人民監(jiān)督權力：全過程人民民主的內(nèi)在價值與保障機制

王陽亮

(中國社會科學院大學，北京 102488；中國社會科學院，北京 100732)

人民當家作主是中國特色社會主義民主的本質和核心。黨的十八大以來，黨中央深化對中國民主政治發(fā)展規(guī)律的認識，提出全過程人民民主重大理念。全過程人民民主具有鮮明的人民性，是以人民為中心的治理實踐，充分吸收人民的意見、體現(xiàn)人民的意志、接受人民的監(jiān)督，彰顯了人民至上的理念。全過程人民民主的價值優(yōu)勢在于以人民為中心的價值取向、內(nèi)容更為豐富的民主實質與形式更為科學多樣的民主方式[1]。全過程人民民主實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主[2]1-2。全過程人民民主是黨團結帶領人民探索和實現(xiàn)人民當家作主、有效治理國家的民主政治道路，是讓人民監(jiān)督權力、保障人民充分享有民主權利的國家治理體系。

學界關于全過程人民民主的研究集中于價值、結構功能與實踐等不同維度。一是關于價值層面的研究。秦德君認為，全過程人民民主作為一種民主新形態(tài)，是以“人民性”為核心價值和本質特征的民主類型，能最大限度地保障國家權力的主體歸屬，防止國家與人民的分離，避免“公仆”與“主人”關系的倒置，杜絕國家對社會的異化[3]。肖立輝提出，全過程人民民主強調的是民主的人民性、全面性、廣泛性、過程性、有序性、有效性[4]。二是關于結構功能的研究。李笑宇認為，全過程人民民主的主要運行機制包括人民民主的價值引領機制、聯(lián)動協(xié)商機制、吸納整合機制與環(huán)節(jié)貫通機制，有效落實了人民民主的價值取向與制度框架[5]?？追北髮⑷^程人民民主理解為政策參與的創(chuàng)新理論，從公共政策制定的角度對全過程人民民主進行了理論分析[6]。三是關于實踐邏輯的研究。張君認為，全過程人民民主呈現(xiàn)為政治層面的民主形態(tài)與社會層面的民主形態(tài)，分別是指人民群眾能夠全方位地參與行使國家權力、人民群眾能夠全領域地行使法定權利[7]。唐亞林認為，全過程人民民主是中國共產(chǎn)黨通過人民民主進入實踐操作層次的形態(tài)和機制創(chuàng)新，包括回應式民主、參與式民主、協(xié)商式民主與監(jiān)督式民主四大運作形態(tài)[8]。學界關于全過程人民民主的討論在價值和功能層面居多，側重于宏觀理論的建構，而對于實踐運行機制的討論多側重民主決策和民主管理環(huán)節(jié)，在民主監(jiān)督機制方面關注較少。

讓人民監(jiān)督權力是保障全過程人民民主有效運行的重要機制。理解權力監(jiān)督機制的理論邏輯，對于充分認識全過程人民民主的價值與實踐具有重要意義。黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)察以及更廣泛的人民群眾監(jiān)督是權力監(jiān)督機制的重要組成部分。從人民監(jiān)督權力的角度梳理黨內(nèi)監(jiān)督與行政監(jiān)察體系從分立到逐步合流的發(fā)展脈絡及特征，并審視當前權力監(jiān)督體系中剛性監(jiān)督與柔性監(jiān)督的互動以及新技術條件下人民監(jiān)督權力的需求及新形態(tài)，是進一步討論如何以更充分、更有效的監(jiān)督推動全過程人民民主的題中應有之義。

1 “人民監(jiān)督權力”是全過程人民民主的內(nèi)在價值

馬克思主義國家理論和民主理論為理解和發(fā)展全過程人民民主提供了理論基礎。全過程人民民主以人民性作為核心價值，其要義是權力來源于人民，并以人民權利來約束權力，避免權力被濫用。權力來源于人民與人民監(jiān)督權力互為因果，是人民性價值內(nèi)核的兩個側面，是現(xiàn)代民主制度體系建構中最重要的規(guī)范性原則。

監(jiān)督是保障全過程人民民主真實、有效的前提。民主精神源于權利的平等，以制度實現(xiàn)權利的保障與救濟。如果從發(fā)展的角度看待民主的意義，可以認為民主始終與人類追求自由和平等的運動結合在一起，是各國政治發(fā)展中對抗不平等的制度建構。因此，在實踐意義上民主作為全人類的共同價值必須是有效的，是要用來解決人民需要解決的問題的?！耙粋€國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主，要看人民有沒有投票權，更要看人民有沒有廣泛參與權；要看人民在選舉過程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實現(xiàn)了多少；要看制度和法律規(guī)定了什么樣的政治程序和政治規(guī)則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執(zhí)行；要看權力運行規(guī)則和程序是否民主，更要看權力是否真正受到人民監(jiān)督和制約。”[9]監(jiān)督是民主政治的落腳點，民主政治內(nèi)含著深刻的監(jiān)督精神，民主制度無不以監(jiān)督機制作為其實現(xiàn)的基本方式。民主政治的核心問題就是建立有效的民主監(jiān)督機制，使公民有足夠的力量監(jiān)督和制約國家權力。民主政治的發(fā)展必須以健全和完善政治監(jiān)督制度為基本前提[10]。

全過程人民民主以人民為主體，依靠人民的監(jiān)督，始終保持同人民的血肉聯(lián)系?；谌嗣衩裰鞯睦碚摐Y源可知，人民是監(jiān)督的主體?！叭嗣癖O(jiān)督權力”始終都是中國民主制度建構的內(nèi)核，是發(fā)展全過程人民民主的前提和基礎。人民行使監(jiān)督管理國家的民主權利，才能防止公權力濫用、腐化，才會保持執(zhí)政黨的先進性和代表性。讓人民監(jiān)督政府、由人民監(jiān)督權力是馬克思主義人民民主思想與人民監(jiān)督思想的結合[11]。人民對權力的監(jiān)督既是人民民主制度設計的目標，也是人民民主制度效果的保障。毛澤東的人民民主理論將人民監(jiān)督作為實現(xiàn)民主的根本途徑。毛澤東在回答黃炎培關于如何跳出歷史周期率的提問時，講到“這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息”[12]30。毛澤東講的民主以及讓人民監(jiān)督政府，是在人民當家作主的新制度下獲得真正的實質性的民主，是人民可以通過監(jiān)督參加國家管理的民主[13]171。

“人民監(jiān)督權力”蘊含在全過程人民民主的法治基點，體現(xiàn)在憲法的基本原則與規(guī)范之中。社會主義民主的核心在于人民管理和監(jiān)督國家事務和社會事務。全過程人民民主從本質上堅持了馬克思主義關于人民主體的觀點，將人民作為權力主體和監(jiān)督主體，通過憲法賦予人民充分的監(jiān)督權。首先，人民對權力的監(jiān)督貫穿于民主選舉、民主決策、民主管理等全過程，是民主制度體系各部分有效運行的根本保障。我國憲法明確規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督”；“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務。”[14]18其次，監(jiān)督權是憲法賦予公民的基本權利。我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利?！盵14]23充分且有效的監(jiān)督是社會主義民主制度體系建構的重要組成部分。

人民監(jiān)督權的行使依賴于規(guī)范化的權力監(jiān)督體系。不受制約和監(jiān)督的權力勢必產(chǎn)生腐敗。馬克思主義認為，社會主義國家一切公職人員必須在公眾監(jiān)督下進行工作，為政必須堅持“公仆原則”，要防止“公仆”變“主人”，必須建立權力制約和監(jiān)督機制，必須要有黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)督作為黨和國家專門機構的監(jiān)督，此外還要有社會監(jiān)督體系[15]。從理論上來說，黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)察以及群眾監(jiān)督等都把“人民監(jiān)督權力”“人民監(jiān)督政府”作為根本價值，“要求各級干部自覺接受人民群眾監(jiān)督，突出強調人民群眾的監(jiān)督主體地位”[16]。以“人民監(jiān)督權力”作為內(nèi)在價值的全過程人民民主是實現(xiàn)人民當家作主、促使人民公仆更好為人民服務的重要保證。

2 社會主義民主發(fā)展歷程中的“人民監(jiān)督權力”探索

全過程人民民主是對中國共產(chǎn)黨領導人民探索人民民主政權建設的經(jīng)驗概括，其歷史依據(jù)在于中國民主制度探索歷程的繼承和發(fā)展。在人民民主政權建設的各時期，“人民監(jiān)督權力”都是社會主義民主政治制度的重要內(nèi)容，是發(fā)展人民民主的重要方面。黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)察的制度從分立到漸趨合流，融合了廣泛的群眾參與，以監(jiān)督來實現(xiàn)人民真正當家作主。

2.1 “人民監(jiān)督權力”貫穿新民主主義革命時期人民民主政權建設

權力監(jiān)督機制伴隨人民民主政權建設的早期，最重要的兩個方面是黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)察。黨內(nèi)監(jiān)督機制的設置從根本上體現(xiàn)著權力源于人民、權力要為人民服務的思想和宗旨。中國共產(chǎn)黨自成立以來始終重視自我監(jiān)督，并在革命斗爭中創(chuàng)建了中共中央監(jiān)察委員會作為黨內(nèi)監(jiān)督的機構。黨的五大后，中央政治局通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》對黨的監(jiān)察委員會的地位和作用等作出具體規(guī)定，增設了紀檢監(jiān)察機關。黨的七大章程中列了“黨的監(jiān)察機關”一章，對監(jiān)察委員的產(chǎn)生、職權作出規(guī)定[17]。新民主主義革命時期，黨內(nèi)監(jiān)督還沒有建立嚴格意義上的制度，黨內(nèi)監(jiān)督活動常以整風運動的形式出現(xiàn)[18]。黨內(nèi)監(jiān)督的主要形式是黨的紀律，黨的紀律對所有黨員起著強有力的監(jiān)督制約作用，是黨進行自我監(jiān)督的主要形式。紀律性確保了黨在軍事上的勝利。

除了黨內(nèi)監(jiān)督，新民主主義革命時期蘇維埃政府、邊區(qū)政府和革命根據(jù)地等還建立起由人民監(jiān)督政府及其工作人員的監(jiān)察制度。中國共產(chǎn)黨借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗在革命根據(jù)地建立起一套從中央至地方以工農(nóng)檢察機關為載體的監(jiān)察制度。監(jiān)察體制建立之初，反貪污、反官僚主義是權力監(jiān)督的重點。監(jiān)察機構成立之初的職能是“教育、督促國家機關工作人員樹立廉潔樸素的作風和為群眾辦事的思想”，在監(jiān)督和消除蘇維埃機關內(nèi)的貪污、浪費、腐化、怠工等不良風氣，以及在糾正官僚主義、貪污腐敗現(xiàn)象上發(fā)揮了重要的作用。中國共產(chǎn)黨還結合根據(jù)地實際情況，建立參議會監(jiān)察制。1948年，中國共產(chǎn)黨恢復了在抗日戰(zhàn)爭時期被廢止的專司監(jiān)察職能的行政監(jiān)察機關，建立華北人民監(jiān)察院，形成了社會主義行政監(jiān)察法制的基本雛形[19]。

鋪設模袋布的設計斷面達到設計標準，經(jīng)隱蔽工程驗收后(標高28.5 m為下平臺，必須整平，無坑洼，無凸出坡面石塊)，方可鋪設模袋布；將已按設計要求縫好的模袋布平鋪在設計斷面上，上平臺 （標高34.8 m）留4.5～4.7 m，水下用鋼管帶模袋插入水中，待混凝土充灌完畢鋼管拔出。

依照黨的群眾路線，黨內(nèi)監(jiān)督與行政監(jiān)察都十分重視讓人民群眾參與到權力監(jiān)督機制之中。工農(nóng)檢察機關在工作中十分重視密切聯(lián)系群眾，工農(nóng)檢察機關下屬的控告局日常工作的開展，就離不開群眾的檢舉和揭發(fā)。例如，這一時期成立的輕騎隊是共產(chǎn)主義青年團組織直接領導的青年群眾監(jiān)察組織，是一支懲治腐敗的青年隊伍。輕騎隊由團部從先進的青年、工人、農(nóng)民中選拔優(yōu)秀分子組成，他們深入基層聯(lián)系群眾、揭露干部作風問題和社會不良風俗、開展反腐敗斗爭[20]。再如工農(nóng)通訊員的設立是各機關、群體、村莊推選出來的優(yōu)秀分子作為義務監(jiān)察人員，發(fā)現(xiàn)蘇維埃工作人員有違法失職、侵害群眾利益的行為，便以通訊方式向工農(nóng)檢察部報告。這一制度在華北人民監(jiān)察院的監(jiān)察工作中得到了延續(xù)。中華人民共和國成立后，人民監(jiān)察機關依舊保留人民監(jiān)察通訊員的設置。密切聯(lián)系群眾、從群眾中來到群眾中去是工農(nóng)檢察機關的重要工作原則[21]。新民主主義革命時期，人民民主政權充分發(fā)揮監(jiān)督機制的作用、充分依靠人民群眾的主體作用，將密切聯(lián)系人民群眾的經(jīng)驗嵌入人民民主發(fā)展的過程中。

2.2 “人民監(jiān)督權力”是新中國成立以來反腐敗和作風建設的依托

在社會主義革命和建設時期、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期，政治建設始終將民主與監(jiān)督同步發(fā)展，逐步加強對權力運行全過程的制度規(guī)范、逐步擴大監(jiān)督的覆蓋面，確保權為民所賦、權為民所用。在社會主義革命和建設時期，黨內(nèi)監(jiān)督逐步制度化，成立了黨的各級紀律監(jiān)察機關，明確了黨的紀律監(jiān)察領導體制。改革開放以后，黨內(nèi)監(jiān)督得到恢復和發(fā)展，進一步加強了監(jiān)督機構和黨內(nèi)法規(guī)的建設。黨內(nèi)監(jiān)督范圍不斷拓展，民主化程度更高。改革開放后重建了中央紀律檢察委員會，加大對黨內(nèi)不正之風和消極腐敗現(xiàn)象的監(jiān)督力度。黨的選舉制度不斷完備，實現(xiàn)了從單一的等額選舉發(fā)展到差額選舉、從單一的間接選舉向直接選舉與間接選舉相結合、從封閉式的干部產(chǎn)生形式到干部的任前公示等，日益注重民意[17]。以黨的十六大提出“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制”[22]557為標志，黨內(nèi)監(jiān)督從注重對人的監(jiān)督轉向更加重視對權力運行本身的制約和監(jiān)督，加強對決策和執(zhí)行全過程的監(jiān)督,從而保證人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。

行政監(jiān)察制度的設置也依據(jù)“人民監(jiān)督政府”的思想，更廣泛地吸納人民群眾參與政府運行全過程的監(jiān)督。中華人民共和國成立后，行政系統(tǒng)內(nèi)設置了專門的行政監(jiān)察機關。最早的行政監(jiān)察機構是政務院下設的人民監(jiān)察委員會，協(xié)助總理監(jiān)察政府機關和公務人員是否履行職責。1951年7月,政務院通過的《各級人民政府監(jiān)察委員會設置監(jiān)察通訊員試行通則》規(guī)定：各級人民政府監(jiān)察委員會為密切聯(lián)系人民，加強監(jiān)察工作，特設置人民監(jiān)察通訊員。通訊員的任務是調查政府機關與所屬部門及其工作人員一切違法失職、損害國家或人民利益的行為和工作上存在的問題，并征集群眾對政府的政策、法令、工作的意見，向其主管人民監(jiān)察機關或所在機關、部門首長報告；宣傳監(jiān)察工作的意義及作用，啟發(fā)人民群眾對國家機關及工作人員進行監(jiān)督[23]310。此后人民監(jiān)察通訊員隊伍有很大發(fā)展，到1953年底全國共有人民監(jiān)察通訊員8萬名，形成了廣泛的群眾監(jiān)察網(wǎng)絡[23]311。1954年，監(jiān)察委員會改組為中華人民共和國監(jiān)察部。這一時期，行政監(jiān)察制度雖然經(jīng)過了撤銷與調整等一系列改革，但仍然完成了“人民監(jiān)督政府”的基礎制度建構，拓展了人民參與監(jiān)督政府的渠道。

改革開放后，中央紀委、監(jiān)察部合署辦公，履行黨的紀律檢查和行政監(jiān)察兩項職能，標志著黨內(nèi)監(jiān)督與行政監(jiān)察從分立到合流，推動了“人民監(jiān)督權力”“人民監(jiān)督政府”實踐的新發(fā)展。此后，中央對權力監(jiān)督制度的設計不再是“黨政分開”的監(jiān)察思路，在反腐敗斗爭的形勢下進一步加強黨的紀律檢查工作和強化行政監(jiān)察機關職能[24]，以便更好發(fā)揮黨政監(jiān)督機關的整體效能，避免工作上的交叉和重復，提高監(jiān)督質量和效率。中央紀委和監(jiān)察部合署辦公后，行政監(jiān)察工作可以借助的“權威性資源”更多，行政監(jiān)察的政治震懾力要較合署之前更強，行政監(jiān)察職能被黨的紀律檢查職能所吸納，形成了監(jiān)察事務的綜合性。這一時期圍繞經(jīng)濟建設的中心工作，糾風成為最具特色的行政監(jiān)察工作。各地行政監(jiān)察機關將行風建設和糾正行業(yè)不正之風作為反腐倡廉的重頭戲，著力整治了亂收費、亂罰款和亂攤派的“三亂”現(xiàn)象、治理黨政部門報刊散濫和利用職權發(fā)行、清理和規(guī)范評比達標表彰活動等一系列群眾反映強烈的行業(yè)不正之風，切實保障了人民群眾的利益。此外，人民群眾的監(jiān)督與民主監(jiān)督也有機融合在紀檢監(jiān)察的工作中，典型的舉措如特邀監(jiān)察員制度。特邀監(jiān)察員由監(jiān)察機關聘任，一般是政治素質好、參政熱情高、有廣泛代表性和社會影響力的民主黨派成員和無黨派人士。特邀監(jiān)察員通過參與監(jiān)察機關組織的各種專項檢查、執(zhí)法監(jiān)察、糾正部門和行業(yè)不正之風等工作，督促政府廉政勤政，并為政府制定相關政策提供參謀咨詢。特邀監(jiān)察員作為人民群眾與政府間的橋梁，能夠更廣泛地反映社情民意，同時也代表人民群眾和社會各界對政府職能部門以及行政監(jiān)察機關進行監(jiān)督[25]。

在社會主義革命和建設時期、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期，從黨和國家的監(jiān)督以及其他監(jiān)督機制總體發(fā)展來看，監(jiān)督作為民主的重要環(huán)節(jié)，充分融入民主選舉、民主決策、民主管理等環(huán)節(jié)，是貫穿民主制度運行的生命線，不斷推動人民民主的實踐更廣泛、更全面地融入國家政治生活和社會生活的全過程。

3 新時代“人民監(jiān)督權力”是全過程人民民主的重要保障

隨著社會主義民主政治發(fā)展和反腐敗斗爭的需要，黨和國家權力監(jiān)督體系逐步制度化、規(guī)范化、復合化。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把全面從嚴治黨擺在突出位置，作出一系列重大部署，不斷健全黨和國家監(jiān)督體系。黨的十九屆四中全會將堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系、強化對權力運行的制約和監(jiān)督，納入堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略。黨的十九屆四中全會明確提出：“黨和國家監(jiān)督體系是黨在長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障?！盵26]40黨和國家監(jiān)督體系的改革代表了新時代全過程人民民主實踐在理論上的進一步豐富和升華。權力監(jiān)督體系的完善既是保持執(zhí)政黨先進性、反對特權的必然要求，也是黨聯(lián)系人民群眾、讓人民監(jiān)督權力的制度保障，確保了權為民所賦、權為民所用、利為民所謀。國家監(jiān)察體制改革是全面從嚴治黨背景下權力監(jiān)督體系最為重要的改革。國家監(jiān)察體制改革整合了黨內(nèi)紀檢和行政監(jiān)察兩類職能，統(tǒng)合了政治監(jiān)督與行政監(jiān)督的雙重體系。與此同時，線上線下人民群眾的監(jiān)督也成為權力監(jiān)督機制的有益補充。剛性監(jiān)督與柔性監(jiān)督為發(fā)展全過程人民民主提供了更全面的機制，以更廣泛的參與渠道保障人民行使監(jiān)督權利，踐行全過程人民民主的人民性理念。

3.1 全覆蓋的監(jiān)督合力保障人民當家作主

腐敗和作風問題是黨長期執(zhí)政面臨的重大風險與考驗，反腐敗斗爭持續(xù)深化是保障全過程人民民主的重要舉措。國家監(jiān)察體制改革從根本上確立了黨和國家監(jiān)督的法律效力，實現(xiàn)了監(jiān)督對象的全覆蓋，并將人民監(jiān)督的發(fā)展作為改革后保障人民參與民主政治全過程的著力點。反腐敗斗爭的根本在于把權力關進制度的籠子里。反腐敗斗爭的制度建設一方面是不斷完善黨內(nèi)法規(guī)體系；另一方面是推動國家監(jiān)察體制這一重大政治體制改革，使監(jiān)察工作重心更為聚焦主業(yè)?！包h的十八大之后，我們黨在加強對國家機器的監(jiān)督、切實把公權力關進制度的籠子方面做了大量探索和努力，目的就是要確保人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福?！盵27]249黨的十八大以來，深入推進全面從嚴治黨，持之以恒、一以貫之地糾正“四風”問題，反腐敗斗爭取得了壓倒性勝利并全面鞏固。

國家監(jiān)察體制改革推動了權力監(jiān)督的制度化、法治化和復合化。國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機構性質與職能的變化主要有兩方面。一方面是監(jiān)督的復合化。國家監(jiān)察體制改革有利于黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導。監(jiān)察委員會實現(xiàn)了人員、機構的一體和權責的統(tǒng)合, 以黨內(nèi)監(jiān)督為主導吸納行政監(jiān)察，擴大監(jiān)督覆蓋范圍，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調。這從根本上解決了過去黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的不同步，實現(xiàn)了對公權力監(jiān)督和反腐敗的全覆蓋。另一方面是監(jiān)督的剛性化。國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會的明確定位就是“中國特色的反腐敗工作機構”。紀檢監(jiān)察機關以鐵腕肅貪治腐的工作機制為主，工作重心主要是調查公職人員的違法違紀行為，從工作職能和內(nèi)設機構看，新組建的國家監(jiān)察委員會更側重于執(zhí)紀監(jiān)督問責，專司反腐辦案，重心在于懲戒。因此，原以“糾風”為主的行政監(jiān)察工作在話語上逐漸被“執(zhí)紀、監(jiān)督、問責”所替代，原有行政監(jiān)察工作的教育指導功能政治性更強，使其更為剛性、更具有強制力和威懾力。

國家監(jiān)察體制改革通過國家立法的形式，建立了黨統(tǒng)一領導下的國家反腐敗工作機構，實現(xiàn)監(jiān)督對象的全覆蓋，構建不敢腐、不能腐、不想腐的制度體系，更有效地推進反腐敗工作。只有深入持續(xù)開展反腐敗斗爭才能更切實地保障人民當家作主。國家監(jiān)察體制改革以來，以增強對公權力和公職人員的監(jiān)督全覆蓋、有效性作為著力點，形成了以黨內(nèi)監(jiān)督為主、其他監(jiān)督相貫通的監(jiān)察合力，全過程人民民主的監(jiān)督機制更加完善。

3.2 多元化的人民監(jiān)督渠道覆蓋民主全過程

遵循從群眾中來、到群眾中去的工作方法，人民群眾的監(jiān)督始終貫穿于政治監(jiān)督、行政監(jiān)督的制度設計，始終在黨的作風建設上發(fā)揮著重要作用。人民群眾的監(jiān)督貫穿于社會主義民主政治運行的全過程，是全過程人民民主的重要環(huán)節(jié)，更是“人民監(jiān)督權力”的直接表現(xiàn)。加強人民群眾的監(jiān)督不僅有利于發(fā)展社會主義民主政治，還能夠提高中國共產(chǎn)黨科學決策、民主決策的能力。

人民群眾的監(jiān)督是國家監(jiān)察體制改革后提高政府行政效率、加強作風建設的主要抓手。國家監(jiān)察體制改革推動了權力監(jiān)督的法治化和規(guī)范化。國家監(jiān)察在吸納行政監(jiān)察的同時，原來行政監(jiān)察機關頗具特色的“糾正部門和行業(yè)不正之風”工作合并到黨風政風監(jiān)督部門。以往行政監(jiān)察機關在政風、行風方面的督導活動，在提高行政效能、改進政府服務質量、糾正行業(yè)不正之風方面的教育引導功能相對弱化。與此相應，監(jiān)察體制改革后為了糾正群眾身邊的不正之風、回應“急難愁盼”問題，多地黨委政府依托信息技術在國家各層級的治理中有諸多制度創(chuàng)新。

在中央層面上，黨中央和國務院職能機構著力探索拓展民意表達、監(jiān)督政府權力運行的創(chuàng)新機制，借助信息技術實現(xiàn)監(jiān)督和民意吸納的扁平化。一是拓展線上社情民意表達機制。人民網(wǎng)在2006年就為中央部委和地方各級黨委政府主要負責同志搭建了“領導留言板”這一網(wǎng)上群眾工作平臺。2021年4月，人民網(wǎng)從體制機制上進行調整優(yōu)化，專門設立了“網(wǎng)上群眾工作部”。該部門專人專項重點運營“領導留言板”，旨在推動這一集群眾監(jiān)督、政務點評、大數(shù)據(jù)分析于一體的網(wǎng)上群眾工作綜合性平臺進一步落實中央要求，更好發(fā)揮“上連黨心、下接民心”的橋梁紐帶作用[28]。二是公共政策的決策過程向社會和人民群眾開放，特別是在國家重大立法、規(guī)劃時問計于民，接受人民的監(jiān)督。例如，國務院App客戶端上設置了政民互動欄目，人民群眾可以就國家政務服務、國務院常務會議的議題和決定以及相關政策文件進行留言，表達意見建議以及投訴。人民群眾還可以通過參與網(wǎng)上調研平臺表達訴求和建議。三是以人民群眾監(jiān)督政府，推動行政體制改革落地落實。國務院“互聯(lián)網(wǎng)+督查”工作通過網(wǎng)絡平臺和小程序向社會征集黨中央、國務院有關重大決策部署和政策措施不落實或落實不到位，以及政府及有關部門不作為、慢作為、亂作為等問題線索和改進政府工作的建議。這成為國內(nèi)覆蓋面最廣、影響力最大、社會參與度最高的政府監(jiān)督平臺，社情民意直達中央政府，推動解決群眾的“煩心事、操心事、揪心事”，提升政務服務質量和效率[29]。

在地方層面上，各級黨政部門也著力激活既有的群眾監(jiān)督機制，通過電話、網(wǎng)絡、App等處理群眾的監(jiān)督投訴。武漢在全國率先探索建立了網(wǎng)上群眾工作部，整合陽光信訪、武漢城市留言板、市長專線12345等多個民情收集辦理平臺，集中收集民情、回應網(wǎng)民訴求，讓老百姓足不出戶輕點鼠標就可以表達訴求。這是地方政府通過網(wǎng)絡走線上群眾路線的創(chuàng)新之舉。北京“接訴即辦”改革也是人民群眾監(jiān)督方面的制度探索。北京“接訴即辦”改革以12345市民服務熱線為主渠道，采用電話、微信、微博、北京通App等多樣形式暢通群眾利益訴求表達機制，監(jiān)督黨風、政風、行風，糾正“門難進、臉難看、事難辦”的官僚主義作風，驅動政府為民生辦實事。北京12345熱線以信息技術為支撐建設了智能受理、智能派單、智能辦理、智能回訪、智能分析五個智能組件，實現(xiàn)了全過程的記錄、督辦和評價機制，能夠實時反饋群眾訴求的響應率、解決率和滿意率。除此之外，一些地方還探索了以媒體為依托的社情民意監(jiān)督機制。新時代的人民監(jiān)督融合民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督與群眾監(jiān)督多樣態(tài)的形式，督促、教育政府機關改進作風，是國家監(jiān)察制度的有益補充。

4 以“人民監(jiān)督權力”推動全過程人民民主發(fā)展的著力點

民主是社會主義的本質要求，人民民主是社會主義的生命。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》強調，必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，積極發(fā)展全過程人民民主。全過程人民民主具有鮮明的實踐性和人民性，是黨的群眾路線在政治制度建構中的彰顯，是新時代發(fā)展社會主義民主政治的基本遵循，是滿足人民群眾對美好生活向往的制度保證。在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，以“人民監(jiān)督權力”推動全過程人民民主發(fā)展的著力點在于堅守反腐敗的人民立場、規(guī)范人民監(jiān)督的常態(tài)機制、拓寬基層黨組織聯(lián)系群眾的渠道，促進全過程人民民主在實踐中不斷創(chuàng)新發(fā)展。

4.1 以反腐敗的人民立場保證人民當家作主

“人民監(jiān)督權力”是保證人民當家作主的人民立場?！敖骄褪侨嗣瘛⑷嗣窬褪墙?，打江山、守江山，守的是人民的心。中國共產(chǎn)黨根基在人民、血脈在人民、力量在人民。中國共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民根本利益，與人民休戚與共、生死相依，沒有任何自己特殊的利益，從來不代表任何利益集團、任何權勢團體、任何特權階層的利益?！盵27]303-304保持反腐敗斗爭的政治定力、持續(xù)深入反腐倡廉、不斷完善權力監(jiān)督的制度體系、不斷提高紀法監(jiān)督的震懾力，是站穩(wěn)人民立場、以人民為中心推動改革的根本體現(xiàn)?！叭嗣癖O(jiān)督權力”不僅是人民立場的重要內(nèi)容，也是保障最廣大人民根本利益、發(fā)展全過程人民民主的重中之重。

從權力監(jiān)督體系的運行情況看，要真正實現(xiàn)人民有效監(jiān)督權力、讓人民參與反腐敗斗爭，前提是要讓權力在陽光下運行。因此，進一步完善公權力監(jiān)督就需要強調法律權威，以法治思維、法治方式反腐敗，推動國家機關權力運行公開透明，在法治政府建設中落實“人民監(jiān)督權力”的指導思想。沒有公開就沒有實質性的監(jiān)督，信息若不公開，人民監(jiān)督的權利只能流于擺設。信息技術賦權改變了社會信息傳播模式和效率，突破了行政權力對信息的壟斷，讓更多人具有了政治參與和公共表達的實質能力，同時也帶動了社會多元主體權利意識的萌發(fā)。因此，發(fā)展全過程人民民主需要進一步提高政府信息公開質量，暢通人民政治參與和監(jiān)督的渠道，更廣泛地了解與回應社會民意，密切黨和人民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固黨的執(zhí)政基礎。

4.2 以常態(tài)化規(guī)范化的人民監(jiān)督機制推動作風建設

發(fā)展全過程人民民主需要從廣度和深度上進一步踐行“人民監(jiān)督權力”“人民監(jiān)督政府”的思想，使人民的監(jiān)督貫穿于全過程人民民主的表達過程、協(xié)商過程、征詢過程、決策過程、評價過程[30]。完善全過程人民民主的權力監(jiān)督體系，要進一步將人民群眾的監(jiān)督納入權力運行的各環(huán)節(jié)，形成人民監(jiān)督的常態(tài)化機制。國家監(jiān)察體制改革后，紀檢監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)督對象和懲戒機制更加聚焦執(zhí)紀問責。這為人民監(jiān)督的發(fā)展提供了較大的空間，迫切需要通過人民監(jiān)督的方式來改進政府效率和公共服務質量，以更廣泛的人民群眾參與推動黨政機構作風建設。以往人民群眾的監(jiān)督形式存在于各類黨政機構的內(nèi)部監(jiān)督和群眾工作之中，因其分散性和弱制度化的形態(tài)往往難以用統(tǒng)一的概念界定，難以勾勒出監(jiān)督的邊界。在新時代發(fā)展全過程人民民主的實踐中，人民群眾的監(jiān)督將進一步以規(guī)范化的人民監(jiān)督形式嵌入權力監(jiān)督機制，發(fā)揮越來越積極的作用。

人民群眾的監(jiān)督是一種更具有包容性和彈性的權力監(jiān)督方式。一是要從價值層面認識人民監(jiān)督在權力監(jiān)督體系中的價值定位；二是要從體制機制上充分發(fā)揮人民監(jiān)督的柔性、靈活性特點。從制度的價值上，人民監(jiān)督的內(nèi)容和形式比國家強制力監(jiān)督具有更積極的政治含義。人民監(jiān)督對于政府和公職人員提出了更高層面的道德預設。國家監(jiān)察體制是紀律和法律的底線監(jiān)督，而人民監(jiān)督則要求公職人員踐行全心全意為人民服務的宗旨。習近平總書記對于領導干部提出了明大德、守公德、嚴私德的要求。其中“守公德,就是要強化宗旨意識,全心全意為人民服務”[31]46。比較而言，針對私德的監(jiān)督更加適用于剛性的紀法監(jiān)督，而對公德的監(jiān)督需要廣泛地動員人民群眾來監(jiān)督黨政機構和干部，尤其是針對一些社會廣泛存在的隱蔽性比較強的機關作風問題。只有暢通人民監(jiān)督的投訴、申訴途徑，才能有效地治理不良行政行為，糾正黨政機構的官僚主義、形式主義等作風問題。人民監(jiān)督是黨和國家權力監(jiān)督體系中不可或缺的環(huán)節(jié)，也是權力監(jiān)督機制“人民性”的充分體現(xiàn)。

4.3 以黨聯(lián)系群眾的機制為載體拓展人民監(jiān)督的基層民主實踐

“全過程人民民主,是中國共產(chǎn)黨團結帶領人民追求民主、發(fā)展民主、實現(xiàn)民主的偉大創(chuàng)造,是黨不斷推進中國民主理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新的經(jīng)驗結晶?！盵2]7發(fā)展全過程人民民主必須堅持黨的領導，要充分激活黨聯(lián)系人民群眾的橋梁和機制，引領、調動人民群眾的創(chuàng)造活力。“人民監(jiān)督權力”“人民監(jiān)督政府”的實現(xiàn)要從解決人民群眾身邊的實際問題著手，要扎根于基層治理實踐?；鶎恿⒎?lián)系點的經(jīng)驗就是全過程人民民主接地氣、聚民智的有益探索。除了立法環(huán)節(jié)，群團組織也是黨聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，這些組織覆蓋政治、經(jīng)濟、文化、社會生活方方面面，聯(lián)系著社會各界群體，是黨聽取民意、匯聚民智、致力民生、凝聚民心的重要機制。以往作為黨和人民群眾紐帶的群團組織仍然存在基層組織薄弱以及一定程度工作能力不足的問題。發(fā)展人民監(jiān)督的常態(tài)化機制就要激活并整合黨聯(lián)系人民群眾的基層組織，通過發(fā)展基層群團組織，聽取人民群眾對教育、醫(yī)療、交通、養(yǎng)老、就業(yè)等民生政策的意見和建議，主動了解社情民意、回應人民呼聲、為人民群眾排憂解難、踐行全心全意為人民服務的宗旨。

近年來網(wǎng)絡民意表達的發(fā)展降低了人民群眾監(jiān)督投訴的門檻，電話、網(wǎng)絡端的民眾訴求大量涌入，使行政系統(tǒng)面臨民意大數(shù)據(jù)的挑戰(zhàn)。只有做實基層的群眾工作，讓公職人員自覺接受人民的監(jiān)督、自覺規(guī)范行使公權力或代表政府形象的行為，才能起到引導網(wǎng)絡輿情、提前化解矛盾、降低技術成本的作用，及時糾正不公正、不公平、不合理的政策和做法，提升政府公信力。基層群團組織的工作優(yōu)勢在于與民眾面對面、手拉手、心貼心的零距離溝通，是密切黨同人民群眾血肉聯(lián)系的途徑。群團組織只有深入群眾、深入基層，才能夠將分散的個體組織起來，凝聚社會力量的共識，通過組織化的途徑吸納民意，將自己聯(lián)系的群眾最廣泛最緊密地團結在黨的周圍，使人民監(jiān)督與基層協(xié)商民主機制有效融合，通過監(jiān)督更好地調動群眾參與基層治理的積極性。

5 結語

全過程人民民主將民主的要求貫徹體現(xiàn)在國家政治生活、社會生活的全過程、各領域、各方面，形成完整的制度鏈條，將民主的本質優(yōu)越性與實踐有效性統(tǒng)一起來，保證了人民當家作主。民眾能夠真實有效廣泛參與的民主，才是真正的民主[32]?！叭嗣癖O(jiān)督權力”是發(fā)展全過程人民民主的核心價值與制度保障。全過程人民民主中的監(jiān)督始終堅持人民的主體地位，始終貫穿于中國共產(chǎn)黨和國家機關各個方面、各個層級的工作，不斷發(fā)展和維護廣大人民群眾的利益?！叭嗣癖O(jiān)督權力”是覆蓋當代中國政府過程的多層次制度安排。以人民權利制約權力、防止權力濫用，是真正實現(xiàn)人民當家作主的政治保障，也是社會主義民主政治發(fā)展的根本動力?！叭嗣癖O(jiān)督權力”在制度與實踐上的不斷拓展深化，是由現(xiàn)代國家民主政治應然層面的價值所決定的。從社會價值層面來看，社會主義民主是人民追求美好生活、追求和諧社會關系的社會形態(tài)和理想。人民監(jiān)督的機制本身就是發(fā)揮人民在社會治理中的主體性和創(chuàng)造性，通過個體的積極行動來紓解不平等和不公正的社會問題。從社會實踐層面上看，“人民監(jiān)督權力”的價值取向內(nèi)化在中國共產(chǎn)黨治國理政的思想和理論中。就權力監(jiān)督機制的發(fā)展方向而言，紀法監(jiān)督與人民群眾的監(jiān)督有機融合于權力監(jiān)督體系，使不同社會群體特別是弱勢群體的權利和權益在制度和政策過程中得到表達與保障，推動著社會主義民主政治建設的完善與發(fā)展。新時代，全過程人民民主的發(fā)展將以更廣泛的“人民監(jiān)督權力”“人民監(jiān)督政府”的實踐探索融合剛性的法律監(jiān)督與柔性的人民監(jiān)督機制，將人民監(jiān)督體現(xiàn)在國家政治生活、社會生活的各環(huán)節(jié)、各方面。