論發(fā)展型社會救助制度中的強(qiáng)制工作措施
——以歐洲國家的經(jīng)驗為鏡鑒

王 健

一、 引 言

第二次世界大戰(zhàn)后，歐洲國家的福利制度經(jīng)歷了一個快速發(fā)展的黃金期。然而隨著經(jīng)濟(jì)滯脹、結(jié)構(gòu)性失業(yè)、人口老齡化、少子化等社會問題的不斷涌現(xiàn)，福利國家的財政支出急劇增加，從而出現(xiàn)了福利國家危機(jī)現(xiàn)象。在這樣的背景下，自20世紀(jì)90年代以來，歐洲各國開始對本國的福利制度進(jìn)行大幅的限縮性改革，共同的趨勢特征之一是，將以往消極的生存型社會救助轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的發(fā)展型社會救助。其中，最核心的一項措施是，為實現(xiàn)減輕財政負(fù)擔(dān)和幫助受救助者重新融入有薪資報酬的勞動力市場的目標(biāo)，要求有勞動能力的受救助者同意參加強(qiáng)制性工作后才能獲得相應(yīng)的救濟(jì)金。在此理念基礎(chǔ)上建構(gòu)的發(fā)展型社會救助似已形成一股全球化風(fēng)潮，在我國亦有快速發(fā)展的可能性與必要性。

就我國而言，2020年不僅是脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝之年，也是消滅絕對貧困的元年。這意味著2020年之后，我國的社會救助制度要從解決絕對貧困轉(zhuǎn)向緩解相對貧困，更多地關(guān)注貧困人口的就業(yè)和再就業(yè)問題。然而目前，我國社會救助制度大體采生存型而非發(fā)展型救助模式，(1)參見謝勇才、丁建定： 《從生存型救助到發(fā)展型救助： 我國社會救助制度的發(fā)展困境與完善路徑》，載《中國軟科學(xué)》2015年第11期，第46頁。將社會救助對象認(rèn)定條件的重點放在家庭收入、戶籍狀況等信息的調(diào)查上，僅在《社會救助暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)第43、45條和《城市居民最低生活保障條例》(以下簡稱《條例》)第10條第3款對受救助者的強(qiáng)制工作義務(wù)進(jìn)行了簡單的原則性規(guī)定，操作性不強(qiáng)，因而是一種被動、單項、消極的輸血型救助，對被救助者的貧困狀況，尤其是相對貧困的狀況，難以實質(zhì)性地改善?；诖?，近年來，在政策層面，我國的社會救助實踐逐漸向發(fā)展型救助模式轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)了大量強(qiáng)制有勞動能力的受救助者工作的案例，而有關(guān)受救助者因拒絕履行強(qiáng)制工作義務(wù)而失去救助資格的案例亦相當(dāng)豐富，如張紅林與沈陽市于洪區(qū)民政局案(2)參見張紅林訴沈陽市于洪區(qū)民政局最低生活保障金停發(fā)決定糾紛案，遼寧省高級人民法院行政判決書(2019)遼01行終657號。案件事實簡述如下： 受救助人張紅林在2017年8月獲得社會救助時簽署了一份《承諾書》，同意遵守《沈陽市城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度實施細(xì)則》第11條的規(guī)定，“法定勞動年齡內(nèi)，有勞動能力但尚未就業(yè)的城市低保對象，到戶口所在地公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記，參加其所在社區(qū)組織的公益性勞動和職業(yè)技能培訓(xùn)，無正當(dāng)理由不得拒絕公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)介紹的就業(yè)登記”。2018年8月，張紅林因女兒已大學(xué)畢業(yè)，有勞動能力，但未到公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記，被暫停發(fā)放最低生活保障金。一二審法院均認(rèn)定對張紅林停發(fā)最低生活保障金的行政行為合法。和董先勤與南京市江寧區(qū)民政局、人民政府民政行政給付及行政復(fù)議一案，(3)參見董先勤訴南京市江寧區(qū)民政局、南京市江寧區(qū)人民政府民政行政給付及行政復(fù)議糾紛案，江蘇省南京市中級人民法院行政判決書(2019)蘇01行終327號。案件事實略為： 救助申請人董先勤辯稱，自己曾多次在所在街鎮(zhèn)勞動和社會保障機(jī)構(gòu)提出培訓(xùn)和推薦就業(yè)的請求，政府部門沒有相關(guān)記錄，是政府的責(zé)任。同時，自己和丈夫均有病在身且均處于失業(yè)狀態(tài)，加上小孩還在上學(xué)，僅靠失業(yè)金維持家庭生活，遠(yuǎn)低于低保標(biāo)準(zhǔn)，因此申請就業(yè)援助和最低生活保障。江寧區(qū)民政局認(rèn)為，首先《南京市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》第17條和《南京市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例實施細(xì)則》第15條第2款規(guī)定，“就業(yè)年齡段內(nèi)有勞動能力且未就業(yè)的，應(yīng)提供戶籍街鎮(zhèn)以上人社機(jī)構(gòu)出具的就業(yè)登記、培訓(xùn)和推薦就業(yè)記錄材料”。由于董先勤未根據(jù)相關(guān)規(guī)定提交這些材料，不符合申請低保的規(guī)定。其次，董先勤在勞動就業(yè)年齡段內(nèi)并未喪失勞動能力，應(yīng)積極主動就業(yè)，在主動就業(yè)不成功的條件下，政府才應(yīng)予以救助，故對董先勤做出不得享受最低生活保障的決定。對此，2019年7月，江蘇省南京市中級人民法院在判決中全部采納了江寧區(qū)民政局的理由，駁回了董先勤的上訴。等等。

檢討這些案例不難發(fā)現(xiàn)，值得關(guān)注的問題至少有： (1) 這些案例的審級較高，如果不是對社會救助有強(qiáng)烈的期待，這些弱勢者也就不會一直上訴至省高院，甚至最高院(4)參見張雪訴遼寧葫蘆島楊家杖子經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會等低保待遇行政答復(fù)案，最高人民法院行政裁定書(2018)最高法行申71號。。然而，我國司法實踐在強(qiáng)制工作義務(wù)的論證上采取的仍然是一種簡單的形式認(rèn)定方式，即只要有勞動能力的受救助者沒有參加工作就會受到懲罰。(2) 并且，懲罰基本上表現(xiàn)為一次拒絕就全部停發(fā)社會救助，與《暫行辦法》第45條“連續(xù)三次拒絕”以及“減發(fā)或停發(fā)”的規(guī)定相違背。可見，我國社會救助制度的設(shè)計邏輯偏向于采用消極性懲罰和阻礙性的策略提供救助，而較不注重保障受救助公民的基本生存和社會安全的照顧功能，有違背憲法保障生存權(quán)(5)需要說明的是，我國《憲法》并沒有明確的生存權(quán)條款，但在第33條第3款規(guī)定了“國家尊重和保障人權(quán)”。生存權(quán)是首要的基本人權(quán)，早在1996年的《人權(quán)白皮書》中就提出要重視生存權(quán)的保障。因此，生存權(quán)保障應(yīng)是我國《憲法》的應(yīng)有之意。意旨的嫌疑。(3) 我國社會救助法律規(guī)定與司法實踐并未考量強(qiáng)制工作的性質(zhì)，如工作本身薪資太低、工作條件太差，離家較遠(yuǎn)，或是完全不符合受救助者的生涯規(guī)劃、個性或能力等因素，單以具有“不愿意工作”或“有能力未工作”情形，則不予救助，抹殺了社會救助協(xié)助受救助者自立的原意。

可以預(yù)見，隨著我國絕對貧困的消滅，當(dāng)前的生存型社會救助必然要轉(zhuǎn)型為發(fā)展型社會救助，強(qiáng)制工作措施在緩解相對貧困中的作用也會越來越凸顯。2020年9月7日民政部、財政部發(fā)布的《中華人民共和國社會救助法(草案征求意見稿)》第23條就規(guī)定有勞動能力和就業(yè)條件的，應(yīng)當(dāng)積極就業(yè)。然而，在我國《社會救助法》即將出臺但尚未出臺、相關(guān)法律法規(guī)發(fā)展尚不成熟、發(fā)展型社會救助制度尚未成型的情況下，國家尤其是地方政府在實踐中推行強(qiáng)制工作措施，必然會限縮受救助者的生存權(quán)等基本權(quán)利。因此，我國在不斷探索通過強(qiáng)制工作緩解社會相對貧困問題時，有必要借鑒域外的經(jīng)驗，深入分析歐洲發(fā)展型社會救助中強(qiáng)制工作的理念基礎(chǔ)及其法理困境，從憲法基本權(quán)利保障的角度，檢討強(qiáng)制工作的內(nèi)容、質(zhì)量等方面的合理性與合法性，做到在一開始就樹立保障受救助者基本權(quán)利的理念。

二、歐洲國家發(fā)展型社會救助制度中強(qiáng)制工作措施的基本理念

一般而言，社會救助制度建立在國家對公民基本生存進(jìn)行積極照顧的理念之上，公民基于身份和自己所處的狀況，即可要求國家給付。但由于公民個人的基本生存首先須由自己負(fù)責(zé)，以自立維持為核心，國家只是處在最末端的位階對弱勢公民的自助進(jìn)行協(xié)助，因而國家的積極照顧是兜底性和輔助性的。這就意味著，公民個人必須在盡自己最大努力發(fā)揮自己的勞動能力，并窮盡家庭成員和其他社會資源的幫助后，仍不能維持基本生活的情況下，才能申請國家的社會救助給付。

然而傳統(tǒng)的生存型社會救助在理念上把受救助者視為被動、消極、單項的接受者，將重點放在了對受救助者的物質(zhì)幫助，忽視了受救助者自身改變現(xiàn)狀的內(nèi)在積極性以及諸如勞動技能的不足、社會排斥等貧困背后的原因。20世紀(jì)70年代石油危機(jī)引發(fā)了全球性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，結(jié)束了歐洲社會福利制度長達(dá)20多年的“黃金時代”，福利國家由此陷入困境。1981年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)在法國巴黎舉行了“80年代的社會政策”會議，并編輯出版《危機(jī)中的福利國家》一書，開啟了對福利國家的聲討。(6)參見林閩鋼： 《中國社會福利發(fā)展戰(zhàn)略： 從消極走向積極》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2015年第2期，第73頁。這些聲討主要集中在，社會救助僅僅靠“授人以魚”的方式進(jìn)行救助，容易導(dǎo)致救助成本太高、救助方式消極、助長受救助者惰性以及不利于受救助者技能提升等問題，不能真正實現(xiàn)對個人自助的協(xié)助。更嚴(yán)重的是，由于社會救助金與低工資工作的報酬相比更為可觀，因而容易給懶惰之人提供激勵，誘使或慫恿更多的人不參加工作。(7)Nancy J. Altman， The Striking Superiority of Social Security in the Provision of Wage Insurance， 50 Harvard Journal on Legislation 109 (2013).

1980年至20世紀(jì)90年代末，德國社會救助支出從22億歐元上升到約100億歐元，同期，領(lǐng)取社會救助的人數(shù)卻從85萬增加至300萬。(8)參見張浩淼： 《發(fā)展型社會救助研究： 國際經(jīng)驗與中國道路》，商務(wù)印書館2017年版，第58頁?？梢姡嫘蜕鐣戎粌H不能減少貧困，緩解經(jīng)濟(jì)不平等和貧富差距，反而使一個數(shù)量龐大的低收入群體持續(xù)存在。面對這樣的狀況，歐洲各國不得不從注重效率和互惠這兩個方面反思自身以往的社會救助制度，并醞釀相關(guān)的改革。為實現(xiàn)減輕財政負(fù)擔(dān)和幫助受救助者重新融入有薪資報酬的勞動力市場的目標(biāo)，歐洲各國在20世紀(jì)90年代開始逐漸將消極的生存型社會救助轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的發(fā)展型社會救助。1998年，歐洲明確提出把“社會投資”作為發(fā)展戰(zhàn)略。2000年，歐盟在推出的《里斯本戰(zhàn)略》中強(qiáng)調(diào)了社會投資政策，主要目標(biāo)是對個人進(jìn)行投資，建立積極的社會救助，使歐洲社會福利模式現(xiàn)代化。(9)參見林閩鋼： 《中國社會福利發(fā)展戰(zhàn)略： 從消極走向積極》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2015年第2期，第74頁。

在這樣的背景下，德國在2003年底通過的Hartz IV改革方案中規(guī)定，將具有就業(yè)能力的失業(yè)者的失業(yè)救濟(jì)金和社會救助金合并為失業(yè)金，作為尋求工作者的基本保障，社會救助只救助那些沒有就業(yè)能力或就業(yè)能力減損以及處于特殊困境的人，以為他們提供合乎人性尊嚴(yán)的最低生存保障。(10)喻文光： 《德國社會救助法律制度及其啟示——兼論我國行政法學(xué)研究領(lǐng)域的拓展》，載《行政法學(xué)研究》2013年第1期，第114—115頁。對于所有15—64歲有勞動能力者，如果他們想獲得社會救助，則必須通過自己的勞動來回饋社會。英國在2011年聯(lián)合政府制定的強(qiáng)制性工作活動計劃中也規(guī)定，強(qiáng)制性工作措施的目的在于，讓受救助者獲得額外的支持以幫助他們將重心放在找工作和熟悉工作紀(jì)律上，如每天準(zhǔn)時參加勞動，遵循指示，以及團(tuán)隊意識等。(11)See Jobseeker’s Allowance (Mandatory Work Activity Scheme) Regulations 2011， Article 2(1).對那些不接受工作的受救助者，歐洲各國的發(fā)展型社會救助制度都有非常嚴(yán)厲的懲罰措施，以凸顯工作的強(qiáng)制性。德國Hartz IV方案規(guī)定，如果受救助者沒有合理的理由，第一次不愿意工作，則會在接下來的3個月中被削減30%的救濟(jì)金，第二次和第三次，則會在接下來的3個月中分別削減60%和100%的救濟(jì)金。(12)“The sanction amounts to a three-month reduction of their allowances by 30 percent for a first failure to work， with any second or third failure being punished by cuts for three months of 60 percent and 100 percent， respectively.” See Anja Eleveld， The Duty to Work without a Wage： A Legal Comparison between Social Assistance Legislation in Germany， the Netherlands and the United Kingdom， 16 European Journal of Social Security 204 (2014).2015年1月，荷蘭將強(qiáng)制工作措施整合為一項單一且廣泛的計劃，即《荷蘭參與法案》(Dutch Participation Act)。根據(jù)《荷蘭參與法案》的規(guī)定，如果被救助者不履行這些民事義務(wù)，則通常會受到停發(fā)一個月救濟(jì)金的懲罰，在一些極端情況下，甚至?xí)煌０l(fā)三個月的救濟(jì)金。(13)See Dutch Participation Act (hereinafter DPA)， Article 18(5)(6)(7)(8).

可見，社會救助從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變的核心在于，將救助貧困者看成一種社會投資行為，將重點轉(zhuǎn)向福利與勞動力市場的結(jié)合，通過倡導(dǎo)“胡蘿卜和大棒”的理念來重建個人責(zé)任，從而實現(xiàn)從“無義務(wù)的權(quán)利”或“單純福利”到“有條件的工作福利”的轉(zhuǎn)變。正如英國新工黨在20世紀(jì)90年代闡述自己的福利思想時所說的那樣，“……(它)并不要求下層的人們?nèi)〉谩晒Α?，那不是每個人都能做到的。它只是要求每一個人履行共同的義務(wù)，包括如工作這類的社會義務(wù)。所有有能力的成人都應(yīng)該工作或展示基本的英語讀寫能力，正如每一個人都應(yīng)該納稅和遵守法律一樣”。(14)[英] 馬丁·鮑威爾編： 《新工黨，新福利國家？英國社會政策中的“第三條道路”》，林德山等譯，重慶出版社2010年版，第217頁。為此，國家的責(zé)任也發(fā)生了一系列的轉(zhuǎn)變。政府再分配的重點應(yīng)該是“對可能性的再分配”，對人類能力的開發(fā)應(yīng)當(dāng)在最大程度上取代“事后”的再分配。(15)[英] 安東尼·吉登斯： 《第三條道路： 社會民主主義的復(fù)興》，鄭戈譯，北京大學(xué)出版社2000年版，第105頁。荷蘭在2015年的《荷蘭參與法案》中就規(guī)定，所有市級政府都被要求發(fā)展與民事社區(qū)工作相關(guān)的地方政策，(16)See DPA， supra note 〔13〕， Article 7(3).從而明確了相應(yīng)的政府責(zé)任。因此，在這種“授人以漁”的發(fā)展型社會救助模式中，國家對受救助者的基本生存照顧結(jié)合了一種強(qiáng)烈的“可適應(yīng)性”要求，即受救助者以永久性技能的提升和積極的努力來滿足勞動力市場的需要。對于那些有勞動能力卻沒有就業(yè)的救助對象，社會救助要求其參與培訓(xùn)、尋找工作和接受政府安排的強(qiáng)制性工作，以此來換取相應(yīng)的受救助權(quán)利，從而幫助其回歸自助的正常軌道。

從法學(xué)權(quán)利與義務(wù)的范疇來看，歐洲發(fā)展型社會救助強(qiáng)制受救助者參加工作，背后的法理邏輯可以歸納為： 國家角色從社會權(quán)的保障者轉(zhuǎn)變成了個人權(quán)利的管理者。(17)See Eleveld， supra note 〔12〕， at 204.通過單純對是否處于準(zhǔn)備勞動狀態(tài)的檢查，勞動的義務(wù)更多被認(rèn)為是平衡正義的必要手段： 靠大家養(yǎng)活的人應(yīng)該為大家工作，至少不該以游手好閑作為回報。(18)[德] 漢斯·察赫： 《福利社會的歐洲設(shè)計——察赫社會法文集》，劉冬梅、楊一帆譯，北京大學(xué)出版社2014年版，第366頁。互惠，而不是傳統(tǒng)的生存需求，變成了發(fā)展型社會救助的核心理念。國家在提供救濟(jì)時，通過這種附條件的互惠關(guān)系約束受救助者，從而建立了對他們的控制權(quán)。(19)Michael G. Martinek， Contract Law Theory in the Social Welfare State of Germany — Developments and Dangers， 2007 Journal of South African Law 1 (2007).因此，發(fā)展型社會救助中有關(guān)強(qiáng)制有勞動能力者參加工作的規(guī)定，也被視為受救助者的“合作義務(wù)”。2012年荷蘭就將“社區(qū)民事工作”引入其《工作和福利法》(WWB)中，(20)See Work and Welfare Bill (hereinafter WWB)， Article 9(1)(c).包括為社區(qū)清掃落葉、清理積雪等。這些民事義務(wù)被視為來源于救助申請人應(yīng)當(dāng)為社區(qū)的團(tuán)結(jié)做貢獻(xiàn)的理念，因為每個人都在根據(jù)自己的能力為社區(qū)做貢獻(xiàn)，受救助者也不應(yīng)例外。(21)Eleveld， supra note 〔12〕， at 204.

三、 歐洲國家發(fā)展型社會救助制度中強(qiáng)制工作措施的法理困境

隨著歐洲國家發(fā)展型社會救助實踐的深入，不少受救助者確實經(jīng)歷了從“工作、更好的工作到職業(yè)”的轉(zhuǎn)變，成為自食其力者。1996年至2017年，英國的失業(yè)福利領(lǐng)取人數(shù)就從208.8萬下降到79.9萬。(22)參見張浩淼、仲超： 《工作福利在我國社會救助改革中的適用性分析——基于典型福利國家實踐的比較與啟示》，載《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2019年第4期，第121頁?？梢?，歐洲國家發(fā)展型社會救助改革取得了較為顯著的成效。然而，另一方面，強(qiáng)制工作措施對受救助者基本生存權(quán)保障不足等法理問題受到了越來越多的關(guān)注。在社會福利思想已深入人心的國家，強(qiáng)制工作措施不可能“奇跡般地被全社會所接受”，而“從一種援助貧困者的不成功制度過渡到一個提供有效工作的制度過程”，(23)李丹： 《歐美國家的工作福利政策及其啟示》，載《廈門大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2008年第4期，第101頁。注定要限縮受救助者的基本生存權(quán)，具體表現(xiàn)在以下五個方面。

其一，強(qiáng)制工作有減輕國家就業(yè)促進(jìn)責(zé)任以及加重受救助者勞動義務(wù)的嫌疑，透露出弱化受救助者權(quán)利保障的立法訊息。在歐洲國家，已有越來越多的學(xué)者傾向認(rèn)為，不能將失業(yè)的原因完全歸于勞動者。德國學(xué)者弗蘭切斯卡·德羅澤爾(Franziska Drohsel)就認(rèn)為，有勞動能力者不能找到工作至少有兩方面的原因，雖然個人在經(jīng)驗、資歷、勤奮度等問題上與勞動力市場不匹配是其中一個原因，但國家宏觀經(jīng)濟(jì)運行導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性失業(yè)、就業(yè)市場的不對稱不透明等制度性原因同樣重要。(24)See Drohsel， Sanktionen nach dem SGB II und das Grundrecht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum， NZS 96 (2014).在歐洲發(fā)展型社會救助的實踐中，對受救助者采取強(qiáng)制工作措施，似乎是在表明，失業(yè)是個人的問題，而不是社會的問題。在工業(yè)化深入發(fā)展和社會風(fēng)險加劇的背景下，尤其是在當(dāng)前出現(xiàn)大規(guī)模機(jī)器換人現(xiàn)象的背景下，雇主對低技能勞動力需求的減少，使得個人的經(jīng)驗、資質(zhì)等問題變得相對無關(guān)緊要。為維持基本生存，不得不至少暫時依靠社會救助為生的人口在增加，也就是說，受救助者基本生存的維持更加仰賴國家的積極給付行為，因此個人和國家在社會救助的強(qiáng)制工作中應(yīng)當(dāng)具有各自明確的義務(wù)——個人要尋找工作和接受培訓(xùn)以提升自己的技能，國家則要提供培訓(xùn)和相應(yīng)的工作，甚至在勞動力市場不能為申請救助者提供工作時成為其最后的雇主——而不能盲目地通過公權(quán)力限縮國家自己的義務(wù)，以致有損受救助者個體基本權(quán)利的情況發(fā)生。

其二，從發(fā)展型社會救助制度中強(qiáng)制工作措施的實踐來看，在受救助者接受救濟(jì)和國家給予救濟(jì)金的法律關(guān)系中，不利制裁占據(jù)著核心的地位。換言之，這種法律關(guān)系是以國家強(qiáng)制的不利制裁為后盾而存在的，受救助者如果拒絕履行工作義務(wù)，就會面臨失去部分甚至全部救濟(jì)金的懲罰?？梢姡瑸榱双@取救濟(jì)金，救助申請人往往只能接受這些不公平條件，否則會有喪失基本生存權(quán)利的風(fēng)險。不僅如此，要求人們幾乎無償?shù)毓ぷ饕灿腥铔]受救助者人格尊嚴(yán)的嫌疑。事實上，這些申請救助的人在這種實質(zhì)不平等的法律關(guān)系中，甚至?xí)黄缫?、降格為次等公民。這種有損人格權(quán)的情況要一直到被救助者重新進(jìn)入勞動力市場，實現(xiàn)完全自立，并與雇主簽訂勞動合同后，才能結(jié)束，(曾經(jīng)的)被救助者才能得到或再次得到社會的平等對待。

其三，社會救助作為國家保障公民基本生存權(quán)的措施，保障對象基本上為全體公民，給付條件具有無因性，不追究為何需要救濟(jì)，更不需要事先的對價性給付。換言之，社會救助申請者只要經(jīng)濟(jì)收入和所有資產(chǎn)低于最低生活標(biāo)準(zhǔn)，不論其是基于何種原因?qū)е仑毨?，都可以申請社會救助。由于公民的社會救助?quán)屬于憲法上生存權(quán)的具體內(nèi)容，是人類固有的、不可侵犯的和不可剝奪的權(quán)利，因此未參加工作就削減甚至停發(fā)救濟(jì)金的做法也與國家對公民基本生存權(quán)保障的無因性、不可侵犯性和不可剝奪性產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致國家沒有完全承擔(dān)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。事實上，若要維持憲法要求的權(quán)利保障和社會安全功能，則必須密織最低層次的安全網(wǎng)，并將其放置于更高更優(yōu)先的地位予以落實，但發(fā)展型社會救助制度能否真正充分實現(xiàn)憲法生存權(quán)保障的目標(biāo)，尚存疑義。

其四，從國際法層面來看，強(qiáng)制受救助者工作有違背《歐洲人權(quán)公約》第4條第2款和《國際勞工組織(ILO)公約》第29條禁止強(qiáng)制勞動規(guī)定的嫌疑。雖然一般來說，禁止強(qiáng)迫勞動條款針對的是雇主，但是歐洲司法判例在某些情況下認(rèn)定了地方福利機(jī)構(gòu)強(qiáng)制受救助者工作違反了禁止強(qiáng)迫勞動的規(guī)定。此外，如果被救助者不接受強(qiáng)制勞動，就取消救助的做法，也會與《國際人權(quán)公約》第22條“每個人，作為社會的一個成員，都有社會保障的權(quán)利”、《歐洲人權(quán)公約》第3條“禁止不人道的、減損性的對待和處罰”以及《歐洲基本權(quán)利憲章》(EU Charter of Fundamental Rights)第15條“每個人都有參加工作的權(quán)利，都有追求自由選擇職業(yè)的權(quán)利”等規(guī)定相沖突。

四、 歐洲人權(quán)法院及歐洲各國法院判例的司法回應(yīng)

(一) 歐洲人權(quán)法院及歐洲各國法院的相關(guān)判例

早在1976年，歐洲人權(quán)法院就已經(jīng)對福利國家強(qiáng)制要求受救助者工作的情形有過判例，(25)See Olivier De Schutter， Welfare State Reform and Social Rights， 33 Netherlands Quarterly of Human Rights 123 (2015).當(dāng)時對是否有違禁止強(qiáng)迫勞動規(guī)定的問題，采取的是純粹的形式認(rèn)定方式。在該案中，一位建筑工人由于拒絕工作，導(dǎo)致他的失業(yè)救濟(jì)金被停發(fā)了26周。他辯稱，他被要求在市政種植園中工作，但是這些工作通常是針對殘疾人而設(shè)立的，他認(rèn)為這會對他的社會形象造成損害，因此違反了《歐洲人權(quán)公約》中諸多條款的規(guī)定。(26)如第3條“不人道或者降級性的對待或處罰”，第4條“禁止強(qiáng)制勞動”，第8條“私人生活被尊重的權(quán)利”。歐洲人權(quán)法院認(rèn)為，主管機(jī)關(guān)提供的工作不存在強(qiáng)迫，因為只要接受工作就沒有人會受到不利制裁。相反，接受這樣的條件只是獲得失業(yè)救濟(jì)金的一個必要條件，臨時失去救濟(jì)金只是對拒絕這一條件的懲罰。

2010年，在Schuitemakerv.The Netherlands一案(27)See Olivier De Schutter， supra note 〔25〕, at 123.中，救助申請人Schuitemake訴稱，除非她接受“普遍認(rèn)可的”的工作，否則她將受到停發(fā)失業(yè)救濟(jì)金的威脅。對此，歐洲人權(quán)法院拒絕考慮適用《歐洲人權(quán)公約》第4條第2款關(guān)于“禁止強(qiáng)迫勞動”的規(guī)定，他們認(rèn)為，通常必須接受的是，在實行社會保障制度的國家中，立法完全有權(quán)規(guī)定一個人必須符合相應(yīng)的條件，才能有資格根據(jù)該制度獲得救濟(jì)。在這方面，尤其不能認(rèn)為一個人必須做出明顯的努力后才能獲得普遍接受的工作是不合理的。而且鑒于荷蘭在《工作和福利法》中規(guī)定，獲取救濟(jì)金的人無須尋求和接受被社會有良心的人普遍反對的工作，因此本案明顯不違反禁止強(qiáng)迫勞動的規(guī)定。

雖然歐洲人權(quán)法院確實接受提供社會救助的國家可以將救助金的獲得與某些條件聯(lián)系起來，但是也逐漸明確了這些條件必須被認(rèn)為是合理的。2008年，在荷蘭阿納姆(Arnhem)地區(qū)法院的判例中對何謂合理的工作條件進(jìn)行了界定。(28)Court of Arnhem， 8 October 2008， LJN BF 7284.這個案件中的救濟(jì)申請人有特定的知識背景，他被告知要接受由鎮(zhèn)上依據(jù)工作至上計劃而建立的“培訓(xùn)中心”提供的工作，并被要求簽署一份“工作經(jīng)驗協(xié)議”。根據(jù)此協(xié)議，他可以選擇從事公共園丁或者包裝膠水盒的工作。申請人簽署協(xié)議后不久便拒絕了“培訓(xùn)中心”強(qiáng)加給他的合作義務(wù)，從而導(dǎo)致了在一個月內(nèi)救濟(jì)金被削減40%的懲罰。地區(qū)法院在判決中認(rèn)為，地方委員會的做法不符合《歐洲人權(quán)公約》第4條禁止強(qiáng)迫勞動的規(guī)定，因為在這個案件中被救濟(jì)者參加這些工作明顯不是自愿的而是迫于制裁的威脅。然而，另一方面，法院也認(rèn)為，社會救助作為兜底性的安全網(wǎng)，其前提是幫助個人盡快獲得有償就業(yè)，因此只要那些工作對被救助者而言是適度的，那么強(qiáng)制工作就是合理的。

2013年，英國最高法院對強(qiáng)制性工作活動的合法性做出了一項判決。(29)See Gijsbert Vonk， Repressive Welfare States： The Spiral of Obligations and Sanctions in Social Security， 16 European Journal of Social Security 188 (2014).這一案件中的救助申請人是一名失業(yè)的地質(zhì)專業(yè)畢業(yè)生。為了領(lǐng)取救濟(jì)金，她被要求在博物館中做自愿性的工作服務(wù)，但是隨后不久就被強(qiáng)制要求去伯明翰的一家商店從事無報酬的勞動。幾天之后，她放棄了這份瑣碎的工作，因為她認(rèn)為自己不能從中學(xué)到任何東西。英國最高法院否認(rèn)了這項工作違背了《歐洲人權(quán)公約》第4條的規(guī)定，因為這項工作并沒有以某種降級的方式實施，并認(rèn)為只有強(qiáng)迫從事“不公正的”“壓迫性的”“有可避免的困難的”“引起不必要的痛苦的”或“有騷擾性”的工作才是不合法的。

2019年11月5日，德國聯(lián)邦憲法法院做出了一個關(guān)于德國社會救助法中福利制裁合憲性的里程碑式的判決。(30)BVerfG 05.11.2019， 1 BvL 7/16.該案件始于2014年，當(dāng)時的福利管理機(jī)構(gòu)(就業(yè)中心)削減了一名拒絕履行索賠義務(wù)的失業(yè)人員的救濟(jì)金。這名男子之前曾接受過倉庫工人的培訓(xùn)，但他拒絕了就業(yè)中心關(guān)于申請倉庫工的邀請。他聲稱自己不再對倉庫工作感興趣，而是想找一份店員工作。就業(yè)中心認(rèn)為，這一拒絕構(gòu)成了違反積極就業(yè)的義務(wù)，并對該男子的救濟(jì)金進(jìn)行了30%的削減。幾個月后，就業(yè)中心向該失業(yè)男子提出了一項重返社會的計劃，使他能夠作為一名店員參加實習(xí)，以獲得必要的工作經(jīng)驗。該男子再次拒絕跟進(jìn)該計劃，由于這名男子已經(jīng)第二次不履行合作義務(wù)，就業(yè)中心削減了其60%的救濟(jì)金。該男子對就業(yè)中心的兩項處罰決定不服，向當(dāng)?shù)厣鐣ㄔ禾崞鹪V訟，理由是Hartz IV法案違反憲法。地方法院確認(rèn)Hartz IV法案違反憲法，將其提交給德國聯(lián)邦憲法法院。憲法法院主要對制裁的嚴(yán)重性進(jìn)行了合憲性審查，即分別審查了三個級別的制裁，在審查30%的福利削減時更加寬松，在審查60%和100%的制裁時更加嚴(yán)格。憲法法院認(rèn)為，減少救濟(jì)金作為促進(jìn)社會救助合法性的一項措施的合理性和必要性只是一種假設(shè)。在救濟(jì)金減少30%的情況下，法院表示愿意接受這一假設(shè)，其對最低生活保障權(quán)的違反仍在可接受的范圍內(nèi)，立法者對此有足夠的自由裁量權(quán)。然而，這并不適用于60%和100%的制裁。法院認(rèn)為，這些處罰措施給被制裁的個人帶來了極大困難，被制裁后的生活水平難以達(dá)到憲法所保障的最低限度，從而剝奪了個人的基本生存手段。因此，在這種嚴(yán)重干涉?zhèn)€人基本權(quán)利的情況下，立法者不能再依賴于這些處罰措施可以有效促進(jìn)社會融入這樣似是而非的假設(shè)。在沒有任何實證研究的情況下，法院認(rèn)為這些處罰措施不僅無效，而且可能適得其反。削減60%甚至100%的救濟(jì)金對被制裁者個人將產(chǎn)生毀滅性的影響，從而使他們完全退出社會保護(hù)體系。

(二) 對相關(guān)判例的進(jìn)一步分析

從本質(zhì)上來說，強(qiáng)制工作涉及的核心法理問題是如何在社會保障中合理地劃分國家責(zé)任和個人責(zé)任。在歐洲，國家層面的立法中，通常并不會把工作義務(wù)視為個人對社會的一項義務(wù)，然而也沒有明確拒絕以被救助者參加工作為條件的社會救助的可能性。由于歐洲國家在獲得社會救助的條件上采取逐漸強(qiáng)化的立法干預(yù)，使得本身權(quán)利基礎(chǔ)就比較薄弱的社會基本權(quán)利變得更加脆弱。雖然強(qiáng)制工作的立法目的在于，幫助貧困公民重回自我決定、自我形成其獨立人格的生活正軌，但由于社會救助給付具有抽象性，屬于“目的程式的法條規(guī)范”，(31)所謂目的程式的法條規(guī)范，相對于條件程式的法條規(guī)范而言，即只規(guī)定法條規(guī)范所想要達(dá)成的目的，至于目的達(dá)成的手段或條件，則任由規(guī)范對象決定。在此程式下，決定者乃是基于對于其決定的未來效果之預(yù)測，視其對于目的達(dá)成效果，立法者有寬廣的形成空間，以決定是否做成該決定。參見張桐銳： 《論憲法上之最低生存保障請求權(quán)》，載《政大法學(xué)評論》第123期(2011年)。在給付內(nèi)容、種類和范圍的事項上并未有明確規(guī)定，因而立法者可依據(jù)財政資源等事由，以法律形式限定受救助者的范圍及設(shè)定領(lǐng)取救助金的前置性條件。然而，國家在基于此理由做自由裁量時，仍應(yīng)有一定的規(guī)范限度，不能將受領(lǐng)社會救助給付的資格與條件無限上調(diào)。

對此，當(dāng)歐洲國家將重點放在設(shè)置嚴(yán)格的獲取社會救助的條件上而重塑公民的社會基本權(quán)利時，歐洲人權(quán)法院及各國法院從憲法和國際公約中基本權(quán)利保護(hù)的視角出發(fā)，通過司法判例對強(qiáng)制工作進(jìn)行合法性與合理性檢視，為促進(jìn)二者關(guān)系的平衡起到了關(guān)鍵作用。具體而言，從以上歐洲的司法判例可以發(fā)現(xiàn)，對于強(qiáng)制工作，法院論述的重點集中在工作的內(nèi)容、質(zhì)量等方面，通過判斷它們是否存在嚴(yán)重不合理的情況，來確定是否有損受救助者的基本權(quán)利。也就是說，在對給予受救助者不利制裁和保障其享有最低生存水平的基本權(quán)利進(jìn)行權(quán)衡時，只有出于合法目的并在合理的框架內(nèi)，對受救助者進(jìn)行懲罰才是合理的。

雖然依據(jù)民主原則應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)直接確立公民獲取社會救助的條件，但是這些條件一旦被確立，政府在實施的過程中就要受到法院的監(jiān)督和控制，以限縮其自由裁量的隨意性。為此，歐洲人權(quán)法院逐漸從實質(zhì)上在憲法與國際公約中尋求關(guān)于受救助者基本權(quán)利保護(hù)的規(guī)定，從而扮演了一定的法律和政策理念的改變者或形成者的角色。尤其是，強(qiáng)制工作被認(rèn)為導(dǎo)致對弱勢群體社會權(quán)利保障倒退的時候，法院具有審查立法和行政裁量的職能。

然而由于社會救助權(quán)是一種強(qiáng)烈依賴政府稅收汲取和再分配能力的權(quán)利，其實現(xiàn)受限于立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的裁量自由，從而會導(dǎo)致其權(quán)利基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱，極易受到侵犯。如果過多地強(qiáng)調(diào)受救助者在憲法上的基本權(quán)利，就有可能大大激勵中央政府強(qiáng)化稅收汲取和財政再分配的動機(jī)和能力，政府事權(quán)的擴(kuò)張也就有可能導(dǎo)致公權(quán)力的進(jìn)一步膨脹。(32)參見吳文芳： 《我國社會法理論演進(jìn)與研究路徑之反思》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2019年第4期，第83頁。因此，在促進(jìn)強(qiáng)制工作與受救助者權(quán)利保障關(guān)系平衡的過程中，法院不得不尋求更高效力的法律規(guī)范，并對受救助者的處罰措施進(jìn)行合憲性審查。德國的司法實踐表明，對救濟(jì)金的大幅削減必須得到明確的實證研究的支持，以證明這些處罰有助于失業(yè)者重新融入社會，如此才能有效限制國家出于純粹假設(shè)性或家長式的目的而犧牲受救助者的基本權(quán)利。

五、 對完善我國社會救助制度中強(qiáng)制工作措施的啟示

歐洲國家對社會救助制度進(jìn)行改革，主要是因為這些國家社會救助福利基礎(chǔ)好，普惠式的現(xiàn)金救助項目普及且在救助體系中占核心地位，由于較高的現(xiàn)金給付水準(zhǔn)產(chǎn)生了福利依賴問題，從而需要通過就業(yè)激勵手段使長期受助者重新融入勞動力市場。就我國而言，雖然因國情不同而不能直接照搬，但歐洲國家的經(jīng)驗仍然可以為我國社會救助制度從生存權(quán)型向發(fā)展型改革提供重要的啟示。尤其是，我國應(yīng)當(dāng)吸取歐洲國家在實踐發(fā)展型社會救助的過程中忽視甚至損害受救助者基本權(quán)利的教訓(xùn)，做到在一開始就樹立保障受救助者基本權(quán)利的理念。

(一) 樹立發(fā)展型社會救助“協(xié)助自助”的立法目的

從歐洲國家的經(jīng)驗來看，其發(fā)展型社會救助制度最大的特色就在于通過一連串“授人以漁”的強(qiáng)制性工作措施，包括提供更多的工作種類和工作方案等措施，幫助受救助者重回勞動力市場。除少數(shù)例外以外，所有處于工作年齡的社會救助申請者都應(yīng)該參加工作，使得社會救助對他們的作用在于“施以援手而不是施舍”。(33)見前注〔14〕，鮑威爾書，第16頁。國家和社會在盡一定的責(zé)任幫助有工作能力的受救助者時，受救助者也應(yīng)當(dāng)為幫助自己盡一定的責(zé)任，而不是坐享其成。有勞動能力者應(yīng)當(dāng)依靠自己的勞動力，無須國家救助即可自立于社會之中，通過將“協(xié)助自助”設(shè)為社會救助的立法目的，要求有勞動能力的受救助者積極參加工作，可以促使其產(chǎn)生工作動機(jī)，從而幫助其重回社會正軌。

隨著全面小康社會的建成，我國的反貧困重心由絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困，在“弱有所扶”的基礎(chǔ)上，更多地關(guān)注貧困公民對美好生活的訴求，這必然要求提高我國社會救助立法的目標(biāo)定位，提升救助的水平和質(zhì)量。對相對貧困的理解，應(yīng)當(dāng)定位在“缺乏生存手段”上，而不是“缺乏生存物質(zhì)”上。增加貧困者的生存能力和生存手段，并不能僅僅依靠物質(zhì)和金錢轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)，真正有效的措施在于協(xié)助貧困者建立人力資本，重新回到自我依靠、自我維生的軌道上。為此，我國社會救助法應(yīng)當(dāng)樹立“協(xié)助自助”這一發(fā)展型社會救助的理念，以明確社會救助的主要目的在于幫助受救助者成就個人的自我決定與自我負(fù)責(zé)，使具備勞動能力的人盡可能多地實現(xiàn)就業(yè)，并最終得以擺脫貧困，融入主流社會，避免他們的疏離化、邊緣化。(34)參見周沛： 《社會福利視野下的發(fā)展型社會救助體系及社會福利行政》，載《南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)版)》2012年第6期，第64頁。荷蘭《工作和福利法》第9條第1款中就明確規(guī)定了，救助申請人被要求參加一些就業(yè)項目是為了讓他們更好地融入社會。(35)See WWB， supra note 〔20〕， Article 9(1).畢竟，人是有意識的社會動物，其生存不單純是動物層面的生存與活動，而是為了能夠?qū)崿F(xiàn)自我的價值，過上“合乎人性尊嚴(yán)的”“健康的且具有文化意義”的生活。通過強(qiáng)調(diào)個人不是救助的被動客體，以此來重建個人責(zé)任，并在結(jié)合國家責(zé)任的基礎(chǔ)上，最大化地發(fā)揮受救助者自身的勞動能力，以使得社會救助的方式逐漸從暫時性和直接性的“輸血救助”轉(zhuǎn)向長期性和再生性的“造血救助”，(36)蔣悟真： 《社會救助立法理念研究》，北京大學(xué)出版社2015年版，第91頁。從而減輕受救助者對制度的依賴，在實質(zhì)上幫助受救助者實現(xiàn)基本權(quán)利保障。

(二) 完善強(qiáng)制工作措施的構(gòu)成要件

歐洲國家得以推行強(qiáng)制工作措施的原因不僅在于其有合理的立法理念的指導(dǎo)，更在于強(qiáng)制工作措施有明確的構(gòu)成要件，以增強(qiáng)其可操作性。而我國對強(qiáng)制工作措施僅有原則性的規(guī)定，缺乏可操作性，因此在樹立協(xié)助自助的立法目的后，還應(yīng)當(dāng)通過完善強(qiáng)制工作措施的構(gòu)成要件以實現(xiàn)此目的。

首先，應(yīng)明確配套的處罰措施，對于有勞動能力拒絕接受強(qiáng)制工作的或者中斷強(qiáng)制性工作的，可以視具體情況，將削減一定比例的救濟(jì)金作為懲罰。筆者認(rèn)為，不應(yīng)該采取一次性全部停發(fā)的模式，因為這會對受救助者生存權(quán)造成強(qiáng)烈的沖擊。雖然我國在《暫行辦法》第45條中對有勞動能力的受救助者不接受強(qiáng)制工作做出了“連續(xù)三次拒絕后減發(fā)或停發(fā)”的規(guī)定，但在實踐中基本上是一次拒絕就全部停發(fā)?？梢?，我國社會救助制度的設(shè)計邏輯偏向于采用消極性懲罰和阻礙性的策略提供救助，而較為不注重對受救助公民的基本生存和社會安全的照顧功能。有鑒于不利制裁將危及受救助者的基本生存，懲罰應(yīng)當(dāng)采取漸進(jìn)性、溫和性的方式，如德國的規(guī)定，第一次不愿意工作，則會在接下來的3個月中被削減30%的救濟(jì)金，第二次和第三次，則會在接下來的3個月中分別削減60%和100%的救濟(jì)金。比例罰則模式可使受救助者就懲罰帶來的生活變化有一個提前緩沖適應(yīng)的過程。

其次，對于強(qiáng)制工作的時長，我國缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定。英國在2011年聯(lián)合政府制定的強(qiáng)制工作計劃中規(guī)定，工作將會持續(xù)4周，每周30個小時，并且沒有工資。針對失業(yè)已有3年的人員，由于缺乏工作經(jīng)驗和工作動力，英國規(guī)定可以強(qiáng)制救助申請者提供每周30個小時、最長26周的社區(qū)服務(wù)。(37)See Jobseeker’s Allowance (Schemes for Assisting Persons to Obtain Employment) Regulations 2013， Article 3(8).德國在Hartz IV方案中也明確，強(qiáng)制性的工作有最長不超過2年的時間限制，并且通常每周不超過30小時。(38)Gijsbert Vonk， supra note 〔29〕.就我國而言，雖然這些事項的規(guī)劃已超出法學(xué)專業(yè)之外，涉及財政學(xué)、社會學(xué)和人力資源管理，需要多學(xué)科和多部門的合力研究，但從個別受救助者基本權(quán)利保護(hù)的視角來看，工作時長問題必須符合法律保留以及法律的明確性原則，因此應(yīng)盡快形塑于社會救助法規(guī)條文之中。

再次，應(yīng)當(dāng)正面規(guī)定受救助者基于何種理由可以拒絕參加強(qiáng)制性工作。強(qiáng)制受救助者從事工作來防止福利依賴、強(qiáng)調(diào)獨立自主只是一個治標(biāo)的方法，在面對無法自立生活的公民時，若是通過強(qiáng)制工作這種帶有強(qiáng)制性、上對下的高權(quán)行政方法，只會使公民因害怕失去救助而抗拒自立的機(jī)會。真正的治本之策應(yīng)當(dāng)是，通過正面規(guī)定受救助者在何種情況下可以拒絕參加強(qiáng)制工作并仍能獲得救助資格，以解除當(dāng)前法律法規(guī)中全面強(qiáng)制性的規(guī)定。(39)參見王?。?《我國社會救助制度中強(qiáng)制工作措施的法律問題及立法建議》，載《西北民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020年第2期，第91頁。為此，應(yīng)當(dāng)明確何謂我國《暫行辦法》第45條的正當(dāng)理由。具體結(jié)合歐洲國家的經(jīng)驗來看，對強(qiáng)制工作的要求至少可以包括： 強(qiáng)制性的工作至少在醫(yī)學(xué)上是合適的，不能對勞動者的職業(yè)健康和安全造成損害；不能強(qiáng)迫勞動者從事“不公正的”“壓迫性的”“有可避免的困難的”“引起不必要的痛苦的”或“有騷擾性的”工作。(40)See Gijsbert Vonk， supra note 〔29〕.

最后，在強(qiáng)制性工作的范圍、種類上，應(yīng)當(dāng)考慮受救助者的個人情況，應(yīng)有利于發(fā)揮其自身的一技之長，并為受救助者留有一定的選擇余地。為使強(qiáng)制性工作計劃不與憲法的理念相沖突，德國在Hartz IV方案中就規(guī)定，對救助申請人來說被要求的工作必須是合乎比例的和適合的；工作的范圍、模式和種類都必須被清楚地規(guī)定在基于政府機(jī)構(gòu)和受益人之間意思表示一致而簽訂的法律協(xié)議中。只有這樣，政府提供的工作才能夠有助于解決“一次性使用的勞動力”問題，幫助低收入者在他們第一份工作的基礎(chǔ)上取得進(jìn)一步的發(fā)展，(41)參見[英] 安東尼·吉登斯： 《第三條道路及其批評》，孫相東譯，中共中央黨校出版社2002年版，第116頁。而不是長期地做簡單的重復(fù)勞動。在考慮受救助者個人情況時應(yīng)當(dāng)以有利于受救助者為原則，并且兼顧國家在促進(jìn)就業(yè)方面的責(zé)任，而不是一味地將受救助者失業(yè)和拒絕工作的原因歸結(jié)于個人身上。

(三) 明確對受救助者基本權(quán)利的保障

雖然從我國的司法實踐來看，已有不少受救助者開始主張自己在履行強(qiáng)制工作義務(wù)的過程中基本權(quán)利受侵犯，但是必須牢記的是，司法機(jī)關(guān)的作用畢竟有限，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在社會救助裁量上有極大的形成自由，試圖通過法院對他們制定的相關(guān)立法政策進(jìn)行合憲性檢視幾乎只是在理想中存在的道路。因此，在立法者制定發(fā)展型社會救助法律法規(guī)時，為使強(qiáng)制工作措施具有合法性，應(yīng)當(dāng)遵循比例原則的要求，明確強(qiáng)制工作措施的立法目的在于追求社會融合、提高受救助者勞動技能的同時，還特別應(yīng)當(dāng)考量在對受救助者基本權(quán)利造成損害時，不得與欲達(dá)成的目的顯失均衡。質(zhì)言之，以協(xié)助受救助者自助為目的的強(qiáng)制工作，不能在實質(zhì)上造成基本權(quán)利保障的倒退。

對弱勢群體的最低生存照顧是國家義不容辭的公法義務(wù)，在二者關(guān)系的權(quán)衡中，社會正義的考量應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于私法關(guān)系。(42)Hugo Stokke， What Is Left of State Responsibility? Turning State Obligations into State Responsibility in the Field of Economic， Social and Cultural Rights， in Martin Scheinin and Markku Suksi eds.， Human Rights in Development Yearbook，Martinus Nijhoff Publ./ Nordic Human Rights Publications， 2002， p.37.賦予社會所有公民某種確定的最低生活保障，不僅是社會權(quán)利的核心，也是基本人權(quán)的核心。(43)Susan Kuivalainen， The Production of Last Resort Support： A Comparison of Social Assistance Schemes in Europe Using the Notion of Welfare Production and the Concept of Social Rights， 7 European Journal of Social Security 35 (2005).我國《憲法》第1條第2款規(guī)定： 社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。這一款說明“社會主義原則”具有憲法根本原則的地位，它天然包含了扶助經(jīng)濟(jì)生活中的弱者，維護(hù)社會正義和社會平衡的精神。(44)參見張翔： 《財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)》，載《中國社會科學(xué)》2012年第9期，第110頁。因此，國家在制定相關(guān)法律規(guī)范時，應(yīng)當(dāng)對強(qiáng)制工作措施進(jìn)行精細(xì)化的建構(gòu)，明確自己的責(zé)任和權(quán)力界限，不能將屬于國家自身的義務(wù)推給受救助者，只有這樣才能使受救助者的生存權(quán)利在實質(zhì)上從極易受侵犯的弱權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)榱顝V大受救助者受益的強(qiáng)權(quán)利。不僅如此，在受救助者選擇參與強(qiáng)制性的工作之后，德國聯(lián)邦勞動和社會事務(wù)部通過財政撥款的方式來承擔(dān)參加強(qiáng)制工作者需要繳納的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、長期護(hù)理保險等費用。通過財政補(bǔ)貼為受救助者代繳相關(guān)的社會保險費，將其納入社會保險體系之中，保障其應(yīng)有的社會保險權(quán)，只有這樣才可能抵御威脅到他們基本生活的社會風(fēng)險，做到事前的貧困預(yù)防，幫助他們逐漸脫離對社會救助的依賴。

六、 結(jié) 語

對歐洲發(fā)展型社會救助制度中強(qiáng)制工作措施的理念基礎(chǔ)、實踐經(jīng)驗進(jìn)行移植、借鑒是推進(jìn)我國社會救助制度轉(zhuǎn)型的可行性路徑之一。通過比較法研究可以刺激對本國法律秩序的不斷批判，這種批判對本國法的發(fā)展所做的貢獻(xiàn)比局限在本國之內(nèi)進(jìn)行的“教條式的議論”要大得多。(45)參見[德] 茨威格特、克茨： 《比較法總論(上)》，潘漢典、米健、高鴻鈞、賀衛(wèi)方譯，中國法制出版社2018年版，第28頁。但需要注意的是，立法與一國的自然狀態(tài)、人民的生活方式、政制所能容忍的自由程度、立法者的目的以及作為法律建立基礎(chǔ)的事物的秩序相契合同樣重要。(46)參見[法] 孟德斯鳩： 《論法的精神(上)》，張雁深譯，商務(wù)印書館1995年版，第7頁。因此，社會救助作為兜底性的社會安全網(wǎng)，應(yīng)在立足我國具體國情的基礎(chǔ)上，提煉、考量、借鑒域外實踐中具有通則性、普遍性的經(jīng)驗。雖然各國社會救助制度改革的背景、措施等方面存在差異，但是幫助受救助者恢復(fù)自立、重返勞動力市場的總體理念和保護(hù)受救助者基本權(quán)利的趨勢是一致的。然而，需要明確的是，我國社會救助法制當(dāng)今面臨的難題并非歐洲國家的“保障過度”，而是“保護(hù)不足”，工作意愿不足或者福利依賴并非主要問題所在，增進(jìn)和擴(kuò)大國民的就業(yè)機(jī)會才是關(guān)鍵。因此，在我國社會救助制度向發(fā)展型模式轉(zhuǎn)變的過程中，應(yīng)注意強(qiáng)制工作與受救助者基本權(quán)利保護(hù)二者關(guān)系的平衡，謹(jǐn)記國家提供社會救助給付之最終目的乃在于生存權(quán)的保障，在積極協(xié)助具有勞動能力的受救助者脫離生活困境的基礎(chǔ)上，應(yīng)時常深入檢討是否存在忽視生存權(quán)等基本權(quán)利保護(hù)的問題，只有這樣才能探索出一條合理又合法的具有中國特色的社會救助之路。