政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)對(duì)PPP項(xiàng)目的影響分析①

宋書勇 ，盧 蕓

（1.廣西樂百高速公路有限公司，廣西 南寧 530022；2.廣西高速公路投資有限公司，廣西 南寧 530021）

國務(wù)院2014年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號(hào))（以下簡(jiǎn)稱“國發(fā)〔2014〕43號(hào)”）后，啟動(dòng)了政府性債務(wù)清理工作，提出要全面清理、嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)，制定了“疏堵結(jié)合”的政府性債務(wù)化解方案，提出在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域推廣政府與社會(huì)資本合作模式（以下簡(jiǎn)稱PPP）等疏導(dǎo)債務(wù)的措施。在PPP模式推廣初期的幾年，政策法規(guī)尚不完善，缺失相關(guān)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則判斷標(biāo)準(zhǔn)，金融創(chuàng)新層出不窮，納入全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫（以下簡(jiǎn)稱“PPP項(xiàng)目庫”）的PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式不一，導(dǎo)致債務(wù)資金通過過度金融創(chuàng)新進(jìn)入PPP項(xiàng)目，但在會(huì)計(jì)上被確認(rèn)為長(zhǎng)期股權(quán)投資（社會(huì)資本端）和股東權(quán)益（PPP項(xiàng)目公司端），作為項(xiàng)目資本金管理，再加上回報(bào)率固化和政府回購承諾等條款引起的政府端債務(wù)的提前會(huì)計(jì)確認(rèn),使得部分高速公路PPP項(xiàng)目不僅沒有減少政府債務(wù)，反而使政府債務(wù)有所增加。2017年以來，財(cái)政部等部委相繼出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)) （以下簡(jiǎn)稱“財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)”）、《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金（2018）23號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)金〔2018〕23號(hào)”）等規(guī)范性文件，并于2020年12月發(fā)布了《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)——政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同》，以會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的形式對(duì)上述規(guī)范性文件進(jìn)行了落地，在一定程度上彌補(bǔ)了PPP項(xiàng)目在會(huì)計(jì)準(zhǔn)則判斷上的缺位，政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)在2021年1月1日實(shí)施后，將會(huì)對(duì)PPP模式的會(huì)計(jì)判斷及處理、運(yùn)作模式都產(chǎn)生較大影響。本文在分析政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)核心內(nèi)容的基礎(chǔ)上，分析了其對(duì)PPP項(xiàng)目的影響，提出了完善PPP項(xiàng)目的具體措施。

一、準(zhǔn)則第10號(hào)的核心內(nèi)容分析

政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)包括六章二十八條，包含了PPP項(xiàng)目政府方資產(chǎn)的確認(rèn)、計(jì)量、列報(bào)等相關(guān)內(nèi)容，但最核心的內(nèi)容則是政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)的適用范圍和權(quán)責(zé)義務(wù)確認(rèn)相關(guān)判斷，即第二條的雙特征、第三條的雙控制標(biāo)準(zhǔn)以及第二十條的“政府方承擔(dān)向社會(huì)資本方支付款項(xiàng)”三項(xiàng)內(nèi)容，其他內(nèi)容均是在此基礎(chǔ)上的具體會(huì)計(jì)核算規(guī)則。

雙特征包括：社會(huì)資本方在合同約定的運(yùn)營期間內(nèi)代表政府方使用 PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)（特征一）以及社會(huì)資本方在合同約定的期間內(nèi)就其提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)獲得補(bǔ)償（特征二）；雙控制包括：政府方控制或管制社會(huì)資本方使用PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)必須提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的類型、對(duì)象和價(jià)格（控制標(biāo)準(zhǔn)一）以及PPP 項(xiàng)目合同終止時(shí)，政府方通過所有權(quán)、收益權(quán)或其他形式控制 PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)的重大剩余權(quán)益（控制標(biāo)準(zhǔn)二）?？梢岳斫鉃?，同時(shí)滿足雙特征和雙控制標(biāo)準(zhǔn)兩項(xiàng)要求，才適用于政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)，對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目在會(huì)計(jì)準(zhǔn)則上也才能稱之為PPP項(xiàng)目。因此，諸如政府方作為出租人的租賃合同、政府方作為接受捐贈(zèng)方的無償捐贈(zèng)合同、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）方式的項(xiàng)目合同、轉(zhuǎn)讓—擁有—運(yùn)營（TOO）方式的項(xiàng)目合同所形成的項(xiàng)目，不滿足或不同時(shí)滿足雙特征和雙控制標(biāo)準(zhǔn)兩項(xiàng)要求，則不適用于政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)。

另外，經(jīng)過分析可知，原納入PPP項(xiàng)目庫的PPP項(xiàng)目不一定全部滿足雙特征、雙控制標(biāo)準(zhǔn)的條件，沒有納入PPP項(xiàng)目庫的項(xiàng)目也不一定滿足雙特征、雙控制標(biāo)準(zhǔn)的條件。這說明，當(dāng)前政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)與PPP項(xiàng)目庫在PPP項(xiàng)目確認(rèn)上的邊界還不完全一致，需要通過重新入庫、出庫來調(diào)整一致的問題。

二、對(duì)PPP項(xiàng)目的影響分析

如前文分析，滿足政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)雙特征和雙控制標(biāo)準(zhǔn)兩項(xiàng)要求的投資項(xiàng)目才可在會(huì)計(jì)準(zhǔn)則上被劃分為PPP項(xiàng)目，也才能運(yùn)用該準(zhǔn)則進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，核算結(jié)果列報(bào)的差異將直接影響到PPP項(xiàng)目政府方和社會(huì)資本方的投融資工作，進(jìn)而影響我國PPP模式的發(fā)展。

（一）直接影響PPP項(xiàng)目各方對(duì)投融資行為的會(huì)計(jì)處理。

為促進(jìn)有效投資、防范風(fēng)險(xiǎn)，深化投融資體制改革以及優(yōu)化投資供給結(jié)構(gòu)，我國不斷完善項(xiàng)目資本金制度，以公路項(xiàng)目為例，近年來已陸續(xù)將公路項(xiàng)目資本金下調(diào)至20%，國發(fā)〔2019〕26號(hào)文再次明確在20%項(xiàng)目資本金比例基礎(chǔ)上可再適當(dāng)降低不超過5個(gè)百分點(diǎn)。投資項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目資本金制度是我國投融資體制改革中最基本的制度安排，項(xiàng)目資本金應(yīng)當(dāng)是非債務(wù)資金，在會(huì)計(jì)核算上項(xiàng)目資本金應(yīng)當(dāng)作為股東權(quán)益核算，除此之外可以通過銀行貸款、發(fā)行債券等方式籌集建設(shè)資金。

投資項(xiàng)目采用PPP模式的目的之一就是要籌集足額的可以在會(huì)計(jì)核算上確認(rèn)為股東權(quán)益并作為項(xiàng)目資本金使用的資金。隨著政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)的出臺(tái)，在一定程度上彌補(bǔ)了PPP項(xiàng)目在會(huì)計(jì)準(zhǔn)則判斷上的缺位，會(huì)計(jì)核算的標(biāo)準(zhǔn)將更加明確。就社會(huì)資本方來說，如不滿足或不同時(shí)滿足雙特征和雙控制標(biāo)準(zhǔn)，原作為長(zhǎng)期股權(quán)投資核算的投入資金則有可能作為債權(quán)處理，該投資項(xiàng)目也就不能被認(rèn)定為PPP項(xiàng)目，存在無法享受PPP財(cái)稅優(yōu)惠政策或退回已享受財(cái)稅優(yōu)惠政策的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于PPP項(xiàng)目公司來說，如不滿足或不同時(shí)滿足雙特征和雙控制標(biāo)準(zhǔn)，那么原作為股本或資本公積核算的社會(huì)資本方投入資金則有可能被重分類為債務(wù)，資產(chǎn)負(fù)債率指標(biāo)將上升，項(xiàng)目資本金到位率下降，從而無法滿足固定資產(chǎn)貸款審批要求，使項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度受到不利影響。

（二）讓PPP項(xiàng)目參與各方明確了PPP項(xiàng)目判斷標(biāo)準(zhǔn)

2014年以來，我國在項(xiàng)目投資領(lǐng)域開始大力推行PPP模式，根據(jù)財(cái)政部 PPP 綜合信息平臺(tái)公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2020年12月，全國范圍內(nèi)公布中標(biāo)的 PPP 項(xiàng)目規(guī)模已達(dá) 19.15萬億元，項(xiàng)目總數(shù)為 12734 個(gè)，其中交通運(yùn)輸領(lǐng)域成交規(guī)模達(dá)6.82萬億，成交規(guī)模最大。由于大規(guī)模推行PPP項(xiàng)目之初，各項(xiàng)規(guī)章制度還不夠完善，可遵循的經(jīng)驗(yàn)和模式比較缺乏，各地政府部門以及社會(huì)資本對(duì)PPP模式的理解也存在差異，導(dǎo)致部分PPP項(xiàng)目在落地過程中的操作模式嚴(yán)重偏離推行PPP模式的初衷，會(huì)計(jì)核算方法判斷的標(biāo)準(zhǔn)也不一致，部分債務(wù)資金通過過度金融創(chuàng)新等方式以項(xiàng)目資本金的形式進(jìn)入PPP項(xiàng)目，導(dǎo)致政府隱性債務(wù)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。隨著財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)等文件的出臺(tái)，逐步開始對(duì)入PPP項(xiàng)目庫的PPP項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)有了相對(duì)明晰的判斷標(biāo)準(zhǔn)，以致不符合判斷標(biāo)準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目被清理出庫，在財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文件出臺(tái)至2018年4月1日清理出庫PPP項(xiàng)目就達(dá)2407個(gè)。

政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)的出臺(tái)之前，對(duì)是否屬于PPP項(xiàng)目的判斷具有一定的主觀性，PPP項(xiàng)目各方主要參考企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中負(fù)債、所有者權(quán)益相關(guān)條款以及職業(yè)判斷進(jìn)行會(huì)計(jì)處理。政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)提出了“雙特征和雙控制標(biāo)準(zhǔn)”PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)處理判斷標(biāo)準(zhǔn)后，政府方從2021年1月1日起開始有會(huì)計(jì)準(zhǔn)則依據(jù)進(jìn)行會(huì)計(jì)處理判斷，社會(huì)資本方則可以在PPP項(xiàng)目滿足“雙特征和雙控制標(biāo)準(zhǔn)”前提下按照股權(quán)投資會(huì)計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行會(huì)計(jì)處理。今后的PPP項(xiàng)目合同談判、設(shè)計(jì)過程中，必將把“雙特征和雙控制標(biāo)準(zhǔn)”作為核心內(nèi)容，彌補(bǔ)了PPP系列文件出臺(tái)以后PPP項(xiàng)目的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則判斷空白，讓是否屬于PPP項(xiàng)目的判斷更加明確，有利于PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式的優(yōu)化升級(jí)。

（三）通過會(huì)計(jì)準(zhǔn)則上的再判斷，使PPP項(xiàng)目出入庫受影響。

前文所述，我國大規(guī)模推廣PPP項(xiàng)目之初，既缺乏PPP項(xiàng)目案例參考，PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、運(yùn)作也缺乏政策指導(dǎo)，地方政府方及社會(huì)資本方基本上屬于在探索、交流中推動(dòng)PPP項(xiàng)目，標(biāo)準(zhǔn)不一，以至于大量PPP項(xiàng)目被清理出庫。財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)等文件是判斷是否屬于PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)性文件，但實(shí)際清理時(shí)難免帶有一定的主觀判斷偏差，并且政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)在財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)之后發(fā)布，因此，部分清理出庫的項(xiàng)目不一定全部不滿足“雙特征和雙控制標(biāo)準(zhǔn)”的標(biāo)準(zhǔn)，部分未被清理出庫的項(xiàng)目也有可能不滿足“雙特征和雙控制標(biāo)準(zhǔn)”的標(biāo)準(zhǔn)。

從整體上看，應(yīng)當(dāng)將政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)作為財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)等文件的補(bǔ)充性文件，是針對(duì)是否屬于PPP模式這個(gè)問題，在財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文件判斷標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上新增的補(bǔ)充判斷標(biāo)準(zhǔn)。政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)2021年1月1日開始執(zhí)行以后，可以在滿足運(yùn)用“雙特征和雙控制標(biāo)準(zhǔn)”對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行再判斷。對(duì)于已經(jīng)出庫的PPP項(xiàng)目，如滿足“雙特征和雙控制標(biāo)準(zhǔn)”則要考慮是否讓其重新入庫，對(duì)于不滿足“雙特征和雙控制標(biāo)準(zhǔn)”則應(yīng)當(dāng)考慮清理出庫。政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)實(shí)施以后，可讓PPP項(xiàng)目各方更加明確PPP模式的判斷標(biāo)準(zhǔn)，也可優(yōu)化PPP項(xiàng)目庫的管理。

三、優(yōu)化PPP項(xiàng)目的策略分析

前文分析了政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)對(duì)PPP項(xiàng)目的影響，從邏輯上看，政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)為PPP模式的判斷從會(huì)計(jì)處理層面提供了補(bǔ)充判斷標(biāo)準(zhǔn)，更加明晰的判斷標(biāo)準(zhǔn)會(huì)對(duì)項(xiàng)目是否出入庫產(chǎn)生影響，從而影響到項(xiàng)目能否享受PPP的優(yōu)惠扶持政策以及通過PPP模式來融資等事項(xiàng)。從應(yīng)對(duì)策略上來看，需要采取措施使存量項(xiàng)目和增量項(xiàng)目滿足政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)及相關(guān)政策要求。

（一）用非債務(wù)資金置換債務(wù)資金投入PPP項(xiàng)目建設(shè)

政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)等制度出臺(tái)前，一些以PPP名義投資的項(xiàng)目允許社會(huì)資本將債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金投入到項(xiàng)目中，該部分資金在社會(huì)資本端是作為長(zhǎng)期股權(quán)投資核算，在PPP項(xiàng)目公司端將其作為資本公積、實(shí)收資本等股東權(quán)益核算，項(xiàng)目公司端以此為杠桿向金融機(jī)構(gòu)借款，整體上進(jìn)一步抬升了負(fù)債率。政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)出臺(tái)以后，政府端需要遵照此準(zhǔn)則進(jìn)行處理，社會(huì)資本端需將長(zhǎng)期股權(quán)投資重分類為其他應(yīng)收款等會(huì)計(jì)科目，項(xiàng)目公司端則需將資本公積、實(shí)收資本等股東權(quán)益重分類為長(zhǎng)期借款等債權(quán)人權(quán)益科目，同時(shí)該P(yáng)PP項(xiàng)目不能再納入PPP項(xiàng)目庫，應(yīng)該說這是財(cái)金〔2018〕23號(hào)、財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)關(guān)于債務(wù)性資金不得充當(dāng)PPP項(xiàng)目資本金規(guī)定在會(huì)計(jì)準(zhǔn)則上的落實(shí)。如果地方政府和社會(huì)資本仍然試圖將該項(xiàng)目作為PPP項(xiàng)目管理并享受優(yōu)惠政策，首要措施就是應(yīng)當(dāng)安排社會(huì)資本方立即籌集非債務(wù)資金投入到PPP項(xiàng)目公司中，并在對(duì)相關(guān)會(huì)計(jì)科目進(jìn)行重分類處理。

（二）調(diào)整存量PPP項(xiàng)目合同條款，使之滿足PPP政策相關(guān)要求。

在PPP相關(guān)政策法規(guī)還不規(guī)范之前，一些先行先試的PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方為降低投資風(fēng)險(xiǎn)、提高投資回報(bào)，在PPP協(xié)議中提前鎖定、固化政府支出責(zé)任，為此，政府方應(yīng)將固化的政府支出責(zé)任確認(rèn)為現(xiàn)實(shí)的負(fù)債。政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)第20條規(guī)定，政府方按照 PPP 項(xiàng)目合同約定承擔(dān)向社會(huì)資本方支付款項(xiàng)的義務(wù)，并在《應(yīng)用指南》中明確規(guī)定了不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式提前鎖定、固化政府支出責(zé)任，否則不得作為PPP項(xiàng)目管理。為此，政府方與社會(huì)資本方需要就PPP合同重新進(jìn)行談判，調(diào)整有關(guān)提前鎖定、固化支出責(zé)任等條款，引入與投資項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，使之滿足政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)等相關(guān)法規(guī)的要求。

（三）合理設(shè)計(jì)新增PPP項(xiàng)目的合同條款，防范被剔除出庫的風(fēng)險(xiǎn)。

隨著政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)等制度陸續(xù)實(shí)施并出臺(tái)，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作也逐步規(guī)范，相關(guān)的約束條款也十分明顯，總體上看，要求不得新增地方政府債務(wù)或責(zé)任、不得違規(guī)出資或出資不實(shí)。具體來看，在未來設(shè)計(jì)新增路PPP項(xiàng)目合同條款時(shí)應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面：一是投資項(xiàng)目資本金來源只能是股東直接投資、基金、資管產(chǎn)品、信托等非債務(wù)資金，防止以公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地等方式等出資；二是社會(huì)資本回報(bào)的條款應(yīng)當(dāng)以風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)為主，避免地方政府及其部門提供擔(dān)保、承諾回購?fù)顿Y本金、保本保收益等合同條款安排；三是金融創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)適度，基金的投入期應(yīng)覆蓋項(xiàng)目投資全周期，操作上應(yīng)防止通過結(jié)構(gòu)化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務(wù)融資平臺(tái)，等等。只有使項(xiàng)目合同條款滿足PPP相關(guān)政策要求，才能符合政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)核算的基本前提。

結(jié)語

PPP作為政府債務(wù)清理之后非政府債券投資項(xiàng)目的一種融資模式，基本目的是與政府債券融資并行解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資問題，政府債務(wù)與PPP項(xiàng)目形成的債務(wù)二者本應(yīng)相互隔離、互不交叉，但政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)等法規(guī)出臺(tái)前的過度金融創(chuàng)新使得PPP項(xiàng)目直接或間接增加了政府債務(wù)。政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)則是從會(huì)計(jì)法規(guī)上具體落實(shí)財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)等規(guī)范性文件的有關(guān)精神，本文認(rèn)為該準(zhǔn)則使得PPP模式的判斷標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)作模式更加具體，對(duì)政府方和社會(huì)資本方等PPP項(xiàng)目參與方均利大于弊，使得政府方和社會(huì)資本方可以及時(shí)采取措施，讓PPP項(xiàng)目更加符合各項(xiàng)政策法規(guī)的要求。