認知偏差與行為選擇：地方政府參與平臺經(jīng)濟反壟斷機制建設的治理邏輯

單凱 / 中共杭州市委黨校

一、引言

平臺經(jīng)濟及其全球領先公司如谷歌、亞馬遜、阿里巴巴的影響力正超越地理概念，悄然地重塑著世界政治經(jīng)濟活動空間1. Kenney Martin,Zysman John. The platform economy: restructuring the space of capitalist accumulation[J]. Cambridge Journal of Regions, Economy and Society,2020,13(1):。平臺經(jīng)濟的快速發(fā)展強烈沖擊了受到嚴格監(jiān)管的傳統(tǒng)基礎設施，并為社會提供了必要的服務——這意味著平臺經(jīng)濟應被視為一種新的、功能強大得多的基礎設施類型2. Matthias Finger,Juan Montero. The Rise of the New Network Industries:Regulating Digital Platforms[M].Taylor and Francis:2020-11-09.。它一方面通過分享經(jīng)濟模式允許他人使用未充分利用的資源并增加社會價值，另一方面它允許權力、財富和控制的高度集中，推動網(wǎng)絡資本實現(xiàn)利潤最大化3. Yifat Solel. If Uber were a Cooperative: A Democratically Biased Analysis of Platform Economy[J]. The Law & Ethics of Human Rights,2019,13(2):。于是，當市場“無形之手”開始被平臺經(jīng)濟“數(shù)字之手”所取代，壟斷便如同打開了潘多拉的盒子，導致“平臺失靈”。越來越多人注意到，過去平臺經(jīng)濟創(chuàng)造出的勞動力市場和工作條件與十九世紀的自由放任時代類似，全球市場建立有效監(jiān)管框架的呼聲越來越高4. Brian Fabo,Jovana Karanovic,Katerina Dukova. In search of an adequate European policy response to the platform economy. Transfer: European Review of Labour and Research,2017,23(2):。其中，平臺經(jīng)濟反壟斷機制建設是關鍵內(nèi)容，它關系到經(jīng)濟主權和經(jīng)濟安全問題，是統(tǒng)籌安全與發(fā)展關系的應有之義。而由于各國各地平臺經(jīng)濟發(fā)展階段各不相同，當?shù)卣畬⑴c平臺經(jīng)濟反壟斷機制建設的認知與行為亦不相同。

二、相關文獻回顧

近年來，全球平臺經(jīng)濟市場逐步進入到了強監(jiān)管時代。尤其2020年以來各國法律規(guī)范出臺數(shù)量、反壟斷調(diào)查頻次、懲罰力度都創(chuàng)新高，阿里巴巴、臉書、谷歌、蘋果等平臺經(jīng)濟巨頭無一例外。統(tǒng)計顯示，近三年來，歐美國家平臺經(jīng)濟巨頭如谷歌、亞馬遜、臉書、蘋果等在全球范圍內(nèi)遭遇100多起反壟斷調(diào)查及訴訟糾紛，國內(nèi)的阿里巴巴、閱文集團、豐巢科技等也同樣面臨著反壟斷調(diào)查與行政處罰。相比起傳統(tǒng)市場壟斷行為的豐富研究成果，我們在數(shù)量有限的平臺經(jīng)濟壟斷行為研究中依然形成了很多精彩的研究成果。相關研究為反壟斷立法及執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法提供了理論參考。綜合國內(nèi)外研究成果可見，強烈的現(xiàn)實需求推動平臺經(jīng)濟反壟斷工作研究實現(xiàn)了四個方向的轉(zhuǎn)變：

（一）研究從聚焦平臺經(jīng)濟不同于傳統(tǒng)市場的新型壟斷表現(xiàn)形式，開始往運用模型分析論證壟斷行為的應然性轉(zhuǎn)變。學者們發(fā)現(xiàn)，在壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中等傳統(tǒng)壟斷行為之外，平臺經(jīng)濟領域又出現(xiàn)過大數(shù)據(jù)殺熟等差別待遇（算法歧視）、“強制二選一”行為，數(shù)據(jù)保護、隱私侵犯、算法共謀等平臺經(jīng)濟特有的新壟斷表現(xiàn)愈加受到社會關注。學者們還注意到，未來在推動平臺經(jīng)濟與實體經(jīng)濟相融合過程中可能會形成跨界壟斷等更加復雜隱蔽的壟斷行為。于是，在案例分析基礎上，開始有學者運用理論模型分析平臺經(jīng)濟是否具有天然壟斷屬性，如喬岳、楊錫運用博弈論方法建構(gòu)模型并定量分析“強制二選一”等具體行為后，發(fā)現(xiàn)社會總福利呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢5. 喬岳、楊錫：《平臺獨家交易妨礙公平競爭嗎？——以互聯(lián)網(wǎng)外賣平臺“二選一”為例》，載《山東大學學報（哲學社會科學版）》2021年第2期，第98-109頁。。陳永偉則在平臺市場支配地位的認定上，提出了兩種分析路徑，一種是采用更新的方法來界定相關市場，然后利用一些新的結(jié)構(gòu)性指標來判斷平臺是否具有市場支配地位；另一種路徑是采用更為直接的指標來認定平臺的市場支配地位，以求得更為精準合理的指標效果6. 陳永偉：《平臺的市場支配地位認定：方法、流程和指標》，載北京大學法學院編：《經(jīng)濟法研究》第2期，北京大學出版社2019年版，第197-216頁。。

（二）研究從聚焦平臺經(jīng)濟快速發(fā)展給反壟斷工作帶來顛覆性挑戰(zhàn)，開始往探討應對壟斷行為的具體方法轉(zhuǎn)變。學者們認為，平臺經(jīng)濟壟斷問題帶來的挑戰(zhàn)是重大的，全方位的。對優(yōu)步、愛彼迎等平臺公司的商業(yè)運營模式研究表明，與傳統(tǒng)監(jiān)管體系下的創(chuàng)新相比，平臺公司往往遵循一類反向創(chuàng)新的過程： 他們首先啟動自己的在線平臺，然后才申請政府許可7. Peter Pelzer,Koen Frenken,Wouter Boon. Institutional entrepreneurship in the platform economy: How Uber tried (and failed) to change the Dutch taxi law[J]. Environmental Innovation and Societal Transitions,2019,33:。而通過對優(yōu)步在中國大陸、我國臺灣地區(qū)和中國香港的運營情況的比較研究則顯示，不同的監(jiān)管體制和反壟斷傳統(tǒng)反過來又會推動平臺企業(yè)不斷進化出新的發(fā)展策略8. Chan Ngai Keung,Kwok Chi. Guerilla capitalism and the platform economy: Governing Uber in China, Taiwan, and Hong Kong[J]. Information, Communication & Society,2021,24(6):。熊鴻儒進而提出，面對來自數(shù)字平臺的挑戰(zhàn)，過去基于靜態(tài)、單向的傳統(tǒng)壟斷行為的分析框架和判斷標準難以適用數(shù)字時代動態(tài)、跨界的平臺經(jīng)濟，面對界定相關市場難度大、市場支配地位認定難問題，應加快完善適合我國國情和平臺經(jīng)濟發(fā)展訴求的反壟斷規(guī)制體系9. 熊鴻儒：《數(shù)字經(jīng)濟時代反壟斷規(guī)制的主要挑戰(zhàn)與國際經(jīng)驗》，載《經(jīng)濟縱橫》2019年第7期，第83-92頁。。王先林、方翔同意平臺壟斷問題對反壟斷法的理論、制度和實踐帶來新的挑戰(zhàn)，但同時認為當前《反壟斷法》的基本分析框架仍未被徹底顛覆，其在互聯(lián)網(wǎng)領域仍然可以使用。他們進而提出要穩(wěn)步推進數(shù)字經(jīng)濟維度的《反壟斷法》修訂和配套規(guī)章制度指南的完善10. 王先林、方翔：《平臺經(jīng)濟領域反壟斷的趨勢、挑戰(zhàn)與應對》，載《山東大學學報(哲學社會科學版)》2021第2期，第87-97頁。。還有唐艷、胡雨薇注意到美團等平臺型企業(yè)通過壟斷行為來提升核心競爭力的動機，提出在反壟斷新規(guī)的制約下，需要創(chuàng)新商業(yè)模式，彌補發(fā)展缺陷，接受新的挑戰(zhàn)者入駐行業(yè)帶來的威脅11. 唐艷、胡雨薇：《平臺經(jīng)濟背景下美團互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式創(chuàng)新及風險分析》，載《全國流通經(jīng)濟》2020年第33期，第6-8頁。。

（三）研究從聚焦分析歐美等平臺經(jīng)濟強國的反壟斷機制建設，開始往借鑒國外經(jīng)驗建設本國機制轉(zhuǎn)變。平臺經(jīng)濟強國美國、歐盟等是被重點研究對象。近年國內(nèi)研究歐美國家平臺經(jīng)濟反壟斷機制建設或者涉及國外企業(yè)反壟斷調(diào)查的研究文章呈現(xiàn)逐年增長態(tài)勢。在相關研究中，繆大軍梳理了市場壟斷定位濫用、不合理的價格政策、壟斷銷售等行為等國外平臺經(jīng)濟反壟斷法律制度12. 繆大軍：《域外平臺經(jīng)濟反壟斷法律制度》，載《人民法院報》2020年12月18日第008版。。王健、吳宗澤研究了美國《數(shù)字化市場競爭調(diào)查報告》，指出美國的相關經(jīng)驗特別是明確反壟斷法基礎價值目標、完善反壟斷事前預防與監(jiān)管措施、革新反壟斷事中事后規(guī)制方法、構(gòu)建中小企業(yè)友好型市場環(huán)境等具有較大的借鑒價值13. 王健、吳宗澤：《反壟斷邁入新紀元——評美國眾議院司法委員會<數(shù)字化市場競爭調(diào)查報告>》，載《競爭政策研究》2020年第4期，第63-83頁。。也有學者們注意到不同國家平臺經(jīng)濟發(fā)展階段不同，因此在選擇反壟斷機制上應該有所區(qū)別。即使在歐美等平臺經(jīng)濟相對發(fā)達的國家，對待平臺經(jīng)濟的態(tài)度也并不相同，從歡迎接受和適應監(jiān)管調(diào)整，再到徹底拒絕法律禁令，不一而足14. Kathleen Thelen. Regulating Uber: The Politics of the Platform Economy in Europe and the United States. Perspectives on Politics,2018,16(4):。進而，劉猛、陳霞等學者提出，鑒于我國平臺經(jīng)濟整體上處于大而不強階段，不宜照搬美國審慎規(guī)制策略或者歐盟的嚴格規(guī)制模式，而是要平衡規(guī)范與發(fā)展二元目標15. 劉猛、陳霞：《美歐規(guī)制大型科技企業(yè)不正當競爭行為舉措簡析》，載《財政科學》2021年第1期，第144-149頁。。同時，我們發(fā)現(xiàn)國外對中國平臺經(jīng)濟反壟斷機制建設的研究相對較少，且主要集中在電子商務領域。這與中國平臺經(jīng)濟在全球市場中的現(xiàn)實地位較為吻合。而我國電子商務領域監(jiān)管體系建設呈現(xiàn)出一種多中心、參與式和協(xié)作式治理的新模式，同樣為其他國家和地區(qū)提供了寶貴經(jīng)驗16. You Chuanman. Law and policy of platform economy in China. Computer Law & Security Review: The International Journal of Technology Law and Practice,2020,39:。

（四）研究從聚焦某類壟斷行為的具體反壟斷措施，開始往分析反壟斷機制建設參與主體的職能作用轉(zhuǎn)變。學者們認為，反壟斷機制的建設是一個系統(tǒng)性工程，參與主體包括各國反壟斷機構(gòu)、平臺自身以及第三方力量。對于政府的作用發(fā)揮，學者們的研究重點主要集中在監(jiān)管組織建設和反壟斷法律法規(guī)體系的加快完善上。喬博娟等人通過對近年國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)金融領域反壟斷監(jiān)管的研究，提出反壟斷法律法規(guī)的建設充分保障了反壟斷機構(gòu)的功能發(fā)揮17. 喬博娟：《加強互聯(lián)網(wǎng)金融領域反壟斷監(jiān)管》，載《學習時報》2021年2月3日第002版。。熊鴻儒提出面對平臺經(jīng)濟數(shù)據(jù)、算法驅(qū)動型特性帶來的新挑戰(zhàn)，反壟斷機構(gòu)要不斷創(chuàng)新執(zhí)法思路，努力將大數(shù)據(jù)利用中的潛在負面影響降到最低18. 熊鴻儒：《我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中的平臺壟斷及其治理策略》，載《改革》2019年第7期，第52-61頁。。楊東、劉通過對《關于平臺經(jīng)濟的反壟斷指南（征求意見稿）》的解讀，提出要加快數(shù)字經(jīng)濟時代反壟斷法的重構(gòu)19. 楊東、劉煉箴：《數(shù)字經(jīng)濟時代反壟斷法重構(gòu)的有益嘗試——評<關于平臺經(jīng)濟的反壟斷指南（征求意見稿）>》，載《中國信息安全》2020年第12期，第74-77頁。。對于平臺的自我規(guī)范，時建中、馬棟提出平臺具有參與市場競爭和市場管理者的雙重身份，當前采取反壟斷包容審慎原則并不意味著反壟斷執(zhí)法機構(gòu)放棄監(jiān)管，相關部門要在需要監(jiān)管的領域加強監(jiān)管，必須要厘清平臺自治和政府監(jiān)管的界限，對平臺失靈的地方進行合理有效地干預20. 時建中、馬棟：《雙重身份視角下平臺自治與反壟斷監(jiān)管的界限》，載《競爭政策研究》2020年第4期，第41-53頁。。馮煦明則提出，如淘寶、攜程、滴滴等市場性企業(yè)是現(xiàn)代經(jīng)濟中的“第三只手”，在資源配置和經(jīng)濟運行中發(fā)揮著越來越重要的作用，未來市場經(jīng)濟的健康運行需要市場、政府、平臺三方的協(xié)調(diào)配合21. 馮煦明：《平臺經(jīng)濟發(fā)展進入新窗口期，反壟斷理論框架應與時俱進》，載《21世紀經(jīng)濟報道》2020年12月21日第003版。。對于積極利用第三方力量，學者們還提出要著重發(fā)揮科研機構(gòu)在立法調(diào)研中的積極作用。

回顧現(xiàn)有的研究文獻可以發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)對于平臺經(jīng)濟的反壟斷研究主要集中在平臺經(jīng)濟壟斷行為的判定、反壟斷法律保障、反壟斷機構(gòu)建設以及平臺企業(yè)自治等領域，對于地方政府自身存在的壟斷行為以及地方政府在平臺經(jīng)濟反壟斷機制建設中的作用發(fā)揮方面，依舊存在三個方面的研究不足：

1.對涉及平臺經(jīng)濟的政府壟斷行為重視不夠。在我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，相關地方政府壟斷行為以及推動公平競爭審查機制建設的研究可謂汗牛充棟。而對于在平臺經(jīng)濟中出現(xiàn)的地方政府行政壟斷行為，研究相對有限。如熊鴻儒注意到網(wǎng)約車市場的新情況：各地因為設置了過高的準入門檻，反而增加了少數(shù)平臺寡頭濫用市場支配地位以及采取不正當手段損害消費者權益的風險。他進而提出，政府不合理的行政干預會加劇平臺經(jīng)濟的壟斷風險22. 熊鴻儒：《我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中的平臺壟斷及其治理策略》，載《改革》2019年第7期，第52-61頁。。而除了行政機構(gòu)本身作出具體政府壟斷行為外，以行政指令等方式推動受益經(jīng)營者出現(xiàn)的行政壟斷行為同樣值得重視。李國海、彭詩程將行政壟斷經(jīng)營者分為“掩飾型受益經(jīng)營者”、“協(xié)作型受益經(jīng)營者”、“服從型受益經(jīng)營者”、“間接關聯(lián)型受益經(jīng)營者”等，進而指出，相關受益經(jīng)營者不僅不完全具備“合規(guī)審查”能力，也會陷入如不遵從行政主體命令或強制行為就會遭遇行政制裁的兩難困境。因此，給企業(yè)設置合理的“抗辯空間”不僅是必要的，也是急迫的23. 李國海、彭詩程：《制裁行政壟斷受益經(jīng)營者:動因、范式與規(guī)則》，載《法學雜志》2019年第8期，第88-97頁。

2.沒有就地方政府在反壟斷機制建設中的積極作用展開深入分析。通過對近年“平臺經(jīng)濟”、“反壟斷”、“互聯(lián)網(wǎng)平臺”、“地方政府”等關鍵詞的檢索，我們發(fā)現(xiàn)，對于地方政府在反壟斷機制建設中的具體作用研究，主要局限在各級反壟斷職能機構(gòu)的作用發(fā)揮以及國家反壟斷機構(gòu)與地方部門之間的監(jiān)管分工方面：如孫方江研究了數(shù)據(jù)壟斷視角下金融業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)平臺的共生發(fā)展問題，提出平臺經(jīng)濟應突破地方監(jiān)管半徑、服務屬性的范疇，應明確中央和地方金融監(jiān)管分工，盡快明確相關風險處置職責歸屬24. 孫方江：《數(shù)據(jù)壟斷視角下金融業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)平臺的共生發(fā)展問題研究》，載《西南金融》2021年第3期，第28-38頁。。對國外案例的經(jīng)驗研究，也只有擁有地方立法權且平臺經(jīng)濟相對發(fā)達的加利福尼亞州的反壟斷立法工作被提起。

3.忽視全球化市場格局中的地方平臺經(jīng)濟發(fā)展不平衡的問題。學者們雖然注意到我國平臺經(jīng)濟整體上處于大而不強階段，不宜直接照搬歐美國家的反壟斷機制建設經(jīng)驗，但沒有針對我國不同地區(qū)平臺經(jīng)濟發(fā)展的不平衡問題進行專題研究。而從各地實際情況來看，地方政府為了追求轄區(qū)利益的最大化以及官員政績最大化，會選擇與其他地方政府展開激烈的動態(tài)競爭。這種競爭一方面帶來各地經(jīng)濟的騰飛，同時也產(chǎn)生了政府行為背離法治、地方保護主義橫行等問題25. 馬幸榮：《地方政府競爭的法律規(guī)制研究》，載《伊犁師范學院學報(社會科學版)》2020年第2期，第73-78頁。

以上三方面的研究不足為本文提供了新的研究空間。鑒于現(xiàn)有國家反壟斷體系滯后于平臺經(jīng)濟發(fā)展且反壟斷機制建設具有強烈現(xiàn)實需求，以及平臺經(jīng)濟領域的壟斷行為和傳統(tǒng)經(jīng)濟領域的壟斷行為有共同之處又有新的表現(xiàn)形式的客觀存在，地方政府可以在平臺經(jīng)濟反壟斷機制建設中起到積極作用。而基于各地平臺經(jīng)濟發(fā)展不平衡的基礎條件，平臺經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)或許可以成為國家反壟斷機制建設新的突破口。下文試圖將地方政府的認知與行為、地方政府與平臺經(jīng)濟的互動關系納入同一個理論框架，分析個中的治理邏輯，并通過實證研究為地方政府參與反壟斷機制建設提供理論貢獻。

三、理論框架建構(gòu)：三類認知模式

在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡期間，地方政府行為曾經(jīng)是反壟斷問題理論研究的重點。隨著我國市場化程度越來越高，各地政府越發(fā)注意自身參與市場的行為邊界。特別在近些年，諸如設置行政壁壘等壟斷行為大為減少，而提供優(yōu)質(zhì)的政府服務助推當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展成了地方政府工作的重中之重。但不可忽視的是，在鼓勵地方平臺經(jīng)濟發(fā)展或為某一更為深遠的社會發(fā)展目的而強化地方政府監(jiān)管的同時，涉及平臺經(jīng)濟的一些政府行為表現(xiàn)同樣值得注意。在此，我們將各地地方政府視為具有特定認知能力且能夠理性地運用“看得見手”的行為主體，考察其在推動當?shù)仄脚_經(jīng)濟發(fā)展時，能否清晰地預見自身行為和行為后果。這種地方政府的認知，主要表現(xiàn)為：發(fā)展認知、角色認知和行為認知。

1.發(fā)展認知：是否能夠正確認識到目前當?shù)仄脚_經(jīng)濟發(fā)展的多樣性和復雜性。在全球平臺經(jīng)濟大競爭格局之下，各國各地平臺經(jīng)濟發(fā)展并不平衡。為搶占世界平臺經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)高地，諸如美國、中國、歐盟等占據(jù)較大世界市場份額的強國依舊大力支持平臺經(jīng)濟發(fā)展，同時更加警惕平臺經(jīng)濟行業(yè)壟斷、數(shù)據(jù)保護等安全發(fā)展問題。就我國國內(nèi)而言，則處于大市場監(jiān)管趨嚴同時地方競爭發(fā)展的大格局。如廣東、上海、浙江等地平臺經(jīng)濟相對發(fā)達，面臨的平臺經(jīng)濟壟斷問題相對較多也較為復雜。而平臺經(jīng)濟發(fā)展相對較慢的其他省份，同樣也出現(xiàn)過一些政府壟斷行為。正是平臺經(jīng)濟發(fā)展不平衡導致各種壟斷行為出現(xiàn)點發(fā)多發(fā)易發(fā)的特點。因此，各地政府對當?shù)靥幱诓煌l(fā)展階段的平臺經(jīng)濟開展反壟斷機制建設時，工作側(cè)重點和工作內(nèi)容應因地而異有所不同，需要明晰本地平臺經(jīng)濟是否存在壟斷行為及其對當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的深遠影響。以下問題需要被重點關注：如當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中平臺經(jīng)濟比重占多少？平臺經(jīng)濟是否在全國市場形成經(jīng)營者集中等壟斷效應，又是否存在著壟斷豁免內(nèi)容？當?shù)佚堫^企業(yè)（群）被反壟斷執(zhí)法機構(gòu)認定為壟斷行為后，對當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展是否產(chǎn)生了一定負面影響，又如何進行科學評估？當?shù)卣欠窠鳖A案有序引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。

[21] 費瑯輯注 耿升等譯，《阿拉伯波斯突厥人東方文獻輯注》[M]，北京：中華書局,1989年，P216.

2.角色認知：是否能夠正確認識到地方政府在反壟斷機制建設中的獨特作用。過去《反壟斷法》的實施以及公平競爭審查制度的建設，推動地方政府愈加重視自身在市場經(jīng)濟中的行為邊界。然而，對于平臺經(jīng)濟這一相對全新的市場，多地在秉承“讓市場成為決定性因素”的發(fā)展理念，或者是鼓勵發(fā)展，或者是較為放任發(fā)展，而沒有意識到自身“看得見的手”的積極作用。以下問題需要被重點關注：如地方政府在促進平臺經(jīng)濟規(guī)范有序健康發(fā)展中應該扮演什么樣的角色，即地方政府的管理服務邊界問題？地方政府是否意識到自身在平臺經(jīng)濟的反壟斷工作中的重要性，是否建立反壟斷自查監(jiān)控機制？平臺經(jīng)濟的核心資源在于“大數(shù)據(jù)”，地方政府是否可以擔負起“嚴管數(shù)據(jù)”的監(jiān)督職責？地方各級政府和國家反壟斷機構(gòu)的監(jiān)管分工在哪，是否存在政出多門或者政策標準相互沖突問題，以及線上線下部門如何劃分職責和協(xié)同工作？平臺經(jīng)濟企業(yè)大多是民營企業(yè)，投資成分復雜，那么在平臺經(jīng)濟的反壟斷工作中，地方黨委應該引導兩新黨組織發(fā)揮怎么樣的作用？法律救濟是否及時有效，地方性法規(guī)體系建設是否適合當?shù)仄脚_經(jīng)濟發(fā)展需要等。

3.行為認知：是否能夠正確認識到從積極壟斷行為向消極壟斷行為的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)變。過去，建立行政壁壘、濫用行政權力排除、限制競爭等主動壟斷行為或積極壟斷行為是政府壟斷行為的主要內(nèi)容。而從網(wǎng)約車監(jiān)管等平臺經(jīng)濟領域暴露出的政府壟斷行為來看，傳統(tǒng)政府壟斷行為已出現(xiàn)新的變體。為推動當?shù)仄脚_經(jīng)濟發(fā)展，各地方政府習慣將地方經(jīng)濟發(fā)展考量放在全國大市場的反壟斷監(jiān)管之前，或者為保護某一公共利益而采取一些壟斷行為，盡管受益群體可能并不會給當?shù)匕l(fā)展帶來直接收益。我們把這樣的政府壟斷行為稱為消極壟斷行為。其中，設置不合理或歧視性的市場準入條件是典型表現(xiàn)之一，盡管設置準入條件可能并不是為了推動市場競爭而僅僅在于保護當?shù)鼐用衿渌?。加之地方政府對平臺經(jīng)濟發(fā)展的跟蹤服務能力相對不足，近年消極壟斷行為將呈現(xiàn)增長趨勢。因此，以下問題需被重點關注：需判定地方政府的哪些行為是主動性壟斷行為，即通過地方政府文件形式設置行政壁壘或者市場準入條件？哪些行為是被動性壟斷行為，即地方政府的服務政策直接推動平臺經(jīng)濟形成市場壟斷（即使只是在地方局部市場）？鑒于行政壟斷行為的復雜性，進而需要分析當?shù)卣M織制定涉及平臺經(jīng)濟市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件等行為時，是否按照國家有關規(guī)定進行公平競爭審查？當?shù)卣欠翊嬖谥鵀E用行政權力排除、限制競爭？如已經(jīng)存在，又該如何整改？是否已將數(shù)據(jù)內(nèi)容監(jiān)管列入公平競爭審查機制等。

整體上，在三類認知中，發(fā)展認知決定地方政府是否已經(jīng)注意到平臺經(jīng)濟壟斷問題與地方社會經(jīng)濟發(fā)展的矛盾關系；角色認知則決定地方政府能否把握自身在平臺經(jīng)濟發(fā)展中的角色定位；行為認知則決定地方政府將采取哪些具體政府行為。在發(fā)展認知、角色認知和行為認知的共同驅(qū)動下，地方政府助推當?shù)仄脚_經(jīng)濟形成不同的發(fā)展態(tài)勢，用四象限表述如下：

事實上，反壟斷機制的內(nèi)容不僅僅是單向維度的政府監(jiān)管，同時也包含政府主動引導內(nèi)容。過去，一些地方政府習慣將“監(jiān)管”和“引導”作為“零和博弈”的兩個范疇，或簡單混為一談，并常常在實際工作中出現(xiàn)“一放就亂，一抓就死”的發(fā)展困境。而“監(jiān)管”和“引導”作為推動平臺經(jīng)濟發(fā)展的兩個維度，也是反壟斷機制建設的兩塊基石。

當?shù)胤秸軌蜉^好地判斷當?shù)仄脚_經(jīng)濟的發(fā)展實際，強化政府引導規(guī)范企業(yè)行為，并能夠有效配合壟斷機構(gòu)推進市場監(jiān)管時，將有利于當?shù)仄脚_經(jīng)濟長遠發(fā)展，即象限一所展示的健康生長狀態(tài)，這也是地方政府在參與反壟斷機制建設時所希望達到的理想狀態(tài)。

當?shù)胤秸畯娀龑?，但在市場監(jiān)管中缺乏作為或是市場監(jiān)管技術落后平臺經(jīng)濟發(fā)展，那么平臺經(jīng)濟將會受限生長，即象限二所展示。發(fā)展壓力主要來自國家反壟斷機關或者他國市場的反壟斷部門。一旦反壟斷調(diào)查啟動，無論地方政府還是當?shù)仄脚_經(jīng)濟發(fā)展，都面臨著較大的外部競爭壓力。尤其是當?shù)卣姆漳芰艿絹碜允袌龅馁|(zhì)疑。

當?shù)胤秸畯娪诒O(jiān)管而弱于引導，那么其實施的政府行為將限制創(chuàng)新，約束平臺經(jīng)濟生長，即象限三所展示。處于這個象限的地方政府，在面臨著本地平臺經(jīng)濟壟斷行為時，往往會為了保護某一公共利益或純粹為了完成上級部門的行政命令，而采取各種具體政府行為限制企業(yè)發(fā)展。與壓力來自外界的“受限生長”象限相比，象限三“約束生長”的壓力主要來自地方政府自身。

當?shù)胤秸跤谝龑瑫r監(jiān)管滯后，那么將會導致平臺經(jīng)濟野蠻成長，即象限四所展示。可以說，各國各地平臺經(jīng)濟在發(fā)展初期均處于這個象限。在面對來自外部市場的直接競爭時，地方政府在把握“監(jiān)管”和“引導”度上的籌劃反復，會導致當?shù)仄脚_經(jīng)濟在第二象限和第三象限之間徘徊。下文將通過對地方經(jīng)驗的實證分析，來評估地方政府三種認知偏差推動反壟斷機制建設的治理邏輯，并提出平臺經(jīng)濟如何向第一象限躍升的具體建議。

四、地方經(jīng)驗分析：以杭州市Y區(qū)為例

杭州市Y區(qū)是全國平臺經(jīng)濟最為發(fā)達的地區(qū)之一，具有較強的典型性。當?shù)鼗ヂ?lián)網(wǎng)平臺、平臺經(jīng)營者、平臺內(nèi)經(jīng)營者、平臺經(jīng)濟相關經(jīng)營者眾多，既有參與全球競爭的阿里巴巴，又有眾多營業(yè)額過億的包括搜索引擎、移動支付、電商平臺、社交網(wǎng)絡、其他交易模式等不同類型的中小互聯(lián)網(wǎng)平臺，并不斷出現(xiàn)新的市場競爭者，平臺經(jīng)濟集聚效應凸顯。平臺經(jīng)濟的高速發(fā)展，無論是對當?shù)氐胤截斦闹苯迂暙I，還是推動地方城市競爭力提升，抑或是解決就業(yè)問題貢獻巨大。

當?shù)仄脚_經(jīng)濟發(fā)展特點突出，具體表現(xiàn)在種類繁多，同時對單一平臺經(jīng)濟依存度高，具有一定的國際市場競爭力，相對領先的互聯(lián)網(wǎng)金融、電商平臺也是近年平臺企業(yè)壟斷行為的高發(fā)區(qū)，且被調(diào)查處罰多次。下文以該地平臺經(jīng)濟及地方政府的具體政府行為為實證分析對象，綜合判定當?shù)卣娜N認知：

在發(fā)展認知上，受制于經(jīng)濟發(fā)展與壟斷監(jiān)管的價值取向困境，在落實包容審慎原則時選擇兩難。地方政府意識到，一方面，當?shù)仄脚_經(jīng)濟在過去較長時間監(jiān)管相對寬松的發(fā)展階段，已經(jīng)出現(xiàn)壟斷現(xiàn)象且已有被處罰案例；近年國內(nèi)外反壟斷機構(gòu)對當?shù)仄脚_經(jīng)濟企業(yè)作出的調(diào)查和處罰也確實影響到當?shù)氐陌l(fā)展環(huán)境，反壟斷機制建設是迫切的。另一方面，具體壟斷行為主要發(fā)生在電子商務、互聯(lián)網(wǎng)金融等個別領域而不是整個平臺經(jīng)濟領域。其他類平臺經(jīng)濟諸如直播經(jīng)濟領域還處于完全競爭狀態(tài)，市場進入較為容易，并不容易產(chǎn)生某一平臺企業(yè)的獨家壟斷行為。同時，就當?shù)仄脚_經(jīng)濟總體發(fā)展而言，內(nèi)部發(fā)展依舊不平衡，“一家獨大”問題較為突出，但沒有完全占據(jù)世界互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展高地，正處于草根創(chuàng)業(yè)模式創(chuàng)新轉(zhuǎn)向國家隊、大企業(yè)引領的硬核科技創(chuàng)新階段；在平臺經(jīng)濟的各個細分市場，均面臨著來自國內(nèi)外和行業(yè)內(nèi)外的直接競爭。從上下游產(chǎn)業(yè)鏈的建設來看，當?shù)仄脚_經(jīng)濟占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈頭部位置，但產(chǎn)業(yè)集中度不強且供應鏈企業(yè)大量分散在全國各地，平臺經(jīng)濟與實體經(jīng)濟、其他傳統(tǒng)經(jīng)濟領域的融合發(fā)展存在偏差，產(chǎn)業(yè)整體抗風險能力有待提高。

在角色認知上，受制于監(jiān)管基礎薄弱與政出多門的協(xié)同困境，在角色發(fā)揮上存在折扣效應。當?shù)卣炎⒁獾阶陨淼慕巧珦?，尤其?020年后進行了多維度的反壟斷機制建構(gòu)。但就如何更好地發(fā)揮引導監(jiān)管者的角色，當?shù)匾琅f在探索之中，且和其他地方類似，監(jiān)管手段和監(jiān)管技術一定程度上也落后于平臺經(jīng)濟發(fā)展速度，面對跨界壟斷、跨地域壟斷行為無從下手?，F(xiàn)有垂直化、條塊化、屬地化的地方監(jiān)管體制尚不適應現(xiàn)實需要，執(zhí)法機構(gòu)與主管部門協(xié)調(diào)配合問題突出；甚至在平臺經(jīng)濟的范疇、平臺企業(yè)認定、市場行為判定等問題上，各級政府及監(jiān)管機構(gòu)還存在著一定認識偏差，這導致地方聯(lián)動引導、監(jiān)管效果大打折扣。急缺專業(yè)監(jiān)管人才，編制的縮緊和人才培養(yǎng)的周期性又加劇了這些問題?，F(xiàn)有法規(guī)體系強執(zhí)法弱規(guī)范引導，《反壟斷法》以及近年新定法規(guī)諸如《關于平臺經(jīng)濟反壟斷指南》《網(wǎng)絡交易監(jiān)督管理辦法》有待深入完善，具體落實效果有待檢驗；各地缺乏與當?shù)仄脚_經(jīng)濟發(fā)展階段相適應的反壟斷地方性法規(guī)配套，但《浙江省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》等地方性法規(guī)的制定是個積極突破。兩新黨組織在反壟斷工作中的角色發(fā)揮有待探索。

在行為認知上，受制于政府主動服務和消極壟斷的認定困境，在政策實施時存在模糊地帶。作為中國經(jīng)濟最發(fā)達區(qū)域之一，當?shù)厥袌龌潭认鄬^高，從過去行政審批代辦到近年“最多跑一次”，十余年來當?shù)卣畬⒋蛟靸?yōu)質(zhì)市場環(huán)境作為當?shù)氐暮诵母偁幜χ弧Ｔ谶@種行為認知下，當?shù)赝ㄟ^限定購買、政府采購、市場準入等濫用行政權力排除、限制競爭的積極壟斷行為屈指可數(shù)，即使在諸如打造帶有試驗性質(zhì)的未來社區(qū)以及近期系列數(shù)字化改革項目中，轄內(nèi)阿里巴巴等平臺企業(yè)巨頭也并沒有獲得額外的優(yōu)惠政策；還有在夢想小鎮(zhèn)這類特色小鎮(zhèn)建設中，也是由企業(yè)承擔建設主體，政府輔以優(yōu)質(zhì)服務。但地方政府組織制定涉及平臺經(jīng)濟市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件、優(yōu)惠稅收政策等直接助推企業(yè)形成市場壟斷的問題同樣值得注意，尤其是在針對納稅大戶的“一企一議”、“一事一議”時。而在招商引資過程中，為推動地方形成產(chǎn)業(yè)集聚，特定規(guī)模企業(yè)的入駐會更受青睞，以至于客觀形成了一種企業(yè)準入標準。這些政府服務內(nèi)容很容易與消極壟斷行為形成混淆。

從2020年開始，當?shù)剌爡^(qū)內(nèi)接受的數(shù)起反壟斷調(diào)查均由國家反壟斷機構(gòu)發(fā)起，當?shù)卣块T配合調(diào)查。這在一定程度上反映出當?shù)仄脚_經(jīng)濟反壟斷工作的相對滯后。但無論是當?shù)卣€是平臺經(jīng)濟企業(yè)自身，都已經(jīng)注意到平臺經(jīng)濟野蠻生長所帶來的高昂機會成本，阿里巴巴等企業(yè)的規(guī)范自查也不能完全替代政府引導的積極作用。雖然當?shù)卣淮嬖诜e極壟斷行為，且消極壟斷行為還需要更為精準的判定和行為后果評估，但近期一系列的反壟斷機制建設和企業(yè)自我規(guī)范行為說明，當?shù)貜倪^去更多寄希望平臺規(guī)范自治逐步轉(zhuǎn)向政府主動監(jiān)管和引導，同時企業(yè)的創(chuàng)新行為依舊受到保護和鼓勵。整體評價，當?shù)仄脚_經(jīng)濟的反壟斷機制建設已經(jīng)由過去的第四象限進入到第二象限，并積極向第一象限挺進。

五、優(yōu)化認知模式推進地方政府平臺經(jīng)濟治理的建議

地方政府不能被動地等待國家反壟斷機構(gòu)的調(diào)查配合要求，也不能完全寄托于企業(yè)自我規(guī)范。尤其對諸如杭州市Y區(qū)等平臺經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)來說，未來地方政府應積極優(yōu)化發(fā)展認知以明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展價值取向選擇，優(yōu)化角色認知以把握平臺數(shù)據(jù)具有的部分公共物品屬性，優(yōu)化行為認知落實依法行政要求聚焦精準施策內(nèi)容推動數(shù)字治理服務，通過反壟斷機制“五治”建設推動平臺經(jīng)濟向“健康生長”的第一象限躍升。

1.統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與監(jiān)管規(guī)范的“政治”引領目標。將反壟斷機制建設列入各地數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，推動平臺經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展。特別是平臺經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)要持續(xù)鞏固和擴大產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，深化政府服務改革規(guī)范引導，打造各類創(chuàng)新主體公平競爭、百花齊放的營商環(huán)境。結(jié)合地區(qū)產(chǎn)業(yè)特點創(chuàng)新監(jiān)管模式，審慎監(jiān)管阿里巴巴等超大型平臺企業(yè)以及字節(jié)跳動等新興巨頭，給予其更大的發(fā)展空間，推動平臺創(chuàng)新力與國際競爭力提升；同時加強對中小企業(yè)創(chuàng)新與發(fā)展的保護，提升上下游產(chǎn)業(yè)鏈整體抗風險能力。注重發(fā)揮兩新黨組織的積極作用。

2.明晰政府監(jiān)管與平臺自治的“共治”權力邊界。構(gòu)建政府、平臺、社會多元協(xié)同治理體系，各治理主體不越位不缺位協(xié)同建設。推動政府審慎監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管、功能監(jiān)管相結(jié)合，構(gòu)建反壟斷合規(guī)的評價體系和激勵機制，增強平臺經(jīng)濟自治的積極性和主動性，避免從松監(jiān)管、不監(jiān)管的極端走向過度監(jiān)管的另一個極端。聚焦平臺企業(yè)兼具市場競爭者和市場管理者的二重性身份，將公共物品屬性較強的平臺數(shù)據(jù)內(nèi)容列入監(jiān)管重點，引導阿里巴巴等大型平臺企業(yè)、行業(yè)協(xié)會強化公共治理意識，積極開展內(nèi)部市場規(guī)范自查，設置混業(yè)經(jīng)營、風險交叉?zhèn)鲗У摹半娮訃鷻凇?，承擔與其規(guī)模相匹配的社會責任，做真正的創(chuàng)新和更大的價值創(chuàng)造。

3.融合全國大局與地方實際的“法治”監(jiān)管內(nèi)容。優(yōu)化地方性法規(guī)體系，將法治環(huán)境營造成平臺經(jīng)濟市場競爭的核心競爭力之一。如浙江省和杭州市等較大的市可以借鑒臉書、谷歌總部所在地的美國加利福尼亞州經(jīng)驗，圍繞《關于平臺經(jīng)濟反壟斷指南》制定地方反壟斷工作補充條例等市場行為規(guī)范或執(zhí)法指南，突出司法保護和救濟措施的及時性與有效性。推動執(zhí)法機構(gòu)與其他主管部門數(shù)字化治理條塊整合，組織相關部門、科研院校、企業(yè)開展前瞻性研究和執(zhí)法調(diào)研，為全國性的反壟斷立法“現(xiàn)代化改革”提供新的立法經(jīng)驗和釋法支持。對算法深度學習后產(chǎn)生的分類數(shù)據(jù)使用權屬判定等尚有爭議的法規(guī)模糊地帶，不作簡單“有罪推定”，而是更多將創(chuàng)新因素作為分析重點。

4.形成動態(tài)跟蹤和全程預警的“智治”閉環(huán)體系。積極探索規(guī)則標準制定，打造平臺經(jīng)濟數(shù)字化治理的“地方方案”。建立產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化指標體系，對各行各業(yè)的數(shù)字化技術應用覆蓋面和應用進度進行長期監(jiān)測?？h級以上政府成立反壟斷工作專班，由公共數(shù)據(jù)、標準化主管部門以及市場監(jiān)管、經(jīng)信、統(tǒng)計等組成，提升專業(yè)化水平，積極借助外部技術專家、第三方專業(yè)機構(gòu)力量，加快熟悉大數(shù)據(jù)和算法運行模式，搭建數(shù)字政府反壟斷監(jiān)控平臺，通過“爬取”平臺經(jīng)濟公開經(jīng)營數(shù)據(jù)進行日常監(jiān)管，及時發(fā)出預警。加大與國內(nèi)外執(zhí)法機構(gòu)合作，探索建立模擬立案調(diào)查機制，打造平臺經(jīng)濟“數(shù)字特區(qū)”先行先試，建立個人數(shù)據(jù)規(guī)范采集、隱私保護地方標準。

5.建立政策評估和績效管理的“善治”行為導向。細分監(jiān)管領域，將反壟斷工作成效作為評價產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的重要內(nèi)容。每年發(fā)布平臺經(jīng)濟競爭評估報告，密切關注平臺經(jīng)濟的競爭動態(tài)，跟蹤研究國內(nèi)外平臺經(jīng)濟壟斷行為新形式新趨勢，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展決策建議。建立地方政府服務政策公平競爭審查機制，設定“非限制即允許”的前置條件，對新出臺的產(chǎn)業(yè)（企業(yè)）扶持政策尤其是“一事一議”政策進行事前反壟斷評估，出臺豁免執(zhí)行內(nèi)容及參照標準，保持監(jiān)管的有效性和靈活性，確保市場的可進入性、可競爭性。定期對地方財政補助項目進行績效評估，警惕因財政補助導致要素配置效率下降問題。可引入第三方力量參與對特定平臺和特定項目的壟斷行為評估工作。

六、結(jié)語

當平臺經(jīng)濟從經(jīng)濟領域蔓延到社會治理領域時，其反壟斷建設不僅僅限于法律層面，也不能只涵蓋經(jīng)濟發(fā)展領域，而是要從全球大市場的角度去分析反壟斷工作對地方社會經(jīng)濟發(fā)展的獨特價值。對于地方政府來說，不僅要避免積極壟斷行為的出現(xiàn)，更要注意消極壟斷行為對市場和社會造成的深遠影響。

本文初步建構(gòu)了“認知—行為”理論分析框架，提出在推動當?shù)仄脚_經(jīng)濟快速發(fā)展時，地方政府應主動承擔起引導者和監(jiān)管者的積極角色，并用杭州市Y區(qū)這一有代表性的分析樣本進行了理論檢驗。但地方政府的三類認知分析還處于初步階段。未來，除了更多的地方樣本尤其是異質(zhì)性案例將會被進行定量分析和比較研究之外，進入數(shù)字化改革時代的地方政府的“數(shù)字素養(yǎng)”分析、平臺經(jīng)濟反壟斷指數(shù)建設將是新的研究重點。