晚清民國時(shí)期省縣警察權(quán)的劃分、沖突與調(diào)適——以江蘇無錫為中心

秦韶華

自晚清引入歐洲警察制度以來，警察權(quán)在省縣之間的權(quán)限劃分復(fù)雜多變，對地方警政體制的運(yùn)行影響很大。警察權(quán)本質(zhì)上是一種國家公權(quán)力，但晚清官商合辦、警政作為地方自治事務(wù)的定位，導(dǎo)致警察權(quán)事實(shí)上由地方紳商掌控，變?yōu)樗綑?quán)力。民國建立后，警察權(quán)何以重新回歸公權(quán)力屬性，并如何進(jìn)行分配、調(diào)適，是研究近代中國地方警察史繞不開的關(guān)鍵問題之一。

目前已有學(xué)者從官治與自治、警權(quán)關(guān)系調(diào)整、裁局改科的實(shí)施與成效、條塊關(guān)系演變與縣長職能等方面，對民國時(shí)期地方警察管理體制的運(yùn)行做了多角度研究，完整梳理了省縣警察權(quán)變動(dòng)的歷史軌跡，為本文寫作帶來寶貴啟迪。①參見魏光奇：《官治與自治——20世紀(jì)上半期的中國縣制》，商務(wù)印書館2004年版；李繼業(yè)：《傳承與更新：1927-1937年吳縣縣政研究》，蘭州大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年；周聯(lián)合：《南京國民政府縣政府裁局改科研究》，《晉陽學(xué)刊》2004年第6 期；邢巍?。骸赌暇﹪裾畷r(shí)期縣長職能研究》，南開大學(xué)博士學(xué)位論文，2010年。但既有研究多把“四局”（即教育局、警察局、實(shí)業(yè)局、財(cái)務(wù)局）作為一個(gè)整體進(jìn)行論述，針對警察權(quán)的專題研究還不夠深入；多以制度文本作為研究客體，針對地方警政運(yùn)行實(shí)態(tài)的研究尚不充分。無錫地處江南腹地，晚清民國時(shí)一直為縣級建制，受租界、外資等因素影響小，其警政發(fā)展情形具有較強(qiáng)的代表性。本文以江蘇無錫作為個(gè)案分析，力圖全景呈現(xiàn)晚清民國時(shí)期地方警察權(quán)的權(quán)限劃分、權(quán)力轉(zhuǎn)移，探討警察權(quán)變動(dòng)的動(dòng)因、過程，以及對警政運(yùn)行體制的影響。

一、“地方官無與焉”：晚清地方政府警察權(quán)的虛置

清末新政中，為解決地方警政步調(diào)不一、發(fā)展不均衡等問題，清廷曾進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，明確規(guī)定了省縣警察權(quán)的劃分，試圖建立省縣并治的運(yùn)行機(jī)制。1905年在中央層面設(shè)置巡警部，作為管理全國警政的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)。1907年下令各省增設(shè)巡警道。①《憲政編查館奏考核直省巡警道官制細(xì)則?。ǜ角鍐危?，《東方雜志》，1908年第五卷第7 期。但各地落實(shí)進(jìn)度不一。1908年憲政編查館頒發(fā)《各省巡警道官制并分科辦事細(xì)則》，對省縣警察權(quán)權(quán)限做了劃分，明確省縣并治的管理體制。一是明確州縣巡警正局受巡警道及本地行政長官的雙重領(lǐng)導(dǎo)；二是明確州縣巡警正局有對下指導(dǎo)監(jiān)督各分局之權(quán)。②《民政部擬訂各省巡警道官制并分科辦事細(xì)則》，《現(xiàn)世史》，1908年第1 期。

在清廷風(fēng)雨飄搖、日薄西山之際，細(xì)則未能被切實(shí)執(zhí)行，淪為一紙空文。原因在于，制度出臺(tái)時(shí)間滯后于地方警政的推進(jìn)。江蘇因經(jīng)費(fèi)難籌等原因③《蘇省將設(shè)巡警道》，《江南警務(wù)雜志》，1910年第1 期。，遲至1910年始設(shè)立巡警道。其時(shí)已臨近清廷覆滅，無從發(fā)生效力。無錫警察則早在1902年即已創(chuàng)建，并呈現(xiàn)濃厚的地方自治色彩。

1902年，邑人蔡文杰在無錫北首先創(chuàng)辦巡警。④關(guān)于無錫警察的創(chuàng)建有三種說法。一說是1902年由邑人蔡文杰創(chuàng)辦于北塘（源出錢基博《無錫警備志》，傅宏星《錢基博集：方志匯編》，第242 頁）；一說是1905年，在京師成立巡警部后，本邑北里紳商改團(tuán)防局為警察組織（源出《<無錫縣志·大事記>資料》（征求意見稿），無錫地方志辦公室，1984年4月，第26 頁）；一說是1903年，創(chuàng)辦人是號稱“大先生”的西門慶泰米行老板溫明遠(yuǎn)（源出許憶和《無錫商團(tuán)始末》，《無錫文史資料》第15 輯，第49 頁）。筆者傾向于錢基博的觀點(diǎn)，因?yàn)殄X有詳實(shí)的資料支撐，如警察數(shù)量、費(fèi)用等，可信度較高。反觀其他兩種觀點(diǎn)，均無材料支撐。1905年，無錫成立錫金巡警總局，經(jīng)費(fèi)每月至少需756 元，縣府僅提供知縣捐廉60 元，多數(shù)經(jīng)費(fèi)由士紳們承擔(dān)，包括店鋪捐、妓船捐、戲館捐等各種捐費(fèi)。由于辦警費(fèi)用皆仰賴于地方士紳，導(dǎo)致士紳完全掌握警務(wù)的行政權(quán)，“一切事柄，皆操諸城廂士紳之手，而于地方官無與焉”。⑤錢基博：《無錫警備志（上）》，傅宏星主編、鄭娉校訂：《錢基博集：方志匯編》，華中師范大學(xué)出版社2013年版，第243 頁。1908年，清政府宣布預(yù)備立憲，預(yù)備立憲公會(huì)董事周舜卿等在無錫籌備地方自治。同時(shí)，無錫市成立紳商學(xué)會(huì)。紳商學(xué)會(huì)發(fā)放巡警經(jīng)費(fèi)，取得了對錫金巡警總局的控制權(quán)。⑥無錫地方志辦公室：《<無錫縣志·大事記>資料》（征求意見稿）第1 冊，1984年4月，第34 頁。是年，紳商學(xué)會(huì)改為無錫城廂自治公所（簡稱市公所），警政由此成為地方自治的組成部分。1909年，錫金巡警總局改稱無錫市巡警總局，辦理全城警務(wù)。

可見，在清廷規(guī)范地方警政管理體制以前，無錫地方精英憑借對警費(fèi)的把控，早已將原屬于公權(quán)力的警察權(quán)，剝離政府的控制，轉(zhuǎn)為為己所用的私權(quán)力。清廷關(guān)于地方警權(quán)省縣并治的設(shè)想無從落地，不僅如此，省、縣二級政府的警察權(quán)均處于缺位的虛置狀態(tài)。無錫警察創(chuàng)建于紳、受控于紳，這種先天帶來的“自治”基因，深刻影響著其后的無錫警政體制。

二、“炮仗”豈容他人放：北洋時(shí)期圍繞警察權(quán)的激烈博弈

民國建立后，在制度設(shè)計(jì)上，省縣警察權(quán)的劃分復(fù)雜多變，規(guī)章制度層出不窮，但大致上經(jīng)歷了“賦權(quán)于縣”到“強(qiáng)省弱縣”兩個(gè)階段。

短暫的南京臨時(shí)政府時(shí)期，因政權(quán)初建、軍事倥傯，省、縣兩級的警察機(jī)關(guān)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)未定，多由各地自行確定，沒有形成統(tǒng)一的制度規(guī)范。就江蘇而言，原有的巡警道已廢除，江蘇都督代行掌管全省警務(wù)。1912年，《江蘇縣市鄉(xiāng)警務(wù)暫行章程》頒布，明確各縣警務(wù)行政以民政長負(fù)完全監(jiān)督之責(zé)任，巡警局附設(shè)于民政署①《通令各縣民政長頒發(fā)縣市鄉(xiāng)警務(wù)暫行章程二十五條》，《江蘇省公報(bào)》，1912年第66 期。，建立了“塊塊為主”警政管理體制。據(jù)此，1912年無錫軍政分府正式成立并組建無錫縣民政署，警務(wù)科附設(shè)其中。舊有巡警就地解散后，民政長秦孝魯設(shè)警察事務(wù)所。這是無錫官辦警察的開始，由此警察權(quán)自士紳手中回歸政府。

北洋時(shí)期，經(jīng)過三次改組，省縣并治、以省為主的思路逐步明晰，推動(dòng)“塊塊為主”轉(zhuǎn)向“以條為主”，建立自上而下的警政體制。1913年1月《劃一地方警察官廳組織令》規(guī)定，全國縣級警察機(jī)關(guān)一律改稱警察事務(wù)所，由縣知事遴選警務(wù)長呈請委任，其他警察官吏則由縣知事直接委任；縣級警察機(jī)關(guān)由同級政府長官（縣知事）負(fù)責(zé)。此為第一次改組。二次革命后，1914年8月，《地方警察廳官制》《縣警察所官制》頒布，撤銷縣級警察事務(wù)所，改為警察所，由縣知事兼任，所內(nèi)置警佐一至三人，根據(jù)所長命令辦理警察事務(wù)。此為第二次改組。前兩次改組均延續(xù)了“塊塊”為主的管理體制。1915年7月《各省整頓警政辦法大綱》頒布，要求各省建立警務(wù)處。②《各省整頓警政辦法大綱（續(xù)）》，《江蘇省公報(bào)》，1918年第1755 期。此后，內(nèi)務(wù)部在答復(fù)黑龍江、江西等省的咨復(fù)中，賦予省警務(wù)處對省會(huì)警察廳、縣警察所的干預(yù)權(quán)。1918年內(nèi)務(wù)部發(fā)布《各省區(qū)警務(wù)處組織章程》《關(guān)于警務(wù)處組織章程實(shí)施應(yīng)注意條件》，再次予以明確。此為第三次改組。此次改組一改前二次的思路，轉(zhuǎn)而推行“條條”為主、強(qiáng)省弱縣的管理體制。

受此影響，無錫警政機(jī)構(gòu)的沿革也經(jīng)歷了三次變動(dòng)，但最終并沒有轉(zhuǎn)向“條條為主”的管理體制。相反，揭開了省、縣激烈博弈的序幕。

1913年，根據(jù)《劃一現(xiàn)行地方警察官廳組織令》，無錫巡警總局改稱警察事務(wù)所，由縣知事監(jiān)督指揮。警務(wù)長由知事遴選，并呈請委任，其他警察官吏亦由縣知事直接委任。縣知事取得對警察事務(wù)的控制權(quán)，地方警務(wù)延續(xù)“塊塊式”管理。③無錫市公安局辦公室編著：《無錫解放前警察概況》（初稿），1985年12月，第1 頁。此為第一次變動(dòng)。二次革命后，根據(jù)《縣警察所官制》，1914年無錫警察所所長由縣知事兼任。④《邑之警政談》《吾邑警局改易名稱》，《新無錫》1915年3月4日、3月10日，第5 版。此為第二次變動(dòng)。前兩次變動(dòng)均與北洋政府的前兩次改組相同步。

第三次變動(dòng)由省警務(wù)處發(fā)起，在推行中遭到了強(qiáng)烈抵制。1920年2月，江蘇省警務(wù)處成立，明確警務(wù)綜攬全省警政。⑤《江蘇警務(wù)處成立》，《申報(bào)》1920年3月4日，第11 版。首任省警務(wù)處處長王桂林著手將警察權(quán)由縣收歸于省，其主要措施有：一是將警官的委任權(quán)收歸警務(wù)處。根據(jù)省警務(wù)處《縣警察所編制暫行簡章》，縣警察所長由省警務(wù)處長委任，警佐及學(xué)習(xí)警佐由省警務(wù)處就合格人員內(nèi)遴委。⑥《縣警察所編制暫行簡章》，《申報(bào)》1920年7月30日，第11 版。二是所長兼任制為所長專任制。各縣警察所所長改由省警務(wù)處遴委，縣知事不再兼任。⑦《蘇省之各縣警所長》，《申報(bào)》1920年11月10日，第7 版。11月13日，王桂林遴選無錫縣警察所一等警佐李錫山試任無錫縣警察所長，推行所長專任制。消息一出，遭到普遍反對。11月14，省議會(huì)以壓倒性多數(shù)（只一人未起立）通過議案，提請省長予以撤銷，并通告各縣對于王所委所長一律予以否認(rèn)。⑧《蘇議會(huì)紀(jì)事（十）》，《申報(bào)》1920年11月12日，第7 版。11月19日，無錫邑紳致函縣署反對將縣警察所長改為專任制。⑨《邑紳反對專設(shè)所長》，《新無錫》1920年11月19日，第2 版。鑒于各方反對，11月19日，江蘇省取消縣警察所所長專任，各縣警察所所長仍由縣知事兼任。⑩《縣知事仍兼所長之布告》，《新無錫》1920年11月21日，第2 版。

此系北洋時(shí)期省縣圍繞警察權(quán)的首次交鋒。其后，省警務(wù)處并未停止集權(quán)于省、統(tǒng)一警權(quán)的進(jìn)程，雙方先后爆發(fā)兩次大規(guī)模警權(quán)之爭。1923年6月，王桂林以處置搶劫案不力為由，將警佐馬蔭棠撤任，另派李熙曾接任，這觸及敏感的人事任免權(quán)，引起無錫士紳群起反抗，紛紛致函省長、省警務(wù)處，要求撤回成令。一時(shí)間函電交馳，怒罵之聲不絕于耳。但最終因馬涉及案件糾纏以及紳商內(nèi)部出現(xiàn)分裂，地方士紳頭面人物錢孫卿、華叔琴等出面提出馬調(diào)（免于撤任，由省另委）、李回（避過風(fēng)潮后，再到任）的折中方案，默許此次調(diào)動(dòng)。1924年8月，省警務(wù)處以禁煙不力為由，將縣警察所第一分所長胡晉階等3 人撤差或斥革，另委任苗澤之接任第一分所長，再次引發(fā)無錫紳商強(qiáng)烈反對。經(jīng)多方設(shè)法，紳商成功抵制了此次任命。①三次警權(quán)之爭的經(jīng)過情形，詳見秦韶華：《北洋時(shí)期無錫警政運(yùn)行困境研究——以警權(quán)之爭為中心》，《歷史教學(xué)（下半月刊）》，2018年第7 期。

值得注意的是，單純就條文變動(dòng)而言，警察權(quán)的權(quán)限劃分只是在省警務(wù)處和無錫縣署之間進(jìn)行了轉(zhuǎn)移，如果出現(xiàn)警權(quán)之爭也應(yīng)該發(fā)生在省警務(wù)處、縣政府之間。但縱觀歷次爭斗，無錫縣沖在最前面并激烈抗拒的并不是縣政府，而是地方紳商群體。出現(xiàn)此種現(xiàn)象的原因在于“賦權(quán)于縣”的警察權(quán)并不由縣知事掌握?？h知事只是充當(dāng)“提線木偶”，真正掌權(quán)的是幕后的紳商群體。進(jìn)入民國后的十多年間，無錫縣警察所主要的人事變動(dòng)，事先均須經(jīng)過地方紳商的允準(zhǔn)?！拔嵋鼐熳郧扒鍖⒌胤浇?jīng)費(fèi)籌辦以來，雖歷經(jīng)改革，其餉糈仍由地方人士供給。因主權(quán)關(guān)系，是以歷任地方官對于警吏之黜陟，向來爭取地方人士之同意，然后發(fā)表?！雹凇毒缦破鹬蟛ā罚缎聼o錫》1924年8月15日，第2 版。憑借對經(jīng)費(fèi)的把控，地方士紳控制了主要警員的人事任命權(quán)。③李惕平：《昔日的清風(fēng)茶墅——舊社會(huì)無錫士紳的“俱樂部”》，《無錫文史資料》第13 輯，第116 頁。由此一來，表面上的省、縣警權(quán)之爭，其實(shí)質(zhì)是省權(quán)與地方紳權(quán)之爭。

紳商強(qiáng)勢控制關(guān)鍵的人事任免權(quán)，導(dǎo)致南京臨時(shí)政府時(shí)期曾短暫回歸政府的警察權(quán)，再次回到紳商手中。在紳商看來，既然辦警費(fèi)用出自商人，那么控制警權(quán)是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?。這種認(rèn)知在1924年無錫商界聯(lián)合會(huì)成立大會(huì)上關(guān)于警權(quán)的討論中，展露無遺。“略謂警政關(guān)系地方，警費(fèi)亦用之商人，撤委警員未得地方同意，省處遽行下令，實(shí)非事理之平。事關(guān)主權(quán)，應(yīng)即一致力爭”，“貴公署、貴處果有收回地方警權(quán)之決心，則請速行籌定經(jīng)費(fèi)，地方當(dāng)即日移交”。④《商界聯(lián)合會(huì)成立紀(jì)盛》，《近代無錫商會(huì)資料選編》（征求意見稿），2005年版，第408-409 頁。換言之，如果政府不能出資辦警，則沒有資格要求警察權(quán)，哪有“買了爆仗，請別人放者”⑤記者：《警務(wù)借箸談》，《新無錫》1921年4月9日，第3 版。的道理？

縣政府內(nèi)部的警察權(quán)，因縣知事兼任所長，不存在兩者分權(quán)的問題。權(quán)限劃分主要在縣知事與警佐之間?？h知事事務(wù)繁忙，多無警政知識和工作經(jīng)驗(yàn)，而警佐則相反，他們對于警務(wù)有專門之學(xué)問或有多年從業(yè)經(jīng)驗(yàn)。為防止越權(quán)以及指揮不靈，省、縣進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范。1918年10月4日，無錫縣警察所訓(xùn)令，警務(wù)“由本兼所長令行警佐轉(zhuǎn)令分所、分駐所遵照辦理”，⑥《規(guī)定主任警佐職責(zé)》，《新無錫》1918年10月4日，第2 版。明確了警佐上傳下達(dá)的角色以及對于分所長的指揮權(quán)。1922年，省警務(wù)處擬訂縣知事監(jiān)督縣警察官吏權(quán)限規(guī)章數(shù)則，再次強(qiáng)調(diào)縣知事的監(jiān)督指揮之權(quán)。⑦《縣知事監(jiān)督警察權(quán)限》，《新無錫》1922年7月18日，第3 版。但實(shí)際上，警佐、分局長等警官作為地方士紳的代言人，多掌握警務(wù)實(shí)權(quán)?！皳?dān)任警佐的胡晉階、許湛之、侯惕丞，擔(dān)任分局長的一分局高崇山、五分局范薪之、七分局朱執(zhí)鈞、四分局胡左泉、三分局薛頌?zāi)?、六分局段起山等都由豪紳介紹，政府委任。”⑧李惕平的回憶文章，據(jù)無錫方志館原館長郁有滿先生提供的史料?？h知事如果未經(jīng)士紳同意，擅自調(diào)動(dòng)警佐、分局長，往往無功而返，最后屈從于士紳的意見。

三、“革命”壓倒“主權(quán)”：南京國民政府收回警察權(quán)

1927年上半年，經(jīng)過大革命的跌宕起伏，無錫地方政權(quán)面臨重建，政府、紳商之關(guān)系處于劇烈的調(diào)適階段。國民黨擬徹底改革警政，從紳商手中收回警察權(quán)；地方紳商則援引北洋舊例，試圖保留原有的運(yùn)作模式，排拒政府權(quán)力的滲透。于是，一場激烈的警權(quán)之爭再次爆發(fā)。

1927年5月10日，時(shí)任東路軍總指揮部政治部主任的鄧祖禹被蔣介石委任為無錫公安局局長。鄧上任之初，作風(fēng)強(qiáng)勢、雷厲風(fēng)行，猛烈抨擊紳商對警察權(quán)的掌控，“所用人員不問學(xué)識之如何，僅憑人事之夤緣”①《公安局聯(lián)席會(huì)議紀(jì)事》，《新無錫》1927年5月25日，第2 版。。鄧提出整頓警政計(jì)劃，重新編制警餉，擬徹底改變警費(fèi)由紳商把控的局面。對于多出的警費(fèi)預(yù)算，鄧本擬通過向省請撥的方式解決。但新成立不久的省政府財(cái)力支絀，要求地方自行酌量辦理。②《增加警餉之民政廳令》，《新無錫》1927年6月14日，第3 版。對此，受紳商控制的市政局（原市公所）不僅否決了鄧提出的新警費(fèi)編制，而且借機(jī)提出警察權(quán)歸屬問題向新政權(quán)施壓，重申紳商的警察權(quán)。③《增加警餉之實(shí)行》，《新無錫》1927年6月22日，第3 版。

面對新警費(fèi)編制即將夭折的危險(xiǎn)，鄧祭出“釜底抽薪”狠招，呈請民政廳將市有捐款劃歸警察所直接征收，以徹底掏空市政局干預(yù)警政的資本。民政廳廳長鈕永建居呈后，批準(zhǔn)試辦，但遭到無錫人、時(shí)任第三科長杜掌如的阻攔，暫時(shí)擱淺。鄧的激進(jìn)舉動(dòng)觸碰到了市政局的“禁區(qū)”，激起強(qiáng)烈反彈。7月6日，市政局局長孫新吾具呈鈕永建，再次重申紳商的警察權(quán)?！笆姓譃榇硎忻駲C(jī)關(guān)，盡籌措警餉之義務(wù)，宜享統(tǒng)屬監(jiān)督之權(quán)利?！雹堋豆簿纸邮帐杏芯杩钪芈劇?，《新無錫》1927年7月7日，第2 版。鄧致函杜掌如表達(dá)強(qiáng)烈不滿，并抨擊市政局“不明此義，深恐因此喪失其權(quán)利，以破其把持之陰謀”。⑤《鄧局長致函杜掌如》，《新無錫》1927年7月8日，第2 版。同時(shí)舉起革命大旗公開聲討，號召真正的市民們打倒“這些把持無錫房捐的東西！”⑥《鄧局長為房捐事告民眾書》，《新無錫》1927年7月22日，第2 版。

此后雙方相互攻訐，纏斗不休。7月27日，民政廳要求待新知事到任后再行解決警費(fèi)征收問題，將問題暫時(shí)擱置。8月6日，新縣長俞復(fù)召集警費(fèi)會(huì)議，明確市政局、公安局同受縣政府指揮，市政局將警費(fèi)解由縣政府轉(zhuǎn)發(fā)，公安局與市政局不直接接觸，以避免糾紛。⑦《縣政府警費(fèi)會(huì)議記》，《新無錫》1927年8月6日，第2 版。至此，激烈非常的警權(quán)之爭塵埃落定。

表面觀之，紳商們再次抵制了公安局對警費(fèi)的染指。但此次警權(quán)之爭是士紳控制警察權(quán)的“回光返照”，標(biāo)榜革命的新政權(quán)很快將警政納入官治之下。1929年第一次縣政會(huì)議上，對警察經(jīng)費(fèi)如何確定案進(jìn)行討論，并做了明確。一是對警費(fèi)作了厘清。經(jīng)常費(fèi)構(gòu)成：漕賦稅撥充公安經(jīng)費(fèi)每年約22000元；公安募捐年計(jì)十三四萬元；無錫市行政局每年補(bǔ)助各分局警餉，約計(jì)五萬元；各市鄉(xiāng)補(bǔ)助各分支局約一萬元。⑧《兩長整頓警察之具體辦法》，《新無錫》1929年4月10日，第2 版。累計(jì)年約22 萬多元，警費(fèi)總額是北洋時(shí)期的一倍多。添制及購辦等臨時(shí)費(fèi)用，則以罰金提成、各行業(yè)公會(huì)認(rèn)捐等方式予以解決。二是規(guī)范警費(fèi)的管理。各市鄉(xiāng)行政局長將征收的房捐、茶捐、交通捐等匯交縣府，由縣府轉(zhuǎn)發(fā)公安局，同時(shí)取消私人捐款，以防止士紳借機(jī)插手警政。⑨《統(tǒng)一警費(fèi)之令知》，《新無錫》1929年7月28日，第3 版。為防止公安經(jīng)費(fèi)被挪支，財(cái)務(wù)局負(fù)責(zé)保管，按時(shí)發(fā)放，不得再行挪用以及任意折扣。⑩《公安經(jīng)費(fèi)不得挪用》，《新無錫》1929年11月8日，第3 版。如此一來，辦警經(jīng)費(fèi)終于擺脫了受紳商鉗制的困境，紳商失去了染指警察權(quán)的托詞，警察權(quán)再次回歸政府。

四、“隔級行政”：南京國民政府省縣并重模式的建立

南京國民政府建立后，撤銷省警務(wù)處，將警察事務(wù)歸并各省民政廳管轄。1928年11月，根據(jù)蔣介石指示，內(nèi)政部曾著手恢復(fù)各省警務(wù)處建制。后因省警務(wù)處難以推行，1929年11月，中央政治會(huì)議決議從緩設(shè)置，省警察事務(wù)仍由民政廳直接統(tǒng)轄，江蘇省警察行政最高機(jī)關(guān)仍為省民政廳。①韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》（下），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1999年版，第576 頁。

縣級警權(quán)到底應(yīng)集權(quán)于省還是分權(quán)于縣，幾經(jīng)反復(fù)，并且文件之間步調(diào)錯(cuò)亂、互相“打架”。如1928年10月間，內(nèi)政部下發(fā)《各級公安局編制大綱》，明確規(guī)定縣公安局直隸于縣政府。②《民政：令知各級公安局編制大綱》，《江蘇省政府公報(bào)》1928年第57 期，第21-22 頁。隨后，民政廳廳長繆斌的提案在省政府委員會(huì)議上通過，規(guī)定各縣公安局長改隸各縣長，現(xiàn)任公安局長能否勝任，由縣長考核。③《聯(lián)防區(qū)及公安隊(duì)奉令取消》，《新無錫》1928年12月18日，第2 版。據(jù)此，警權(quán)將集中于縣。但同年頒行的《縣組織法》明確規(guī)定：公安局長及分局長的人選由民政廳任命考選委任。④《縣組織法》，《國立中央大學(xué)教育行政周刊》1928年第63 期，第5 頁。此法反將警權(quán)集中于省。又如：1929年，《縣組織法》進(jìn)行修訂，將人事任免權(quán)下放到縣，明確縣公安局局長、分局長均由縣長就考試合格人員中遴選，然后呈請省政府核準(zhǔn)委任。⑤《縣組織法》，《國立中央大學(xué)教育行政周刊》1929年第102 期，第12 頁。但同年3月，省民政廳訓(xùn)令各縣公安局分局長、隊(duì)長等，均應(yīng)由其直接委任。⑥《公安人員任用之規(guī)定》，《新無錫》1929年3月3日，第3 版。意在集權(quán)于省。兩個(gè)文件之精神再次背道而馳。

直至1930年2月江蘇省頒布《各縣公安局組織規(guī)程》后，此問題才得以明確。該規(guī)程刪除了“縣公安局隸屬于縣政府的規(guī)定”，規(guī)定局長“由縣長自考試合格人員中遴選請委，受民政廳管轄，暨縣政府之指揮監(jiān)督”。⑦《更正本省縣公安局組織規(guī)程》，《江蘇省政府公報(bào)》1930年第364 期，第9 頁。換言之，縣公安局接受省民政廳、縣政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，并且為“隔級行政”⑧所謂隔級領(lǐng)導(dǎo)，即一機(jī)關(guān)之長官，不僅受一個(gè)機(jī)關(guān)之指導(dǎo)與監(jiān)督，而且須受該機(jī)關(guān)之上級官署之監(jiān)督。陳崇：《無錫縣行政組織行政概況考查總報(bào)告》，《20世紀(jì)30年代國情調(diào)查報(bào)告》第118 冊，鳳凰出版社2012年版，第187 頁。。但如何界定管轄權(quán)、指揮監(jiān)督權(quán)，文件語焉不詳。

無錫縣公安局長及分局長產(chǎn)生的依據(jù)有：1927年7月，江蘇省民政廳《暫定江蘇省各縣公安局局長任免條例》，“各縣公安局局長由民政廳遴員委任，呈報(bào)省政府備核，各分支局局長由民政廳遴員委任。惟遇必要時(shí)，得由縣公安局局長暫行代理呈報(bào)民政廳備案”。⑨《暫訂江蘇省各縣公安局局長任免條例》，《江蘇民政廳公報(bào)》1927年第4 期，第4 頁。1929年11月，省政府頒布《江蘇省任用各縣縣長及各縣縣政府局長分局長暫行章程》，對分局長由民政廳遴選產(chǎn)生的政策進(jìn)行調(diào)整，改由縣遴選2 至3 人呈廳，轉(zhuǎn)請省政府委員會(huì)議委任。⑩《江蘇省任用各縣縣長及各縣縣政府局長分局長暫行章程》，《江蘇省建設(shè)廳公報(bào)》1929年第29 期，第28 頁。這些文件明確人事任免權(quán)亦是省、縣并重，但遴選權(quán)、委任權(quán)如何區(qū)分，孰輕孰重，仍是一片混沌。

新的警政運(yùn)行體制，是建立了省民政廳、縣政府雙頭領(lǐng)導(dǎo)的模式，但關(guān)于警政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)及人事任免權(quán)的模糊表述，為警政的實(shí)際運(yùn)行埋下隱患。權(quán)力與責(zé)任是行政管理的中心問題，也是政治學(xué)的核心概念，權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)對等是最基本的原則，權(quán)責(zé)模糊、權(quán)責(zé)不清是行政之大忌，必然導(dǎo)致權(quán)責(zé)背離，這一點(diǎn)深刻體現(xiàn)在縣公安局與民政廳、縣政府與區(qū)公所的關(guān)系上。

五、“兩姑之間難為婦”：省縣并重模式運(yùn)行的困境與調(diào)適

地方警政牽涉多方，與縣公安局關(guān)系尤密者，主要為省民政廳、縣政府，次為區(qū)公所。關(guān)于四者之間的權(quán)限劃分，相關(guān)文件法規(guī)規(guī)定籠統(tǒng)，導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)作中，權(quán)責(zé)背離、矛盾層生，制度設(shè)計(jì)與實(shí)際運(yùn)行反差巨大。

省、縣警察權(quán)的此消彼長，可以1933年裁局改科為界進(jìn)行考察。

1933年裁局改科之前，《江蘇省任用各縣縣長及各縣縣政府局長分局長暫行章程》對公安局長及分局長的任職資格作了規(guī)范，該章程第八條規(guī)定：“縣長遴選縣政府各局局長，應(yīng)遴選合格人員2 人至3 人，呈由主管機(jī)關(guān)提請省政府委員會(huì)議決委任?！笨h長貌似具有遴選之權(quán)，但實(shí)際上，無錫縣公安局長系由民政廳直接請省府委任，與該章程不符。①陳崇：《無錫縣行政組織行政概況考查總報(bào)告》，《20世紀(jì)30年代的國情調(diào)查報(bào)告》第118 冊，鳳凰出版社2012年版，第66 頁。分局長的任命，縣長的遴選職權(quán)稍大，但仍由省民政廳掌管。民政廳實(shí)際掌控了縣公安局關(guān)鍵崗位的行政用人權(quán)。

當(dāng)然，縣長對于人事任命并非全無發(fā)言權(quán)，如對于縣政府內(nèi)部掌管公安事務(wù)的第一科科長及科員，縣長有任用全權(quán)。但問題是，掌管公安事務(wù)的第一科，并無實(shí)際警政權(quán)力，主要業(yè)務(wù)是“無非為各局及區(qū)公所轉(zhuǎn)呈公文”②同上，第203-204 頁。，不過是警察事務(wù)的承轉(zhuǎn)機(jī)關(guān)而已。

關(guān)鍵的行政用人權(quán)操之于省民政廳，造成了一系列后果。其一，分割了縣長權(quán)力，縣長責(zé)重權(quán)輕?！案骶謪^(qū)長，均仰主管廳之鼻息，對于縣長之命令，每等閑視之”，結(jié)果縣長因無用人之權(quán)、指揮權(quán)與監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致出現(xiàn)尾大不掉、責(zé)重權(quán)輕等畸形狀態(tài)。其二，縣公安局長進(jìn)退失據(jù)，應(yīng)付兩難。依照各局組織規(guī)程規(guī)定，“局長受主管廳及縣長之指揮監(jiān)督綜理局務(wù)”，這就出現(xiàn)了“隔級行政”問題，局長既須受縣長之指揮與監(jiān)督，又要受主管廳的管轄，“猶兩姑之間難為婦”，應(yīng)付兩難。其三，縣長、局長之間矛盾叢生。介乎省民政廳、縣政府之間，公安局長必然擇強(qiáng)而事，依附于能直接決定其去留的省民政廳。如此一來，縣長的行政權(quán)能無從施展，行之既久，必然齷齪隨生?？h長、局長之間沖突多發(fā)。③同①，第187-189 頁。其四，造成縣級行政效能低下?？h級以下之各局，在名義上受縣長的監(jiān)督指揮，但實(shí)際上各局可與省方各廳直接行文、接受調(diào)遣，“縣長有受罰之責(zé)而無指揮之權(quán)”④廉文熹：《新縣制概論》，《無錫縣政公報(bào)》1945年創(chuàng)刊號，第8 頁。。

對于此間弊端，國民政府及蔣介石均有深切體察。1932年12月，國民政府在南京召開第二次內(nèi)政會(huì)議，內(nèi)政部在關(guān)于改革縣政的提案中指出：“省府各廳直令各局，各局亦直呈各廳，均不經(jīng)過縣長。（省府各廳）率性直接委派各局長乃至各科長，事權(quán)既不統(tǒng)一，所有事業(yè)自難得通盤籌劃而為有步驟之進(jìn)行?！雹莩谭剑骸吨袊h政概論》，商務(wù)印書館1939年版，第50 頁。1934年12月，蔣介石頒行《剿匪省份各縣政府裁局設(shè)科辦法大綱》，直陳要害：“各局局長多由主管各廳指派，自成系統(tǒng)、各樹壁壘，對下則逕發(fā)局令，對上則逕報(bào)本廳，縣長高臨其上，既非自辟之椽屬，復(fù)多顧慮其背景，自無從充分行使監(jiān)督指揮之權(quán)?！笔Y在點(diǎn)出“病灶”的同時(shí)也開出了“藥方”，即推行“裁局改科”，最為關(guān)鍵的是集權(quán)于縣?！耙磺锌h政之設(shè)施，悉由縣長總其成?！雹蕖锻罡魇「疄榱畎l(fā)剿匪省份各縣政府裁局設(shè)科辦法大綱仰辦理具報(bào)》，《軍政旬刊》1934年第33、34 期合刊，第10-14 頁。

根據(jù)蔣的指令，各省開始推行裁局改科。江蘇省走在了前面，早在1933年1月24日，江蘇省府委員會(huì)第506 次會(huì)議即已通過《江蘇省縣政府組織通則》，調(diào)整縣政府內(nèi)部設(shè)置，裁撤公安局等各局，但舊有者仍繼續(xù)保留。⑦《呈復(fù)核辦江蘇縣政府組織通則經(jīng)過情形》，《內(nèi)政公報(bào)》1933年第12 期，第20-23 頁。據(jù)此，1934年1月，江蘇第二次省府會(huì)議通過了整理各縣公安局辦法，根據(jù)月支經(jīng)費(fèi)、警額的多寡，將各縣公安局劃分為三等。除一、二等局外，三等局實(shí)行“裁局改科”。無錫警察由于經(jīng)費(fèi)充足、警額數(shù)多，列入一等局。

1934年裁局改科后，無錫公安局繼續(xù)保留原有的組織結(jié)構(gòu)，同時(shí)本著“強(qiáng)縣弱省”的改革思路，對原有運(yùn)行體制進(jìn)行了較大幅度的調(diào)整。行文流程上，縣公安局行文必須經(jīng)過縣政府轉(zhuǎn)呈省民政廳。省民政廳的命令，也必須經(jīng)過縣政府轉(zhuǎn)達(dá)。換言之，省民政廳與縣公安局沒有直接的公文往來。這樣一來，即可將權(quán)責(zé)歸于縣長，同時(shí)還能避免縣局間、局局間、廳局間的糾紛。⑧孔繁霖、沈旦、夏灌野、趙連福等24 人：《江蘇省民政廳之組織與職掌及官吏任免與考績》，《20世紀(jì)30年代國情調(diào)查報(bào)告》第17 冊，鳳凰出版社2012年版，第214、215 頁。如此，原有“民政廳——公安局”二級行政，變?yōu)椤懊裾d——縣政府——公安局”三級行政。

經(jīng)此改革，縣公安局隸屬于縣府的原則得以明確，省民政廳放棄了對縣公安局日常業(yè)務(wù)的直接指揮，縣級警察權(quán)形式上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。同時(shí)，確認(rèn)了縣政府對縣公安局長及主要警官的初步遴選權(quán)。①李繼業(yè)：《傳承與更新：1927-1937年吳縣縣政研究》，蘭州大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年，第202 頁。但問題是關(guān)鍵的人事任免權(quán)，仍由省民政廳掌握?！皟晒弥g難為婦”的問題并未得到徹底解決。

北洋時(shí)期，區(qū)、鄉(xiāng)未設(shè)置行政機(jī)關(guān)，公安等地方事宜均由市公所、鄉(xiāng)公所等自治機(jī)關(guān)處理，除市區(qū)外，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)警察機(jī)關(guān)設(shè)置極少。因此，區(qū)一級自治機(jī)關(guān)與警政機(jī)關(guān)之間不存在所謂警察權(quán)關(guān)系問題。南京國民政府建立后，開始謀求建立統(tǒng)一的區(qū)鄉(xiāng)行政。1929年8月，根據(jù)國民政府頒布的《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治試行法》，無錫縣政府撤各市、鄉(xiāng)行政局，改17 個(gè)市鄉(xiāng)為17 區(qū)，委任區(qū)長，建立區(qū)公所。②趙如珩：《江蘇省鑒》，1935年鉛印本，臺(tái)北成文出版社，1983年影印出版，第223 頁。轉(zhuǎn)引自汪春劼：《地方治理變遷——基于20世紀(jì)無錫的分析》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第137 頁。至1930年5月，遍及無錫城鄉(xiāng)的警察體系初步建成。此時(shí)，區(qū)公所、公安分局之間圍繞警權(quán)，自然而然地發(fā)生聯(lián)系。

區(qū)長多從民政廳主辦的區(qū)長訓(xùn)練所產(chǎn)生，區(qū)長之任命權(quán)在省民政廳。同時(shí)，區(qū)長受縣政府之監(jiān)督指揮及其他主管機(jī)關(guān)之指導(dǎo)，管理全區(qū)自治事務(wù)。因此，區(qū)長在處理與縣長、省民政廳的關(guān)系時(shí)，面臨的困境比之于公安局，如出一轍。區(qū)長也只能擇強(qiáng)而事，聽從于省的指揮，而怠慢于縣的命令。

區(qū)長與縣公安局分局長之間亦存在警權(quán)沖突，這種沖突源于職權(quán)分工模糊。根據(jù)《縣組織法》第十六條規(guī)定，公安局掌戶籍、警衛(wèi)、消防、防疫、衛(wèi)生、救災(zāi)及保護(hù)森林，漁獵等事項(xiàng)；第十八條規(guī)定，“縣公安事項(xiàng)得于各區(qū)設(shè)立公安分局處理之”。③《縣組織法》，《國立中央大學(xué)教育行政周刊》1929年第102 期，第12-13 頁。公安分局長實(shí)與區(qū)長處于對等之地位。另據(jù)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治試行法》第30 條規(guī)定，區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理事宜與縣公安局長職責(zé)多有交叉重合。④《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》，《法律評論（北京）》1929年第3 期，第23-24 頁。結(jié)果，雙方常起紛爭，表現(xiàn)為“有事時(shí)則互相推諉，無事時(shí)則互相爭奪”。⑤陳崇：《無錫縣行政組織行政概況考查總報(bào)告》，《20世紀(jì)30年代國情調(diào)查報(bào)告》第118 冊，鳳凰出版社2012年版，第191 頁。因區(qū)長素質(zhì)不佳、行政不力，爭斗的結(jié)果往往是公安分局占據(jù)上風(fēng)，并代行區(qū)公所職權(quán)。⑥同上第210-211 頁。

鑒于區(qū)一級警政的混亂狀況，1931年5月23日，省民政廳進(jìn)行規(guī)范：一是戶口調(diào)查及人事登記由區(qū)公所辦理，公安分局協(xié)助；二是保衛(wèi)由公安分局辦理，已設(shè)保衛(wèi)團(tuán)的由保衛(wèi)團(tuán)與公安分局共負(fù)保衛(wèi)責(zé)任；三是衛(wèi)生、風(fēng)俗改良和救災(zāi)由區(qū)公所與公安局會(huì)同辦理；四是森林保護(hù)、農(nóng)工商業(yè)保護(hù)、墾牧漁獵保護(hù)及取締由公安分局辦理，制裁送區(qū)公所核辦；五是違反違警罰法由公安分局辦理，如系違反他項(xiàng)法令或自治公約由區(qū)公所辦理，公安分局協(xié)助，觸犯刑法或與刑法性質(zhì)相同之特別法，如系區(qū)公所發(fā)覺，轉(zhuǎn)通知公安分局協(xié)助辦理，如系公安分局發(fā)覺，應(yīng)通知區(qū)公所會(huì)同辦理；七是區(qū)公所、公安分局應(yīng)規(guī)定時(shí)間，常開聯(lián)席會(huì)議，以收分工合作之效；八是凡未設(shè)公安分局地方，公安事務(wù)均由區(qū)公所辦理。⑦《各縣區(qū)公所與公安分局劃定事權(quán)辦法》，《江蘇省政府公報(bào)》1931年第780 期，第2-3 頁。

六、余論

警察是國家政權(quán)中按照統(tǒng)治階級的意志、依靠暴力強(qiáng)制的特殊手段維護(hù)國家安全和社會(huì)秩序的武裝行政力量，這是警察的本質(zhì)。⑧王大偉主編：《歐美警察科學(xué)原理——世界警務(wù)革命向何處去？》，中國人民公安大學(xué)出版社2007年版，第68 頁。警察權(quán)在省縣之間通過制度化配置形成的穩(wěn)定關(guān)系，以及上下級之間的指揮隸屬關(guān)系，同級機(jī)構(gòu)內(nèi)部的協(xié)作配合關(guān)系，對于構(gòu)建警政運(yùn)行體制關(guān)系重大。⑨余凌云：《警察權(quán)劃分對條塊體制的影響》，《中國法律評論》，2018年第3 期。

縱觀晚清民國時(shí)期江蘇無錫省縣警察權(quán)的變化歷程，有兩條脈絡(luò)敷設(shè)其中，一是警察權(quán)在紳商、政府之間的反復(fù)易手，二是省縣警察權(quán)孰輕孰重的反復(fù)調(diào)整。

警察作為暴力強(qiáng)制力量，由國家政權(quán)統(tǒng)一掌管與指揮，應(yīng)是題中之義。但自清末舉辦新政起，警察這個(gè)“舶來品”一開始并未與政府天然“聯(lián)姻”，相反，自其誕生之日起，就與地方紳商結(jié)下了“不解之緣”。地方紳商憑借對經(jīng)費(fèi)的把控，牢牢把控實(shí)際的警察權(quán)，以至于當(dāng)政府試圖將這種本來就屬于自己的公權(quán)力收回之時(shí)，引發(fā)多次激烈的警權(quán)之爭。只有新成立的國民政府憑借革命余威，高高舉起“革命”大棒進(jìn)行威懾時(shí)，紳商所謂的“主權(quán)”話語體系才偃旗息鼓，退出歷史舞臺(tái)。

出現(xiàn)此種現(xiàn)象，有三大因素值得關(guān)注。一是歷史淵源。在傳統(tǒng)中國，國家對社會(huì)的滲透能力較有限，國家機(jī)構(gòu)的直接統(tǒng)治只到達(dá)縣一級。地方公益事業(yè)則多由地方士紳倡導(dǎo)、辦理。在地方士紳看來，“出資——控權(quán)”是一種不證自明的集體認(rèn)知。事關(guān)“主權(quán)”往往成為他們對抗官府的理論依據(jù)。這在1924年關(guān)于警權(quán)的討論中展露無疑，“略謂警政關(guān)系地方，警費(fèi)亦用之商人，撤委警員未得地方同意，省處遽行下令，實(shí)非事理之平，事關(guān)主權(quán)，應(yīng)即一致力爭……貴公署、貴處果有收回地方警權(quán)之決心，則請速行籌定經(jīng)費(fèi)，地方當(dāng)即日移交。一俟貴公署、貴處收回警權(quán)、確定辦法，屆時(shí)地方應(yīng)出原有警費(fèi)，遵命另辦保衛(wèi)團(tuán)，以輔警察之不及?！雹佟渡探缏?lián)合會(huì)成立紀(jì)盛》，《錫報(bào)》1924年8月18日，《近代無錫商會(huì)資料選編》（征求意見稿），2005年版，第408-409頁。一方面紳商將警權(quán)視為“主權(quán)”，不容官府侵犯；另一方面，如官方將警權(quán)收回，將另辦保衛(wèi)團(tuán)，繼續(xù)維持治安權(quán)。這表明，紳商將警權(quán)視為己有，無論以何種方式取得治安權(quán)，都具合法性。二是制度誘因。清末預(yù)備立憲出臺(tái)前后，地方自治問題開始醞釀。1909年1月，清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，次年1月又頒布《府廳州縣地方自治章程》。根據(jù)章程規(guī)定，地方自治專辦“地方公益事宜”。雖然官府圈定了地方公益的事務(wù)范圍，并強(qiáng)化官府的行政監(jiān)督。但在實(shí)踐中，紳權(quán)迅速膨脹，將治安權(quán)一并攬入懷中。1910年，組建無錫城廂自治公所。由于地方政府缺位，商會(huì)參與行政管理，并獲得部分警察權(quán)，“以商會(huì)為中心的新式社團(tuán)網(wǎng)路通過自身功能聯(lián)結(jié)，已擁有不完全的市政建設(shè)權(quán)、商事裁判權(quán)、地方治安權(quán)以及工商、文教、衛(wèi)生和其他公益事業(yè)的管理權(quán)?！雹谡麻_沅等主編：《中國近代史上的官紳商學(xué)》，湖北人民出版社2000年版，第328 頁。三是利益考量。無錫地方紳商多置有產(chǎn)業(yè)，竭力保持治安權(quán)，亦是出于維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益、政治權(quán)勢之考量。楊翰西苦心經(jīng)營具有部分治安權(quán)的商團(tuán)，是明顯的佐證。1924年齊盧之戰(zhàn)前夕，薛南溟是把控地方行政事務(wù)的“大先生”，地位難以撼動(dòng)。甲子圍城的危機(jī)時(shí)刻，楊翰西利用商團(tuán)護(hù)衛(wèi)地方，得到地方擁戴，政治地位迅速上升。在此期間，薛南溟無所表現(xiàn)，1924年卸任市總董后漸漸退出地方政治舞臺(tái)。憑借商團(tuán)作為后盾，楊翰西迅速崛起，成為無錫地方新的領(lǐng)袖。③宋佳女：《家族網(wǎng)絡(luò)、權(quán)勢精英與地方政治——以民國初年的無錫為中心》，復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年，第43頁。

省縣警察權(quán)的權(quán)限劃分，主要涉及省警務(wù)管理部門、縣政府、縣警察機(jī)構(gòu)之間的縱向分權(quán)問題。“實(shí)行國家集權(quán)主義的建警方針，由中央政府統(tǒng)一管理全國的警政建設(shè)，可以說是清末創(chuàng)辦警察以來中國歷屆政府所一貫堅(jiān)持的一個(gè)重要原則。”④韓延龍、蘇亦工等著：《中國近代警察史》（下），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第542 頁。晚清時(shí)設(shè)計(jì)的省縣并治的運(yùn)行體制，倉促之間未曾落地。北洋時(shí)期，為改變各自為政、警務(wù)混亂的局面，逐步明晰了強(qiáng)省弱縣、“條條”為主的警政管理體制。但在無錫紳商的強(qiáng)力抵制下，實(shí)際上是“塊塊”為主的體制在運(yùn)行。南京國民政府時(shí)期，以裁局改科為分水嶺，地方警察權(quán)由“強(qiáng)省弱縣”轉(zhuǎn)向“弱省強(qiáng)縣”，即由“條條”為主轉(zhuǎn)向“塊塊”為主。

值得注意的是，同樣以統(tǒng)一警權(quán)、集中警權(quán)相標(biāo)榜，就制度設(shè)計(jì)而言，北洋政府與南京國民政府關(guān)注重點(diǎn)并不一致。北洋時(shí)期，地方自治的推行導(dǎo)致在官治的縣政之外，各地普遍設(shè)立了教育、警察、實(shí)業(yè)、財(cái)務(wù)等局、所，后演變?yōu)椤八木帧薄！八木帧弊鳛榈胤焦鏅C(jī)關(guān)，是與縣公署并行的另外一個(gè)行政系統(tǒng)，其運(yùn)作游離于縣府之外。⑤魏光奇：《官治與自治——20世紀(jì)上半期的中國縣制》，商務(wù)印書館2004年版，第108-110 頁。在此情形下，要集中警權(quán)，首要的是去掉公安局的自治色彩，將其納入官治系統(tǒng)。南京國民政府成立后，將警察權(quán)從紳商手中收回，建立了完整的科層管理體制。此時(shí)政府關(guān)注的重點(diǎn)是優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，提高運(yùn)行效能，即協(xié)調(diào)解決“條條”與“塊塊”關(guān)系問題。但制度設(shè)計(jì)的“良法美意”未必能落地開花。戰(zhàn)后無錫重建警察機(jī)構(gòu)，沿襲了戰(zhàn)前弱省強(qiáng)縣的運(yùn)行體制。1945年9月頒發(fā)的《江蘇省江南各縣警察機(jī)關(guān)組織暫行規(guī)程》，為縣長行使權(quán)力提供了法律依據(jù)。結(jié)果，縣長“視警察局所為安置私人處所”，“而用非其人、濫竽充數(shù)者，亦時(shí)有所聞”，導(dǎo)致警政無法推進(jìn)，成效不彰。①《電令任用警察官佐應(yīng)依照規(guī)定由局長遴選縣長予以考核加委分層負(fù)責(zé)以利警政由》，1947年1月9日，無錫市檔案館藏，全宗號：1，目錄號：5，案卷號：95。1949年2月，江蘇省保安司令部再次作出調(diào)整，將縣級警官的任命之權(quán)重新收歸省民政廳，條塊關(guān)系再次出現(xiàn)反轉(zhuǎn)②《為擬訂江蘇省各縣市局警察人員任用暫行辦法令仰遵照并轉(zhuǎn)飭遵照辦理由》，1949年2月23日，無錫市檔案館藏，全宗號：1，目錄號：5，案卷號：95。?？v觀晚清民國時(shí)期，如何合理分配省縣警察權(quán)、理順條塊關(guān)系，始終是警政建設(shè)中的難點(diǎn)，一直到國民政府?dāng)⊥伺_(tái)灣，這個(gè)問題都未能得到很好的解決。