參與立法程度低；地方立法宜粗不宜細的體制弊端；地方立法形式主義的制度屏障；地方立法自主性不足的功能性障礙。

(一)公眾和社會團體參與立法程度低

立法參與權是公民的一項政治權利，是人民主權原則的體現(xiàn)，是實現(xiàn)國家良法善治的前提。公眾參與立法能起到分擔立法責任的效果，有助于不同群體表達各自的利益訴求，有助于提升公民守法的自覺性。公眾參與立法一個最顯著特點，就是能夠起到遏制立法活動被立法主體壟斷，防止地方立法異化為極少數(shù)人謀求部門利益的手段。黨的十八大提出制定法律法規(guī)和公共政策要聽取公眾意見，“拓展人民有序參與立法途徑”(22)胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，《求是》2012年第22期。，黨的十九大提出要創(chuàng)新“公眾參與”(23)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日。立法方式。其實“公民參與立法”和“公眾參與立法”是兩個含義不同的概念?！稄V州市規(guī)章制定公眾參與辦法》(以下簡稱《辦法》)，是我國第一部“公眾參與立法”的規(guī)范性文件，它從概念上對“公眾”所涵蓋的范圍做出規(guī)定(24)陳賽金：《中國公眾參與立法的新路徑探析——以人民團體為視角》，《上海師范大學學報》(哲學社會科學版)2020年第6期。。《辦法》第2條指出：“本辦法所稱公眾是指自然人、法人和其他組織”。公眾參與立法是指“公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共政策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為?！?25)陳賽金：《中國公眾參與立法的新路徑探析——以人民團體為視角》，《上海師范大學學報》(哲學社會科學版)2020年第6期。需要指出的是我國公民的地位身份和角色意識比較淡薄，加之集體行動的困惑、缺乏基本的激勵機制，在一些地方公民提出的立法意見抑或立法建議往往得不到及時的反饋，也在一定程度上減弱了參與立法的積極性。公眾參與立法活動不是“為了參與而參與”，而是力求通過參與的方式和途徑，對地方立法的結果產(chǎn)生應有的積極影響?？傊瑲v史的、現(xiàn)實的諸多消極因素疊加在一起，決定了公民個體參與立法的積極性不高(26)陳賽金：《中國公眾參與立法的新路徑探析——以人民團體為視角》，《上海師范大學學報》(哲學社會科學版)2020年第6期。，立法主體的自我評價與公眾的立法評價具有明顯差異(27)郭曉燕、李擁軍：《公眾參與立法的功能異化與矯正路徑》，《齊魯學刊》2021年第2期。。黨的十八大以來，黨和政府想盡一切辦法引導和鼓勵公眾參與立法活動，把公眾參與立法的原則向前推進了一大步(28)陳賽金：《中國公眾參與立法的新路徑探析——以人民團體為視角》，《上海師范大學學報》(哲學社會科學版)2020年第6期。。公眾參與立法不但從政治上、法律上體現(xiàn)了社會主義立法的本質，而且從程序上保證了立法的人民性和民主性，有助于增強國家政權合法性的政治功能。地方立法是一項面向基層群眾、實現(xiàn)黨和國家工作重心下移、最接地氣的立法形式，因而地方立法應當把工作重點放在地方性事務管理上，對地方立法中出現(xiàn)的各種現(xiàn)實問題既要妥善處置，又不能簡單粗暴地“砍一刀”了事。由于地方立法貼近老百姓的生產(chǎn)生活實際，與落實和實現(xiàn)黨的“民生工程”緊密聯(lián)系在一起，應當盡量吸納當?shù)孛癖姾蜕鐣F體參與立法活動，這樣做不僅有利于提高地方立法質量，而且本身就是一種行之有效的普法教育。地方立法是一項政治性、專業(yè)性、技術性很強的工作，當下立法者與受眾溝通困難的原因是雙重的：一方面普通民眾大多缺乏基本的法律知識素養(yǎng)，另一方面立法草案抑或地方法規(guī)本身不易被人讀懂。要擴大民眾和社會團體參與立法的程度，一個最基本的前提條件就是必須保證立法草案能讓人讀懂。可以說，這本身就是一個與民主立法、科學立法密切相關的問題，立法者必須了解和弄清楚接受這項立法案的受眾，否則就是在無的放矢、做無用功。

(二)地方立法宜粗不宜細的體制弊端

在我國立法實踐中，“宜粗不宜細”原本是作為一種權宜之計出現(xiàn)的。在十年文化大革命當中，我國整個公檢法系統(tǒng)被徹底砸爛，國家治理長期處于“兩部法律治天下”(即《憲法》和《中華人民共和國婚姻法》(試行))的境地。黨中央采取果斷措施結束文化大革命10年內(nèi)亂之后，百廢待舉，迫切需要改變“無法可依”的被動局面，加快立法就成為社會生活走上法治化道路的必然選擇。作為權宜之計的“宜粗不宜細”，就是在這種背景和現(xiàn)實情況下出現(xiàn)并存在的。當時的立法“宜粗不宜細”，主要體現(xiàn)在“加快立法程序的維度中，尤其以立法審議程序的簡略為典型，彼時我國確實曾經(jīng)實行過‘一審制’和‘二審制’”(29)王起超：《粗放和精細：論立法技術的秩序建構路徑》，《河北法學》2021年第5期。。應當說這種“粗放型”立法的體制弊端是明顯的，在20世紀80年代初期那種情況下，實在是一種“不得已而為之”的無奈之舉。然而前些年有些地方的立法機關和立法人員，對地方立法“精細化”缺乏基本的理解和認識，不懂得地方立法應當從實際情況和立法需求出發(fā)，熱衷于對“上位法”和其他地方的“同位法”照抄照搬，習慣于充當立法的“搬運工”，把地方立法成果視為簡單的“法規(guī)匯編”(30)丁祖年、粟丹：《地方立法精細化的內(nèi)涵與路徑》，《地方立法研究》2020年第4期。；有的人認為我國立法素有“宜粗不宜細”的傳統(tǒng)，地方立法不能太細，“法規(guī)太細太具體，不像法規(guī)”“法規(guī)原則一些，便于執(zhí)行的靈活性”(31)丁祖年、粟丹：《地方立法精細化的內(nèi)涵與路徑》，《地方立法研究》2020年第4期。；有的人甚至以所謂“軟法”效應為噱頭，為其所制定的法規(guī)不規(guī)范、無實效性做辯護(32)丁祖年、粟丹：《地方立法精細化的內(nèi)涵與路徑》，《地方立法研究》2020年第4期。；有的人則把地方法規(guī)的“原則化”“空洞化”(33)丁祖年、粟丹：《地方立法精細化的內(nèi)涵與路徑》，《地方立法研究》2020年第4期。當作立法經(jīng)驗講。上述這些偏離地方立法本質和宗旨的怪現(xiàn)象，再也不能繼續(xù)任其下去了，否則就會從根本上損害地方立法嚴肅性和權威性，就會從事實上貽誤建設社會主義法制國家的進程。在社會主義新時代新階段，尤其是在舉全國之力推進鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的背景下，黨和國家把工作重心下移到基層，地方立法承載著特殊的功能和使命。相對于國家立法而言，地方立法的任務更重、更接近基層、更貼近群眾。盡管地方性法規(guī)的適用范圍更小、更易于直接、具體地反映地方實際情況，但是絲毫不影響地方立法的重要作用。法律的生命力和重要價值在于實施，核心在于法律規(guī)范的科學性和合理性，在于因地制宜切實可行并行之有效。這就決定了地方立法須臾離不開“具體化”“精細化”，務必突出立法的自主性、可行性和實效性功能。

(三)地方立法形式主義的制度屏障

地方立法形式主義在相當大的程度上，影響和制約了地方立法功能的發(fā)揮。地方立法形式主義主要表現(xiàn)在如下幾個方面：在立法體系上，立法體例和立法規(guī)模貪大求全，立法結構追求體系完整、鴻篇巨著，從根本上違背了立法形式的少而精、快捷、靈活、高效的原則；在立法內(nèi)容上，違背了從本地實際出發(fā)的原則，熱衷于照抄照搬、機械套用上位法，尤其是大量抄襲中央立法的內(nèi)容；在立法文本上，違背了地方特色和反映本地實際情況的原則，大量復制、套用國家法律、行政法規(guī)乃至其他地方的規(guī)定，表現(xiàn)為貪大求全、好大喜功；在立法格局上，盲目攀比國家立法和上位法，設置總則、分則、附則，章下面設置節(jié)、節(jié)下面再設置條、條下面設置分條和款等，不求細化、但求“樣子好看”(34)封麗霞：《地方立法的形式主義困境與出路》，《地方立法研究》2021年第6期。；在立法態(tài)度上，缺乏求是、求實的立法精神，不愿意抑或沒有深入扎實地做好前期立法調(diào)研，往往在倉促立法過程中，無意識地成為國家法和上位法的搬運工，致使地方立法缺乏基本的創(chuàng)新性。

(四)地方立法自主性不足的功能性障礙

地方立法是國家整體立法的重要組成部分，是一種表達地方人民意志、實現(xiàn)地方有效治理的重要方式和途徑，但是地方立法質量與2015年修訂《立法法》賦予地方立法權的初衷相去較遠。從立法體制障礙方面看，主要存在如下幾個問題：

1.陷入地方立法功能的誤區(qū)。地方法規(guī)與國家法和上位法相比較，地方立法應當把精益求精的“繡花功夫”，花費在對國家法和上位法的落實、對上位法相關條款的具體化和細化上面，功能應當體現(xiàn)在對上位法相關條款的補充完善和實驗創(chuàng)新上面。然而地方立法者忽視了地方立法的自主性和功能性，本末倒置的充當起上位法的“搬運工”，理由是只要“不與上位法相抵觸”，上位法律法規(guī)就應當在下位法得到適用和體現(xiàn)，不適當?shù)厥沟胤搅⒎ㄏ萑搿胺ǖ涑绨荨钡墓秩Α?/p>

2.立法制度本身存在漏洞。由于《立法法》規(guī)定的“不與上位法相抵觸”原則具有較大的模糊性，在具體內(nèi)容的規(guī)定和闡釋上過于原則籠統(tǒng)，致使地方立法者為了合法性和“有效規(guī)避抵觸風險”，自覺不自覺地把抄襲上位法視為“不與上位法相抵觸”的“避風港”。加之地方立法習慣于由當?shù)匦姓块T制定法規(guī)，致使地方立法普遍陷入“部門立法”的怪圈。

3.地方立法機關成為離退休干部“后花園”。近幾年在進行基層立法調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，地方各級人大常委會組成人員包括一部分立法主干人員，多是從已換屆的黨委、政府機關來這里“發(fā)揮余熱”的老同志，盡管他們有很強的責任心，但心有余而力不足，表現(xiàn)為對地方立法的屬性、功能、職責和任務不太明了，對地方立法的復雜程度和具體要求缺乏足夠的認知，很難在任期內(nèi)推進地方立法工作實現(xiàn)專業(yè)化和科學化(35)丁軼：《地方立法重復現(xiàn)象的組織社會學闡釋》，《地方立法研究》2020年第6期。。加之參與立法起草的大多數(shù)成員，多是沒有經(jīng)過法學本科或研究生階段嚴格教育和訓練的“半路出家者”，不具備立法的專業(yè)知識、語言表達和邏輯應用能力，天然的立法素質決定了他們難于擺脫照搬上位法和抄襲其他地方同位法的尷尬局面。

三、提升地方立法質量的體制機制舉措

立法是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要形式，地方立法的質量，直接關系到國家法治現(xiàn)代化建設的重大責任在本地方能否順利地落到實處的大問題。地方法規(guī)和政府規(guī)章的質量是地方立法的生命線所在，精準立法、凸顯本地方特色，是各級地方立法的根本任務。 提升地方立法質量的體制機制舉措是：夯實人民群眾參與立法的制度基礎，完善地方立法精細化的體制機制，克服地方立法形式主義的制度保障，構建科學合理的立法質量評價體系。

(一)夯實人民群眾參與立法的制度基礎

我國公眾參與立法的公眾范疇包括“中國公眾參與立法包括普通公民個體、專家學者、人大代表、政協(xié)委員、社會團體等?！?36)陳賽金：《中國公眾參與立法的新路徑探析——以人民團體為視角》，《上海師范大學學報》(哲學社會科學版)2020年第6期。從1949年中華人民共和國成立一直沿用至今的“人民團體”，是指除政府、政府官方機構、企業(yè)公司和事業(yè)單位以外的團體組織總稱，是一個具有特殊法律地位的政治社團。一個時期以來，由于“黨對社會團體管控的變化和猶豫，使社會團體參與立法缺乏穩(wěn)定性，社會團體力量的不可控性，也會影響社會團體參與立法的深度、廣度、有效性?！?37)陳賽金：《中國公眾參與立法的新路徑探析——以人民團體為視角》，《上海師范大學學報》(哲學社會科學版)2020年第6期。黨的十八大以來，多數(shù)社團組織都有參與地方立法的主動性和積極性，黨和政府充分發(fā)揮人民團體的政治號召力和社會組織力，有意識地通過社團組織把分散的公民個體訴求整合成為一種共同的聲音，也許比當下強調(diào)公民個體參與立法的效果更好，為解決公眾參與立法的現(xiàn)實困境提供了一條新的路徑。從長遠看，重視發(fā)揮人民團體參與地方立法的主動性和積極性，“可以克服公民個體、普通社會團體、利益集團等公眾主體在參與立法中的缺陷”(38)陳賽金：《中國公眾參與立法的新路徑探析——以人民團體為視角》，《上海師范大學學報》(哲學社會科學版)2020年第6期。，能夠起到遏制既得利益集團爭相擠進地方立法圈的態(tài)勢，保障“沉默的大多數(shù)”(39)陳賽金：《中國公眾參與立法的新路徑探析——以人民團體為視角》，《上海師范大學學報》(哲學社會科學版)2020年第6期。呼聲與訴求進入立法者的耳朵里。人民團體在參與國家立法和地方立法方面，已經(jīng)積累了較為豐富的實踐經(jīng)驗，有許多成功的做法和經(jīng)驗已經(jīng)上升為國家法律，成為當下人民團體參與立法的法律依據(jù)。譬如，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第29條規(guī)定：“各政黨、各人民團體，可以聯(lián)合或者單獨推薦代表候選人”，參與到國家和地方的立法活動當中去。《立法法》第36條規(guī)定，立法主體在立法過程中，凡涉及重大意見分歧或重大利益關系調(diào)整的，應當“采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”“聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關方面的意見?！比绻麑姷漠愖h和正當訴求不能做出回應，那么立法結果也會因缺乏正當性而難于得到公眾的認可和支持。國家立法權和地方立法權根本上屬于人民，人民團體參與立法有利于夯實人民群眾參與立法的制度基礎，提升民主立法和科學立法的高度，保障廣大人民群眾參與立法活動的廣泛性，社會主義法治“應當成為全體公民的自覺行為，以彰顯公民是社會主義國家和社會主人的主體地位。”(40)宋才發(fā)：《中國共產(chǎn)黨領導法治建設的實踐經(jīng)驗——對〈中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議〉的解讀》，《黨政干部論壇》2022年第1期。

(二)完善地方立法精細化的體制機制

黨的十八屆四中全會提出“推進立法精細化”理念，立法對當下和未來一段時期內(nèi)需要調(diào)整的問題十分明晰，立法的核心任務就是為解決這些需要調(diào)整的問題，適時提供法治手段和執(zhí)行措施的。2020年《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)的通過，標志著我國立法由“粗放型”立法轉變?yōu)椤熬毣绷⒎?。“《民法典》最重要的意義或許不完全在于它增加或修改了哪些規(guī)定，而在于標志著我國立法技術走向成熟。從民事單行法走向《民法典》并不是法律條文的機械合并，而是在審查基礎之上將主要各民事部門法歸于一部法律并使之融貫的過程?！?41)王起超：《粗放和精細：論立法技術的秩序建構路徑》，《河北法學》2021年第5期。立法精細化既是地方立法的關鍵要求，也是地方立法的特殊價值所在。地方立法精細化主要包括兩個方面的內(nèi)容(42)丁祖年、粟丹：《地方立法精細化的內(nèi)涵與路徑》，《地方立法研究》2020年第4期。：一是在立法理的念上，把有效解決本地方實際問題作為立法宗旨，切實做到選題精準、內(nèi)容精良、表述精煉。具體地說，“選題精準”就是要凸顯立法符合實際問題的客觀性、立法調(diào)整的適合性、現(xiàn)有立法的空白性以及本級立法的有權性四個要件。“內(nèi)容精良”就是要求地方立法務必做到對象的具體性、規(guī)范的明確性、方案的可行性和規(guī)范的合法性?！氨磉_精練”則是要求地方立法做到文本結構精練和文字表述精練(43)丁祖年、粟丹：《地方立法精細化的內(nèi)涵與路徑》，《地方立法研究》2020年第4期。。黨的十八大以來，黨中央強調(diào)地方立法要采取“先試點、后復制、再推廣”的立法模式。浙江省是較早開展地方立法“精細化”探索的省份，浙江省人大及其常委會于2010年在推進地方立法工作“五個轉變”中，率先提出“從粗放型立法”向“精細化立法”轉變。浙江省在實踐中總結提煉出來“三精立法”試點經(jīng)驗(44)丁祖年、粟丹：《地方立法精細化的內(nèi)涵與路徑》，《地方立法研究》2020年第4期。，對全國各地的地方立法具有重要的復制和推廣價值。這主要體現(xiàn)在：一是反映了地方立法的規(guī)律和特點；二是切中了立法質量問題的要害；三是明確了地方立法機關提高立法質量的方向(45)丁祖年、粟丹：《地方立法精細化的內(nèi)涵與路徑》，《地方立法研究》2020年第4期。。結合浙江省地方立法精細化經(jīng)驗，可以初步明晰地方立法精細化體制機制改革的基本進路：一是立法精細化是地方立法的基本理念和衡量標準；二是立法精細化是有效解決本地實際問題的立法目標(46)丁祖年、粟丹：《地方立法精細化的內(nèi)涵與路徑》，《地方立法研究》2020年第4期。；三是立法精細化是精準調(diào)整立法對象的有效途徑；四是立法精細化是確立精良可行立法內(nèi)容的重要抓手；五是立法精細化是精煉準確表達立法意圖有效保證(47)丁祖年、粟丹：《地方立法精細化的內(nèi)涵與路徑》，《地方立法研究》2020年第4期。。越是突出和強調(diào)地方法治的重要性，就越是要重視完善地方立法精細化的體制機制，越是要高度重視全面提升地方立法質量工作。除了需要完善前述各項體制機制外，還需要建立一套行之有效的督促保障機制和考核評估機制，把“三精立法”的具體標準制度化、規(guī)范化，使之成為全國各地地方立法工作的強制性要求。因為立法是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要形式，立法質量直接折射出地方立法是否貫徹民主立法、科學立法的立法精神，直接關系到國家法治現(xiàn)代化建設的重大責任，在本地方能否順利地落到實處的大問題。

(三)克服地方立法形式主義的制度保障

精準立法、凸顯本地方特色，是各級地方立法的根本任務。地方法規(guī)和政府規(guī)章的質量如何是地方立法的生命線所在。譬如，在立法選題制度建設方面，需要圍繞立法選題編制管理、立法源的擴大、立項項目之間的評估與競爭機制等內(nèi)容展開(48)盧護鋒：《設區(qū)的市立法的精準化路徑：基于立法選題的思考》，《政治與法律》2019年第3期。。在“十四五”期間乃至更長的時期內(nèi)，地方立法需要糾正過去盲目跟風立法、追求立法數(shù)量和速度的壞習慣，需要從體制機制上拋棄形式主義那一套，需要在“不抵觸”和“立法創(chuàng)新”之間尋找平衡點，尤其需要重新回歸到“針對性”“可操作性”和“管用性”的本質上。各級地方黨委應當加強對地方立法的領導，上級立法機關要加強對地方立法人才隊伍的業(yè)務培訓和素質提升，建立常態(tài)化的地方立法評估制度體系，引導地方立法機關拓展公眾參與的途徑和辦法，在提升地方立法質量上施猛勁、下猛藥，務求措施落地實施、見真功、見實效。地方立法機關務必從最基礎、最基本的做起，樹立正確的“效益觀”“政績觀”，徹底克服和消除“法典崇拜”情結，把立法的關注點放到立法效益和治理效能上。盡管各地基本上都制定了制度化的立法后評估機制，并且把“是否具有地方特色”“是否重復上位法”等相關評估要件列入評估指標體系，但是評估機制畢竟不具有立法審查的權威性。因而為了防范和克服地方立法形式主義，2015年新修訂的《立法法》，規(guī)定了地方立法備案審查制度?！读⒎ǚā返?8條規(guī)定，省級制定的“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應當在公布后的三十日內(nèi)依照下列規(guī)定報有關機關備案”：地方性法規(guī)報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；設區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；自治州、自治縣的自治條例和單行條例報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；地方政府規(guī)章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；設區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章應當同時報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會和人民政府備案。建議在下一次修訂《立法法》的時候，把“重復立法”尤其是把大量根本沒有必要的“重復立法”等內(nèi)容納入備案審查范圍，依法明晰相應的法律責任，以確保實現(xiàn)地方性法規(guī)審查的嚴肅性、權威性和高效化。

(四)構建科學合理的立法質量評價體系

權力主體不但享有公共事務的管理權，而且“直接參與分配社會的政治、經(jīng)濟、文化等各方面的資源和利益，實際地決定著人們的利益義務分配。”(49)胡玉鴻：《習近平法治思想中權力運行制約和監(jiān)督理論》，《江淮論壇》2021年第5期。即使是地方立法權，如果長期不加以限制和監(jiān)督，同樣是滋生腐敗的溫床，因為立法者不僅有可能成為部門利益和“小圈子”利益的代言人，而且本身就具有本能的自發(fā)腐敗可能性。所以，地方立法質量評價體系的本質，是人民群眾對地方立法知情權、參與權的民主性和科學性的真實反映，是對立法權濫用和非法行使的制度防范和法律監(jiān)督，以確保地方立法活動和立法結果的公正性、合理性和合法性?！读⒎ǚā返?9條“對法律草案”的立法前評估作出規(guī)定；《立法法》第63條對“立法后評估”作出規(guī)定。這兩條規(guī)定不僅確立了國家立法評估制度，而且以立法階段為標準，把地方立法評估分為“立法前評估”和“立法后評估”。地方立法前評估是依據(jù)特定的程序、標準和方法，對立法項目的目標、內(nèi)容等在進行正式立法之前的評估，主要是評估和確認立法項目的合法性、合理性、必要性和可行性，避免重復立法，降低立法過程以及后續(xù)的執(zhí)行成本。立法后評估側重點是為了有效檢驗地方立法的實施效果，包括已經(jīng)取得的成績和存在的問題，以利于促進地方治理法治化，為地方立法的修改、廢止提供依據(jù)，構建科學合理的立法質量評價體系。與此相適應各地立法質量評價體系也逐步完善，譬如，廣州市人大制定了《廣州市人大常委會立法后評估辦法》，南京市人大常委會制定了《南京市人大常委會立法后評估辦法》，陜西省人大常委會制定了《陜西省地方立法評估工作規(guī)劃》(50)王方玉：《地方立法前評估的內(nèi)涵與主體模式解析——基于對立法后評估的借鑒》，《西部法學評論》2018年第6期。，盡管各地尚未形成完整的立法質量評價體系，但是對立法前評估和立法后評估逐漸趨于常態(tài)化，并將越來越成為一種提升地方立法質量的常態(tài)機制。建議在下一次修訂《立法法》的時候，對《立法法》第73條進行修改，明確規(guī)定上位法已經(jīng)有規(guī)定的，下位法不得再做重復性規(guī)定。把完善地方“特色評估”納入地方立法工作制度，完善上級立法機關的事后審查制度，實施上級立法機關對下級立法機關“特色評估”制度。習近平總書記說過：“推進法治體系建設，重點和難點在于通過嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，推進法律正確實施，把‘紙上的法律’變?yōu)椤袆又械姆伞?。?51)習近平：《堅持走中國特色社會主義法治道路更好推進中國特色社會主義法治體系建設》，《中國人大》2022年第4期。必須旗幟鮮明地反對司法機關和司法人員的不作為和亂作為，尤其是要警惕和防范執(zhí)法不嚴、司法不公和司法腐敗問題?！耙患埮袥Q，或許能夠給當事人正義，卻不一定能解開當事人的‘心結’，‘心結’沒有解開，案件也就沒有真正了結”(52)中共中央文獻研究室：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年，第69頁。。正是從這個意義上說，司法公正是維護社會公平正義的最后一道防線(53)李林：《推進法制改革 建設法治中國》，《社會科學戰(zhàn)線》2014年第11期。。