歐盟兼并控制中的創(chuàng)新評估
——兼議對我國《反壟斷法》的借鑒意義

彭興華 / 湖南省高級人民法院法官培訓(xùn)中心

歐盟是世界上競爭法最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，其兼并控制制度也非常完善。歐盟委員會不僅制定了歐盟兼并規(guī)則，還制定了橫向兼并指南、縱向兼并指南和混合兼并指南，其兼并控制制度為許多國家學(xué)習(xí)和借鑒。此文主要分析歐盟兼并控制中對創(chuàng)新評估的具體規(guī)定和相關(guān)實(shí)踐，并探討對中國反壟斷法及相關(guān)規(guī)章的借鑒意義。

一、歐盟兼并控制的法律框架

歐盟的兼并控制規(guī)則旨在保護(hù)競爭性的市場結(jié)構(gòu)，并確保消費(fèi)者享有競爭的益處，競爭的益處包括產(chǎn)品低價(jià)和高質(zhì)量、消費(fèi)者廣泛的選擇性以及創(chuàng)新性的產(chǎn)品和服務(wù)。歐盟規(guī)則使歐盟委員會能夠從各方面評估兼并的影響，當(dāng)然包括兼并對創(chuàng)新的影響。

歐盟兼并條例適用的法律標(biāo)準(zhǔn)是一項(xiàng)兼并是否顯著地阻礙了有效競爭。1. EU Merger Regulation, Article 2(2) and (3).在審查兼并時(shí)，根據(jù)歐盟兼并條例和橫向兼并指南，歐盟委員會審查的是兼并企業(yè)之間競爭的喪失以及對其他非兼并企業(yè)的競爭壓力。2. EU Merger Regulation, recital 25; Horizontal Merger Guidelines, paragraph 24.在許多企業(yè)中，創(chuàng)新是競爭的關(guān)鍵方面，因而是委員會兼并審查中一個重要標(biāo)準(zhǔn)。歐盟的橫向兼并指南表明，因兼并而增長的市場力量可能體現(xiàn)在各方面，包括創(chuàng)新的減少。3. Horizontal Merger Guidelines, paragraph 8.歐盟橫向兼并指南列出的競爭評估一般性框架的某些重要因素對于創(chuàng)新分析也是適當(dāng)?shù)模ɡ?，作為競爭對手的?chuàng)新者成為緊密競爭者的程度）。

歐盟的橫向兼并指南明確地提及創(chuàng)新是評估兼并的可能效果，特別是評估兼并是否消除了一個重要競爭力量的標(biāo)準(zhǔn)之一。4. Horizontal Merger Guidelines, paragraphs 37-38.在此框架下，橫向兼并指南確認(rèn)有效競爭可能因兩個重要創(chuàng)新者之間的兼并而受到顯著阻礙。指南的措施明確指出，評估特定市場上擁有即將上市產(chǎn)品企業(yè)之間的兼并僅僅只是審查兼并對創(chuàng)新競爭如何造成損害的范例之一。5. Horizontal Merger Guidelines, paragraph 38.

歐盟委員會對創(chuàng)新效果的認(rèn)識也被這一事實(shí)所證實(shí)，即根據(jù)歐盟的規(guī)則，作為重要創(chuàng)新者的企業(yè)之間的兼并或擁有具備前景的即將上市產(chǎn)品的企業(yè)之間的兼并一般無法從簡化的審查程序中獲益，即使其他的所需條件均已滿足。6. Commission Notice on a simplified procedure for treatment of certain concentrations under Council Regulation (EC) No 139/2004 (2013/C 366/04), paragraph 11.

為了對創(chuàng)新效果進(jìn)行適當(dāng)評估，歐盟標(biāo)準(zhǔn)化的兼并通報(bào)形式要求當(dāng)事人提供關(guān)于研發(fā)、知識產(chǎn)權(quán)和有關(guān)被通報(bào)交易的即將上市產(chǎn)品的信息。7. See in particular Sections 8.7 and 8.9 of the Form CO and Section 7.2.3 of the Short Form CO.

兼并也可能強(qiáng)化競爭，橫向合并指南認(rèn)識到，某些橫向兼并實(shí)際上可增加企業(yè)創(chuàng)新的能力和動力，并因而增加競爭對手的競爭壓力以創(chuàng)造新的產(chǎn)品和服務(wù)。這些效果由歐盟委員會在當(dāng)事方有效提交了有關(guān)資料的情形下進(jìn)行評估。實(shí)際上歐盟法律框架的所有要素與美國在兼并情形下所適用的要素，并無實(shí)質(zhì)性差異。8. Horizontal Merger Guidelines, paragraphs 36 and 81; similarly, in relation to non-horizontal mergers, see European Commission"s Non-Horizontal Merger Guidelines, paragraph 13.創(chuàng)新關(guān)注的合法性由歐盟法院在其2015年Deutsche borse AG v. Commission 案件中的判決所確認(rèn)。9. Deutsche B?rse AG v European Commission, T-175/12 [2015].該案是一個對歐盟委員會禁止兩個主要的證券交易所進(jìn)行兼并的裁決提起上訴的案件。委員會作出裁決部分上是基于創(chuàng)新關(guān)注。特別是，委員會考慮到這項(xiàng)可能在某些領(lǐng)域創(chuàng)造出半壟斷性市場結(jié)構(gòu)的兼并交易可能限制新產(chǎn)品的準(zhǔn)入，并可能減少有關(guān)幾類歐盟金融衍生產(chǎn)品技術(shù)、過程和市場設(shè)計(jì)方面的創(chuàng)新。委員會注意到創(chuàng)新關(guān)注并不具體地與兼并當(dāng)事方的特定即將上市產(chǎn)品項(xiàng)目相關(guān)，而是從更廣泛的范圍上而言的。在上訴中，歐盟法院同意歐盟委員會的分析，特別是兼并前，當(dāng)事方之間的密切競爭是創(chuàng)新的主要驅(qū)動力，并為消費(fèi)者帶來新的、質(zhì)量更優(yōu)的產(chǎn)品。因此，Deutsche Borse公司基于這一點(diǎn)和其他依據(jù)而提出的上訴被駁回?？傊?，歐盟兼并控制的法律框架被很好地調(diào)整以用于掌握兼并對價(jià)格的短期靜態(tài)效果，以及對競爭的長期動態(tài)效果，包括對消費(fèi)者選擇權(quán)、產(chǎn)品質(zhì)量和創(chuàng)新的效果。

二、經(jīng)濟(jì)框架

評估創(chuàng)新關(guān)注的歐盟法律框架是基于堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)理論。眾所周知，企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)競爭往往促使企業(yè)通過降低成本，提升質(zhì)量和引進(jìn)更優(yōu)產(chǎn)品向客戶提供更具吸引力的交易。通過創(chuàng)新，企業(yè)可以從其競爭對手獲取有利潤的銷售，并且減少其被能提供更好產(chǎn)品的競爭者所取代的風(fēng)險(xiǎn)。橫向兼并通過壓制兩個競爭對手之間的競爭，可以減少其創(chuàng)新的動力，并一般性地減少動態(tài)競爭的激烈程度，從而損害消費(fèi)者當(dāng)前和未來的福利。

如果一項(xiàng)兼并將幾個有效創(chuàng)新者中的兩家予以合并，在更有可能宣布負(fù)面效果。假如這兩個企業(yè)未兼并，它們可以通過投資或者改進(jìn)、創(chuàng)新產(chǎn)品等方式的競爭來大幅減少彼此未來可獲取盈利的銷售。因此一項(xiàng)兼并能夠打壓創(chuàng)新的動力，并更通常性地通過吸收內(nèi)化競爭性效果來降低創(chuàng)新性產(chǎn)品的競爭強(qiáng)度。

相反，一項(xiàng)兼并如果允許企業(yè)更好得配置其創(chuàng)新的社會價(jià)值，則可以刺激創(chuàng)新。比如，在未兼并的情形下，競爭者可以對商業(yè)對手的成功創(chuàng)新進(jìn)行搭便車。一項(xiàng)兼并通過吸收內(nèi)化這些非自愿的知識溢價(jià)來推動競爭。相似的是，兼并可以通過聯(lián)合補(bǔ)充性研發(fā)資產(chǎn)、在程序創(chuàng)新中允許更可觀的規(guī)模效益或者在研發(fā)中提升成本效益的方式來擴(kuò)大創(chuàng)新。

這些經(jīng)濟(jì)原則是在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)文獻(xiàn)，例如，在有關(guān)研發(fā)性合營企業(yè)的正式文獻(xiàn)以及關(guān)于競爭和創(chuàng)新之間關(guān)系的政策文件中發(fā)展起來的。10. See, for example, M. Porter, Competition and Antitrust: toward a Productivity-Based Approach to Evaluating Mergers and Joint Ventures, The Antitrust Bulletin, Winter 2001; R.Gilbert, Looking for Mr.Schumpeter: Where are we in the competition innovation debate?, Chapter 6 in A. Jaffe, J.Lerner and S.Stern(eds.), Innovation Policy and the Economy, Volume 6,2006; J.Baker, Beyond Schmpeter vs. Arrow: How Antitrust Fosters Innovatontion, Antitrust Law Journal 74, 2007; C. Shapiro, Competion and innovation: Did Arrow Hit the Bull"s eye?, Chapter 7 in J. Lerer and S. Sterm(eds.), The rate and direction of inventive activity revisited, 2012.實(shí)證研究也確認(rèn)了兼并對創(chuàng)新的負(fù)面影響。11. See Cunningham, F.Ederer, S. Ma, Killer Acquisitions, 2017, available at http://faculty.som.yale. edu/songma/fi fi les/cem killer acquisition.pdf.這些經(jīng)濟(jì)原則并不確立一種經(jīng)濟(jì)假設(shè)或法律推定，即在缺少效率的情況下，兼并必然會減少創(chuàng)新，并損害未來的競爭。但是，它們確實(shí)為兼并控制提供了有用的指導(dǎo)，并為特定條件下，兼并可能減少創(chuàng)新競爭，從而損害消費(fèi)者利益的關(guān)注提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。

三、歐盟委員會的執(zhí)法實(shí)踐

在歐盟兼并條例公布后的前期，歐盟委員會就已開展了兼并的創(chuàng)新評估活動。

讓我們引證歐盟委員會的一項(xiàng)裁決：“強(qiáng)化DuPont案會導(dǎo)致競爭的顯著減少，特別是產(chǎn)品發(fā)展的競爭領(lǐng)域。源自持續(xù)創(chuàng)新的產(chǎn)品差異度是市場的驅(qū)動力之一。過往DuPont公司和目標(biāo)公司在產(chǎn)品發(fā)展之間的競爭一直是創(chuàng)新的重要源泉。”這并非是從去年Dow/DuPont案的裁決中抽取出來的觀點(diǎn)，而是1992年DuPont/ICI案中歐盟委員會裁決中的用語。12. Case M.214 Du Pont/ICI, Commission decision of 30 September 1992, pargraph 47.歐盟委員會自歐盟兼并控制實(shí)踐起初，就牢記兼并對創(chuàng)新產(chǎn)生的效果。但是，歐盟多年的執(zhí)法實(shí)踐主要關(guān)注兼并的短期效果。歐盟大部分的干預(yù)活動持續(xù)于解決這些短期效果。創(chuàng)新效果雖然被歐盟委員會系統(tǒng)性地予以審查，但僅僅局限于非常有限的案例。它們構(gòu)成了歐盟委員會對兼并進(jìn)行干預(yù)的基礎(chǔ)。在2015年至2017年，歐盟委員會收到了超過1070個兼并通報(bào)。在這些案例中，歐盟委員會干預(yù)了73例，干預(yù)率略低于7%，創(chuàng)新關(guān)注在10個案例中得到確認(rèn)。

涉及到創(chuàng)新的普遍類型是有關(guān)一兼并方的即將上市產(chǎn)品與另一兼并方的現(xiàn)有產(chǎn)品或即將上市產(chǎn)品相重疊（即將上市產(chǎn)品與現(xiàn)有產(chǎn)品相重疊或即將上市產(chǎn)品與即將上市產(chǎn)品相重疊）的兼并交易。相關(guān)的即將上市產(chǎn)品往往得到了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展，有可能形成商業(yè)化，且以特定的產(chǎn)品市場為目標(biāo)。這種案例基本上是在潛在競爭的框架下予以評估的。其中主要的關(guān)注是涉及未來價(jià)格效應(yīng)，在這方面委員會的分析與涉及現(xiàn)有產(chǎn)品的競爭效果的評估無顯著差別。即使所有的潛在競爭性產(chǎn)品預(yù)期由兼并后的企業(yè)導(dǎo)入市場，負(fù)面的價(jià)格效果仍然可能產(chǎn)生。同時(shí)，如果委員會認(rèn)定兼并可能導(dǎo)致即將上市產(chǎn)品生產(chǎn)的終止，則存在對消費(fèi)者更大的損害。——因?yàn)榧娌⒖赡軠p少產(chǎn)品的多樣性（除了導(dǎo)致更高的價(jià)格之外），并可能導(dǎo)致與第三方競爭的大幅減少（進(jìn)一步加劇兼并所帶來的未來產(chǎn)品市場競爭的損失）。13. See U.S.DOJ and FTC Horizontal Merger Guidelines, page 24.

關(guān)于產(chǎn)品重疊的案例在化學(xué)或醫(yī)療設(shè)施兼并領(lǐng)域是很普遍的。例如，在Medtronic訴Covidien案中，14. Case M.7326 Medtronic/Covidien, Commission decision of 28 November 2014.目標(biāo)公司擁有具備前景性的后階段即將上市產(chǎn)品，即治療血管疾病的藥物膠囊，這種藥物有望于近期與收購方的現(xiàn)存相似產(chǎn)品進(jìn)行競爭，因此這項(xiàng)交易消除了源自目標(biāo)公司創(chuàng)新產(chǎn)品的競爭，而市場上僅僅只有另一家可信的競爭者。歐盟委員會以拆分目標(biāo)公司即將上市產(chǎn)品為條件，批準(zhǔn)了這項(xiàng)兼并。美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會也接受了類似的承諾。救濟(jì)措施看起來是比較成功的——在新的所有人那里，被拆分的產(chǎn)品于2015年元月開始生產(chǎn)，并于2017年7月獲得美國批準(zhǔn)。

相似地，在Pfi zer訴Hospia案中，15. Case M.7559 Pfi zer/Hospira, Commission decision of 4 August 2015.Pfi zer公司的抗類風(fēng)濕藥的生物仿制藥處于晚期測試階段，該藥與Hospia公司現(xiàn)有的抗類風(fēng)濕藥的生物仿制藥相重疊，引發(fā)了關(guān)注。市場上僅有另一家競爭者在研發(fā)其他的生物仿制藥。為了解決競爭關(guān)注，Pfi zer公司承諾拆分其即將上市產(chǎn)品——抗類風(fēng)濕藥的生物仿制藥。

另一類型的案例涉及到兼并對更早期階段創(chuàng)新的影響，即兼并對未研制出具體產(chǎn)品的當(dāng)事方，或產(chǎn)品尚未具有成功商業(yè)化高度可能性的當(dāng)事方的早期研發(fā)措施的影響。這些研發(fā)措施可能以現(xiàn)存的產(chǎn)品市場為目標(biāo)，或啟動于更廣泛創(chuàng)新領(lǐng)域的實(shí)際產(chǎn)品市場的上游市場。此類案件的具體關(guān)注是兼并當(dāng)事方正在進(jìn)行的且重疊的研發(fā)活動或早期即將上市產(chǎn)品的終止、推遲或重新調(diào)整。事實(shí)上，在兼并之后，兼并后的企業(yè)審查其合并的研發(fā)活動和對其研發(fā)活動進(jìn)行優(yōu)先排序是很常見的。一兼并方現(xiàn)有的重疊的研發(fā)活動或即將上市產(chǎn)品項(xiàng)目在兼并后可能被放棄、推遲或重新調(diào)整，因?yàn)槟切┭邪l(fā)活動可能占用另一兼并方現(xiàn)有產(chǎn)品或未來產(chǎn)品的利潤，兼并還可能減少兼并后的企業(yè)啟動新項(xiàng)目研究和未來即將上市產(chǎn)品研發(fā)的動力。兼并對創(chuàng)新活動的負(fù)面影響也可能立即發(fā)生于兼并實(shí)施之后，從長遠(yuǎn)來看，消費(fèi)者也會因失去產(chǎn)品多樣化而受損。如果未來下游市場是兼并雙方重疊的研發(fā)活動的目標(biāo)，這種負(fù)面影響可能會加劇未來下游市場中未來產(chǎn)品市場競爭的減少。

為了使這些影響具體化，并且抵銷兼并在強(qiáng)化競爭中所可能產(chǎn)生的效果，需要具備許多條件。從典型意義上來說，如果在一個領(lǐng)域（或部門），創(chuàng)新是競爭的重要方面，有效創(chuàng)新者的數(shù)量能夠被可信地確定，且數(shù)量有限，市場的進(jìn)入壁壘比較高，那么兼并可能通過結(jié)合具備相似研發(fā)能力的重要且緊密的創(chuàng)新者而扼制競爭。另外，兼并前創(chuàng)新者從其創(chuàng)新活動中成功獲取社會利益的能力越高（如通過有效的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)抵制他人仿制行為），兼并通過專屬權(quán)增加而強(qiáng)化創(chuàng)新的可能性就越低。

正如上述所提及，確立橫向兼并對創(chuàng)新會產(chǎn)生負(fù)面影響的法律推定或經(jīng)濟(jì)假設(shè)是不適當(dāng)?shù)?。相反，如果要證明橫向兼并對創(chuàng)新的負(fù)面影響，有必要在個案中對證據(jù)進(jìn)行詳細(xì)審查，特別是對當(dāng)事方研發(fā)能力和研發(fā)項(xiàng)目的重疊關(guān)系、相競爭的創(chuàng)新者的重要性以及進(jìn)入壁壘的證據(jù)進(jìn)行詳細(xì)審查。首要的是，研發(fā)措施的終止（如工廠關(guān)閉、目標(biāo)減少、研發(fā)投資者的減少等）的具體證據(jù)可以支持分析，并支持兼并可能對創(chuàng)新產(chǎn)生損害的理論。

四、近來歐盟兼并案件的創(chuàng)新評估

在最近大量的案件中，歐盟委員會評估了創(chuàng)新關(guān)注，這些創(chuàng)新關(guān)注往往涉及上述兩類效果，即對即將上市產(chǎn)品的潛在競爭和更廣泛的創(chuàng)新效果的消除。下面將闡述涉及到更廣泛創(chuàng)新關(guān)注的三個近期案例。

1. GE訴Alston案

引起更廣泛創(chuàng)新關(guān)注的兼并范例是General Electric訴Alstom案。16. Case M.7278 General Electric /Alstom, Commission decision of 8 September 2015.在該案中，兼并交易將50赫玆重型汽輪機(jī)市場上的兩個主要生產(chǎn)商相結(jié)合，這種汽輪機(jī)主要用于天然氣發(fā)電廠。在該市場上僅存在四個充分的技術(shù)競爭者，且市場進(jìn)入壁壘很高。

歐盟委員會的調(diào)查顯示，除了實(shí)際的競爭關(guān)注外，兼并交易引發(fā)了其他的嚴(yán)重問題，因?yàn)锳lstom公司是一個重要的創(chuàng)新者。歐盟委員會認(rèn)定，從創(chuàng)新和技術(shù)角度而言，Alstom公司往往被視為在技術(shù)、效率和靈活度方面最好的公司。如果從研發(fā)投資、人員總數(shù)和能力而言，Alstom公司也是強(qiáng)勁的創(chuàng)新競爭者。Alstom公司正在積極研制即將上市產(chǎn)品以便在中長期向消費(fèi)者提供前沿的重型汽輪機(jī)。GE公司在兼并后的一體化計(jì)劃的具體證據(jù)表明，GE公司可能削減Alstom與重型汽輪機(jī)有關(guān)的大部分研發(fā)能力。最重要的是，兼并還會減少市場上一個重要的獨(dú)立創(chuàng)新者，17. In line with paragraphs 37 and 38 of the Horizontal Merger Guidelines.進(jìn)而減少對市場上其他生產(chǎn)商的創(chuàng)新壓力。除了這些更廣泛的創(chuàng)新關(guān)注外，歐盟委員會還認(rèn)定GE公司可能會終止Alstom公司特定產(chǎn)品的生產(chǎn) ，即一種現(xiàn)有的名為GT26的汽輪機(jī)和名為GT36的即將上市的汽輪機(jī)的生產(chǎn)，并從而使客戶無法獲得新的創(chuàng)新型機(jī)器和GT26汽輪機(jī)的未來技術(shù)升級。

2. Dow訴DuPont案

歐盟委員會在2017年3月有條件地批準(zhǔn)了Dow和DuPont之間的兼并，它們是兩家主要的農(nóng)化公司。18. Case M.7932 Dow/DuPont, Commission decision of 27 March 2017.歐盟委員會的深入調(diào)查主要集中于當(dāng)事人在農(nóng)藥領(lǐng)域的活動。當(dāng)時(shí)兩家公司之間的兼并可能會創(chuàng)建世界上最大的種子和農(nóng)藥公司，歐盟委員會所確定的競爭關(guān)注很大程度上是關(guān)于兩家公司現(xiàn)有重疊產(chǎn)品價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)性橫向單邊效果。

另外，歐盟委員會對農(nóng)藥的創(chuàng)新提出了關(guān)注。這些關(guān)注基于兼并對早期即將上市產(chǎn)品和研究所可能產(chǎn)生的負(fù)面效果，19. Overlaps in late pipeline products were analysed under potential competition.以及兼并對整體創(chuàng)新措施所可能產(chǎn)生的削減效果。歐盟委員會對創(chuàng)新的詳細(xì)評估基于如下幾項(xiàng)要素：

第一，歐盟委員會審查了市場特征和市場結(jié)構(gòu)。歐盟委員會認(rèn)定，在農(nóng)化領(lǐng)域，創(chuàng)新是競爭的一個重要方面，市場進(jìn)入壁壘比較高，綜合性的創(chuàng)新性生產(chǎn)商數(shù)量有限。為了解釋這幾點(diǎn)，首先應(yīng)審視農(nóng)化產(chǎn)業(yè)的幾個基本點(diǎn)。農(nóng)化公司出售的是按配方制造的農(nóng)藥產(chǎn)品以使農(nóng)作物免受蟲害侵害。農(nóng)化公司競爭的一個重要方面是將新的、更有效農(nóng)藥引進(jìn)市場，這可以使農(nóng)化公司維持其現(xiàn)有銷售，并從其競爭者處獲取新的市場份額。農(nóng)藥的主要組成部分是一種活性成分（AI），而AI是創(chuàng)新的成果。發(fā)明與啟動AI研究是一個漫長的過程，會有幾個相對固定的階段，包括發(fā)明階段、早期研發(fā)階段、高級研發(fā)階段、注冊階段和商業(yè)化階段，整個過程大約需要十年。發(fā)明一種新的AI的平均整體費(fèi)用非常高——大約是25億美元至30億美元。為了推動新的AI研究，農(nóng)化公司需要配備復(fù)雜的研發(fā)組織和特定資產(chǎn)以發(fā)明新的分子結(jié)構(gòu)和進(jìn)行必要的測試及研究，并在世界各地獲批。因此，在農(nóng)化產(chǎn)業(yè)的發(fā)明階段和發(fā)展階段，市場進(jìn)入壁壘和擴(kuò)張壁壘非常高。

同時(shí)，歐盟委員會觀察到，該產(chǎn)業(yè)存在有效的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。事實(shí)上，AI是受到專利長期保護(hù)的（25年），農(nóng)藥產(chǎn)品在專利期間和專利期滿之后，仍然會有高額利潤的大額銷售。

歐盟委員會確認(rèn)的另一個重要產(chǎn)業(yè)特征是來自監(jiān)管當(dāng)局的管制壓力以及害蟲長期應(yīng)對農(nóng)藥而產(chǎn)生的抗藥性。當(dāng)事人辯稱這些因素可以確保生產(chǎn)商在兼并之后仍然能夠持續(xù)創(chuàng)新以避免他們的產(chǎn)品滯后。盡管這些因素明顯地發(fā)揮作用，但歐盟委員會認(rèn)為管制壓力和害蟲的抗藥性尚不足以阻止因研發(fā)市場的結(jié)構(gòu)性改變而對創(chuàng)新造成的顯著損害。

另外，農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)具有寡占性的市場結(jié)構(gòu)，市場上僅僅只存在五個（綜合性）研發(fā)競爭者。歐盟委員會的調(diào)查還表明并非所有的競爭者在產(chǎn)業(yè)的每一領(lǐng)域都表現(xiàn)活躍。存在創(chuàng)新競爭且針對特定農(nóng)作物和害蟲的農(nóng)藥產(chǎn)品的市場集中度甚至更高。另外，歐盟委員會觀察到，以往的合并浪潮都伴隨著創(chuàng)新程度的降低和產(chǎn)品產(chǎn)量的減少，正如研發(fā)費(fèi)用的下降和市場上出現(xiàn)的AI的減少所證明的那樣。

第二，歐盟委員會評估了兼并當(dāng)事方作為創(chuàng)新者的重要性。歐盟委員會認(rèn)定，雙方當(dāng)事方，特別是DuPont公司是除草劑、殺蟲劑、殺菌劑等創(chuàng)新領(lǐng)域的重要創(chuàng)新者，他們對競爭的影響超過了他們的市場份額或研發(fā)費(fèi)用份額所顯示的影響。該結(jié)論是基于大量以往的具有說服力的指標(biāo)，例如當(dāng)事方的專業(yè)人員和資產(chǎn)、研發(fā)措施（投入）的目標(biāo)和新AI的產(chǎn)量，將新的AI引入市場的記錄、專利組合的作用。

第三，歐盟委員會審查了當(dāng)事方是否是緊密的創(chuàng)新競爭者，緊密程度決定替代的風(fēng)險(xiǎn)。在評估創(chuàng)新中競爭的緊密程度時(shí)，審查創(chuàng)新過程的不同階段（包括發(fā)明階段和早期/晚期發(fā)展階段）中當(dāng)事方之間是否發(fā)生重合是非常重要的，因此我們審查了當(dāng)事方在發(fā)明階段重疊的發(fā)明目標(biāo)/研究工作和發(fā)展階段重疊的即將上市產(chǎn)品。歐盟委員會認(rèn)定，Dow和DuPont公司在除草劑、殺蟲劑和殺菌劑等大量的重要創(chuàng)新領(lǐng)域都互有競爭。

第四，歐盟委員會評估了兼并對創(chuàng)新所可能產(chǎn)生影響的證據(jù)。歐盟委員會認(rèn)為，首先兼并可能減少當(dāng)事方在現(xiàn)有的重疊的創(chuàng)新項(xiàng)目上持續(xù)研發(fā)的動力；其次，從長期的、更一般性的角度來看，兼并可能減少當(dāng)事方在新的殺蟲劑領(lǐng)域?qū)ρ邪l(fā)措施進(jìn)行投資的動力，而在新的殺蟲劑領(lǐng)域雙方具有顯著重疊的研發(fā)能力。由于替代風(fēng)險(xiǎn)，第一類效果可能會在平行的早期即將上市產(chǎn)品和研究工作的終止、推遲或重新調(diào)整中反映出來。有些項(xiàng)目仍處于初期階段，它們個別的成功可能性是不確定的（例如，只有20%——30%的成功可能性）。但是，我們不能將有關(guān)任何特定項(xiàng)目創(chuàng)新的不確定結(jié)果和 兼并對創(chuàng)新產(chǎn)生負(fù)面影響的可能性二者相混淆。事實(shí)上，即使創(chuàng)新過程的未來成果存在不確定性，在創(chuàng)新項(xiàng)目上有競爭關(guān)系的企業(yè)之間的兼并仍然會削弱他們對競爭項(xiàng)目進(jìn)行投資的動力，從而減少了將成功的創(chuàng)新成果帶入市場的機(jī)會，并損害消費(fèi)者的利益。因此，盡管任何創(chuàng)新措施的成果不確定，但這并不意味著對有關(guān)創(chuàng)新措施的競爭關(guān)注是不必要的。

這種特殊兼并的第二類效果，即對新產(chǎn)品研發(fā)措施進(jìn)行投資的動力減弱由有關(guān)當(dāng)事方創(chuàng)新措施顯著減少（例如，計(jì)劃的研發(fā)投入、研發(fā)費(fèi)用、工廠實(shí)驗(yàn)設(shè)備、數(shù)量、產(chǎn)量目標(biāo)）的具體證據(jù)所確認(rèn)。

最后，歐盟委員會審查了剩余的競爭者是否可能對喪失的創(chuàng)新競爭予以彌補(bǔ)?；诖罅吭?，歐盟委員會認(rèn)定剩余的競爭者不能對喪失的創(chuàng)新競爭予以彌補(bǔ)。

在兼并之后，僅有三家全球生產(chǎn)商（BASF、Bayer、Syugenta）留在市場上與兼并公司相競爭，且產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入壁壘很高。另外，并非所有的五個綜合性研發(fā)競爭者都存在于每一個創(chuàng)新領(lǐng)域。這主要是由于各公司創(chuàng)新資產(chǎn)和創(chuàng)新能力不同，生產(chǎn)能力（物質(zhì)上、財(cái)政的）有限，針對每種農(nóng)作物和害蟲的農(nóng)藥產(chǎn)品的收入的價(jià)值不同。因此，許多創(chuàng)新領(lǐng)域 的集中度都高于整個產(chǎn)業(yè)的市場集中度。超過三分之二的歐盟殺蟲劑銷售是由四個或更少的全球綜合性研發(fā)競爭者提供的。例如，BASF被認(rèn)定是殺蟲劑領(lǐng)域相對較弱的競爭者，而其他當(dāng)事方都是強(qiáng)勁的競爭者。這降低了殺蟲劑的某些創(chuàng)新領(lǐng)域（例如，以特定害蟲和農(nóng)作物為目標(biāo)的研發(fā)措施）兼并前的競爭水準(zhǔn)。比如，在某一特定的研究工作方面，當(dāng)事方被視為市場上僅有的兩個競爭者。在第三方競爭者推進(jìn)研發(fā)措施的其他領(lǐng)域，歐盟委員會評估了限制的程度，特別是與當(dāng)事方研發(fā)措施的緊密性相比較，第三方競爭者研發(fā)措施的進(jìn)展、目標(biāo)以及競爭者即將上市產(chǎn)品的生產(chǎn)率。這要求對競爭者的即將上市產(chǎn)品 和相關(guān)的創(chuàng)新能力進(jìn)行深入的考量。其他非綜合性公司在創(chuàng)新過程中的某一階段具有一定程度的活躍性。但是，它們與五個全球綜合性公司無法相比，因?yàn)榍罢邲]有能力從事所有階段的創(chuàng)新商業(yè)化。例如，在發(fā)明新的AI的研究工作中存在許多小的日本公司，但是，它們的研究能力、發(fā)展能力、管理人才和市場營銷主要是適用于日本市場，而對歐洲市場來說非常有限的。

整體而言，歐盟委員會作出結(jié)論，競爭者的存在性和研發(fā)措施不足以阻卻兼并后創(chuàng)新競爭的喪失。

歐盟委員會的裁決還包含了一項(xiàng)附錄，審查了兼并對創(chuàng)新可能產(chǎn)生的影響的經(jīng)濟(jì)文獻(xiàn)。該附錄主要駁斥了兼并方基于對經(jīng)濟(jì)文獻(xiàn)的解讀而提出的理論依據(jù)。該附錄還對委員會裁決列出的交易的可能影響的詳細(xì)事實(shí)進(jìn)行 調(diào)查提供了支持，但并非確立一般性的結(jié)論，即橫向兼并可能通過對創(chuàng)新產(chǎn)生負(fù)面影響而損害消費(fèi)者。

僅僅在對上述要素開展了徹底的事實(shí)分析后，歐盟委員會作出結(jié)論，兼并可能損害創(chuàng)新。為了解決創(chuàng)新關(guān)注，當(dāng)事人承諾拆分DuPont公司大多數(shù)的全球研發(fā)組織，包括發(fā)明階段的即將上市產(chǎn)品，研發(fā)措施和員工，只留下有限的資產(chǎn)以支持保留下來的業(yè)務(wù)。

3. Bayer/Monsanto案

在下面的被通報(bào)的農(nóng)化產(chǎn)品集中度案件中，委員會適用了評估兼并對創(chuàng)新的動態(tài)效果的相似框架——Bayer公司購買Monsanto案例，在該案中歐盟委員會有條件地批準(zhǔn)了兼并。20. Case M.8084 Bayer/Monsanto, Commission decision of 21 March 2018.

該兼并是一個互補(bǔ)性交易，其將世界上最大的種子供應(yīng)商（Monsanto公司）和第二大的殺蟲劑供應(yīng)商（Bayer公司）相合并，創(chuàng)造出了全球領(lǐng)先的綜合性種子和殺蟲劑生產(chǎn)商。這就解釋了為什么確定的競爭關(guān)注，包括創(chuàng)新關(guān)注應(yīng)適用于當(dāng)事方具體的重疊領(lǐng)域，而非超出農(nóng)化活動的領(lǐng)域。

在Bayer/Monsanto案中，委員會確定了產(chǎn)生創(chuàng)新競爭關(guān)注的三個領(lǐng)域：寬畝性狀、非選擇性除草劑以及兩者結(jié)合的領(lǐng)域，即除草劑耐受系統(tǒng)，其包括除草劑耐受性狀和相應(yīng)的除草劑。

就像在Dow/Dupont案中一樣，競爭被認(rèn)定為創(chuàng)新的關(guān)鍵驅(qū)動力。事實(shí)上，通過啟動創(chuàng)新性狀、 殺蟲劑或組合物來獲取額外市場份額的可能性為企業(yè)研發(fā)提供了強(qiáng)大動力。另外，調(diào)查表明，知識產(chǎn)權(quán)和其他形式的法律保護(hù)在該領(lǐng)域非常有效，這表明專屬權(quán)在市場集中之前已存在。另外，相關(guān)的創(chuàng)新領(lǐng)域已經(jīng)高度集中，而且進(jìn)入壁壘和擴(kuò)張壁壘很高。

另外，基于當(dāng)事方以往和當(dāng)前的創(chuàng)新措施，當(dāng)事方被認(rèn)定為是重要的、緊密的創(chuàng)新者。專利分析和對具有重要重疊關(guān)系的當(dāng)事方創(chuàng)新目標(biāo)及研究工作的評估特別確認(rèn)了這一點(diǎn)。Monsanto公司和Bayer公司在兼并后，特定的重疊的研發(fā)工作和早期的即將上市產(chǎn)品項(xiàng)目很可能被推遲、降低速度或重新調(diào)整，因?yàn)樘娲娘L(fēng)險(xiǎn)增加了。另外，直接的文獻(xiàn)證據(jù)確認(rèn)了這一點(diǎn)。在相關(guān)領(lǐng)域，未來新產(chǎn)品的研發(fā)啟動也會受到影響。

另一方面，根據(jù)相似的詳細(xì)分析，委員會在許多領(lǐng)域撤銷了創(chuàng)新關(guān)注。因此，在與殺菌劑、殺蟲劑、微生物和保健產(chǎn)品有關(guān)的案件中，兼并對創(chuàng)新的損害未得到確認(rèn)。因?yàn)槭袌錾鲜Ｓ喔偁幷叩膭?chuàng)新潛力被認(rèn)定為較充分，或者兼并的當(dāng)事方之間競爭并不緊密。

當(dāng)事方承諾通過拆分相關(guān)的研發(fā)資產(chǎn)給BASF來解決所確認(rèn)的創(chuàng)新關(guān)注。歐盟委員會目前正在幾個獨(dú)立的程序中評估BASF公司是否被認(rèn)定為是一個適當(dāng)?shù)馁徺I者以保存創(chuàng)新中同等程度的競爭。

五、中國的立法與執(zhí)法實(shí)踐

我國的反壟斷法起步較晚，在2008年才制定了《反壟斷法》，對各種反競爭行為進(jìn)行規(guī)制。隨后，商務(wù)部制定了一系列的法規(guī)和規(guī)章，就如何評估兼并對競爭的影響，包括兼并對創(chuàng)新的影響進(jìn)行了規(guī)定。同時(shí)，執(zhí)法實(shí)踐中，也出現(xiàn)了一些商務(wù)部附加限制性條件以控制兼并的反競爭效果的案例，其中也涉及到兼并對創(chuàng)新的影響的評估。通過比較我國反壟斷法立法、執(zhí)法與歐盟的競爭立法和執(zhí)法，可以發(fā)現(xiàn)我國反壟斷立法和執(zhí)法的不足之處，并為日后我國反壟斷立法完善和執(zhí)法改進(jìn)提供有益的建議。

（一）中國的立法現(xiàn)狀

我國的《反壟斷法》第二條規(guī)定：“第三條第三款規(guī)定壟斷行為包括具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中。”第二十七條規(guī)定：“審查經(jīng)營者集中，應(yīng)當(dāng)考慮下列因素：1、參與集中的經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額及其對市場的控制力；2、相關(guān)市場的市場集中度；3、經(jīng)營者集中對市場進(jìn)入、技術(shù)進(jìn)步的影響；4、經(jīng)營者集中對消費(fèi)者和其他有關(guān)經(jīng)營者的影響；5、經(jīng)營者集中對國民 經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響；6、國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮的影響市場競爭的其他因素?！?011年8月發(fā)布的《關(guān)于評估經(jīng)營者集中競爭影響的暫行規(guī)定》，第三條規(guī)定：“審查經(jīng)營者集中，根據(jù)個案具體情況和特點(diǎn)，綜合考慮下列因素：（一）參與集中的經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額及其對市場的控制力；（二）相關(guān)市場的市場集中度；（三）經(jīng)營者集中對市場進(jìn)入、技術(shù)進(jìn)步的影響；（四）經(jīng)營者集中對消費(fèi)者和其他經(jīng)營者的影響；（五）經(jīng)營者集中對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響；（六）應(yīng)當(dāng)考慮的影響市場競爭的其他因素。第八條規(guī)定：“經(jīng)營者通過集中，可更好地整合技術(shù)研發(fā)的資源和力量，對技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生積極影響，抵銷集中對競爭產(chǎn)生的不利影響，并且技術(shù)進(jìn)步的積極影響也有利于增進(jìn)消費(fèi)者利益。集中也可能通過以下方式對技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生消極影響：減弱參與集中的競爭者的競爭壓力，降低其科技創(chuàng)新的動力和投入；參與集中的經(jīng)營者也可通過集中提高其市場控制力，阻礙其他經(jīng)營者對相關(guān)技術(shù)的投入、研發(fā)和利用。第十三條：“經(jīng)營者具有或可能具有排除、限制競爭效果的，商務(wù)部應(yīng)當(dāng)作出禁止經(jīng)營者集中的決定。但是，經(jīng)營者能夠證明該集中對競爭產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響，或者符合社會公共利益的，商務(wù)部可以作出對經(jīng)營者集中不予禁止的決定。對于不予禁止的經(jīng)營者集中，商務(wù)部可以決定附加減少集中對競爭產(chǎn)生不利影響的限制性條件?！笨梢?，《反壟斷法》和商務(wù)部的相應(yīng)規(guī)章已將兼并對創(chuàng)新影響納入了兼并對競爭影響的分析因素之中，應(yīng)該說，對競爭分析和創(chuàng)新評估已建立起了框架性規(guī)定，但整體而言，法條規(guī)定比較粗略、簡單，不夠細(xì)化，需要進(jìn)一步充實(shí)和完善。

（二）中國的執(zhí)法實(shí)踐

2016年，我國商務(wù)部（以下簡稱商務(wù)部）收到拜耳股份公司（以下簡稱拜耳）收購孟山都公司（以下簡稱孟山都）案的經(jīng)營者集中反壟斷申報(bào)。經(jīng)審查，商務(wù)部決定附加限制性條件批準(zhǔn)此項(xiàng)經(jīng)營者集中。商務(wù)部根據(jù)《反壟斷法》第二十七條規(guī)定，從相關(guān)市場的市場集中度、參與集中的經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額及對市場的控制力、對市場進(jìn)入和技術(shù)進(jìn)步的影響、對消費(fèi)者和其他有關(guān)經(jīng)營者的影響等方面，深入分析了此項(xiàng)經(jīng)營者集中對市場競爭的影響，認(rèn)為此項(xiàng)集中對中國非選擇性除草劑市場，中國長日照洋蔥種子、經(jīng)切削加工銷售胡蘿卜種子、大果番茄種子等蔬菜種子市場，全球玉米、大豆、棉花、油菜性狀市場及數(shù)字農(nóng)業(yè)市場，具有或可能具有排除、限制競爭效果。 例如，在市場上是否會出現(xiàn)新的有效競爭者方面，商務(wù)部認(rèn)為，中國非選擇性除草劑市場短期內(nèi)不會出現(xiàn)新的有效競爭。 非選擇性除草劑市場競爭是資金、技術(shù)和研發(fā)能力的綜合競爭。由于新活性成分篩選成功率日益下降、研發(fā)成本日益增加、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)要求越來越高，近年來新產(chǎn)品上市難度不斷加大、周期不斷延長。草甘膦和草銨膦產(chǎn)品推出四十年來，市場上一直未出現(xiàn)新的有效替代產(chǎn)品。因此，相關(guān)市場短期不會出現(xiàn)實(shí)力相當(dāng)?shù)男逻M(jìn)入者，難以形成有效競爭約束。商務(wù)部還認(rèn)為，中國長日照蔬菜種子市場短期內(nèi)不會出現(xiàn)有效的競爭者。蔬菜種子研發(fā)周期較長，需要依賴龐大的種子資源庫和專業(yè)研發(fā)隊(duì)伍，而且研發(fā)連續(xù)性較強(qiáng)，需要持續(xù)性投入。因此，相關(guān)市場短期內(nèi)不會出現(xiàn)實(shí)力相當(dāng)?shù)男逻M(jìn)入者，難以形成有效競爭約束。另外，商務(wù)部還認(rèn)為，中國經(jīng)切削加工銷售胡蘿卜種子市場短期內(nèi)不會出現(xiàn)新的有效競爭者。如前所述，蔬菜種子研發(fā)周期長、技術(shù)要求高、投入大，如拜耳和孟山都在胡蘿卜種子領(lǐng)域年均研發(fā)投入為數(shù)千萬人民幣。相關(guān)市場短期不會出現(xiàn)實(shí)力相當(dāng)?shù)男逻M(jìn)入者，難以形成有效競爭約束。

在兼并對技術(shù)進(jìn)步的影響方面，商務(wù)部也進(jìn)行了分析與評估。商務(wù)部認(rèn)為，兼并可能對玉米、大豆、棉花、油菜性狀市場技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生負(fù)面影響。從全球范圍看，種植包含轉(zhuǎn)基因性狀的玉米、大豆、棉花、油菜已成為主流趨勢。性狀對全球農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要意義，相關(guān)涉農(nóng)企業(yè)紛紛投入大量資源進(jìn)行研發(fā)。為進(jìn)一步占據(jù)發(fā)展先機(jī)，拜耳和孟山都在相關(guān)性狀研發(fā)領(lǐng)域投入大量資金。集中前，拜耳和孟山都是相關(guān)性狀研發(fā)的重要競爭者。集中后，由于研發(fā)競爭者數(shù)量減少，競爭動力進(jìn)一步下降，拜耳可能減少創(chuàng)新投入、延緩新產(chǎn)品上市速度，從而對該市場技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生不利影響。

商務(wù)部還認(rèn)為，在集中前，孟山都和拜耳分別為數(shù)字農(nóng)業(yè)市場重要的創(chuàng)新力量，研發(fā)投入大、創(chuàng)新能力強(qiáng)。集中完成后，拜耳可能減少創(chuàng)新投入，從而對技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生不利影響。同時(shí)，集中也可能增加拜耳通過提高技術(shù)門檻阻礙市場創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)。21. 見商務(wù)部關(guān)于附加限制性條件歐準(zhǔn)拜耳股份公司收購孟山都公司股權(quán)案經(jīng)營者集中反壟斷審查決定的公告（商務(wù)部第2018年第31號公告）。

在貝克頓-迪金森公司（以下簡稱貝克頓）與美國巴德公司（以下簡稱巴德）合并案中，商務(wù)部根據(jù)《反壟斷法》第二十七條規(guī)定，從相關(guān)市場的市場集中度、參與集中經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額及對市場的控制力、對消費(fèi)者和其他相關(guān)經(jīng)營者的影響、對技術(shù)進(jìn)步和市場進(jìn)入的影響等方面，深入分析了此項(xiàng)經(jīng)營者集中對市場競爭的影響，認(rèn)為此項(xiàng)集中可能對中國粗針穿刺活檢器械市場產(chǎn)生排除、限制競爭效果。（一）集中將進(jìn)一步增強(qiáng)交易雙方對中國粗針穿刺活檢器械市場的控制力。中國粗針穿刺活檢器械市場集中度較高，市場參與者較少，交易前相關(guān)市場已經(jīng)高度集中，本交易將導(dǎo)致市場集中度進(jìn)一步提高。巴德率先將粗針穿刺活檢器械引入中國市場，一直在中國市場具有領(lǐng)先地位。2016年，巴德在中國粗針穿刺活檢器械市場份額接近50%，交易完成后將獲得貝克頓的市場份額，進(jìn)一步鞏固其在中國市場的領(lǐng)先地位，控制力將進(jìn)一步增強(qiáng)，其他競爭對手市場力量較小，無法對其形成有效競爭約束，可能對相關(guān)市場產(chǎn)生排除、限制競爭影響。（二）集中可能對中國粗針穿刺活檢器械市場技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生負(fù)面影響。經(jīng)查，貝克頓正在投入研發(fā)新型活檢器械A(chǔ)項(xiàng)目，其所具有的顛覆性創(chuàng)新特點(diǎn)將直接挑戰(zhàn)巴德現(xiàn)有技術(shù)，進(jìn)而使貝克頓對巴德長期占據(jù)的市場領(lǐng)先地位造成威脅。交易完成后，巴德將消滅貝克頓這一最大的潛在競爭威脅，繼續(xù)維持其市場領(lǐng)先地位，并可能降低A項(xiàng)目研發(fā)和商業(yè)化動力，減少創(chuàng)新投入，延緩新產(chǎn)品上市速度，可能對粗針穿刺活檢器械市場技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生不利影響。（三）粗針穿刺活檢器械市場進(jìn)入壁壘較高，短期內(nèi)很難出現(xiàn)新的有效進(jìn)入者。經(jīng)審查，粗針穿刺活檢器械用戶黏性較大，產(chǎn)品使用者醫(yī)生轉(zhuǎn)換供應(yīng)商需要較長適應(yīng)時(shí)間和多次臨床試驗(yàn)，新進(jìn)入者進(jìn)入相關(guān)市場難度較大。且粗針穿刺活檢器械制作工藝較復(fù)雜，技術(shù)含量較高，獲得相關(guān)生產(chǎn)準(zhǔn)入許可需較長時(shí)間，短期內(nèi)在中國市場很難出現(xiàn)有競爭力的新市場進(jìn)入者對申報(bào)方及合并后實(shí)體形成有效競爭約束。綜上， 此項(xiàng)集中將進(jìn)一步增強(qiáng)合并后貝克頓和巴德對中國粗針穿刺活檢器械市場的控制力，對中國粗針穿刺活檢器械市場技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生負(fù)面影響，短期內(nèi)很難出現(xiàn)實(shí)力相當(dāng)?shù)男逻M(jìn)入者，此項(xiàng)集中可能在中國粗針穿刺活檢器械市場產(chǎn)生排除、限制競爭的效果。22. 見商務(wù)部關(guān)于附加限制性條件批準(zhǔn)貝克頓-迪金森林公司與美國巴德公司合并案經(jīng)營者集中反壟斷審查決定的公告（商務(wù)部2017年第92號公告）。

商務(wù)部收到恩智浦半導(dǎo)體股份公司（NXP，以下簡稱恩智浦）收購飛思卡爾半導(dǎo)體有限公司（Freescale,以下簡稱飛思卡爾）全部股權(quán)案（以下稱本案）的經(jīng)營者集中反壟斷申報(bào)。在審查兼并交易是否具有排除、限制競爭的效果方面，商務(wù)部認(rèn)為，兼并交易將導(dǎo)致恩智浦在市場的市場控制力得到進(jìn)一步增強(qiáng)。全球及中國射頻功率晶體管市場結(jié)構(gòu)相似，市場競爭者較少，集中度較高。飛思卡爾和恩智浦的市場份額分別位居全球第一和第二，且均采用射頻功率晶體管的主流技術(shù)，兼并將使恩智浦在市場的市場控制力得到進(jìn)一步增強(qiáng)。交易還將進(jìn)一步提高相關(guān)市場的進(jìn)入壁壘。因?yàn)榻灰淄瓿珊?，恩智浦和飛思卡爾將擁有強(qiáng)大的專利集合優(yōu)勢，加入射頻功率晶體管的客戶對新供應(yīng)商的認(rèn)可和進(jìn)行相關(guān)調(diào)試需要較長時(shí)間，因此，交易將使其他經(jīng)營者進(jìn)入市場較為困難。交易將消除該領(lǐng)域最領(lǐng)先的兩個緊密競爭者之間的競爭。從2011年開始，飛思卡爾與恩智浦在射頻功率晶體管市場上一直是位于前兩位的競爭對手，雙方采用相似的流程技術(shù)，具有相同的產(chǎn)品客戶群，在相關(guān)商品市場上展開激烈競爭，互相制約。交易將消除此競爭制約，使交易后的恩智浦在射頻功率晶體管市場上具有單獨(dú)行使排除、限制競爭行為的動機(jī)和能力。交易還將對技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新造成影響。目前，飛思卡爾和恩智浦在射頻功率晶體管市場上擁有領(lǐng)先地位，具有市場上其他競爭者不具備的技術(shù)優(yōu)勢，其各自在技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域展開競爭。交易將消除雙方展開競爭的基礎(chǔ)，減少雙方進(jìn)行技術(shù)研發(fā)的動力，可能影響相關(guān)市場研發(fā)和創(chuàng)新的速度。因此，商務(wù)部認(rèn)為兼并在射頻功率晶體管市場可能具有排除、限制競爭的效果。23. 見商務(wù)部關(guān)于附加限制性條件批準(zhǔn)恩智浦收購飛思卡爾全部股權(quán)案經(jīng)營者集中反壟斷審查決定的公告（商務(wù)部2015年第64號公告）。

從上述的案例公報(bào)可以看到，我國的執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法實(shí)踐中，把創(chuàng)新評估納入到了對競爭效果的分析之中，涉及到市場集中度高、市場進(jìn)入壁壘高、研發(fā)周期長、兼并雙方屬于緊密的創(chuàng)新競爭者等方面的兼并交易，執(zhí)法機(jī)構(gòu)分析和審查的因素很多借鑒了歐盟的兼并控制制度，應(yīng)該說，對創(chuàng)新評估的具體實(shí)踐方面作了一定的探索。但是，具體的分析上不夠詳細(xì)，透明度不夠。

（三）我國相關(guān)立法的完善

創(chuàng)新分析是歐盟兼并控制實(shí)踐的重要部分。歐盟委員會非常希望確保創(chuàng)新競爭不會因兼并而受損。在涉及到市場集中度高、進(jìn)入壁壘高、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)中的重要的緊密的創(chuàng)新者的兼并交易中，這種風(fēng)險(xiǎn)是很特殊的。歐盟目前的裁決并非基于創(chuàng)新效果的任何假設(shè)，而是基于一絲不茍的事實(shí)分析。創(chuàng)新是提高生產(chǎn)力和促進(jìn)生活水平的關(guān)鍵途徑。通過將創(chuàng)新評估融入歐盟的兼并分析，歐盟委員會完成了歐盟兼并條例賦予的職責(zé)，且更整體性地推進(jìn)歐盟的政策目標(biāo)。

在創(chuàng)新是一個重要競爭力量的市場上，兼并可能增加企業(yè)將新的創(chuàng)新帶入市場的能力和動力，并從而增加競爭對手的競爭壓力，促使其在市場上創(chuàng)新。或者，兩個重要創(chuàng)新者之間的兼并可能顯著地阻礙競爭。例如，擁有與具體產(chǎn)品市場有關(guān)的即將上市產(chǎn)品的兩個公司的兼并就可能顯著地?fù)p害阻礙競爭。相似地，擁有相對較小市場份額的企業(yè)如果擁有前景性的即將上市產(chǎn)品，其也可能是重要的競爭力量。

創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展，創(chuàng)新決勝未來。黨的十九大確立了到2035年躋身創(chuàng)新型國家前列的戰(zhàn)略目標(biāo)，黨的十九屆五中全會提出了堅(jiān)持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位。十四五規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要對堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢作出重大部署。反壟斷法作為規(guī)制市場反競爭行為，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展的經(jīng)濟(jì)憲法，其規(guī)則也應(yīng)對推動創(chuàng)新需求做出積極回應(yīng)。商務(wù)部在審查兼并對創(chuàng)新的影響中，審查了兼并當(dāng)事方是否為緊密的競爭者、市場進(jìn)入壁壘、行業(yè)特征、兼并是否將對研發(fā)投入產(chǎn)生不利影響等等，但是無論是《反壟斷法》還是執(zhí)法部門的相關(guān)規(guī)章，均未對審查的具體因素予以明確規(guī)定，既不利于實(shí)現(xiàn)法律的確定性，也不利于限制執(zhí)法部門的自由裁量權(quán)?！斗磯艛喾ǎㄐ拚莅福酚?021年10月23月公布，并已提交審議。其中一項(xiàng)修改是在總則中增加了“鼓勵創(chuàng)新”，這說明了立法者對反壟斷法保護(hù)和促進(jìn)創(chuàng)新的作用有了更進(jìn)一步的認(rèn)識，并把鼓勵創(chuàng)新列入了反壟斷法以及執(zhí)法部門相應(yīng)規(guī)章未來發(fā)展的一個主要方向。對于《反壟斷法》或執(zhí)法部門的相關(guān)規(guī)章，均未就創(chuàng)新評估的具體審查因素予以明確規(guī)定的缺陷，建議修改《反壟斷法》或執(zhí)法部門相應(yīng)的規(guī)章時(shí)予以補(bǔ)充規(guī)定，加以完善。在規(guī)定具體的審查因素時(shí)，建議規(guī)定如下幾個因素：1、市場結(jié)構(gòu)。市場份額和市場集中度為市場結(jié)構(gòu)以及兼并方和其競爭者的競爭重要度提供了第一位的有用指標(biāo)。24. See Guidelines on the assessment of horizontal mergers under the council regulation on the control of concentrations between undertakings,paragraph 14, official JournalC 031, 05/02/2004,P.0005-0018.在這方面，應(yīng)規(guī)定主要審查競爭者的數(shù)量、企業(yè)的市場份額和市場控制力、短期內(nèi)是否有新的市場進(jìn)入者。2、市場的進(jìn)入壁壘。當(dāng)進(jìn)入市場是充分便捷的，則一項(xiàng)兼并不可能導(dǎo)致任何顯著的反競爭風(fēng)險(xiǎn)。因此，市場進(jìn)入分析構(gòu)成了整體競爭評估的一個重要因素。25. See Guidelines on the assessment of horizontal mergers under the council regulation on the control of concentrations between undertakings,paragraph 68, official JournalC 031, 05/02/2004,P.0005-0018.市場進(jìn)入壁壘包括法律措施（如關(guān)稅和非關(guān)稅貿(mào)易壁壘、許可等）、技術(shù)優(yōu)勢（對關(guān)鍵設(shè)施的優(yōu)先準(zhǔn)入、自然資源、創(chuàng)新、研發(fā)措施、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)）、現(xiàn)有企業(yè)在市場上已建立的地位（例如當(dāng)進(jìn)入市場需要經(jīng)驗(yàn)和信譽(yù)時(shí)，進(jìn)入市場也是有難度的）。26. See Guidelines on the assessment of horizontal mergers under the council regulation on the control of concentrations between undertakings,paragraph 71, official JournalC 031, 05/02/2004,P.0005-0018.3、兼并方作為緊密的、重要的競爭者的程度。在相關(guān)市場上，產(chǎn)品是有差異度的，與其他產(chǎn)品相比較，有些產(chǎn)品是更緊密的替代品。兼并企業(yè)產(chǎn)品的可替代程度越高，兼并企業(yè)顯著提高產(chǎn)品價(jià)格的可能性越大。例如，為大量客戶供應(yīng)第一位、第二位選擇的產(chǎn)品的企業(yè)一旦進(jìn)行兼并，就會導(dǎo)致產(chǎn)品價(jià)格大幅提升。因此，當(dāng)事方之間的競爭關(guān)系是市場上競爭的重要源泉之一，這是競爭分析中的關(guān)鍵因素。27. See Guidelines on the assessment of horizontal mergers under the council regulation on the control of concentrations between undertakings,paragraph 28, official JournalC 031, 05/02/2004,P.0005-0018.因此，審查兼并方作為緊密且重要的競爭者的程度主要審查兼并雙方產(chǎn)品的重疊程度，包括現(xiàn)有產(chǎn)品與現(xiàn)有產(chǎn)品、現(xiàn)有產(chǎn)品與即將上市產(chǎn)品之間的重疊程度，即現(xiàn)有競爭和潛在競爭的狀況均應(yīng)納入審查范圍。4、效率。兼并所帶來的效率可能抵銷兼并對競爭產(chǎn)生的效果，特別是對消費(fèi)者產(chǎn)生的潛在損害。在歐盟委員會看來，如果兼并產(chǎn)生效率，根據(jù)歐盟兼并體例第2條3款，就無理由宣布該兼并與共同體市場不相容。28. See Guidelines on the assessment of horizontal mergers under the council regulation on the control of concentrations between undertakings,paragraph 77, official JournalC 031, 05/02/2004,P.0005-0018.可見，在抵銷性效率的場合中，兼并可能促進(jìn)創(chuàng)新，因此，在修訂法條時(shí)應(yīng)將效率納入審查因素。歐盟橫向兼并指南規(guī)定效率抗辯必須滿足三個條件：第一，有利于消費(fèi)者。評估效率抗辯的門檻是作為兼并的后果，消費(fèi)者的的情況不會更差；第二，是兼并帶來的直接結(jié)果，且不能通過反競爭效果較小的其他方法所獲取，即兼并專有性。第三，可被證實(shí)。效率必須是可被證實(shí)的，以至于委員會能夠合理地確定，效率是可以具體化的、實(shí)質(zhì)性的，足以抵銷兼并對消費(fèi)者的潛在損害。29. See Guidelines on the assessment of horizontal mergers under the council regulation on the control of concentrations between undertakings,paragraph 77, official JournalC 031, 05/02/2004,P.0005-0018.這些要件我國立法也可以吸收借鑒。5、可能影響創(chuàng)新評估的其他因素。在具體個案中，還會存在影響創(chuàng)新評估的其他因素，例如產(chǎn)業(yè)特征等等。因此《反壟斷法》或執(zhí)法部門的相應(yīng)規(guī)章中應(yīng)規(guī)定一個兜底性條款，以便根據(jù)個案具體情況的不同和未來經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，而將其他可能影響創(chuàng)新評估的因素納入審查范圍。最后，執(zhí)法部門在反壟斷案例的公告中，應(yīng)根據(jù)這些規(guī)定予以詳盡的分析，增強(qiáng)透明度，防止執(zhí)法部門自由裁量權(quán)的濫用。