“穩(wěn)投資”背景下加強政府投資審計的若干思考

李 碩，王 攀

（1.山東省審計科學研究所，山東 濟南 250012；2.山東省審計廳，山東 濟南 250012）

近年來，黨中央、國務院做出決策部署，要求各地加大基礎設施等領域補短板力度，穩(wěn)定有效投資，不斷提高投資效益。政府投資審計，作為國家審計機關的一項重要業(yè)務，多年來在促進經(jīng)濟社會發(fā)展、推動深化改革、加強反腐倡廉建設、提高政府投資績效等方面發(fā)揮了十分重要的作用。當前形勢下，審計機關作為國家機關、政治機關，應積極應對、主動作為，通過審計摸清底數(shù)、揭示問題、總結經(jīng)驗，為中央推進穩(wěn)投資決策提供意見建議，為更好發(fā)揮審計監(jiān)督作用貢獻力量。

一、投資審計助力“穩(wěn)投資”政策的實現(xiàn)途徑

（一）找準定位，依法規(guī)范開展投資審計工作。

當前，投資審計是加強而不是弱化了。《審計法》第二十二條對投資審計做了明確規(guī)定，當前存在的模糊認識，正是由于對法律法規(guī)的理解存在偏差引起的。審計長指出，面對新形勢新任務新要求，必須以創(chuàng)新的思路和辦法推進投資審計轉型和全面發(fā)展。審計機關應統(tǒng)一思想認識，進一步認真學習落實好審計署關于規(guī)范和加強投資審計的意見，明確新形勢下投資審計工作不但并未減少，廣度和深度都增強了，加強政府投資項目審計監(jiān)督力度，提高投資審計質量，開創(chuàng)投資審計新局面，其實大有可為。

投資審計，要在貫徹落實黨的十九大提出的深化投融資體制改革，發(fā)揮優(yōu)化供給側結構的關鍵性作用，就要緊緊圍繞促進黨中央“六個穩(wěn)”中的“穩(wěn)投資”部署落實，按照加大基礎設施補短板力度的要求，做到四個重點關注：一是關注重大項目儲備是否到位按時開工；二是關注在建項目后續(xù)融資是否到位，防止出現(xiàn)半拉子工程；三是關注優(yōu)化營商環(huán)境是否到位，關注審批環(huán)節(jié)過多、審批期限過長以及亂收費等問題；四是關注黨的十九大報告和十三五規(guī)劃中確定的重大基礎設施項目，主要包括九類項目，即水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎設施網(wǎng)絡重大項目推進情況。如交通行業(yè)的“鐵公機”項目，還要關注是否按照“三個突出”的要求推進落地，即突出骨干通道的建設，突出國家戰(zhàn)略的支撐，突出打通最后一公里等。同時加大對三大攻堅戰(zhàn)中重點項目建設審計，服務于地方新舊動能轉換重大工程，突出民生工程審計，著力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略審計等，在更高層次上發(fā)現(xiàn)問題、揭示問題、提出建議，促進社會健康、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，找準審計監(jiān)督的切入點和結合點，全面依法履行審計監(jiān)督職責。

（二）提高站位，推動黨中央重大決策部署的貫徹落實。

提高站位，從過度關注結算審計回歸到對政府投資項目的全面審計要求上來，把審計目的提高到推動黨中央重大決策部署的貫徹落實上來，從單純幫助政府節(jié)約工程資金，轉為立足經(jīng)濟社會發(fā)展大局，全面關注項目規(guī)劃布局、論證立項、建設管理、資源利用、生態(tài)保護、造價控制和投資績效等各個方面，在揭示具體違紀違法問題的同時，注重綜合其他審計成果，揭示體制機制制度層面問題，并提出切實可行的意見建議，推動國家宏觀政策貫徹落實，實現(xiàn)高質量發(fā)展。

1.通過改進融資穩(wěn)定基建投資。國務院常務會議要求，地方政府要將專項債券已籌資金加快落實到補短板項目。審計機關應通過審計，有序推進政府與社會資本合作項目，積極吸引民間資本參與建設。具體來看，關注信貸、債市、股市、匯市、房地產市場等方面存在的風險隱患，金融對小微企業(yè)、“三農”、扶貧等領域的支持力度和金融支持基礎設施領域補短板、發(fā)展消費金融方面的情況，有序推進政府與社會資本合作項目，推動加快基建領域開放和利用外資等措施。

2.通過降低成本穩(wěn)定投資。一是關注企業(yè)融資過程收費情況。在金融支持實體經(jīng)濟發(fā)展政策跟蹤審計中，根據(jù)《商業(yè)銀行服務價格管理辦法》規(guī)定程序，核查相關服務項目的成本和收入，測算融資企業(yè)手續(xù)費，審查是否存在巧立名目的收費情況；是否存在商業(yè)銀行利用貸款強勢地位，以財務顧問費等名義捆綁強制收費；是否存在將銀行自身應承擔的費用轉嫁給企業(yè)承擔；是否存在未執(zhí)行收費減免優(yōu)惠政策或超標準收費情況。二是關注依托行政資源、行政權力及影響力向企業(yè)收費情況。審查是否存在利用職權和行業(yè)壟斷地位、以保證金等形式變相收費情況；是否存在針對企業(yè)的亂收費、亂罰款和攤派等情況；是否存在通過指定服務、違規(guī)開展培訓或評比達標等向企業(yè)收費等情況；是否存在行業(yè)協(xié)會商會代行政府職能自立項目收費、強制收費等情況。

3.通過提振信心穩(wěn)定民間投資。一是解決市場準入問題。通過簡政放權政策跟蹤審計，關注打破行業(yè)壟斷、服務業(yè)開放不足等體制性障礙；二是營造公平的市場競爭環(huán)境，取消和減少阻礙民間投資進入養(yǎng)老、醫(yī)療等領域的附加條件，盡力解決土地、資金、人才等方面的難題；三是落實好減稅降費措施，尤其是營改增等減稅措施到位，完善貸款風險補償機制等方式，緩解小微企業(yè)和民營企業(yè)融資難融資貴問題，多措并舉降低企業(yè)成本。

（三）把握方位，探索審計容錯免責機制。

“三個區(qū)分開來”是習近平總書記為新時代干事創(chuàng)業(yè)劃定的“三條底線”，為新時代審計工作提供了重要遵循。貫徹“三個區(qū)分開來”重要要求，需要審計人員進一步提高政治站位，把審計工作自覺融入國家經(jīng)濟和社會發(fā)展大局；不僅能揭示問題，還能分析問題，查原因、查背景，進而按照習近平總書記提出的是否有利于增添經(jīng)濟發(fā)展動力、是否有利于促進社會公平正義、是否有利于增強人民群眾獲得感、是否有利于調動廣大干部群眾的積極性的評判標準，對發(fā)現(xiàn)的問題進行綜合研判，客觀審慎反映和處理。對有利于增添經(jīng)濟發(fā)展動力、促進社會公平正義、增強人民群眾獲得感、調動廣大干部群眾積極性的改革和創(chuàng)新舉措，要鼓勵支持、審慎包容。

在具體投資審計工作中，可以對下列情形啟動容錯機制，客觀審慎地評判、定性和處理：一是在推進重大項目建設中，為搶抓機遇或因形勢緊急、國家政策調整、實施條件變化及其他不可預見原因，經(jīng)集體決策等相對規(guī)范有效的內部控制，造成相關建設程序不到位、暫停或中止實施、變更設計、滯撥資金或增加投資的；二是因工程項目技術復雜、有特殊要求或受自然環(huán)境限制、只有少量潛在投標人可供選擇或采用公開招標方式的費用占項目合同金額比例過大，經(jīng)集體決策并上報，而采用邀請招標的；三是項目建設中，因基礎性、公益性建設項目資金未到位或未及時到位，調劑使用其他建設項目資金的；四是項目執(zhí)行過程中，由于實施條件已發(fā)生變化，繼續(xù)完成將造成更大損失而中止項目實施的，或由于經(jīng)濟發(fā)展需要和社會形勢變化，經(jīng)專家論證和集體決策調整建設規(guī)模和建設標準的，或為加快工程進度、提高工程質量，少數(shù)單項工程投資超過概算但項目總投資未超過批復概算的；五是為搶趕工期，協(xié)調推進工程建設，或激勵施工方爭做創(chuàng)優(yōu)，經(jīng)集體決策，對資格優(yōu)、信譽好的施工企業(yè)，適當提高或提前支付預付工程款、預付備料款的；六是項目建設征地拆遷中，項目資金超計劃列支被拆遷群眾保障性支出或將征地拆遷結余資金用于改善群眾生活基礎設施和公共設施建設，將村集體征地拆遷資金適當提高標準補償村民的等等。

（四）確保到位，加大“不作為、慢作為、亂作為”查處力度。

要聚焦習近平總書記重要講話中指出的形式主義、官僚主義突出問題，聚焦影響黨的路線方針政策和中央重大決策部署貫徹落實的突出問題，聚焦群眾反映強烈、損害群眾利益的突出問題，強化對重點領域、重點部門、重點資金以及重大政策措施落實情況的審計監(jiān)督，把關注被審計單位是否存在“官僚主義、不作為、慢作為”等方面列入審計項目方案重要內容，重點揭露弄虛作假、隱瞞實情，以及亂作為、不作為、慢作為等懶政怠政庸政問題，使之貫穿項目組織實施全過程。如是否存在地方部門利益至上，貫徹執(zhí)行中央決策部署打折扣、做選擇、搞變通，是否存在基礎設施長期落后與大量資金滯留閑置并存的情況等。

二、“穩(wěn)投資”應處理好的四種關系

（一）處理好“穩(wěn)投資”與防風險的關系

“穩(wěn)投資”的最大難點不是項目，而是融資。此前地方政府和國企主導的基建模式雖然保證了執(zhí)行力，但也導致了地方政府債務高企、投資效率低下等問題。隨著“穩(wěn)投資”工作力度的加大，多地出臺基礎設施等領域“補短板”計劃，有的規(guī)模超過了萬億元，這讓投資“強刺激”等觀點再次浮出水面。其實，當前穩(wěn)投資與以往的最大不同，就是更加突出“投資對優(yōu)化供給結構的關鍵性作用”，力圖通過“激發(fā)社會活力，推動有效投資穩(wěn)定增長”，實現(xiàn)“供給側結構性改革補短板、鞏固經(jīng)濟穩(wěn)中向好勢頭和促進就業(yè)”。

審計機關應繼續(xù)關注防范化解地方政府隱性債務風險和金融風險。關注地方政府建設投資是否統(tǒng)籌兼顧、突出重點、量力而行，嚴禁脫離實際制定增長目標，嚴禁超出限額舉借政府債務，嚴格項目建設條件審核，在建設項目可行性研究階段充分論證資金籌措方案。加大財政約束力度，區(qū)分輕重緩急，科學有序推進，嚴禁違法違規(guī)融資擔保行為，嚴禁以政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等名義變相舉債。關注金融機構審慎合規(guī)經(jīng)營，盡職調查、嚴格把關，按照市場化原則評估借款人財務能力和還款來源，綜合考慮項目現(xiàn)金流、抵質押物等審慎授信。

（二）處理好“穩(wěn)投資”與開工審批的關系

2018年10月11日，國務院辦公廳發(fā)布《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》，要求“加快推進項目前期工作和開工建設。加快規(guī)劃選址、用地、用海、環(huán)評、水土保持等方面前期工作，加大征地拆遷、市政配套、水電接入、資金落實等推進力度，推動項目盡早開工建設”。李克強總理指出，“要加快項目前期工作，推動盡早開工，同時形成項目儲備和滾動接續(xù)機制。工程建設是有持續(xù)性的，要防止必要在建項目停工緩建造成的‘大起大落’，這樣不僅違背經(jīng)濟規(guī)律，而且會造成更大的經(jīng)濟損失”。

這就要求審計機關對工程建設項目未批先建問題，需進一步分析未批先建的原因和后果，是主管單位不作為、慢作為，行政審批簡政放權不到位、用地供應不及時，還是項目建設單位非法占地？應深入分析，根據(jù)問題成因做出定性結論。如保障性安居工程要求開通行政審批快速通道，對落實快速通道不到位導致基本建設審批手續(xù)未及時辦理的問題，應定性為行政審批簡政放權不到位，要求各主管部門共同建立保障性安居工程行政審批快速通道，簡化審批程序，提高工作效率，盡快完善項目建設審批手續(xù)。對建設項目建設用地未獲得供應、未取得建設用地批準而非法占地建設的問題，應定性為非法占地，要求依法處理處罰，規(guī)范建設用地管理等。對公用事業(yè)或公益性項目，已批準立項、已開工建設，但其他審批手續(xù)未及時辦理的，不作為違規(guī)問題對待；未經(jīng)審批或核準，向國家嚴格控制的高耗能、高污染及其他限制領域投資，仍作為問題反映；其他項目建設和投資，形成重大投資失誤和損失浪費的，作為問題反映并倒查審批環(huán)節(jié)的責任。

（三）處理好“穩(wěn)投資”與資源環(huán)保的關系

當前影響基礎設施開工的問題，一是土地，用地預審控制較嚴，項目開工不了；二是生態(tài)紅線，過去沒有紅線，項目已經(jīng)開工了，現(xiàn)在紅線又劃在里面了，該怎么解決。審計機關又應如何應對。

1.要保障加快進度，也要依法合規(guī)。多地政府明確表示，年內再新開工一批重大項目。審計機關應把這些集中突擊上馬的重大工程項目進度情況納入今后項目計劃安排，重點關注項目監(jiān)督不到位、項目進展慢、立項審批周期較長、基礎設施項目逾期未開工完工或建成后閑置等方面問題，在依法合規(guī)前提下，推進各方面加快辦理規(guī)劃選址、用地預審、行業(yè)審查等手續(xù)。

2.要適度超前，也要謹防過度超前。近年來，部分城市對基礎設施建設發(fā)展的客觀規(guī)律認識不足，存在規(guī)劃過度超前、建設規(guī)模過于集中、資金落實不到位等問題。城市發(fā)展要實事求是、量力而行，審計應對這種缺乏正確的政績觀，急功近利、脫離實際，搞華而不實、勞民傷財?shù)恼児こ?、形象工程的情況予以密切關注，加強城市政府對建設項目建設、運營資金保障，推動經(jīng)濟發(fā)展有序進行。

3.要經(jīng)濟增長，也要嚴守生態(tài)紅線。今年9月，生態(tài)環(huán)境部提出，2020年底前全國要全面完成生態(tài)保護紅線的劃定，很多人認為會對當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展產生負面影響。這種想法是片面的，一方面，生態(tài)保護紅線不是“無人區(qū)”，也不是發(fā)展的“真空區(qū)”；另一方面，必須保持警醒，生態(tài)保護紅線“是保障國家生態(tài)安全的底線和生命線”。底線失守，生命線沒了，發(fā)展也就失去了支撐，想發(fā)展也發(fā)展不了。這方面歷史和現(xiàn)實的教訓都非常的深刻。審計機關應做到：一是繼續(xù)嚴格以“底線不突破，面積不減少，功能不減弱”為標準，實施領導干部自然資源資產離任審計；二是關注加大對有效、有利保護者的生態(tài)補償力度；三是鼓勵各地合理利用生態(tài)保護紅線、探索生態(tài)價值實現(xiàn)機制，把綠水青山轉化為金山銀山，實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢的轉化。

（四）處理好“穩(wěn)投資”與低價中標的關系

投資項目中，許多國企和地方政府的招標項目都采取“最低價中標”原則。然而，這根指揮棒危害甚大，一是助長以次充好，導致建設質量下降，優(yōu)汰劣勝；二是極易引發(fā)偷工減料，埋下安全隱患；三是承建商無利可圖甚至賠本吆喝，還會導致工程停建、惡意拖欠薪酬，最終從單純的經(jīng)濟糾紛，發(fā)酵成社會問題。

這里面既有地方政府或建設單位擔心“說不清”、“犯錯誤”，規(guī)避“履職風險”的原因，也有市場質量監(jiān)管缺位、不到位的問題，招標方過于強調成本忽視質量也是重要因素。2017年12月28日新修正的《招標投標法》中，將最低價中標的法規(guī)修改為“招標人可以直接確定中標人”，招標人可以授權評委直接確定中標人，可以選擇第一中標候選人為中標人，也可以不選擇第一中標候選人為中標人。審計機關應根據(jù)新法精神和《政府采購貨物和服務招投標管理辦法》等配套法規(guī)政策文件，將項目全面納入績效管理，從數(shù)量、質量、時效、成本、效益等方面，綜合衡量施工質量和資金使用效果，改變政府工程招標過程中“最低價中標”模式，促進加強投資項目管理，提高資金使用效益。