論行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督及其機制優(yōu)化

莫良元 劉紫荊

隨著最高人民檢察院在《“十四五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃》中明確提出要“加強對行政非訴執(zhí)行的全流程監(jiān)督”，全國各級人民檢察院積極加大了對行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督工作力度。有學者指出，“自最高檢確立刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察（四大檢察）全面協(xié)調充分發(fā)展的法律監(jiān)督總體布局以來，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督成為做實行政檢察，尤其是破解基層行政檢察發(fā)揮作用難的新的增長點和突破口。”①張相軍、張薰尹：《行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的理據(jù)與難點》，《行政法學研究》2022年第3 期。筆者在裁判文書網(wǎng)以“行政非訴執(zhí)行”為關鍵詞，以“執(zhí)行案件”為案件類型，對2016—2020年來的行政非訴執(zhí)行案件進行檢索，共獲得83741 份裁判文書。其中，2016年有3667 份，2017年有10345 份，2018年有17887 份，2019年有21508 份，2020年有30334 份。這些數(shù)據(jù)表明我國的行政非訴執(zhí)行案件數(shù)量正在逐年上升，處于高位運行狀態(tài)。由于學界對此問題的關注不多，相關研究也以檢察機關的內部交流為主，因此，對行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督展開全面系統(tǒng)研究具有重要的理論價值和實踐意義。

一、檢察監(jiān)督的必要性：行政非訴執(zhí)行的法治現(xiàn)實問題

行政非訴執(zhí)行制度由1989年的《中華人民共和國行政訴訟法》確立。在該法第97 條和《中華人民共和國行政強制法》第13 條的基礎上，經(jīng)由法律實踐不斷發(fā)展豐富，行政非訴執(zhí)行逐漸成為行政強制執(zhí)行的主要方式。但是，隨著司法實踐中相對人不服的情形越來越突出，提起檢察監(jiān)督的案件也越來越多，該制度在運行中存在的現(xiàn)實問題為檢察監(jiān)督的出場就位提供了客觀依據(jù)。

（一）法律規(guī)范指引不明，導致法院和行政機關“各說各話”

有學者比對了300 部法律規(guī)范后發(fā)現(xiàn)，“其中明確規(guī)定申請法院執(zhí)行的約占23%，明確規(guī)定行政機關可自行執(zhí)行的約占11%，既可以由人民法院也可以由行政機關執(zhí)行的約占3%，未規(guī)定執(zhí)行主體的約占63%?！雹偻跞A偉：《非訴行政執(zhí)行裁執(zhí)分離制度研究》，中國廣播影視出版社2017年版，第36 頁。根據(jù)行政強制法第13 條，如果法律未規(guī)定執(zhí)行主體的，可以申請法院執(zhí)行。據(jù)此，應松年教授認為，我國行政強制執(zhí)行制度是“以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關強制執(zhí)行為例外的基本制度?！雹趹赡辏骸墩撔姓娭茍?zhí)行》，《中國法學》1998年第3 期。對相關裁判文書和典型案例進行整理可以發(fā)現(xiàn)，法院在裁定執(zhí)行主體時，往往適用標準不夠清晰，且隨意性很大。例如，有的法院在裁定時雖然明確自己沒有行使相關強制執(zhí)行的權力，但是也并沒有明確具體執(zhí)行主體；③參見(2015)賈執(zhí)字第00531 號執(zhí)行裁定書。有的法院在裁定時，則以“存在多方執(zhí)行主體，無法界定責任”為由，較為隨意地對多方執(zhí)行主體進行責任劃分。④參見(2019)魯1325 行審1345 號行政裁定書。法院在裁判文書中對具體執(zhí)行主體的表述語焉不詳，容易導致行政主體與法院相互推諉，由此使相對人的合法權益較難得到及時救濟。另外，在非訴執(zhí)行階段，法律并沒有明確“裁執(zhí)分離”的具體適用情形，雖然最高人民法院針對國有土地上房屋征收補償出臺過司法解釋，對“裁執(zhí)分離”進行規(guī)范，但該司法解釋能否擴大解釋，進而推廣至其他領域是令人存疑的。當前，各地法院正會同各級政府大力探索“裁執(zhí)分離”的具體推進工作，但共同簽發(fā)的規(guī)范性文件多為政策性指導文件，法律規(guī)范效力的位階偏低，往往只能起到一定的參考作用?？傊诋斍暗姆窃V執(zhí)行實踐過程中，法院和行政機關基于現(xiàn)有法律規(guī)定，“各說各話”的現(xiàn)象比較普遍，對其展開檢察監(jiān)督的必要性不言而喻。

（二）三個“明顯”審查標準較為抽象，導致各地規(guī)定“各有一套”

2018年《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第161 條⑤該條的具體內容為：“被申請執(zhí)行的行政行為有下列情形之一的，人民法院應當裁定不準予執(zhí)行：（一）實施主體不具有行政主體資格的；（二）明顯缺乏事實根據(jù)的；（三）明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的；（四）其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權益的情形?！币?guī)定，法院對于行政非訴執(zhí)行案件裁定“不準予執(zhí)行”的依據(jù)除了“行政主體不適格”外，還有“三個明顯”的審查標準。對此，學者認為，這“雖然在語言表達上高度概括但同時具有很強的不確定性，在實踐中很難轉化為具體的操作規(guī)范。”⑥范躍：《行政非訴執(zhí)行審查標準再解釋》，《法律適用》2020年第19 期。在具體司法實踐中，各地根據(jù)自身的理解，圍繞“三個明顯”審查標準進一步制定了司法審查規(guī)則。通過梳理江蘇、重慶等地區(qū)制定的審查標準（見表1）可以發(fā)現(xiàn)，地方法院對于“明顯”的解釋各有不同。其中，江蘇省高院和長春市中院都將“明顯違反法定程序”作為第四個“明顯”標準，溫州市中院將“明顯不合理”納入裁量標準，還有地方又增加了“重復處罰”“決定顯失公平”等審查標準?？偠灾捎趯彶闃藴实挠谜Z表述過于抽象，各地的細則規(guī)定由此自行其是，對其展開檢察監(jiān)督便顯得十分必要。

表1 部分地區(qū)行政非訴執(zhí)行案件的審查標準

重慶市高級人民法院《重慶市高級人民法院關于非訴行政執(zhí)行工作的若干意見》（2004）增加“違反比例原則”與“對案外人合法權益造成重大損害”廣東省高級人民法院《廣東省高級人民法院關于規(guī)范行政非訴案件受理和審查工作的指導意見》（2012）將“超越職權”“行政機關提供的證據(jù)不足以證明事實”作為“明顯違法”標準長春市中級人民法院、長春市政府溫州市中級人民法院《關于推進和規(guī)范國土資源非訴行政執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”工作實施辦法》（2017）《關于規(guī)范非訴行政執(zhí)行案件司法審查工作的規(guī)定（試行）》（2013）1.將“沒有引用具體法律規(guī)范”“超越職權”作為“明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)”；2.增加“嚴重違反正當程序”；3.將“行政機關提交的證據(jù)嚴重違反法定程序收集而導致無法采信”作為“明顯缺乏事實根據(jù)”1.增加“明顯違法或明顯不合理”；2.將“濫用職權”“重復處罰”“決定顯失公平”作為“明顯違法或明顯不合理”

（三）結案方式適用不夠嚴謹，導致各地實踐“各作主張”

司法實踐中，法院通常有三種結案方式，即撤案、準予執(zhí)行和不予執(zhí)行。（見圖1）除了行政主體由于被執(zhí)行人主動履行義務而予以撤案的情形外，對于其他執(zhí)行申請的處理，法院的結案方式可以是準予執(zhí)行或者不予執(zhí)行。

圖1 法院的結案方式

筆者曾在常州市新北區(qū)人民法院進行了實地調研，發(fā)現(xiàn)在2019—2021年間每年有超過70%的行政非訴執(zhí)行案件都是以“暫時沒有發(fā)現(xiàn)可供執(zhí)行的財產(chǎn)”而終結執(zhí)行。通過后續(xù)對辦案法官的訪談進一步得知，此種結案方式大多是在法官并未深入了解具體案情的情形下作出的。由于行政非訴執(zhí)行案件關涉行政權運行效率等問題，誠如學者所說，“從節(jié)省司法成本和保證司法謙抑性角度考慮，實踐中對于該類案件的審查強度并不高，或者僅采取書面審查形式。”①趙世勛：《加處罰款強制執(zhí)行的檢察監(jiān)督》，《中國檢察官》2021年第13 期?；诓桓娌焕砗妥鹬匦姓嗟人痉ɡ砟?，法院除對易于查明的違反“三個明顯”審查標準的案件裁定不予執(zhí)行外，其他都會因“書面審查行為合法”而裁定予以執(zhí)行。雖然行政主體和相對人可以采用各自的救濟方式，如行政強制法第58 條規(guī)定行政主體就不予執(zhí)行裁定可以向上級法院申請復議，最高人民法院也表示當事人不服法院強制執(zhí)行行為可以進行申訴；②《最高人民法院對<當事人對人民法院強制執(zhí)行生效具體行政行為的案件提出申訴人民法院應如何受理和處理的請示>的答復》（法行[1995]12 號）認為，公民、法人和其他組織認為人民法院強制執(zhí)行生效的具體行政行為違法，侵犯其合法權益，向人民法院提出申訴，人民法院可以作為申訴進行審查。人民法院的全部執(zhí)行活動合法，而生效具體行政行為違法的，應轉送作出具體行政行為的行政機關依法處理，并通知申訴人同該行政機關直接聯(lián)系。然而，無論是哪種救濟方式，最終都要回歸到上級法院對下級法院的復議式監(jiān)督上，使審判層級監(jiān)督類似于行政機關上下級間的復議式監(jiān)督關系。實踐中，行政主體往往基于“終結執(zhí)行”的裁判而怠于執(zhí)行，從而使“行政相對人違法成本逐漸縮小，行政公信力逐漸耗損，依法行政、建設法治政府的制度設計受到挑戰(zhàn)”。③劉洪海、賈延申：《探討行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督存在的問題及對策》，《青海法治報》2021年10月12日。另外，法院系統(tǒng)的內部復議結論基本是維持原裁判結果，因此，面對此種法院和行政機關的“各作主張”，對其展開檢察監(jiān)督也就顯得尤為迫切。

二、檢察監(jiān)督的價值功能：行政非訴執(zhí)行的法治實踐期待

當前的司法實踐表明，對行政非訴執(zhí)行案件進行檢察監(jiān)督非常必要，而能否順利完成此項任務，將事關檢察監(jiān)督的法治功能價值?！盀榱吮苊鈭?zhí)行審查‘走過場’，減輕實際執(zhí)行過程中的種種障礙，從而提高執(zhí)行效率”，④解志勇、閆映全：《反向行政訴訟：全域性控權與實質性解決爭議的新思路》，《比較法研究》2018年第3 期。在實現(xiàn)行政非訴執(zhí)行的法治過程中，檢察監(jiān)督可以從監(jiān)督權力運行、化解爭議和履行職責等三個維度發(fā)揮其專業(yè)性、救濟性和職業(yè)性的價值功能。

（一）監(jiān)督權力運行：精準督促法院和行政主體適用法律的專業(yè)性

從規(guī)范權力的視角來看，行政非訴執(zhí)行的實質是在行政權實施具體非訴執(zhí)行之前增加司法權獨立裁定該項執(zhí)行合法性的程序環(huán)節(jié)，從而讓執(zhí)法行為接受行政權和司法權各自獨立的專業(yè)性判斷。然而，實踐中始終存在“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”等突出問題，面對這些問題，“能否和該當”讓檢察監(jiān)督適時參與其中，即是檢察監(jiān)督該當具有的法治意涵。一方面，行政非訴執(zhí)行所關涉的適用法律問題屬于專業(yè)性問題，檢察機關作為實施法律監(jiān)督的司法機關，具有對適用法律的專業(yè)性問題進行判斷的能力，完全可以勝任此項工作，由此也就解決了“能否”的問題。另一方面，“該當”則是要回答在面對法院裁定積極性不足和行政機關懶政現(xiàn)象較為普遍的現(xiàn)實時，檢察監(jiān)督是否該當出場就位的問題。可以說，法律將行政非訴執(zhí)行的裁定權賦予法院的初衷是為了以公正的司法權來防止行政主體濫用權力。在實踐中，由于行政非訴執(zhí)行往往是由單方提出，法院對于此類申請主要采用書面審查方式。但是，即使是書面審查也需要對照申請材料進行嚴格審查把關。在行政非訴執(zhí)行中，檢察機關監(jiān)督的直接對象是法院的行政非訴執(zhí)行裁定，在這一過程中對行政執(zhí)行本身的合法性做出專業(yè)性判斷是必經(jīng)環(huán)節(jié)，因而對這種復合了司法權與行政權等兩項權力的司法與執(zhí)法行為進行的專業(yè)性判斷該當展開檢察監(jiān)督也就不難理解了。

（二）實現(xiàn)爭議化解：充分保障行政相對人相關權益的救濟性

對行政非訴執(zhí)行案件來說，檢察監(jiān)督的重要價值就在于其能夠實質性地解決行政爭議，及時有效救濟相對人的合法權益，因為救濟性是檢察機關法律監(jiān)督權的正當性基礎。在行政非訴執(zhí)行案件中，非對稱的權力結構會產(chǎn)生相對人被支配的風險，而根據(jù)最高人民法院相關答復意見⑤同②。，行政相對人只能通過申訴途徑來維護自身權益，救濟規(guī)則仍停留在宏觀層面，具體實施細則較為缺乏。由此，檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，檢察監(jiān)督的介入對于相對人的權益救濟自然顯得頗為重要。檢察監(jiān)督可以“著眼于實質性化解行政爭議，促進解決程序空轉問題?！雹俪ｄh：《抓重點補短板推動行政檢察創(chuàng)新發(fā)展——專訪最高人民檢察院第七檢察廳廳長張相軍》，《人民檢察》2020年第3 期。行政非訴執(zhí)行并不意味著權利人真實放棄自己提起訴訟或者復議的權利，在此情況下需要檢察機關主動調查行政相對人沒有積極履行義務的真實原因。同時，“行政決定的執(zhí)行是最容易侵害相對人合法權益的一環(huán)，尤其是涉及對相對人的重大財產(chǎn)和人身權益的執(zhí)行，更需要進行嚴格的實體審查和程序控制”。②王華偉、劉一瑋：《非訴行政案件裁執(zhí)分離模式再思考》，《行政法學研究》2017年第3 期。檢察機關在檢察監(jiān)督過程中獨立于法院和行政機關，在行政爭議實質性化解中保持客觀中立的立場，更易獲得行政相對人信任。

（三）依法履行職責：不斷詮釋檢察職權法治內涵的職業(yè)性

在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中，各級檢察機關依法履行職責就是要在日常的具體工作中不斷提升法律監(jiān)督的職業(yè)水平。作為行政檢察的重要內容，對行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督是檢察職權法治化運行、檢察工作“做細做實”的具體表現(xiàn)。秉持“雙贏、多贏、共贏”的檢察監(jiān)督理念可以“加強檢察、法院、行政機關的聯(lián)絡、溝通、協(xié)調，促進思想認識統(tǒng)一，營造良好外部環(huán)境，形成檢察監(jiān)督合力?！雹蹖O保平：《深挖根源整治，做實行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督》，《檢察日報》2020年12月30日。對檢察監(jiān)督實踐過程中發(fā)現(xiàn)的具有普遍性的問題，檢察機關可以發(fā)出檢察建議書，要求相關單位改進工作，從源頭糾正違法行為；對于檢察監(jiān)督實踐過程中發(fā)現(xiàn)的違法犯罪的線索，檢察機關可以將其移交給相關部門，實現(xiàn)關鍵信息共享和資源互換。另外，穿透式檢察監(jiān)督理念也有助于進一步詮釋檢察職權法治內涵的職業(yè)性，檢察機關通過采取專業(yè)實地調查、專業(yè)檢查和檢察建議等各種職業(yè)性監(jiān)督方式來確保法律監(jiān)督的效果，如對于專項活動中存在的突出典型問題，可以向相關主體制發(fā)具有針對性和專業(yè)性的檢察建議。

三、檢察監(jiān)督的理論邏輯：行政非訴執(zhí)行的法治內容展開

行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督是對行政非訴執(zhí)行全過程進行法律監(jiān)督，主要涉及法院、行政機關、行政相對人等三方主體。檢察機關的檢察監(jiān)督能夠督促法院公正司法，行政主體依法行政，保護相對人合法權益并實質性地化解行政爭議，因而具有多維法治功能價值。為了不斷提升檢察監(jiān)督的法治質效，需要在法治功能主義視域下對行政非訴執(zhí)行以及檢察監(jiān)督的法治內容作進一步展開。

（一）關于行政非訴執(zhí)行性質的界定

目前，學界對于行政非訴執(zhí)行的性質尚未達成共識，主要存在三種學說。第一種學說以應松年、姜明安等學者為代表，認為行政非訴執(zhí)行具有司法性。“申請人民法院強制執(zhí)行，經(jīng)人民法院下令強制執(zhí)行的，它就是司法強制，不應再為行政行為，應是司法行為?！雹軕赡辏骸缎姓ㄐ抡摗罚袊秸霭嫔?998年版，第407 頁。法院的裁定是行政非訴執(zhí)行的前置程序，無論是否予以執(zhí)行，都屬于“判決、裁定等生效法律文書的范疇”，⑤姜明安：《論新時代中國特色行政檢察》，《國家檢察官學院學報》2020年第4 期。故此種裁定的執(zhí)行當然具有司法性。第二種學說以胡建淼、羅豪才等學者為代表，認為行政非訴執(zhí)行具有行政性。他們提出裁定作為執(zhí)行的前置程序，可將“執(zhí)行行為視作主體行為，裁定行為視作輔助行為”。⑥胡建淼：《行政強制法——基于<中華人民共和國行政強制法>》，法律出版社2014年版，第439 頁。行政非訴執(zhí)行雖然是由法院審查裁定，但是法院并沒有經(jīng)過傳統(tǒng)意義上的審判和質證，不具有審判的獨立性，故可將此處法院的行為理解為“受行政機關的委托，代行政機關實施強制執(zhí)行”。⑦羅豪才：《行政審判問題研究》，北京大學出版社1993年版，第263 頁。第三種學說是向忠誠等學者所堅持的復合說，其認為行政非訴執(zhí)行在三方主體的參與下，“在執(zhí)行審查階段執(zhí)行決定權和執(zhí)行裁斷權的行使兼具行政和司法的性質”。①向忠誠：《非訴行政執(zhí)行性質研究》，《社會科學家》2015年第7 期。相較而言，復合說更符合行政非訴執(zhí)行的司法實踐，即將行政非訴執(zhí)行分階段置于功能主義視角下進行討論（見圖2）。第一階段為行政主體基于行政職能提出執(zhí)行申請，行政決定本身具有執(zhí)行力，但是該執(zhí)行力需要取得法院的授權方可以實現(xiàn)；第二階段為法院對執(zhí)行申請受理、審查和裁定的行為，此過程是法院作為裁判機關在以司法權制約行政權專斷的同時，約束相對人承擔相應的責任，具有明顯的司法屬性；第三階段則是法院自行執(zhí)行裁定或者委托相應的行政主體執(zhí)行，但無論執(zhí)行主體是誰，均體現(xiàn)了執(zhí)行主體以強制方式貫徹執(zhí)行，進而形成執(zhí)行主體與相對人之間“上對下”的秩序關系。

圖2 行政非訴執(zhí)行不同階段的性質

（二）檢察監(jiān)督的功能主義理論向度

從法治內涵角度來看，行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督體現(xiàn)的是檢察權與行政權和司法權等兩項權力的監(jiān)督制約關系問題，法律監(jiān)督的功能主義理論可以對此給出較為深入的解讀。功能主義理論主張，“社會是由眾多的行動者所組成，行動者的互動以及行動者對制度的遵守，在復雜的社會中構成了一種制度化模式?！雹趧⑥?、梁方鋒：《司法改革理論分析的新面向——帕森斯結構功能主義的視角》，《吉首大學學報》（社會科學版）2019年S1 期。行政非訴執(zhí)行所關涉的法治意涵，即在于處理好強制執(zhí)行的必要性與相對人權益受損可能性之間的關系，而規(guī)范權力的法治內容則在于對行政主體與法院在各個階段的功能發(fā)揮展開有效的法律監(jiān)督。

④黃公度《卜算子》(薄宦各東西)：雙調45字，上闋4句2仄韻，下闋4句2仄韻。句式：55733。5575。

“任何國家，法治的重心都是制約和控制行政權力，防止其濫用和異化?！雹蹚埼娘@：《建設中國特色社會主義法治體系》，《法學研究》2014年第6 期。功能主義視角下的現(xiàn)代行政主體需要由秩序行政為主轉向服務型行政為主，行政權必然要受到更加嚴格的限制，否則很容易造成權力的濫用。故而，功能主義立場的法治內容需要在三個階段予以體現(xiàn)：首先，在行政非訴執(zhí)行的第一階段，即行政主體提出申請執(zhí)行時，除了要向法院提交必要的材料外，還需要在此之前依法履行催告程序；其次，在行政非訴執(zhí)行的第二階段，即法院裁定審查時，法官需要在證據(jù)審查和程序審查兩個維度上決定是采用實質裁定還是形式裁定；最后，在行政非訴執(zhí)行的第三階段，即法院可以裁定行政主體代為執(zhí)行時，行政機關此時可能借助法院裁定的終局性而增強執(zhí)行力度，從而導致出現(xiàn)秩序行政和行政相對人合法權益受損的復雜化情況，由此可能阻礙行政爭議的實質性化解。

“任何一個由國家機關所作的決定總要有一個最后的裁決者。”④羅豪才：《行政法論叢（第1 卷）》，法律出版社1998年版，第424 頁。功能主義視角下的法院，在行政非訴執(zhí)行過程中不僅僅具有居中裁定的功能，同時還有監(jiān)督行政權運行的職能。行政非訴執(zhí)行本身就是為了提高行政效率而設置的司法監(jiān)督制度，法院的介入是對行政非訴執(zhí)行進行合法性審查，由司法權來判斷行政決定是否合法，以最大程度地保障公平正義的實現(xiàn)。另外，在法院執(zhí)行階段或者委托行政主體執(zhí)行階段，正如行政復議兼具行政性與司法性那樣，法院此時所要行使的正是行政權性質的權力，需要“強調相關單位和部門應與執(zhí)行主體密切配合，確保強制執(zhí)行順利實施”。①江蘇省高級人民法院行政庭課題組、史筆：《關于構建土地非訴行政案件“裁執(zhí)分離”模式的調研報告》，《行政法學研究》2022年第1 期。由此，若從功能主義的立場對司法權接受檢察監(jiān)督進行追問，其中的法治意涵也就不難理解了。

（三）檢察監(jiān)督法治的權力邊界

我國憲法第134 條將檢察機關確定為國家的法律監(jiān)督機關，檢察機關組織法第20 條進一步明確了檢察機關對行政非訴執(zhí)行活動進行監(jiān)督的職能，直接賦予檢察監(jiān)督的合法性和正當性。回歸功能主義視角，行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督在法治限度要件上需要追問權力邊界。首先，檢察機關應該規(guī)范行使法律監(jiān)督職能。行政非訴執(zhí)行中的檢察監(jiān)督主要是通過監(jiān)督法院的執(zhí)行活動，以期改善“執(zhí)行難”“執(zhí)行亂”等問題，而在監(jiān)督過程中，這又勢必會牽涉對行政主體申請執(zhí)行的原行政行為的監(jiān)督。為切實履行憲法賦予的這項重要權力，檢察機關需要在法律實施的各個環(huán)節(jié)中對各類主體適用法律情況進行監(jiān)督，這既符合權力制衡理論，也契合公平正義理念。其次，檢察監(jiān)督應始終注意法律監(jiān)督的權力邊界，避免因干涉其他權力的行使而失去自身的正當性。對于檢察機關監(jiān)督的行政權來講，其具有高度的靈活性和專業(yè)性，基于行政機關本身的公信力和確定力，行政行為一經(jīng)作出即具有明確的法律效力，檢察機關應該予以尊重，以充分保障行政行為的權威性。對于被監(jiān)督的司法權來講，行政訴訟法第4條規(guī)定，人民法院獨立行使審判權，這意味著檢察機關也要尊重司法權，確保審判行為的權威性。因此，行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督應該堅持“以事后監(jiān)督為原則，事中監(jiān)督為例外”，即除了怠于執(zhí)行的情形可能需要事中監(jiān)督之外，其他一般都是在司法程序或執(zhí)行程序結束后啟動監(jiān)督。

四、檢察監(jiān)督的機制優(yōu)化：行政非訴執(zhí)行的法治實踐路徑

在法治實踐中，行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督“并不是搞大水漫灌式的監(jiān)督，而是要強調有的放矢的精準監(jiān)督”。②羅欣、莫于川等：《嚴密法治監(jiān)督體系推進國家治理現(xiàn)代化——新時代行政檢察應當如何作為》，《人民檢察》2019年第21 期。當前，各級檢察機關已經(jīng)積極主動地建立起較為有效的檢察監(jiān)督機制，完全可以在此基礎上繼續(xù)就案件來源開放性、權力運行正當性和質效提升可靠性等三個方面進一步推動實踐路徑機制的優(yōu)化。

（一）檢察監(jiān)督機制優(yōu)化的入口：確保案件來源的開放性

強化對行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督，確保案件來源的開放性是檢察監(jiān)督機制優(yōu)化的首要問題。實踐中，檢察機關有依申請啟動監(jiān)督和依職權啟動監(jiān)督等兩種立案依據(jù)。相比而言，前者在獲得案件線索方面具有明顯的隨機性，后者則主要依靠自身判斷，兩者均存在檢察監(jiān)督開放性不足的問題。對此，可以從識別能力、案源渠道以及專項領域等方面加以不斷完善。

首先，需要提升對監(jiān)督事項的識別能力。檢察監(jiān)督的合憲合法和謙抑性特質決定檢察機關不可能對所有申請監(jiān)督的案件都從實際行動上展開檢察監(jiān)督。為了確保線索的開放性，對申請監(jiān)督行政非訴執(zhí)行的主體不應該設置苛刻條件。根據(jù)憲法規(guī)定，任何公民都有檢舉控告權，所有的社會個體都有權申請監(jiān)督，申請主體不需要具備身份上的特定性與可識別性。當然，如何做出精準識別和區(qū)分則是檢察機關需要不斷在技術層面予以提高的一項基本能力，不能因為自身能力不足而辜負廣大人民群眾對合法權益的救濟期待；更不能“因噎廢食”，因為對檢察監(jiān)督法治意涵的常識性理解是“制約權力與保障權利”。

其次，需要拓寬案件來源的信息渠道。實踐中，檢察機關往往是通過辦理專項監(jiān)督、建立檢察系統(tǒng)內部的案件線索移交機制、兩法銜接信息共享平臺以及其他國家機關移交線索等渠道獲取案件線索的。由于各地工作平臺運營的差異以及數(shù)據(jù)錄入人員會有選擇地錄入線索，案件線索無法實現(xiàn)全域覆蓋，從而可能造成案件來源重復。要允許行政檢察部門入駐兩法銜接信息共享平臺，優(yōu)化行政非訴執(zhí)行案件信息平臺，“增加類案推送、結果對比、數(shù)據(jù)分析、智能篩查等功能，標注涉案裁判與相似案例之間的類同差異，為辦案提供參考和輔助”。①張昊天：《踐行理念變革引領行政檢察創(chuàng)新發(fā)展》，《中國檢察官》2020年第1 期。在確保案源實現(xiàn)完整性、全域性的同時，盡可能地保證監(jiān)督效果指向的一致性。

最后，需要限定開展專項監(jiān)督的重點領域。行政權、司法權的獨立性以及檢察權的謙抑性決定了檢察機關不可能窮盡對所有非訴執(zhí)行案件的監(jiān)督，所以既要有面上的全局意識，也要有以點帶面的重點專項監(jiān)督。有專家建議，應將“減稅降費、自然資源、社會保障、環(huán)境保護、食品藥品安全等重點領域”作為專項監(jiān)督范圍。②張相軍：《以行政非訴執(zhí)行監(jiān)督為突破口做實行政檢察工作》，《檢察日報》2019年5月27日。確定專項監(jiān)督時，需要注意考量兩個因素：一是專項監(jiān)督針對的重點領域應是“急難困盼”的民生事項，具有顯著的典型性和代表性；二是檢察監(jiān)督是一項需要不斷總結經(jīng)驗、鍛煉監(jiān)督能力的實踐性工作，運用專項監(jiān)督需要發(fā)揮集中資源和團隊智慧的優(yōu)勢。綜上，應將行政非訴執(zhí)行的專項監(jiān)督范圍限定在某些重點領域，不斷加大檢察監(jiān)督力度，同時可對所有行政非訴執(zhí)行案件進行全面審查和定期抽查監(jiān)督，進而掌握此類案件的總體情況。

（二）檢察監(jiān)督機制優(yōu)化的根本：保證檢察權行使的正當性

在對行政非訴執(zhí)行案件展開的檢察監(jiān)督中，檢察機關本身的權力行使同樣要經(jīng)得起正當性追問，這也是檢察監(jiān)督機制優(yōu)化的根本所在。

首先，要合理確定檢察監(jiān)督的啟動時間。檢察機關對行政非訴執(zhí)行的監(jiān)督可以借鑒“行政行為的成熟性原則”作為判斷標準，即當行政非訴執(zhí)行活動達到相對成熟的狀態(tài)，才可以進行監(jiān)督。相對成熟是指“行政行為在一定階段中對相對人的權利義務產(chǎn)生實際影響”，③李超：《論程序性行政行為的可訴性》，《東南大學學報》（哲學社會科學版）2019年S2 期。亦即檢察機關一般應在行政非訴執(zhí)行的執(zhí)行階段啟動監(jiān)督。檢察機關在履行法律監(jiān)督職能過程中，若發(fā)現(xiàn)行政主體怠于或違法行使職權，應及時督促糾正。同時，檢察監(jiān)督的謙抑性特征也使檢察機關無需對每個階段中的每項具體行為進行調查核實并予以評價，只需確認最終行為可能侵害相對人的合法權益即可啟動監(jiān)督。

其次，要明確界定檢察監(jiān)督的案件范圍。行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的合憲性與合法性要求檢察監(jiān)督應有正當性，每個環(huán)節(jié)的檢察監(jiān)督都需要檢察機關投入大量的時間和精力。實踐中，檢察機關通過監(jiān)督法院從受理到執(zhí)行的全過程活動，能夠“穿透式”地監(jiān)督行政主體存在的違法或怠于行使職權的情形，從而得以實現(xiàn)對司法活動和行政執(zhí)法的雙重監(jiān)督。以法院作出終結執(zhí)行裁定為例，檢察機關可以在三個方面確定監(jiān)督范圍。首先，可以監(jiān)督法院是否存在正當理由來終結執(zhí)行。如在北京市某村委會等六起違法占地非訴執(zhí)行監(jiān)督案中④《最高人民檢察院發(fā)布6 起行政檢察典型案例》，https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/201909/t20190925_432931.shtml，訪問日期：2022年3月8日。，檢察機關查明“法院以無強制拆除所必需的資金等”作為理由并不合法，因此依法提出檢察建議，要求法院規(guī)范終結執(zhí)行程序。其次，可以監(jiān)督法院所提出的理由是否真實存在。如在浙江省徐某違法占地非訴執(zhí)行監(jiān)督案中⑤同上。，法院以“徐某暫無可供執(zhí)行財產(chǎn)”為由終結執(zhí)行。檢察機關辦理案件時，認為應該查清被執(zhí)行人名下是否存在可供執(zhí)行財產(chǎn)，故依法向法院提出“窮盡財產(chǎn)調查措施”的檢察建議。最后，可以監(jiān)督法院所提出的理由是否合法。如在廣西某礦業(yè)公司違法占地非訴執(zhí)行監(jiān)督案中⑥同④。，法院因國土資源局與礦業(yè)公司達成執(zhí)行和解書而終結執(zhí)行。檢察機關重點審查了法院是否就和解協(xié)議進行了盡責調查，因為執(zhí)行和解涉及公權力的妥協(xié)和讓步，而這種妥協(xié)讓步必須以不損害國家和公共利益為前提。因此，本案中，檢察機關向法院提出了“對執(zhí)行和解書進行合法性審查”的檢察建議。

最后，要識別檢察監(jiān)督的審查標準。檢察機關對法院的檢察監(jiān)督包括形式和實質兩個方面的審查。行政強制法第57 條規(guī)定，“法院對申請進行書面審查”應圍繞“申請主體是否適格”“申請材料是否齊全”“申請期限是否逾期”等形式內容進行審查。針對法院的“三個明顯”審查標準，檢察機關應“結合常識、常理、常情加以判斷”①范躍：《行政非訴執(zhí)行審查標準再解釋》，《法律適用》2020 第19 期。，對審查內容進行嚴格、充分的體系性解釋。除了將越權、濫用職權、嚴重的程序違法等形式違法情形作為認定標準外，檢察機關還應對實質不合理的情形加以監(jiān)督，而實質不合理的情形可以參照明顯程度的審查標準。在對行政主體的監(jiān)督方面，主要存在違法履職與怠于履職等兩種情形。對于屬于違法履職的案件，檢察機關則要依照行政違法行為的監(jiān)督標準來辦理案件。

（三）檢察監(jiān)督機制優(yōu)化的歸依：保證質效提升的可靠性

檢察機關的檢察監(jiān)督是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的法治意涵理應回歸對質效的追求，以期實質性地化解行政爭議。針對當前存在的現(xiàn)實問題，可以從職業(yè)認知、職業(yè)能力和技術支持等三個方面推動檢察監(jiān)督機制的優(yōu)化。

首先，要定期開展專業(yè)技能培訓。行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的開展首先要解決職業(yè)認知問題，因為“知行合一”的前提是“知”。司法實踐中，檢察監(jiān)督工作沒有得到多方面的重視，究其原因便在于此，臨時組織檢察人員、開展運動式檢察監(jiān)督以及滿足于自我學習、自我提高等等情形即是明證。所以，需要在檢察機關內部通過職業(yè)認知水平的提升，加大對檢察監(jiān)督的重視力度，尤其是在具體工作安排上要有考核指標。要定期開展檢察監(jiān)督的專業(yè)培訓，加大對學習效果的考核力度，通過業(yè)務競賽、模擬實戰(zhàn)等活動，全面提高行政檢察人員開展工作的能力。另外，檢察監(jiān)督需要的是綜合性的業(yè)務素質，尤其在社會發(fā)展變遷過程中，更需要在穩(wěn)定隊伍的基礎上不斷更新培訓學習內容，豐富學習的途徑和方法。

其次，要注重精準識別案件類型。根據(jù)“知行合一”的要求，檢察監(jiān)督的質效提升最終還是要落實在“行”的效果上來。也就是說，行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督需要檢察機關能夠實質性化解行政爭議，而不是將其簡化為不同權力間的博弈。檢察機關組織法第21 條規(guī)定，檢察機關在檢察監(jiān)督過程中可以單獨進行調查核實。在識別案件類型過程中，檢察機關的全面審查和精準監(jiān)督是體現(xiàn)其職業(yè)能力的重要窗口。首先，要從舉證責任的四要件角度審查法院裁定的事實和法律是否適用正確，行政非訴執(zhí)行是否實施到位；其次，要審查涉訴行政行為及其所依據(jù)的規(guī)范性文件的合法性，對其是否合理、是否規(guī)范、是否便民、高效等進行同步審查；最后，對于重大疑難案件或者在社會上具有典型性和代表性的案件，建議以精準化為導向，加強精細化審查，充分運用調查核實、公開聽證、專家咨詢等方式，加強主體間溝通。

最后，要積極搭建反饋技術平臺。檢察機關發(fā)現(xiàn)案件線索、精準識別案件、分析案件要素、監(jiān)督權力運行、評估監(jiān)督質效等等都需要技術平臺的支持，因此，積極搭建信息反饋平臺也就成為保障檢察監(jiān)督質效的主要手段。平臺建設關聯(lián)著搭建者和需要反饋信息者，當前的主要問題是搭建者通常各自建設自身內部支持的技術平臺，彼此缺乏交互溝通，且往往是低水平重復建設，而大量希望反饋信息者要么不知道有這些平臺的存在，要么對這些比較粗陋簡單的網(wǎng)絡平臺缺少信任。尤其是在分類細化檢察監(jiān)督的專業(yè)性方面，這些技術平臺大多特色不夠鮮明，比較籠統(tǒng)，“什么都可以反饋，就等于沒法反饋”。另外，在提升檢察監(jiān)督質效方面，需要“加強行政檢察與其他行政糾紛解決機制對接，構建協(xié)商、調解、仲裁、行政裁決、行政復議、行政訴訟、行政檢察有機銜接、互相協(xié)調、多元化的行政糾紛解決機制”。①羅欣、莫于川等：《嚴密法治監(jiān)督體系推進國家治理現(xiàn)代化——新時代行政檢察應當如何作為》，《人民檢察》2019年第21 期。因此，平臺建設還可以將檢察監(jiān)督與抗訴、調解等其他工作分類統(tǒng)籌，形成內外聯(lián)動，不斷優(yōu)化檢察監(jiān)督機制。

五、結語

行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督，是檢察機關在法律職業(yè)場域關聯(lián)行政權和司法權以及相對人權益的職權行為。為了充分實現(xiàn)檢察機關法律監(jiān)督的現(xiàn)代法治功能，需要在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中不斷優(yōu)化檢察監(jiān)督機制。目前，最高人民檢察院已明確要求，地方各級檢察機關應充分發(fā)揮檢察監(jiān)督在行政非訴執(zhí)行中實質性化解行政爭議的法治建設功能，積極探索檢察監(jiān)督實踐運行的有效機制。各地檢察機關也已做出積極響應，并不斷提升檢察監(jiān)督的法治實踐質效，“知行合一”的檢察監(jiān)督機制將在不斷改革創(chuàng)新的司法實踐中得到進一步優(yōu)化。