產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查論

鄔逸峰 / 浙江電力交易中心

一、引言

現(xiàn)代國(guó)家的角色定位已經(jīng)從傳統(tǒng)意義上的守夜人國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代意義上的經(jīng)濟(jì)管理型與社會(huì)保障型國(guó)家，1. 參見(jiàn)王曉曄著：《反壟斷法》，法律出版社2011年版，第290頁(yè)。以無(wú)為而治自詡的政府不再置身于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之外，開(kāi)始強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理，逐步成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中的重要力量。2. 參見(jiàn)劉文華：《經(jīng)濟(jì)法理論在求實(shí)、創(chuàng)新中行進(jìn)》，載《商丘師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第7期，第1-12頁(yè)。政府為履行經(jīng)濟(jì)管理與保障社會(huì)公共利益之職能，需要制定諸多彰顯不同法益與目標(biāo)的政策措施。在發(fā)展型國(guó)家中，補(bǔ)貼政策因其直接有效性，長(zhǎng)期被作為產(chǎn)業(yè)政策工具的主導(dǎo)選擇。作為政府干預(yù)市場(chǎng)的手段，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策是指政府為實(shí)現(xiàn)淘汰或促進(jìn)發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)，在特定時(shí)間內(nèi)對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者及產(chǎn)業(yè)鏈上下游的利益相關(guān)者給予無(wú)償性資金補(bǔ)助而頒布的各種規(guī)范性文件。產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼在克服市場(chǎng)失靈、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)等方面發(fā)揮著重要作用。但政府干預(yù)并非總是有效，政府失靈同樣存在。由于產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的制定和實(shí)施過(guò)程缺乏有效的監(jiān)督，導(dǎo)致補(bǔ)貼功能異化，常常淪為行政主體謀取地方利益，破壞公平、自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，甚至實(shí)施行政壟斷的工具。這既背離了產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的初衷，又不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，有必要通過(guò)適當(dāng)?shù)姆芍贫葋?lái)規(guī)范產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策制定和實(shí)施過(guò)程中的政府行為。2016年，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的落地為解決上述問(wèn)題提供了新的路徑。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度以“競(jìng)爭(zhēng)影響”為衡量因素來(lái)評(píng)價(jià)政府行為的合理性，有助于在深化經(jīng)濟(jì)體制改革的浪潮下有效制約和控制政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力。對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，既能夠從源頭上厘清市場(chǎng)與政府的邊界，消弭產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的內(nèi)在矛盾和沖突；也有助于維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，推動(dòng)具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策向競(jìng)爭(zhēng)友好型產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)變。

二、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的必要性

（一）實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策之間的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)

產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼作為一種被廣泛使用的產(chǎn)業(yè)政策工具，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的人為篩選。政府根據(jù)本國(guó)或本地區(qū)特定階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，向特定產(chǎn)業(yè)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)者補(bǔ)貼資金，實(shí)現(xiàn)扶持和培育特定產(chǎn)業(yè)的目的。產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的潛在沖突，透過(guò)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策反映到現(xiàn)實(shí)生活中，就是產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)施產(chǎn)生了諸多與競(jìng)爭(zhēng)政策不相融的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的效果。雖然戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)在補(bǔ)貼政策的作用下能夠獲得資源的傾斜性配置，但因競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制被鉗制而引發(fā)的副作用很可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策功能異化，這在風(fēng)電、光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)施過(guò)程中表現(xiàn)尤為明顯。作為互有關(guān)聯(lián)的兩種經(jīng)濟(jì)政策，產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策都是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)以彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的產(chǎn)物，其對(duì)優(yōu)化資源配置和推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同目標(biāo)追求，使得產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策走向動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)成為可能。3. 參見(jiàn)孟雁北：《論產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法的沖突與協(xié)調(diào)》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2005年第2期，第78-83頁(yè)。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的再定位彰顯了競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，4. 2015年10月12日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》首次明確提出了“逐步確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位”。黨的十九屆四中全會(huì)決定更表明公平競(jìng)爭(zhēng)審查是實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的重要工具。5. 《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確指出“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位，落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”。這意味著競(jìng)爭(zhēng)政策應(yīng)當(dāng)成為各種經(jīng)濟(jì)政策的底線(xiàn)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，要以競(jìng)爭(zhēng)政策為基礎(chǔ)來(lái)協(xié)調(diào)相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策。6. 參見(jiàn)王先林：《強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位背景下的公平競(jìng)爭(zhēng)審查和競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法》，載《中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管研究》2020年第6期，第32-35頁(yè)。據(jù)此，合適的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)決定資源配置的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑以及更好發(fā)揮政府作用的基本邏輯，政府在尊重市場(chǎng)、確保公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)、培育戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、布局引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。7. 參見(jiàn)王廷惠：《產(chǎn)業(yè)政策供給方式：市場(chǎng)與政府協(xié)同互補(bǔ)——超越“二分法”的視角》，載黃少卿、江飛濤、白雪潔、潘英麗主編：《重塑中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策：理論、比較與實(shí)踐》，格致出版社2020年版，第16頁(yè)。通過(guò)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，可以協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策在實(shí)踐應(yīng)用中的關(guān)系。具體來(lái)說(shuō)，政府對(duì)于特定產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)給予補(bǔ)貼，體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和導(dǎo)向，而對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查則是尊重和貫徹競(jìng)爭(zhēng)政策的必然要求。將公平競(jìng)爭(zhēng)審查內(nèi)嵌于產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策制定出臺(tái)的全過(guò)程，能夠在約束政府權(quán)力干預(yù)的邊界的同時(shí)實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化，在自覺(jué)遵循公平競(jìng)爭(zhēng)理念的基礎(chǔ)上彰顯產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的衡平價(jià)值。因此，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查，在微觀層面可以消解補(bǔ)貼政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的內(nèi)在矛盾和沖突，推動(dòng)具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策向競(jìng)爭(zhēng)友好型產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)變；在宏觀層面則有助于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的協(xié)調(diào)共進(jìn)，以更加科學(xué)的方式處理政府與市場(chǎng)之間的邊界關(guān)系。

（二）化解行政合法外觀下產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)制困境

產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的制定和實(shí)施，是行政主體對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的干預(yù)行為，受雙重法律規(guī)范。作為行政行為，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的制定和實(shí)施首先受到行政法的調(diào)整，遵循“合法性原則”和“合理性原則”。倘若行政主體違背上述基本原則對(duì)市場(chǎng)造成排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的不利后果，反壟斷法就會(huì)介入規(guī)制。但行政法和反壟斷法關(guān)注政府干預(yù)市場(chǎng)行為的視角有所差別：前者立足于行政法治，考量產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的制定和實(shí)施是否獲得了法規(guī)范（指法律、法規(guī)、規(guī)章）的授權(quán)，是否依據(jù)法規(guī)范行使；而后者則是從競(jìng)爭(zhēng)影響的維度入手，更加關(guān)注行政主體制定實(shí)施產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策是否實(shí)質(zhì)性地限制和排除了競(jìng)爭(zhēng)。行政法對(duì)于違法行為的判斷，主要基于對(duì)“合法性原則”的違反或者對(duì)“合理性原則”的嚴(yán)重背離。但反壟斷法對(duì)違法性判斷的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)并非局限于反壟斷法本身，仍然需要從相關(guān)行政法規(guī)范中尋找依據(jù)。據(jù)此，反壟斷法對(duì)行政壟斷行為的規(guī)制邏輯，可以總結(jié)為：違反管制立法，違背“合法性原則”排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為；以及濫用行政權(quán)力，違背“合理性原則”排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。但產(chǎn)生了反競(jìng)爭(zhēng)效果的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼行為未必就能構(gòu)成反壟斷法所禁止的行政壟斷行為。若補(bǔ)貼政策的制定實(shí)施主體的行為具有上位法的依據(jù)，符合上位法的規(guī)定，即便產(chǎn)生了排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，損害了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，仍然具有形式意義的上合法性。

我國(guó)反壟斷法的立法精神表明，行政壟斷以行政行為違反行政法為前提，導(dǎo)致那些雖然合法但不合理排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政府行為不在其規(guī)范之內(nèi)，8. 參見(jiàn)丁茂中著：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度研究》，法律出版社2019年版，第9頁(yè)。恰恰為實(shí)踐中各種背離公平競(jìng)爭(zhēng)理念、扭曲競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的順利出臺(tái)提供了通道。而公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度首次將所有影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的政府行為都納入有效治理的范圍。政策制定機(jī)關(guān)在制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施時(shí)，需嚴(yán)格對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展自我審查。這即意味著產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策必須接受競(jìng)爭(zhēng)政策、理念和制度的檢驗(yàn)，若產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策不進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，或者經(jīng)審查后發(fā)現(xiàn)具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)后果且政策制定機(jī)關(guān)不予調(diào)整的將無(wú)法出臺(tái)。對(duì)補(bǔ)貼政策等抽象行政行為的公平競(jìng)爭(zhēng)審查，是行政主體主動(dòng)將反壟斷法的競(jìng)爭(zhēng)損害標(biāo)準(zhǔn)納入到行政行為正當(dāng)性的考量中，有助于克服反壟斷法與行政法評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一的弊端。此外，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度還要求政府部門(mén)在起草地方性法規(guī)的過(guò)程中必須進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，此舉能夠有效規(guī)避地方政府借助地方機(jī)關(guān)給其排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策披上合法化的外衣。

（三）彌補(bǔ)反壟斷法對(duì)行政壟斷事后規(guī)制的不足

我國(guó)《反壟斷法》對(duì)行政壟斷行為的規(guī)制屬于事后救濟(jì)，往往具有滯后性，不利于行政主體不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)行為的及時(shí)發(fā)現(xiàn)和遏制。從司法實(shí)踐來(lái)看，反壟斷執(zhí)法程序的啟動(dòng)往往針對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)的具體行政行為，對(duì)抽象行政行為的規(guī)制也比較乏力。因此，反壟斷法規(guī)制效果不佳的原因，既有產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策本身的特殊因素，也有反壟斷事后規(guī)制的天然不足。

一方面，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的制定是補(bǔ)貼得以實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策通常能夠獲得法律規(guī)范的合法性授權(quán)，具有形式合法和目的正當(dāng)?shù)耐庥^，但實(shí)際出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策仍然存在對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)限制和扭曲，或者存在威脅公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序、違反公平競(jìng)爭(zhēng)理念的實(shí)質(zhì)可能。由于妨礙市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼獲得了合法性背書(shū)，且補(bǔ)貼行為和損害結(jié)果間的因果關(guān)系并不顯著，導(dǎo)致反壟斷法很難對(duì)扭曲競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼行為進(jìn)行有效識(shí)別。9. 汪永福、畢金平：《競(jìng)爭(zhēng)中立視域下政府補(bǔ)貼的公平競(jìng)爭(zhēng)審查路徑》，載《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020年第2期，第99-108頁(yè)。即便能夠識(shí)別，要對(duì)表現(xiàn)為抽象行政行為的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行規(guī)制，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)往往有心無(wú)力。由于反壟斷法并不能規(guī)制行政權(quán)力的來(lái)源，執(zhí)法機(jī)關(guān)只能就相關(guān)問(wèn)題提出建議，這種隔靴搔癢式的建議在實(shí)踐中往往欠缺威懾力。10. 《立法法》第87條規(guī)定下位法違反上位法規(guī)定的,由有關(guān)機(jī)關(guān)依照第88條規(guī)定的權(quán)限予以改變或撤銷(xiāo)。即便《反壟斷法》雖然在法律效力層級(jí)上處于較高位置，行政壟斷行為所依據(jù)的任何下位法若違反了《反壟斷法》的規(guī)定和原則即屬無(wú)效，但是目前也只能根據(jù)憲法和行政法的規(guī)定由立法機(jī)關(guān)、行政壟斷實(shí)施者的上級(jí)政府來(lái)撤銷(xiāo)或修改與之相抵觸的規(guī)范性文件。參見(jiàn)許光耀：《行政壟斷的反壟斷法規(guī)制》，載《中國(guó)法學(xué)》2004年第6期，第125-134頁(yè)。另一方面，補(bǔ)貼政策的實(shí)施涉及政府的具體行政行為。作為一種事后規(guī)制方式，行政壟斷行為只有在客觀發(fā)生的情況下，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)才能依據(jù)反壟斷法加以規(guī)制。這種相對(duì)滯后的介入，導(dǎo)致了很多時(shí)候即便行政壟斷行為得到糾正，損害后果已經(jīng)成為客觀事實(shí)，產(chǎn)生的不利影響很難完全消除。11. 參見(jiàn)徐士英：《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策體系基本確立的重要標(biāo)志——有感于〈公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度〉的實(shí)施》，載《中國(guó)價(jià)格監(jiān)督與反壟斷》2016年第7期，第31-34頁(yè)。例如新能源汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)按照已有補(bǔ)貼發(fā)生了設(shè)備、原材料的多種投資，不當(dāng)補(bǔ)貼雖被取消或者改變，但很多投資將成為沉沒(méi)成本。12. 于左、李相：《應(yīng)加快對(duì)新能源汽車(chē)補(bǔ)貼政策進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查》，載《中國(guó)價(jià)格管理與反壟斷》2016年第1期，第29-31頁(yè)?！皵M定政策初始就用心維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)空間的這一概念，政府往往不夠重視，因此，在追求政策目標(biāo)時(shí)，卻可能以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之傷害為代價(jià)，使該市場(chǎng)的發(fā)展受到限制?！?3. 陳和全等：《公平交易法與其他法規(guī)競(jìng)合競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)之研究》，載《臺(tái)灣地區(qū)“公平交易委員會(huì)”2009年委托報(bào)告7》，第188頁(yè)。轉(zhuǎn)引自孟雁北：《產(chǎn)業(yè)政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查論》，載《法學(xué)家》2018年第2期，第118-134頁(yè)。倘若能在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼出臺(tái)前充分預(yù)判其可能產(chǎn)生的各種經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，特別是對(duì)公平、自由競(jìng)爭(zhēng)的損害，則具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的不當(dāng)補(bǔ)貼就能在源頭被遏制。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是對(duì)我國(guó)以《反壟斷法》為核心的競(jìng)爭(zhēng)政策的重要補(bǔ)充和關(guān)鍵性完善，全面性地將致力政府不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的“陣線(xiàn)”向前推進(jìn)，為更好解決產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼排除、限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題以及彌補(bǔ)反壟斷法的規(guī)制不足提供了新路徑。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的優(yōu)勢(shì)在于通過(guò)事前的審查與預(yù)防，把政府在濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為遏制在萌芽階段。公平競(jìng)爭(zhēng)審查的審查對(duì)象，即規(guī)章、規(guī)范性文件及其他政策措施等是多數(shù)行政行為的起點(diǎn)，而產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策往往就是以抽象行政行為的形式出現(xiàn)，以此為切入點(diǎn)對(duì)可能出現(xiàn)的行政壟斷行為進(jìn)行提前預(yù)防，有利于從源頭上抑制產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策制定和實(shí)施過(guò)程中行政壟斷行為的出現(xiàn)。因此，對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，可以促使制定、實(shí)施產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的政府部門(mén)重視其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，自覺(jué)識(shí)別出可能產(chǎn)生或已經(jīng)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)扭曲后果的補(bǔ)貼政策，從是否不必要、不適當(dāng)?shù)負(fù)p害或者限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的視角，審視、思考和評(píng)估產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的競(jìng)爭(zhēng)影響合理性，在不得不影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的情況下，盡可能選擇對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響或限制最小的政策方案。14. 孟雁北：《產(chǎn)業(yè)政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查論》，載《法學(xué)家》2018年第2期，第118-134頁(yè)。

三、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查中的利益衡量

（一）實(shí)施產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼會(huì)減損競(jìng)爭(zhēng)利益

產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先尊重和維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制的良性運(yùn)行，秉承客觀中立、不偏不倚的價(jià)值取向，但在具體實(shí)踐中，部分產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策卻導(dǎo)致了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序被扭曲。產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼通過(guò)改變受補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)地位，加劇其他產(chǎn)業(yè)內(nèi)市場(chǎng)主體的劣勢(shì)地位，往往以其他經(jīng)營(yíng)者得不到補(bǔ)貼為代價(jià)，為受補(bǔ)貼經(jīng)營(yíng)者維護(hù)甚至擴(kuò)大市場(chǎng)份額助力。15. 參見(jiàn)王曉曄：《關(guān)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的若干思考》，載《經(jīng)濟(jì)法論叢》2017年第1期，第75-90頁(yè)。過(guò)度產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼也會(huì)異化產(chǎn)業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，誤導(dǎo)市場(chǎng)行為。補(bǔ)貼賦予經(jīng)營(yíng)者以成本或利潤(rùn)上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致其不再致力于提升產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量、改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、提升生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，轉(zhuǎn)而想方設(shè)法謀取產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的支持。16. 覃甫政：《競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)制的法律協(xié)調(diào)理解公平競(jìng)爭(zhēng)審查的經(jīng)濟(jì)法路徑》，載《經(jīng)濟(jì)法研究》2018年第1期，第135-152頁(yè)。此外，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的持續(xù)性注入在客觀上也形成了激勵(lì)效應(yīng)，經(jīng)營(yíng)者由“為市場(chǎng)而生產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“為補(bǔ)貼而生產(chǎn)”，大量新企業(yè)基于這一共識(shí)進(jìn)入到受補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)中，在投資上形成“潮涌現(xiàn)象”引發(fā)產(chǎn)能過(guò)剩和低水平的重復(fù)建設(shè)，17. 參見(jiàn)林毅夫：《潮涌現(xiàn)象與發(fā)展中國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)理論的重新構(gòu)建》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2007第1期，第126-131頁(yè)。無(wú)法滿(mǎn)足多元化的市場(chǎng)需要，降低產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼效率。由此可見(jiàn)，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼與生俱來(lái)就攜帶著反競(jìng)爭(zhēng)因子，或多或少、或強(qiáng)或弱地影響著競(jìng)爭(zhēng)秩序。

實(shí)踐中，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的反競(jìng)爭(zhēng)效果在地方補(bǔ)貼中表現(xiàn)得更為明顯。一方面，當(dāng)前我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡，地區(qū)間、省市間的經(jīng)濟(jì)水平存在差距，地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力往往與產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策相關(guān)聯(lián)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的力度和覆蓋范圍足以管窺地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展傾向。即便是同一相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)者，因?yàn)榈貐^(qū)差異而使其在不同地域市場(chǎng)內(nèi)獲得的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼數(shù)額也存有差別。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)營(yíng)者通常能獲得更大強(qiáng)度的補(bǔ)貼支持，與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)營(yíng)者相比，往往具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這種競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)會(huì)直接體現(xiàn)在經(jīng)營(yíng)者的產(chǎn)品定價(jià)、技術(shù)創(chuàng)新升級(jí)等方面，由此憑借更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中吸引更多的潛在消費(fèi)者進(jìn)而擴(kuò)大市場(chǎng)份額、強(qiáng)化市場(chǎng)力量。另一方面，我國(guó)地方政府面臨政績(jī)考核與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的雙重壓力，具有追求和強(qiáng)化地方利益的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，往往以產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼為載體實(shí)施行政壟斷行為。其外在表現(xiàn)就是限縮補(bǔ)貼條件，使外地經(jīng)營(yíng)者難以得到與本地經(jīng)營(yíng)者同等程度的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，即將符合補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的外地經(jīng)營(yíng)者排斥在補(bǔ)貼對(duì)象的范圍之外，或?qū)Ψ涎a(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體予以差別對(duì)待。18. 參見(jiàn)劉弘陽(yáng)：《我國(guó)地方政府差異性補(bǔ)貼的規(guī)制路徑——以歐盟國(guó)家援助行政審查模式為借鑒》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第9期，第51-59頁(yè)。借助選擇性的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，地方政府間接地設(shè)置市場(chǎng)壁壘，割斷了地區(qū)間的交流機(jī)制，阻礙了商品及相關(guān)要素在全國(guó)范圍內(nèi)的自由流通。潛在經(jīng)營(yíng)者即便接收到產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的信號(hào)，也難以形成有效的進(jìn)入。市場(chǎng)原本的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律不能充分發(fā)揮作用，消費(fèi)者對(duì)商品的選擇權(quán)亦受到減損，影響了市場(chǎng)的良性發(fā)育。

（二）實(shí)施產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼會(huì)產(chǎn)生社會(huì)效益

作為政府的理性選擇，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼投入的行業(yè)往往是基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的，除農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)民生領(lǐng)域外，主要集中在新興產(chǎn)業(yè)與高新技術(shù)領(lǐng)域。在知識(shí)密集型的產(chǎn)業(yè)中，創(chuàng)新是引領(lǐng)經(jīng)營(yíng)者發(fā)展的第一動(dòng)力，核心技術(shù)則是其參與競(jìng)爭(zhēng)的必要手段。

經(jīng)營(yíng)者的創(chuàng)新活動(dòng)面臨著較高的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，且資金缺乏、融資困難等問(wèn)題又阻礙了企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的開(kāi)展。產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)施，能夠直接降低產(chǎn)業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)成本。通過(guò)補(bǔ)貼的作用，削弱企業(yè)資產(chǎn)狀況對(duì)其研發(fā)活動(dòng)的約束，補(bǔ)償因創(chuàng)新導(dǎo)致的成本消耗。此外，經(jīng)營(yíng)者的創(chuàng)新活動(dòng)還面臨著嚴(yán)重的外部性問(wèn)題，普遍存在技術(shù)溢出，19. 參見(jiàn)[美]曼昆著：《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理：微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)分冊(cè)（第5版）》，梁小民、梁礫譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第216頁(yè)。單個(gè)經(jīng)營(yíng)者無(wú)法完全獨(dú)占技術(shù)知識(shí)創(chuàng)新的收益，導(dǎo)致其研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)被進(jìn)一步放大。解決經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)新動(dòng)力不足最直接的方法，就是對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)者提供財(cái)政補(bǔ)貼，解決創(chuàng)新活動(dòng)收益低、成本高的問(wèn)題。私人收益與社會(huì)收益的差值因產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼得以補(bǔ)償而不斷縮小，經(jīng)營(yíng)者開(kāi)展創(chuàng)新活動(dòng)所能獲得的回報(bào)率則因此得以提升。緣此，在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的培育階段，面對(duì)技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)乏力的形勢(shì)，我國(guó)實(shí)行產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，能夠?qū)?jīng)營(yíng)者的創(chuàng)新和技術(shù)研發(fā)活動(dòng)起到良好的激勵(lì)作用。

產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)施也肩負(fù)著促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的重任。在完善的市場(chǎng)條件下，市場(chǎng)釋放價(jià)格信號(hào)，傳遞供求信息，通過(guò)價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)生產(chǎn)要素向需求大、利潤(rùn)高的產(chǎn)業(yè)流動(dòng)。但市場(chǎng)力量的盲目性將不可避免地產(chǎn)生資源浪費(fèi)，不能完全寄希望于市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)的、低效的演進(jìn)，需要政府發(fā)揮主觀能動(dòng)性，適當(dāng)介入并對(duì)資源配置加以調(diào)控引導(dǎo)，其中重要的方式即是借助產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼手段實(shí)現(xiàn)政府干預(yù)。一方面，“轉(zhuǎn)型期國(guó)家可以利用產(chǎn)業(yè)政策集中配置資源、迅速推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，這會(huì)大大縮短單純依賴(lài)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行轉(zhuǎn)型的時(shí)間?！?0. 侯利陽(yáng)：《產(chǎn)業(yè)政策何以向競(jìng)爭(zhēng)政策轉(zhuǎn)變：歐盟的經(jīng)驗(yàn)與上海的現(xiàn)實(shí)》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016年第1期，第89-98頁(yè)。產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼能夠克服市場(chǎng)的滯后性，政府可以根據(jù)科學(xué)的預(yù)見(jiàn)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家整體公共資源的事先調(diào)配，積極引導(dǎo)市場(chǎng)的發(fā)展方向。另一方面，產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展過(guò)程中存在著結(jié)構(gòu)性沖擊和退出障礙，表現(xiàn)為機(jī)器設(shè)備等資本品具有較強(qiáng)的專(zhuān)用性、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)存在較高的技術(shù)壁壘等等。以財(cái)政補(bǔ)貼的形式向未來(lái)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)傾斜性地注入資金能夠防止大量資源在衰退產(chǎn)業(yè)的滯留，實(shí)現(xiàn)資源的引流。受補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)者因此獲得巨大的發(fā)展資源得以迅速壯大，落后產(chǎn)業(yè)則會(huì)因優(yōu)勢(shì)的相對(duì)降低而逐步被淘汰，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在這一動(dòng)態(tài)運(yùn)動(dòng)中逐漸轉(zhuǎn)型升級(jí)，趨向合理化。此外，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)還能夠產(chǎn)生引導(dǎo)示范效應(yīng)，鼓勵(lì)并驅(qū)動(dòng)著有關(guān)市場(chǎng)主體加快轉(zhuǎn)型速度或者進(jìn)入受補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)。在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的作用和影響下，受補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)內(nèi)的市場(chǎng)主體數(shù)量、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力都會(huì)得到顯著的提升，進(jìn)而促成整個(gè)受補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。

（三）補(bǔ)貼政策審查需進(jìn)行利益衡量

作為產(chǎn)業(yè)政策的重要組成部分，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼本身自帶的專(zhuān)向?qū)傩约词菍?duì)形式公平的一種破壞，這意味著補(bǔ)貼政策的實(shí)施會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或多或少產(chǎn)生限制。在此意義上，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策是對(duì)“公平競(jìng)爭(zhēng)”這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般原則的背離，往往會(huì)受到競(jìng)爭(zhēng)政策的責(zé)難。然而政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，必然會(huì)與國(guó)家特定階段的產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和社會(huì)保障、區(qū)際發(fā)展平衡等社會(huì)性政策密切關(guān)聯(lián)，21. 參見(jiàn)劉偉：《財(cái)政補(bǔ)貼的競(jìng)爭(zhēng)法審查及其改進(jìn)——兼論〈公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）〉》，載《財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐（雙月刊）》2018年第5期，第148-154頁(yè)。使得差別化對(duì)待的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策具有一定的必要性和正當(dāng)性，尤其是在關(guān)乎國(guó)計(jì)民生和國(guó)家安全的行業(yè)，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼在提供公共服務(wù)、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益等方面發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用。22. 參見(jiàn)汪永福、畢金平：《競(jìng)爭(zhēng)中立視域下政府補(bǔ)貼的公平競(jìng)爭(zhēng)審查路徑》，載《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第2期，第99-108頁(yè)。產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼雖然不符合公平競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值追求，但卻包含著關(guān)涉公共利益的多元價(jià)值目標(biāo)。作為國(guó)家宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的重要手段，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策主要著眼于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其價(jià)值目標(biāo)包括產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)與發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)組織協(xié)調(diào)等，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅僅是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制固有缺陷的彌補(bǔ)，相伴而生的還有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的政策意圖。申言之，通過(guò)外在的政府干預(yù)措施，使得特定產(chǎn)業(yè)依靠補(bǔ)貼獲得資源上的特別優(yōu)待，幫助受補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)改進(jìn)要素稟賦、提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)效益的提升。

競(jìng)爭(zhēng)政策在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位決定了公平競(jìng)爭(zhēng)的核心地位和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的輔助性作用。具有差別化對(duì)待功能的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策雖然會(huì)產(chǎn)生排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的后果，但其政策目的和價(jià)值本身不可被忽略。公平競(jìng)爭(zhēng)審查的例外規(guī)定作為調(diào)節(jié)器和連接點(diǎn)，在審查工作的開(kāi)展中起到利益衡平的作用。故對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼本事存在的反競(jìng)爭(zhēng)因子并不意味著其徹底不能通過(guò)審查，只要產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策具有正當(dāng)?shù)恼吣康模瀼刂辛⑿栽瓌t，兼具保障競(jìng)爭(zhēng)友好和實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)兼容的理性，則應(yīng)當(dāng)通過(guò)比照和適用例外規(guī)定的方式加以考量，以實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)與其他社會(huì)價(jià)值的協(xié)調(diào)兼?zhèn)?。因此，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作在實(shí)際開(kāi)展過(guò)程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，就在于如何準(zhǔn)確把握和界定產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策所承載的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，如何進(jìn)行同質(zhì)甚至異質(zhì)利益的比較與衡量。能夠達(dá)成共識(shí)的是，地方政府利用產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策劃分市場(chǎng)、設(shè)置壁壘的行為，旨在維護(hù)的是地方利益或部門(mén)利益，其難與整個(gè)社會(huì)的公共利益相等同，理應(yīng)被視為是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)利益的侵蝕。公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度目標(biāo)本就在于“打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，清除市場(chǎng)壁壘”23. 參見(jiàn)國(guó)務(wù)院《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)）。，準(zhǔn)此，部門(mén)利益和地方利益等價(jià)值追求不能成為公平競(jìng)爭(zhēng)審查妥協(xié)的理由。

四、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查的方法：比例原則

比例原則是引自德國(guó)公法的舶來(lái)品，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展和完善，逐步開(kāi)始脫離法系、國(guó)別和部門(mén)法分割的桎梏，24. 參見(jiàn)蔣紅珍：《比例原則的全球化與本土化——特集導(dǎo)讀》，載《交大法學(xué)》2017年第4期，第5-8頁(yè)。其所包含的權(quán)衡、比例、斟酌思想，在諸多法律領(lǐng)域均能發(fā)揮衡平與保護(hù)的作用，25. 參見(jiàn)范劍虹：《歐盟與德國(guó)的比例原則——內(nèi)涵、淵源、適用與在中國(guó)的借鑒》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2000年第5期，第95-100頁(yè)。這也為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度適用比例原則提供了可能。比例原則強(qiáng)調(diào)行政行為目的與公民權(quán)益損失間的“比例相稱(chēng)”與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)經(jīng)濟(jì)性與非經(jīng)濟(jì)性公共利益間抵觸沖突的協(xié)調(diào)都是法益衡量的體現(xiàn)。以比例原則作為產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查的方法，既能使利益衡量中的價(jià)值判斷趨于理性客觀，又使例外規(guī)定適用中的裁量權(quán)行使更為精細(xì)嚴(yán)密。

通說(shuō)認(rèn)為，比例原則包含適當(dāng)性、必要性、均衡性三個(gè)子原則。26. 在三階比例原則中，適當(dāng)性原則又稱(chēng)妥當(dāng)性原則，必要性原則又稱(chēng)最小損害原則，均衡性原則又稱(chēng)狹義比例原則或法益相稱(chēng)原則。近年來(lái)有學(xué)者提出傳統(tǒng)三階理論忽略了對(duì)“目的正當(dāng)性”要素的考察，主張引入目的正當(dāng)性審查重建比例原則的位階結(jié)構(gòu)。27. 參見(jiàn)劉權(quán)：《目的正當(dāng)性與比例原則的重構(gòu)》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第4期，第133-150頁(yè)。因此，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查的分析框架為：（1）分析產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策是否具有正當(dāng)目的；（2）分析產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策是否能夠?qū)崿F(xiàn)政策目的；（3）分析產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策與其他可實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的政策相比，是不是競(jìng)爭(zhēng)損害最小的政策；（4）分析產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策旨在實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)與競(jìng)爭(zhēng)損害是否達(dá)到利益均衡、符合比例。28. 雖然目的正當(dāng)性是否有必要作為一階獨(dú)立的原則加入到比例原則中尚未成為共識(shí)，但與產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的現(xiàn)實(shí)更為契合，因此選擇“四階比例原則”作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的分析方法。

（一）目的正當(dāng)性審查：產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)分析

自由主義觀念中經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，依靠的是建立在自由競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上的市場(chǎng)機(jī)制，政府只需承擔(dān)“守夜人”的職責(zé)。但無(wú)限的自由總是包含著為自由而取消自由的內(nèi)涵，自發(fā)的市場(chǎng)機(jī)制不能解決競(jìng)爭(zhēng)不足、競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度、信息不完全、外部性、公共物品供給、產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)性得以證立。產(chǎn)業(yè)政策作為國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主動(dòng)干預(yù)，能夠有效彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足。即使在典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，產(chǎn)業(yè)政策也在不同歷史時(shí)期或強(qiáng)或弱地發(fā)揮作用，以此來(lái)解決市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法解決但又事關(guān)整體利益的事宜。29. 參見(jiàn)孟雁北：《產(chǎn)業(yè)政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查論》，載《法學(xué)家》2018年第2期，第118-134頁(yè)。在產(chǎn)業(yè)政策的諸多實(shí)施手段中，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼是發(fā)展型國(guó)家促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)選擇。我國(guó)改革開(kāi)放四十余年來(lái)在經(jīng)濟(jì)上取得顯著成就，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼在其中發(fā)揮了重要作用。

在宏觀視閾下，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施具有必要性和正當(dāng)性基礎(chǔ)。但對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，不僅需要分析產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策制定的背景，還需要考量補(bǔ)貼政策的實(shí)施目的是否符合維護(hù)國(guó)家利益或?qū)崿F(xiàn)社會(huì)公共利益的要求，以及目的本身具備正當(dāng)性與否，以考量產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策能否繼續(xù)在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中向下推進(jìn)。我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策所蘊(yùn)含的價(jià)值目標(biāo)往往是多元的，激勵(lì)創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策追求的重要目標(biāo)之一。十八大以來(lái)，創(chuàng)新之于國(guó)家發(fā)展的重大戰(zhàn)略意義被不斷凸顯。政府針對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)研發(fā)補(bǔ)貼，能夠避免經(jīng)營(yíng)者因資金供給不足而制約科創(chuàng)活動(dòng)的開(kāi)展，對(duì)因創(chuàng)新導(dǎo)致的成本消耗進(jìn)行補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新激勵(lì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對(duì)清潔能源、可再生能源產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼亦體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)能源安全、環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略追求。在能源短缺與環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)峻的背景下，國(guó)家針對(duì)風(fēng)電、光伏發(fā)電領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼，有利于推動(dòng)新能源探索與開(kāi)發(fā)，貫徹落實(shí)“節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境”的基本國(guó)策。而面向新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼更承擔(dān)了我國(guó)傳統(tǒng)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重任，關(guān)涉汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。此外，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼還具有培育市場(chǎng)的目的和功能，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期技術(shù)不穩(wěn)定、需求相對(duì)短缺的情況下確保一定規(guī)模的市場(chǎng)需求，為企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新提供了市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)力。例如通過(guò)實(shí)施新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，可以增加新能源汽車(chē)的市場(chǎng)需求，擴(kuò)大市場(chǎng)份額，對(duì)市場(chǎng)的形成產(chǎn)生積極影響，以加速新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程?？梢钥吹?，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策所包含的科技創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)、能源安全、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等價(jià)值目標(biāo)通常能夠成為競(jìng)爭(zhēng)政策中社會(huì)整體利益的內(nèi)容。30. 參見(jiàn)李國(guó)海：《反壟斷法公共利益理念研究——兼論<中華人民共和國(guó)反壟斷法（草案）>中的相關(guān)條款》，載《法商研究》2007年第5期，第19-25頁(yè)。緣此，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策目的往往可以被涵括于社會(huì)公共利益的概念范域之內(nèi)。但需要注意的是，對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策目的正當(dāng)性的判斷不應(yīng)當(dāng)脫離現(xiàn)實(shí)背景而陷入純粹理論層面的分析，31. 參見(jiàn)黃軍：《比例原則在公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度運(yùn)行中的適用》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2021年第1期，第49-60頁(yè)。在對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策具體目標(biāo)進(jìn)行全面考察的基礎(chǔ)上，凸顯正當(dāng)目的之實(shí)在性。

產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查以補(bǔ)貼目標(biāo)的審查作為起點(diǎn)，是秉承法律、政策的正義性進(jìn)行的基本考察，也是彰顯公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的基本取向。只有在確保具備正當(dāng)目的性的基礎(chǔ)上，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策才能繼續(xù)走向公平競(jìng)爭(zhēng)審查的下一個(gè)環(huán)節(jié)。

（二）手段適當(dāng)性審查：目的手段的合理聯(lián)結(jié)

產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策能否有助于實(shí)現(xiàn)其所追求的政策目的是公平競(jìng)爭(zhēng)審查的第二步，重點(diǎn)考察補(bǔ)貼手段與政策目標(biāo)之間是否存在正當(dāng)?shù)穆?lián)結(jié)關(guān)系。32. 禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則是指行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力所采取的手段與所欲追求的目的之間，必須存有合理的聯(lián)結(jié)關(guān)系。參見(jiàn)李建良：《行政法上不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則》，載《月旦法學(xué)雜志》，2002年第3期，第20-21頁(yè)。回歸產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的本質(zhì)，其作為行政法意義上的授益性行為，是政府基于人類(lèi)趨利性特征而采取誘導(dǎo)性政策以影響私主體的行為，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼向哪些市場(chǎng)主體傾斜，對(duì)這些市場(chǎng)主體的激勵(lì)或扶持是否與其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有直接的關(guān)系，即是合理聯(lián)結(jié)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。33. 參見(jiàn)孫晉主編：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度：基本原理與中國(guó)實(shí)踐》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2020年版，第182頁(yè)。這即意味著，政府專(zhuān)向授予利益的方式與政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之間必須要具備合理的實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)，需證成補(bǔ)貼手段與政策目的之間的存在客觀因果關(guān)系。倘若行政主體制定產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策是為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、扶持新興產(chǎn)業(yè)等正當(dāng)目的，在此基礎(chǔ)上對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行的適當(dāng)性審查，需要關(guān)注的重點(diǎn)在于補(bǔ)貼政策所選定的對(duì)象、設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施期限等具體要素是否真的有助于上述目標(biāo)的達(dá)成。但實(shí)踐中對(duì)關(guān)聯(lián)性的考察和分析并非落腳于補(bǔ)貼手段與受補(bǔ)貼企業(yè)經(jīng)營(yíng)水平間的聯(lián)系，而是察看其與預(yù)設(shè)的正當(dāng)性目標(biāo)，即社會(huì)整體福利、社會(huì)外部性溢出效果的關(guān)聯(lián)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，政府的基礎(chǔ)學(xué)科與研發(fā)補(bǔ)貼在一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)創(chuàng)新績(jī)效，新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展亦具有正向激勵(lì)作用，上述產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策客觀上能夠?qū)崿F(xiàn)相應(yīng)的政策目標(biāo)。但經(jīng)濟(jì)學(xué)分析依賴(lài)于大量的數(shù)據(jù)信息，站在結(jié)果的角度上回溯產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。故產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼績(jī)效的經(jīng)濟(jì)分析只能在清理存量補(bǔ)貼政策時(shí)發(fā)揮作用，在增量政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查中往往難有用武之地。對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的適當(dāng)性審查，更多的是在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施前對(duì)可能獲得的效果進(jìn)行判斷，系對(duì)未來(lái)事實(shí)的分析和預(yù)測(cè)。34. 參見(jiàn)劉權(quán)：《適當(dāng)性原則的適用困境與出路》，載《政治與法律》2016年第7期，第98-105頁(yè)。但是“對(duì)未來(lái)可能性的預(yù)測(cè)，并非完全主觀的產(chǎn)物。必須援引關(guān)于現(xiàn)實(shí)狀況等可確定的假設(shè)”35. 蔣紅珍：《論適當(dāng)性原則——引入立法事實(shí)的類(lèi)型化審查強(qiáng)度理論》，載《中國(guó)法學(xué)》2010年第3期，第66-75頁(yè)。，作為產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策形成的客觀基礎(chǔ)。在域外國(guó)家，這些支持法律或政策制定的事實(shí)，被稱(chēng)為“立法事實(shí)”，36. Kenneth Culp Davis. An Approach to Problems of Evidence in the Administrative Process, 55Harv. L. Rev. 402-403.轉(zhuǎn)引自程慶棟：《論適當(dāng)性審查: 以地方性法規(guī)為對(duì)象》，載《政治與法律》2018年第3期，第65-76頁(yè)。通常以統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、鑒定結(jié)論、調(diào)研報(bào)告等事實(shí)性資料為載體，涉及社會(huì)、歷史、政治、統(tǒng)計(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域的知識(shí)和方法。37. 參見(jiàn)凌維慈：《憲法訴訟中的立法事實(shí)審查》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2006年第6期，第74-79頁(yè)。德國(guó)學(xué)者將立法事實(shí)進(jìn)一步區(qū)分為“事實(shí)論斷”和“預(yù)測(cè)決定”，38. Vgl. Fritz Ossenbühl, Die kontrolle von Tatsachenfeststellungen und Prognoseentscheidungen durch das Bundesverfassungsgericht, in: Christian Starck ( Hrsg.) , Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz: Festgabe aus Anla des 25j hrigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts, Band I, J. C. B. Mohr ( Paul Siebeck) , Tübingen, 1976, S. 466.轉(zhuǎn)引自王鍇：《合憲性、合法性、適當(dāng)性審查的區(qū)別與聯(lián)系》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第1期，第5-24頁(yè)。前者是對(duì)既存事實(shí)的主張，如當(dāng)前傳統(tǒng)化石能源短缺、汽車(chē)尾氣導(dǎo)致的環(huán)境污染問(wèn)題嚴(yán)重；后者是對(duì)未來(lái)發(fā)展情況的預(yù)判，如實(shí)施新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼能夠緩解能源危機(jī)、改善生態(tài)環(huán)境。因此，對(duì)于事實(shí)論斷的審查遵循全面性和正確性的標(biāo)準(zhǔn)，探求政府在做出產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策時(shí)調(diào)查了多少事實(shí)以及調(diào)查的事實(shí)是否足夠充分以支持其決策；但預(yù)測(cè)決定所指向的未來(lái)事實(shí)具有發(fā)展的可能性，使得預(yù)測(cè)決定本身具有不確定性，因而對(duì)預(yù)測(cè)決定的審查是有限的。39. 參見(jiàn)王鍇：《合憲性、合法性、適當(dāng)性審查的區(qū)別與聯(lián)系》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第1期，第5-24頁(yè)?？梢钥吹?，在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的適當(dāng)性審查中，區(qū)分“事實(shí)論斷”與“預(yù)測(cè)決定”的意義，是將確定性從不確定中剝離，有助于審查趨于客觀。

需要進(jìn)一步追問(wèn)的是，預(yù)測(cè)事實(shí)對(duì)“手段有助于目的實(shí)現(xiàn)”的支持達(dá)到何種程度才能符合適當(dāng)性原則的審查要求。藉由對(duì)德國(guó)法的考察，審查強(qiáng)度理論提供了可得借鑒的方法。40. 參見(jiàn)蔣紅珍：《論適當(dāng)性原則——引入立法事實(shí)的類(lèi)型化審查強(qiáng)度理論》，載《中國(guó)法學(xué)》2010年第3期，第66-75頁(yè)。審查強(qiáng)度由輕至重可以分為“表面審查”“一般合理性審查”和“強(qiáng)化性?xún)?nèi)容審查”。41. 參見(jiàn)[德]克勞斯·施萊希、斯特凡·科里奧特著：《德國(guó)聯(lián)邦憲法法院：地位、程序裁判》，劉飛譯，法律出版社2007年版，第539-540頁(yè)。其中，表面審查最為寬松，僅要求預(yù)測(cè)決定無(wú)明顯性錯(cuò)誤；而可支持性審查往往進(jìn)一步要求對(duì)事實(shí)的判斷須“言之成理、可以支持”42. 許宗力：《比例原則與法規(guī)違憲審查》，載林山田教授退休祝賀論文編輯委員會(huì)編《戰(zhàn)斗的法律人》，臺(tái)灣元照出版公司2004年版，第215頁(yè)。；強(qiáng)化性?xún)?nèi)容審查異常嚴(yán)格，要求所采取的手段與目的達(dá)成之間存在必要的、嚴(yán)密裁剪或者完美吻合的關(guān)聯(lián)性。43. 參見(jiàn)黃昭元：《憲法權(quán)利限制的司法審查標(biāo)準(zhǔn)：美國(guó)類(lèi)型化多元標(biāo)準(zhǔn)模式的比較分析》，載《臺(tái)大法學(xué)論叢》2004年第3期，第45-148頁(yè)。在德國(guó)，確定審查強(qiáng)度的參數(shù)有很多，例如對(duì)不同類(lèi)型公民權(quán)益的限制、法律及政策措施所要實(shí)現(xiàn)的不同價(jià)值目標(biāo)等等都可以作為審查強(qiáng)度選擇時(shí)的參照系。44. 參見(jiàn)蔣紅珍：《論適當(dāng)性原則——引入立法事實(shí)的類(lèi)型化審查強(qiáng)度理論》，載《中國(guó)法學(xué)》2010年第3期，第66-75頁(yè)。因此，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的適當(dāng)性審查，既可以根據(jù)補(bǔ)貼政策所實(shí)現(xiàn)價(jià)值利益的不同加以區(qū)分，如維護(hù)國(guó)家安全、國(guó)家利益的補(bǔ)貼政策可以適用強(qiáng)度更低的審查；也可以根據(jù)量化后不同強(qiáng)度的競(jìng)爭(zhēng)損害進(jìn)行選擇，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)損害程度較大的補(bǔ)貼政策適用強(qiáng)化性?xún)?nèi)容審查。

（三）損害必要性審查：最為溫和的政策選擇

產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的必要性審查，就需要探尋補(bǔ)貼政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是否存在多種相同有效的手段措施。存在多種方案的情況下，需要對(duì)不同方案的競(jìng)爭(zhēng)損害大小進(jìn)行評(píng)估和比較，從而篩選出對(duì)競(jìng)爭(zhēng)影響最小的方案。存在“相同有效”的替代方案是找尋“最小損害”手段的前提，倘若產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼是唯一的手段，便不存在競(jìng)爭(zhēng)損害“最小”之說(shuō)?！跋嗤行А笔紫纫蟾鞣N手段措施之于政策目標(biāo)的有效性，這事實(shí)上已為適當(dāng)性原則所囊括，因而對(duì)相同性的判斷往往更為重要和關(guān)鍵。事實(shí)上，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)損害程度不同的措施，對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度也不盡相同。如果僅要求在能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)的多種手段中選擇侵害最小的，而忽視對(duì)相同性的考量，由此篩選出的措施對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度也可能是最弱的。德國(guó)憲法法院認(rèn)為，只有其他較溫和措施的每個(gè)方面都表明它對(duì)目的達(dá)成與當(dāng)前選擇的措施具有相同價(jià)值，才能被認(rèn)為是“相同有效”。45. 參見(jiàn)蔣紅珍：《論必要性原則的適用困境及出路》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第6期，第85-91頁(yè)。但這樣的限定是理想化的，實(shí)踐中不同政策措施在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)過(guò)程中的利弊是有差別的，只有在每個(gè)方面都相同有效的情況下，才能質(zhì)疑擬出臺(tái)政策的必要性未免過(guò)于嚴(yán)格，也會(huì)削弱必要性審查的功效。故將“每個(gè)方面”擴(kuò)大為“整體上”具有同等效果即視為“相同有效”，更加符合實(shí)踐的要求。46. 參見(jiàn)鄭春燕：《必要性原則內(nèi)涵之重構(gòu)》，載《政法論壇（中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2004年第11期，第116-122頁(yè)?！跋嗤行А钡囊笠矀鬟f出一種訊號(hào)，即在考量產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的替代性措施時(shí)，需要同時(shí)關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)損害大小和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

G-SCP范式結(jié)構(gòu)圖

存在多種方案的情況下，不同政策手段之間競(jìng)爭(zhēng)損害程度大小的評(píng)估與比較，往往需要借助經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法加以量化。作為競(jìng)爭(zhēng)分析的主流框架，哈佛學(xué)派建立SCP范式著眼于市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)行為和市場(chǎng)績(jī)效三個(gè)基本要素。在此基礎(chǔ)上，G-SCP范式（Government Action-Structure-Conduct-Performance）對(duì)傳統(tǒng)SCP范式的延伸，將政府行為作為獨(dú)立的競(jìng)爭(zhēng)分析變量加以考量。在G-SCP范式的分析框架下（見(jiàn)上圖），既要考慮到產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策本身對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響，又要考慮其與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)行為和市場(chǎng)績(jī)效三要素之間相互作用而在競(jìng)爭(zhēng)上產(chǎn)生的間接影響。通過(guò)對(duì)上述四個(gè)要素的數(shù)據(jù)量化，審查者能夠評(píng)估出產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序影響的深淺程度，并對(duì)因競(jìng)爭(zhēng)扭曲所造成的利益損失進(jìn)行量化比較。由此便可以判斷產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策是否為實(shí)現(xiàn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所實(shí)施的政策效益最好而競(jìng)爭(zhēng)限制最小的方案?！爱?dāng)然，這種競(jìng)爭(zhēng)損害最小，很難是無(wú)條件的絕對(duì)最小損害性，而只能是一種相對(duì)的最小損害性。”47. 孟雁北：《產(chǎn)業(yè)政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查論》，載《法學(xué)家》2018年第2期，第118-134頁(yè)。

產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策必要性審查的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，不僅要求在相同有效的各種產(chǎn)業(yè)政策工具中，補(bǔ)貼政策是競(jìng)爭(zhēng)損害最小的；同時(shí)還要求在可供選擇的等效補(bǔ)貼方案中，所選擇的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策是競(jìng)爭(zhēng)損害最小的。目前我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼主要采取縱向補(bǔ)貼的方案，即政府根據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)從被補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)中遴選出符合條件要求的具體經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行補(bǔ)貼。雖然縱向補(bǔ)貼在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)上效果明顯，但這種模式對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響往往比較大。即便是政府按照補(bǔ)貼條件客觀、公正地篩選出受補(bǔ)貼經(jīng)營(yíng)者，但對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)所有經(jīng)營(yíng)者的非普惠性依然導(dǎo)致受補(bǔ)貼經(jīng)營(yíng)者相比其他經(jīng)營(yíng)者具有額外的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。相比之下，歐盟采用的橫向補(bǔ)貼模式具有無(wú)差別的特點(diǎn)，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的影響更小。具體來(lái)說(shuō)，橫向補(bǔ)貼是指“通過(guò)搭建科研平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)孵化園區(qū)等方式向特定行業(yè)的所有企業(yè)甚至其他領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)者提供技術(shù)、資金、服務(wù)等方面的普遍性支持”48. 參見(jiàn)丁茂中：《競(jìng)爭(zhēng)中立政策研究》，法律出版社2018年版，第103頁(yè)。。在此基礎(chǔ)上，所有經(jīng)營(yíng)者通過(guò)橫向補(bǔ)貼獲得的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)基本上是均衡的。由于橫向補(bǔ)貼僅局限于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)研發(fā)階段，并不會(huì)影響經(jīng)營(yíng)者之間最為重要的“價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)”，能夠最大限度地避免補(bǔ)貼給經(jīng)營(yíng)者造成的不公平差異，從而保障經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)的公平競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)政府在實(shí)施產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的過(guò)程中，在橫向補(bǔ)貼與縱向補(bǔ)貼滿(mǎn)足“相同有效”條件時(shí)，可以采用橫向補(bǔ)貼這種更為溫和的手段。

（四）損益均衡性審查：利益之間的比較衡量

作為比例原則的最后一階分析，均衡性原則指政策手段與政策目的達(dá)成必須保持適當(dāng)、合理、均衡的比例關(guān)系。在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的語(yǔ)境下，“均衡性審查實(shí)際上是通過(guò)考察政策目的實(shí)現(xiàn)所帶來(lái)的利益增進(jìn)與限制競(jìng)爭(zhēng)所引致的市場(chǎng)損害之間是否達(dá)致相對(duì)平衡的狀態(tài)”49. 黃軍：《比例原則在公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度運(yùn)行中的適用》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2021年第1期，第49-60頁(yè)。，以防止最終出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策過(guò)當(dāng)、過(guò)度地限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)及市場(chǎng)主體的基本權(quán)利。損益的均衡性不僅意味著產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)現(xiàn)的社會(huì)公共利益與造成的競(jìng)爭(zhēng)損害之間是適度均衡的，還意味著產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r相協(xié)調(diào)的。產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的正向效益包含了經(jīng)濟(jì)效率和副屬性效率，前者指限制競(jìng)爭(zhēng)能夠帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效率或轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效率，后者是指政策的社會(huì)性?xún)r(jià)值，諸如產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、能源安全、環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。50. 參見(jiàn)孟雁北：《產(chǎn)業(yè)政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查論》，載《法學(xué)家》2018年第2期，第118-134頁(yè)。倘若拿出一部分產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼積極效益（即補(bǔ)貼目的實(shí)現(xiàn)）來(lái)“轉(zhuǎn)移支付”，可以實(shí)際彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的負(fù)面效益（競(jìng)爭(zhēng)損害）造成的損失，即意味著產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼在很大程度上能夠適用例外規(guī)定得以出臺(tái)。

產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的均衡性審查，可以借助經(jīng)濟(jì)學(xué)上的成本收益分析（Cost-Benefi t Analysis）作為具體的審查方法。法經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府干預(yù)市場(chǎng)必然會(huì)帶來(lái)福利損失，干預(yù)只有在收益大于成本的情況下才具有可行性。51. 參見(jiàn)張晨穎：《競(jìng)爭(zhēng)中性的內(nèi)涵認(rèn)知與價(jià)值實(shí)現(xiàn)》，載《比較法研究》2020年第2期，第160-173頁(yè)。在此基礎(chǔ)上，成本收益分析方法的核心思路就是通過(guò)對(duì)政策措施實(shí)施可能耗費(fèi)的成本和獲取的收益進(jìn)行量化測(cè)算，幫助行政主體篩選出收益大于成本的政策措施。這種分析方法的優(yōu)勢(shì)在于能夠依靠貨幣分析的“共量性”消解價(jià)值規(guī)范之間的“不可化約性”，52. 參見(jiàn)王磊：《比例原則下公平競(jìng)爭(zhēng)的深入審查》，載《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第6期，第83-90頁(yè)。使原本復(fù)雜的法學(xué)命題定律化和模型化，增加可操作性。53. 參見(jiàn)錢(qián)福臣：《法學(xué)研究中的盧梭式數(shù)學(xué)定律法及其評(píng)價(jià)》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2011年第4期，第77-82頁(yè)。歐盟國(guó)家援助制度中的“平衡檢驗(yàn)”54. “平衡檢驗(yàn)”是指在評(píng)估一項(xiàng)援助措施是否與歐盟共同市場(chǎng)相一致時(shí)，歐委會(huì)需對(duì)其帶來(lái)的正面影響（實(shí)現(xiàn)共同利益目標(biāo)）與它可能引致的負(fù)面影響（扭曲貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)）加以權(quán)衡。參見(jiàn)[意]馬爾科·克英迪奧·科拉迪：《歐洲國(guó)家援助法發(fā)展歷程》，載[美]威廉·科瓦西奇、[英]林至人、[英]德里克·莫里斯編著：《以競(jìng)爭(zhēng)促增長(zhǎng)：國(guó)際視角》，中信出版社2017年版，第115頁(yè)。就是成本收益分析方法在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中運(yùn)用的典型實(shí)踐。

在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的成本收益分析中，審查主體首先需要識(shí)別產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策帶來(lái)不同社會(huì)主體公共利益收益的總和，如光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境改善、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等。同時(shí)還需要分析補(bǔ)貼政策實(shí)施消耗的直接成本和間接社會(huì)成本，前者指財(cái)政補(bǔ)貼資金、補(bǔ)貼費(fèi)用監(jiān)管執(zhí)法費(fèi)用等，后者主要是指產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼扭曲競(jìng)爭(zhēng)秩序后產(chǎn)生的各種成本，如未受補(bǔ)貼經(jīng)營(yíng)者被置于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)情形下經(jīng)營(yíng)收益的減損等。但是，紛繁的社會(huì)生活使得成本收益分析的實(shí)踐運(yùn)用比理論分析更為復(fù)雜。對(duì)于具有市場(chǎng)價(jià)值屬性的要素，審查主體通?？梢灾苯痈鶕?jù)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估。55. 參見(jiàn)劉權(quán)：《作為規(guī)制工具的成本收益分析——以美國(guó)的理論與實(shí)踐為例》，載《行政法學(xué)研究》2015年第1期，第135-144頁(yè)。對(duì)于不存在相應(yīng)市場(chǎng)價(jià)格的要素，市場(chǎng)評(píng)估法便不再奏效。除此之外，成本收益的計(jì)算過(guò)程可能涉及不止一個(gè)價(jià)值維度，這些價(jià)值維度之間是不可通約的，往往不能放同一維度比較計(jì)算，56. See Robert H. Frank. Why is Cost-Benefi t Analysis so Controversial? The Journal of Legal Studies, 2000, p.914.此時(shí)成本收益的評(píng)估只能尋求其他有助于量化的方法。美國(guó)政策機(jī)關(guān)借助樂(lè)意支付（willingness to pay）的方法，以民眾愿意為他們支持或反對(duì)的政策所支付的價(jià)格來(lái)估計(jì)該項(xiàng)政策的成本或收益。57. See Adler, Matthew D. Cost-Benefi t Analysis Distributional Weight: An Overview, Review of Environment Economics and Policy, Vol.10, No.2, 2016, p.264.申言之，對(duì)某產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策可以通過(guò)民眾為推動(dòng)其出臺(tái)愿意支付的價(jià)格來(lái)計(jì)算補(bǔ)貼政策的收益，通過(guò)民眾阻止其出臺(tái)愿意支付的價(jià)格來(lái)計(jì)算其成本。這種分析方法看似是將主觀意愿揉雜進(jìn)客觀理性的成分收益分析中，但實(shí)踐中“樂(lè)意支付價(jià)”通常是經(jīng)過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕y(tǒng)計(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)分析后得出的，具備相應(yīng)的學(xué)科基礎(chǔ)。58. See Hanemann, W. Michael. Willingness to Pay and Willingness to Accept: How Much Can They Differ?The American Economic Review, Vol.81, No.3, 1991, pp.635-647.最后，審查主體在對(duì)量化結(jié)果進(jìn)行分析時(shí)，還需在規(guī)范層面斟酌是否對(duì)損益判斷作出加權(quán)調(diào)整。59. 參見(jiàn)戴昕、張永?。骸侗壤瓌t還是成本收益分析——法學(xué)方法的批判性重構(gòu)》，載《中外法學(xué)》2018年第6期，第1519-1545頁(yè)。在此基礎(chǔ)上，審查主體便可以判斷產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的成本與收益的關(guān)系，在具有凈收益的情況下，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策才能通過(guò)適用例外規(guī)定的方式出臺(tái)實(shí)施。由于成本收益分析本身的局限性，其在均衡性分析中的作用始終是有限的。雖然成本收益分析與均衡性所指向的利益衡量在思路上具有一致性，但前者更強(qiáng)調(diào)效率和收益最大化，而后者則更加關(guān)注公平60. 參見(jiàn)劉權(quán)：《均衡性原則的具體化》，載《法學(xué)家》2017年第2期，第17-30頁(yè)。。建立在事實(shí)判斷基礎(chǔ)上的成本收益分析并不能完全代替均衡性的價(jià)值判斷，61. 參見(jiàn)王鍇：《合憲性、合法性、適當(dāng)性審查的區(qū)別與聯(lián)系》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第1期，第5-24頁(yè)。而僅僅是作為均衡性判斷的輔助工具。在個(gè)案分析中，審查主體除了參照成本收益分析結(jié)果之外，還應(yīng)當(dāng)綜合考察競(jìng)爭(zhēng)損害的具體內(nèi)容、公共利益的實(shí)現(xiàn)類(lèi)型及實(shí)現(xiàn)程度、以及補(bǔ)貼政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)時(shí)機(jī)等其他因素，防止均衡性判斷依靠簡(jiǎn)單的數(shù)字比較陷入工具理性與功利主義的泥淖。62. 參見(jiàn)劉權(quán)：《均衡性原則的具體化》，載《法學(xué)家》2017年第2期，第17-30頁(yè)。

五、結(jié)論

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不排斥國(guó)家干預(yù)，而是強(qiáng)調(diào)政府作用的優(yōu)化，即在尊重市場(chǎng)機(jī)制的前提下，政府進(jìn)行適度有效的宏觀調(diào)控，避免對(duì)市場(chǎng)機(jī)制各要素產(chǎn)生扭曲性效果。在熟稔市場(chǎng)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的前提下，調(diào)動(dòng)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼等產(chǎn)業(yè)政策手段對(duì)市場(chǎng)失靈進(jìn)行有效治理，是政府履行經(jīng)濟(jì)管理職能的體現(xiàn)。但政府對(duì)市場(chǎng)主體任何競(jìng)爭(zhēng)偏袒性的干預(yù)，都潛在地影響著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，或強(qiáng)或弱地限制了市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)活力。63. 參見(jiàn)劉大洪：《市場(chǎng)主體規(guī)則平等的理論闡釋與法律制度構(gòu)建》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第6期，第184-201頁(yè)。產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼是對(duì)市場(chǎng)主體或產(chǎn)業(yè)部門(mén)的差別化對(duì)待，其實(shí)質(zhì)是對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)原則的背離。部分地方政府基于地方保護(hù)主義制定差異化的補(bǔ)貼政策，破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，加劇了產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的后果，使得產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼無(wú)時(shí)無(wú)刻不面臨著競(jìng)爭(zhēng)政策的責(zé)難。

我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建立，為實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)友好型和競(jìng)爭(zhēng)兼容型產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策提供了可能。在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的檢視下，政府部門(mén)在擬定產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策時(shí)必須充分考量其對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響，盡可能減少對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不必要限制，以體現(xiàn)政策制定主體對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的敬畏。產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策在進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，不僅要考量其對(duì)競(jìng)爭(zhēng)利益的減損程度，還需關(guān)照補(bǔ)貼政策目標(biāo)及公共利益的實(shí)現(xiàn)程度。作為終極目標(biāo)之“競(jìng)爭(zhēng)友好型產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策”的實(shí)現(xiàn)，并不要求借由公平競(jìng)爭(zhēng)審查徹底剔除產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的消極影響，而只是將其對(duì)競(jìng)爭(zhēng)影響限縮至最小閾值。而競(jìng)爭(zhēng)損害的存在，意味著產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策欲通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查，必須要進(jìn)行異質(zhì)利益的衡量，其結(jié)果就是讓渡最小競(jìng)爭(zhēng)利益來(lái)?yè)Q取更大的國(guó)家利益和公共利益。在此基礎(chǔ)上，借助四階比例原則作為分析工具，不僅體現(xiàn)了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)多元價(jià)值的追求和關(guān)懷，也為制度的具體運(yùn)作提供了標(biāo)準(zhǔn)和衡量的尺度。

產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼是具象化的產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)影響的關(guān)注即是對(duì)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策關(guān)系互動(dòng)的考察，其背后的宏大圖景是“政府—市場(chǎng)”之間邊界的變遷。在經(jīng)濟(jì)體制改革走向縱深的背景下，如何因應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策，在處理政府與市場(chǎng)關(guān)系中找到恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)始終是改革探索中的難題，制度之間的沖突與協(xié)調(diào)永遠(yuǎn)會(huì)是一個(gè)重大命題。