績效管理實際操作中的問題與思考①

郁子杰

（交通運輸部東海航海保障中心上海航標處，上海 200086）

一、績效管理理論

2018年9月份，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》以來，各部門相繼完善了預(yù)算績效管理制度辦法，中央層面實現(xiàn)全過程績效管理，具體包括績效目標管理全覆蓋，績效運行監(jiān)控和績效自評全面開展，績效信息向人大報告并向社會公開，重點績效評價范圍逐年擴大。全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。在我國努力建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系過程的實際操作中，也存在著一些問題。

二、績效評價中存在的問題

以2020年為例，某項目在中期績效目標申報與年度績效目標申報中均設(shè)置了十三個指標，其中產(chǎn)出指標——數(shù)量指標5個，產(chǎn)出指標——質(zhì)量指標3個，產(chǎn)出指標——時效指標1個；效益指標——社會效益指標2個；滿意度指標——服務(wù)對象滿意度指標2個。在預(yù)算期間設(shè)置指標時嚴格按照上級單位相關(guān)規(guī)定，并在項目執(zhí)行過程中按期填寫申報，這些指標確實在很大程度上體現(xiàn)了項目的執(zhí)行情況，但是也存在著一些不足，列舉如下：

（一）僅設(shè)置產(chǎn)出指標，無成本指標。

13個指標中有9個產(chǎn)出指標，這些產(chǎn)出指標每年或有變動，但是并不會產(chǎn)生太大的差異，而在2018～2020三年的項目中每年的劃撥經(jīng)費是存在較大差異的。在2018～2020三年的項目執(zhí)行過程中，并不存在成本指標的設(shè)置，例如某項目撥款總經(jīng)費增長了57.14%；而成本指標——年度作業(yè)計劃時間僅僅增加了7.84%。年度作業(yè)時間是績效管理中最為基礎(chǔ)、較為重要的指標，在資金增加過半的前提下，工作指標卻沒有得到顯著的增長。同理，成本指標下設(shè)的其他指標中也存在類似的問題。

（二）專項項目任務(wù)重、資金量不足

歷年的專項任務(wù)執(zhí)行過程中，執(zhí)行率均為100%，確保了向上級申請的財政經(jīng)費均落實到位。然而專項資金的經(jīng)費并不能夠滿足專項項目的執(zhí)行，每年都會動用公用經(jīng)費額度乃至自有資金存量資金。在已執(zhí)行的項目中，存在因資金量不足導(dǎo)致項目到期未完成、項目完成量不足的情況。當資金量不足或項目完成量因資金短缺問題即將導(dǎo)致項目完工進度受到影響時，下屬單位難免會產(chǎn)生為了完成績效目標而進行項目的想法，從而導(dǎo)致項目實際完成情況差強人意，不能夠達到?jīng)Q策層想要的最終實際效果。

（三）預(yù)算績效管理重形式、輕實際

在全面預(yù)算績效管理過程中，首先要設(shè)置績效目標以及完成進度的評價指標，在這些指標的設(shè)置過程中，上級單位為了避免下級單位產(chǎn)生敷衍了事、消極怠工的情況，會有相關(guān)的文件或者制度標明如何設(shè)置相關(guān)指標，并且往往這些指標是存在著硬性規(guī)定的。例如產(chǎn)出指標多少個、滿意度指標多少個、定性還是定量，設(shè)置成什么文本格式，這些要求往往細分得很到位，使這此績效目標的設(shè)置從表面上看很全面很具體。然而正是由于這些硬性規(guī)定太多，下級單位沒有和上級單位溝通的渠道和余地，會出現(xiàn)績效目標多設(shè)虛設(shè)的情況。

三、績效問題造成的影響

（一）單位工作效率差距大，不利于項目開展。

由于并沒有成本指標的設(shè)置，績效管理只設(shè)置產(chǎn)出指標，以體現(xiàn)每年業(yè)務(wù)的完成量。沒有統(tǒng)計監(jiān)測完成工作的成本指標，產(chǎn)出不能與成本相比對，就不能計算出完成工作的效率指標，很容易造成工作效率差距巨大的問題。

1.資金量不足以完成項目規(guī)定的任務(wù)

在積極響應(yīng)習(xí)總書記“過緊日子”的號召之下，經(jīng)由從上到下層層劃撥分配，加之上級單位對于基層單位的實際情況了解不深入，經(jīng)常會造成資金量不足的情況。財政撥款不足以完成規(guī)定的任務(wù)，但是硬性指標又必須要完成。在這種矛盾的情況下容易產(chǎn)生豆腐渣工程的風(fēng)險，并且在全面預(yù)算績效管理的框架之下，很多單位思考的并不是從項目出發(fā)去完成項目，而是從考核指標出發(fā)，只要考核指標完成了，在績效評價層面就是完成了項目。

2.上級任務(wù)設(shè)置較為簡單，可能存在資金富余。

和上述情況相反的情況，資金量較為充足，而項目又比較簡單。這種情況下，工作人員往往沒有較高的工作積極性以及主觀能動性，不論工作積極與否，只要將相關(guān)工作分配甚至全權(quán)外包給外部企業(yè)就能夠完成任務(wù)，造成了資源的浪費，也不利于國家公職人員形象的樹立。

3.項目業(yè)務(wù)量大、資金充足，業(yè)務(wù)人員不足。

在一些重點單位以及重點部門，存在項目體量過大的情況，這些項目資金量大，難以完成，僅僅依靠該單位的業(yè)務(wù)人員難以在不加班加點的情況下完成任務(wù)。

4.項目體量過小，完成意義不大。

反觀項目體量小的單位，自身并不具備完成該項目的技術(shù)能力，但是由于上級單位包攬項目并且硬性分配，存在著為了設(shè)置項目而設(shè)置項目的問題。

（二）用其他資金彌補專項資金

1.資金存量不足，任務(wù)難以完成。

在資金量不足以完成項目規(guī)定的任務(wù)情況下，往往需要其他渠道的資金來彌補，以確保項目按時按需完成。一般來講，在項目資金不足時會用到財政撥款支出——基本支出，而確保機構(gòu)正常業(yè)務(wù)也需要一定量的資金，單位不得已只能動用自己的存量資金，無存量資金的單位甚至需要向上級單位或兄弟單位申請調(diào)資。

2.資金渠道混亂，不利于賬務(wù)處理統(tǒng)計和決策者決策。

在資金不足以完成項目時，調(diào)用其他渠道資金以完成項目，會導(dǎo)致項目存在兩個或多個資金渠道，例如財政撥款——項目支出、財政撥款——基本支出、其他資金支出等等。賬面上顯得雜亂，在上級需要統(tǒng)計數(shù)據(jù)時增加了單位會計的工作量與工作時間，也不利于上級決策者分析決策。

（三）存在為了績效管理而設(shè)置績效指標的情況

1.績效指標設(shè)置不合理（輕易完成或與資金無關(guān)）

在用少數(shù)幾個績效目標就可以將項目的情況有效評價的時候，下級單位為了完成上級單位在績效指標設(shè)置方面的硬性要求，依然強行設(shè)置指標，很多指標都是輕易可以達成的，或者與項目的實際執(zhí)行關(guān)系不大的。

2.跨年項目未完成無法開展績效評價，年末仍強行評價。

一般情況下，納入全面預(yù)算管理的項目都要在每年年中進行中期績效目標申報，每年年末進行項目年度績效目標申報時，對于跨年工程并沒有區(qū)分要求。然而有些跨年項目在項目中期并不能夠以設(shè)立的指標來體現(xiàn)完成情況，需要特殊情況特殊處理。

四、加強績效管理工作的思考

(一)加設(shè)成本指標、效率指標。

在績效指標設(shè)立的過程中，除了對產(chǎn)出指標、滿意度指標等有硬性規(guī)定之外，同時應(yīng)設(shè)立相關(guān)成本指標、效率指標，并且成本指標、產(chǎn)出指標以及效率指標三者之間應(yīng)存在合理的換算關(guān)系。只有通過成本產(chǎn)出雙指標的監(jiān)控，才能夠完成績效管理中加強工作效率的目標，優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)、提高政府部門工作效率、改善工作模式，否則會存在資源浪費、資源分配不均的風(fēng)險。

（二）加強反饋機制，合理化資金安排。

在上級分配具體項目任務(wù)以及項目指標的同時，不僅僅需要上級單位綜合考量下級單位的執(zhí)行能力、技術(shù)水平以計算執(zhí)行項目的可行性，下級單位同樣應(yīng)該有反饋的權(quán)力。只有上下級合理溝通，確定需求一致，才能共同保質(zhì)保量地完成項目。

（三）按需按實設(shè)置指標、靈活合理調(diào)整，考慮跨年項目的特殊性。

在指標設(shè)立的過程中，項目落實到的下級單位在按照上級單位下發(fā)文件中指標設(shè)置要求的基礎(chǔ)上，設(shè)立一定量的指標，若有需要增設(shè)的指標，則應(yīng)按實按需設(shè)置；若所有需要設(shè)置的指標均已設(shè)置完成，可向上級單位請示無需設(shè)置意義不大的指標，避免出現(xiàn)指標湊數(shù)的情況。

在對跨年項目的績效考核過程中，可按實際項目完成情況決定是否需要每半年、每年度進行考核，如若確實需要，則應(yīng)允許調(diào)整設(shè)立在項目未完工時能夠?qū)嶋H進行考察評價的指標進行績效考核。