突發(fā)公共衛(wèi)生事件傷亡人員的社會保障適用研究

何小勇

一、 問 題 提 出

突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，社會保障應通過何種途徑、方式保障公眾的健康與生命安全，不僅是增進人民福祉，迅速恢復正常社會秩序的重要基礎，而且直接體現(xiàn)國家的社會治理水平和能力。本次疫情防治中，工傷保險保障政策與醫(yī)療保險政策的配合實施，在安定人心和保障公眾的生命、健康權方面，發(fā)揮了良好的社會效果，但仍存在一些亟待深入探討的問題。2021年2月26日，習近平總書記在中共中央政治局關于完善覆蓋全民的社會保障體系集體學習中，要求總結這次疫情防控中的成功做法，完善突發(fā)重大風險的社會保障應急響應機制。我國社會保障制度在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應如何發(fā)揮其作用？疫情中實行的哪些社保政策可以成為長期穩(wěn)定的公共衛(wèi)生應急法律機制？本文拋磚引玉，試作以下探討。

二、 醫(yī)護人員抗疫傷亡適用的社會保障

(一) “視同工傷”享受國家撫恤待遇

廣東省中醫(yī)院二沙分院的急診科護士長葉欣是第一例因搶救SARS患者被感染而殉職的醫(yī)護人員，而根據(jù)《傳染病防治法》的規(guī)定，在傳染病預防、控制中做出顯著成績和貢獻的個人，由國家給予獎勵，但沒有可享受撫恤優(yōu)待待遇的規(guī)定。疫情報告顯示，當時北京地區(qū)確診的SARS患者中，醫(yī)護人員約占18%，在感染的人群類別中高居首位；(1)參見胡潤峰： 《感染了？別跟我談工傷！》，載《經(jīng)濟月刊》2003年第7期，第54—57頁。全國報告的SARS病例中，醫(yī)護人員發(fā)病數(shù)占19.06%，其中，天津地區(qū)的發(fā)病數(shù)為44.97%。(2)參見黃漢林、李來玉： 《傳染性非典型肺炎列入法定職業(yè)病名單的合法性探討》，載《中國職業(yè)醫(yī)學》2003年第3期，第4—5頁。為解決一線醫(yī)護人員在極度危險下履行職責的后顧之憂，亟待對其傷亡享受的待遇問題予以明確。醫(yī)護人員履行職責遭受的傷害，某種程度上與企業(yè)職工的工傷情形類似，但是，《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》的適用范圍僅限于“境內的企業(yè)及其職工”，而醫(yī)院屬于事業(yè)單位，醫(yī)護人員屬事業(yè)單位編制序列，因此，醫(yī)護人員感染SARS的無法適用該法認定工傷，享受工傷待遇。為此，《關于因履行工作職責感染傳染性非典型肺炎工作人員有關待遇問題的通知》(勞社部發(fā)電〔2003〕2號)規(guī)定： 醫(yī)護人員因履行傳染性非典型肺炎預防和救治工作感染或因感染致死的，可視同工傷，比照工傷保險的有關規(guī)定享受待遇；未參保工傷保險的，由用人單位負責支付工傷待遇，屬財政補助事業(yè)單位的，由同級財政予以補助。同時規(guī)定，以上的待遇享受政策執(zhí)行至2003年底結束，國家出臺有關政策后按統(tǒng)一政策執(zhí)行。

將醫(yī)護人員履行職責遭受的傷害，參照當時頒布的《工傷保險條例》規(guī)定“在搶險救災等維護國家利益、公共利益活動中受到傷害的”認定視同工傷，并實行由國家財政補助相關待遇所需費用的保障辦法，實質上屬于一種臨時性的國家撫恤保障。然而，工傷保險待遇的內容，不僅包括一次性的待遇項目，如工傷治療費、一次性傷殘補助金等，還包括了多項長期性的撫恤項目內容，如經(jīng)過評殘定級后確認需要生活護理的護理費用、安裝假肢、矯形器等輔助器具費用和康復費用等，以上待遇所涉費用，依法由工傷保險基金予以支付。因此，在醫(yī)護人員按照視同工傷享受待遇的撫恤政策執(zhí)行到期后，因SARS病毒感染造成多種后遺癥的醫(yī)護人員的后期康復治療待遇等，因后續(xù)政策銜接不暢，難以得到有效的落實。(3)參見感染非典醫(yī)護者： 《治病時曾說算工傷 后來沒有下文了》，載《羊城晚報》2013年2月25日，第A05版。

(二) 享受國家撫恤保障制度的建立與轉型

1. 享受國家撫恤保障法律制度的建立

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第9條規(guī)定： 因參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理工作致病、致殘、死亡的人員，按照國家規(guī)定給予補助和撫恤?！秱魅静》乐畏ā沸抻喓螅黾恿伺c上述規(guī)定相同的內容。《突發(fā)事件應對法》則將享受國家撫恤的對象范圍，擴大至包括在自然災害、事故災難和社會安全事件中參與應急救援工作的傷亡人員。我國臺灣地區(qū)2003年“嚴重急性呼吸道癥候群防治及紓困暫行條例”規(guī)定：“因執(zhí)行本條例防治工作，致傷病、身心障礙或死亡者，其各項給付之請領，準用災害防救法第47條之規(guī)定?！迸_灣地區(qū)當局通過特別預算程序籌措了500億元新臺幣的專項經(jīng)費，對因照顧SARS病患被感染的醫(yī)護人員，規(guī)定： 因照顧病患導致輕度身心障礙的，補償265萬元新臺幣；中度身心障礙的，補償500萬元；重度身心障礙及死亡的，補償1 000萬元。(4)參見《臺當局重金補償SARS一線醫(yī)護人員 最高可獲千萬》，載中新社網(wǎng)站2003年5月6日，http： //www.chinanews.com.cn/n/2003-05-06/26/300392.html。以上補償數(shù)額是根據(jù)“臺灣災害防救法”第47條規(guī)定，以臺灣公務人員委任第五職等年功俸最高級月支俸額為基準計算。至此，參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理工作致病、致殘、死亡的人員，享受由國家財政負擔的撫恤待遇的社會優(yōu)撫制度正式建立。

2. 醫(yī)護人員撫恤保障向工傷保險保障的轉型

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》在勞社部發(fā)電〔2003〕2號文發(fā)布前即已生效，為何還要專門制定社保政策規(guī)定醫(yī)護人員比照工傷保險享受待遇？本文認為，這與我國的社會優(yōu)撫立法不完善，相關撫恤待遇的保障標準較低有關。以2004年《軍人撫恤優(yōu)待條例》和同期施行的《工傷保險條例》關于撫恤待遇的規(guī)定相比較： 現(xiàn)役軍人因公犧牲的，其遺屬享受的一次性撫恤金標準為烈士死亡時的40個月工資(2004年以前為20個月工資)；而職工因工死亡的，其遺屬享受的一次性工亡補助金標準為48—60個月的統(tǒng)籌地區(qū)上年度職工的月平均工資，兩者在同類情形下享受的待遇標準，后者為優(yōu)。因此，參照工傷保險待遇的標準來確定醫(yī)護人員享受的國家撫恤待遇，不失為一種可行的變通辦法。此外，《關于對防治非典型肺炎衛(wèi)生醫(yī)務工作者給予工作補助的通知》規(guī)定： 傳染病院、綜合病院和疾病預防控制中心參加非典型肺炎防治工作的第一線醫(yī)務和防疫工作者，由地方財政撥款給予工作補助。《關于建立傳染病疫情防治人員臨時性工作補助的通知》(人社部規(guī)〔2016〕4號)將直接參與國內傳染病類突發(fā)公共衛(wèi)生事件防治工作的人員由地方財政發(fā)放臨時性工作補助的辦法，正式予以制度化。同時，根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的級別和從事應急處理工作的不同崗位，規(guī)定了相應的工作補助標準。新冠疫情期間，醫(yī)護人員即根據(jù)以上文件規(guī)定，享受由地方財政發(fā)放的臨時性工作補助。

由工傷保險基金支付的工傷保險待遇優(yōu)于由國家財政撥款發(fā)放的撫恤待遇，其帶來的問題是，醫(yī)院和醫(yī)護人員能否通過直接參保工傷保險以獲得更好的待遇保障？《工傷保險條例》對參保工傷保險的對象范圍規(guī)定為“境內的各類企業(yè)的職工和個體工商戶的雇工”，而非參照公務員制度管理的事業(yè)單位參保工傷保險的，由勞動部、民政部、人事部、財政部作另行規(guī)定。(5)參見《工傷保險條例》(2003)第2、62條規(guī)定。為此，《關于事業(yè)單位、民間非營利組織工作人員工傷有關問題的通知》(勞社部發(fā)〔2005〕36號)規(guī)定： 事業(yè)單位工作人員因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的，可參加統(tǒng)籌地區(qū)的工傷保險，也可按照國家機關工作人員的有關工傷政策執(zhí)行，具體辦法由省級人民政府根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和事業(yè)單位的具體情況確定。根據(jù)以上的文件規(guī)定，醫(yī)護人員無論是參加統(tǒng)籌地區(qū)的工傷保險，或者是參照國家機關工作人員工傷政策的，在沒有全國統(tǒng)一立法的情形下，其待遇享受取決于所轄省級人民政府做出的具體規(guī)定。2010年《社會保險法》的頒布，是我國社會保障制度法制建設的一個重要里程碑，該法將有權享受社會保險保障的對象范圍，從《勞動法》規(guī)定的企業(yè)“勞動者”擴大至全體的“公民”。2014年《事業(yè)單位人事管理條例》規(guī)定： 事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇。至此，醫(yī)護人員因履行工作職責遭受事故傷害的，在制度安排上，正式獲得了享受工傷保險保障的權利。

(三) 醫(yī)護人員適用工傷保險保障政策的評析

《事業(yè)單位人事管理條例》施行后，醫(yī)護人員因履行工作職責遭受事故傷害或者患職業(yè)病的，可依法享受工傷待遇。但是，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中參與疫情預防、救治工作所致的傷害，與在日常工作中因履行職責遭受的事故傷害，顯然不能等同視之。如果認為在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中履行預防、救治職責屬于醫(yī)護人員日常工作職責的一部分，則意味著醫(yī)護人員一旦遭受傷害，其享受國家撫恤保障和享受工傷保險保障發(fā)生了法律適用上的競合。那么，兩類社會保障制度在適用時孰先孰后？如何取舍？《關于因履行工作職責感染新型冠狀病毒肺炎的醫(yī)護及相關工作人員有關保障問題的通知》(人社部函〔2020〕11號)規(guī)定： 醫(yī)護人員及相關工作人員因履行工作職責感染新冠肺炎或因感染新冠肺炎死亡的，應認定為工傷，享受工傷保險待遇。該政策制定的理由是什么？應如何評價？

1. 非軍警人員依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定很難獲得國家撫恤保障

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等法律規(guī)定的享受國家撫恤，其性質屬于一種社會優(yōu)撫。社會優(yōu)撫，指法律對為國家和社會做出特殊貢獻的公民及其家屬特別規(guī)定的具有褒揚和優(yōu)待性質的物質幫助和待遇享受。典型的社會優(yōu)撫，為國家對軍人、軍屬提供的各種撫恤、優(yōu)待、養(yǎng)老和就業(yè)安置等待遇。1980年《革命烈士褒揚條例》將“為保衛(wèi)或搶救人民生命、國家財產(chǎn)和集體財產(chǎn)壯烈犧牲的”人員，規(guī)定可評定為革命烈士，遺屬享受國家撫恤和優(yōu)待待遇。2011年《烈士褒揚條例》增加公民因公犧牲時可評定為烈士的其他情形。例如葉欣犧牲后，被廣東省人民政府追認為革命烈士。2020年4月3日，湖北新冠疫情防控一線中12位以身殉職的醫(yī)護人員被湖北省人民政府追認為首批烈士。烈士是黨和國家對為國家、社會和人民英勇獻身的公民授予的最高榮譽性稱號。烈士評定，須嚴格遵循《烈士褒揚條例》關于烈士評定的條件與程序規(guī)定。評定為烈士的，遺屬享受烈士褒揚金、定期撫恤金等撫恤和優(yōu)待待遇，所需經(jīng)費列入國家財政預算。就保障的水平而言，對烈士的社會優(yōu)撫無疑是我國社會保障體系中撫恤待遇標準最高和保障項目最全面的。例如，烈士褒揚金的發(fā)放標準為烈士犧牲時上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的30倍，而因公犧牲現(xiàn)役軍人的一次性撫恤金，為上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍加本人40個月的工資。此外，《烈士褒揚條例》規(guī)定： 除享受烈士褒揚金外，符合《軍人撫恤優(yōu)待條例》規(guī)定的，烈士遺屬可同時享受因公犧牲一次性撫恤金；符合《工傷保險條例》規(guī)定的，可同時享受一次性工亡補助金以及相當于烈士本人40個月工資的烈士遺屬特別補助金。

非現(xiàn)役軍人的人員因公犧牲的，能被追認為烈士享受國家撫恤待遇的僅為少數(shù)，至于因公致殘享受國家撫恤待遇，則要求必須符合法律法規(guī)規(guī)定的特定情形。(6)現(xiàn)役軍人死亡評定烈士的，適用的法律依據(jù)為《軍人撫恤優(yōu)待條例》；公民(含人民警察)犧牲評定烈士的，適用的法律依據(jù)為《烈士褒揚條例》。公民(含人民警察)傷殘享受國家傷殘撫恤的，適用的法律依據(jù)為《傷殘撫恤管理辦法》，而該法為根據(jù)《軍人撫恤優(yōu)待條例》等法規(guī)制定。三部法律法規(guī)的主管部門均為退役軍人事務部門。此外，2022年4月2日，公安部清明節(jié)緬懷公安英烈新聞發(fā)布會披露： 新中國成立以來，全國公安機關共有1.6萬余名民警因公犧牲，其中，3 700余人被評為烈士。參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理工作致病、致殘、死亡的人員有權享受國家撫恤，即屬于立法的特別規(guī)定。然而，《傷殘撫恤管理辦法》規(guī)定： 享受國家傷殘撫恤的人員，限于因戰(zhàn)、因公傷殘且傷殘程度達到規(guī)定殘疾等級，不包括因公犧牲。此外，該法雖然將“為搶救和保護國家財產(chǎn)、人民生命財產(chǎn)致殘的人員”列入有權享受國家撫恤待遇的對象，但同時規(guī)定，根據(jù)《工傷保險條例》應當認定視同工傷的，不再辦理因戰(zhàn)、因公傷殘撫恤。例外的情形是，《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》規(guī)定因公犧牲或者因戰(zhàn)致殘、因公致殘的人民警察，依法享受國家撫恤優(yōu)待待遇。因此，醫(yī)護人員在履行預防、救治職責中致病、致殘的，如果傷殘程度達不到規(guī)定的殘疾等級，將無法享受國家撫恤待遇。而適用《工傷保險條例》的規(guī)定認定工傷，醫(yī)護人員能否獲得享受工傷待遇的條件，僅要求傷害要與履行工作職責相關，不受傷殘等級程度的限制，死亡的，亦可依法享受工亡撫恤待遇。應特別指出的是，醫(yī)護人員申請工傷認定而社會保險行政部門做出不予認定工傷決定的，可依法提起行政復議或者行政訴訟。但是，如果適用社會優(yōu)撫保障，以烈士評定為例，須由縣級人民政府退役軍人事務部門調查核實有關犧牲情節(jié)的材料后，提出評定烈士報告，報本級政府審核，并逐級上報至省級人民政府審查評定。對退役軍人事務部門不予提出評定烈士報告或者相關層級的人民政府不予審核通過的，申請人無權對評定結果提出異議。因此，非現(xiàn)役軍人或人民警察傷亡的，要依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定享受國家撫恤待遇，極其困難。

2. 社會優(yōu)撫、工傷保險制度的功能定位與現(xiàn)實選擇

我國社會保障體系包括社會保險、社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫等多項制度，自“七五”計劃以來，國家采取了以重點發(fā)展社會保險為主要路徑的完善社會保障制度的立法模式。(7)參見婁宇： 《社會保障法請求權體系之架構》，中國政法大學出版社2017年版，第87頁。相較于政策性很強且由政府單方面判定是否符合享受撫恤待遇資格的社會優(yōu)撫、社會福利等社會保障制度，社會保險制度的法制化程度無疑更高，權利保障內容也更為清晰和明確。目前，工傷保險待遇中的各項保障項目和待遇標準，普遍要優(yōu)于由國家財政負擔的撫恤待遇。(8)參見何小勇： 《警察傷亡撫恤諸問題研究》，載《中國人民公安大學學報(社會科學版)》2020年第2期，第87—98頁。因此，雖然社保政策規(guī)定醫(yī)護人員傷亡時適用工傷保險保障不無商榷之處，但卻是當下的法律環(huán)境下適用理由最充分的一種選擇。然而，工傷保險屬于社會保險，以體現(xiàn)互助共濟、遵循大數(shù)法則并注重財務上的可持續(xù)性為原則，社會優(yōu)撫、社會救助等社會保障制度屬于公共財政的組成部分，以體現(xiàn)社會公正、正義，發(fā)揮國家保護功能為目標。如果對不同類型的社會保障制度的功能定位的認知發(fā)生偏差，那么，某種社會保障制度就可能會淪為其他社會保障制度的附屬品，而過度使用社會保險忽略社會優(yōu)撫、社會救助等社會保障制度功能發(fā)揮的結果，將最終會導致政府的公信力受到損害。(9)參見曹信邦： 《社會保障異化論》，載《云南社會科學》2012年第3期，第130—133頁。因此，本文認為，對醫(yī)護人員履行預防、救治職責發(fā)生的傷亡，就社保制度的功能定位而言，適用社會優(yōu)撫才是最恰當?shù)谋Ｕ戏绞健?/p>

(四) 醫(yī)護人員認定工傷適用的法律依據(jù)

1. 工傷的內涵界定

武漢市人社局對李文亮醫(yī)生感染新冠肺炎因公殉職做出的《認定工傷決定書》，是以《工傷保險條例》第14條第1項規(guī)定“在工作時間和工作場所內，因工作原因受到事故傷害的”為法律依據(jù)。該規(guī)定，以事故傷害和工作職責的緊密關聯(lián)為指引來認定工傷，故在法律的適用上被認為具有工傷認定基礎性評價的清晰度和要素涵蓋的全面性。(10)參見鄭曉珊： 《工傷認定一般條款的建構路徑》，載《法學研究》2019年第4期，第119—135頁。疫情期間，由于對醫(yī)療機構救治新冠患者的工作場所實施嚴格的隔離措施和封閉式管理，使得醫(yī)護人員履行職責與感染新冠肺炎遭受傷害的結果之間，具有了因果關系上的唯一性。因此，社會保險行政部門對醫(yī)護人員認定工傷時，其結論不容置疑。但是，感染新冠肺炎所致的傷害是否屬于《工傷保險條例》規(guī)定的“事故傷害”，則存在探討的余地。社會保險所指的工傷，通常與不可預料的事故發(fā)生直接相關，其后果，立法上使用了“傷害”“事故傷害”“暴力等意外傷害”“舊傷復發(fā)”等字眼加以描述或做出限定。傷害的形式，一般表現(xiàn)為對身體的外觀造成了明顯的外在性傷害。新冠肺炎屬于傳染性疾病，而將在工作中感染的疾病認定為工傷的，社會保險法僅限于特殊的職業(yè)群體在其職業(yè)活動中，因受到職業(yè)性有害因素的作用引發(fā)的職業(yè)病傷害，但職業(yè)病的范圍，必須是國家以法令的形式明確做出規(guī)定。否則，因工作原因感染疾病造成的傷害，一般應適用醫(yī)療保險制度予以保障。

2. 地方立法規(guī)定工傷認定情形的合法性問題

《職業(yè)病防治法》規(guī)定： 職業(yè)病目錄由國務院衛(wèi)生行政部門會同國務院勞動保障行政部門制定、調整并公布。非典期間，對大批的醫(yī)護人員因搶救SARS病患被感染，時任廣東省職業(yè)病防治院院長的黃漢林認為，特殊職業(yè)人群罹患傳染性非典型肺炎和其他法定報告?zhèn)魅静〉模瑧獙⑵淞腥敕ǘǖ穆殬I(yè)病名單中。(11)見前注〔2〕，黃漢林、李來玉文，第4—5頁。由于2002年版的《職業(yè)病目錄》未將非典型性肺炎列入職業(yè)性傳染病，故2004年《廣東省工傷保險條例》第10條第3和第4項規(guī)定中，將“因工作環(huán)境存在有毒有害物質……而住院搶救治療，并經(jīng)縣級以上衛(wèi)生防疫部門驗證的”和“由用人單位指派前往依法宣布為疫區(qū)的地方工作而感染疫病的”，規(guī)定屬于視同工傷。根據(jù)《工傷保險條例》第14條第7項規(guī)定，除該法規(guī)定以外，其他“應當認定為工傷”的情形，應由法律、行政法規(guī)予以規(guī)定。但是，對于地方法規(guī)能否另行規(guī)定“視同工傷”的情形，則未予明確。

我國的社會保險制度目前仍處于一個漸進式的改革階段，在社會保障“央地共管”模式下，中央允許地方政府試行各種的社會保障創(chuàng)新，如深圳模式、東莞模式、青島模式等，使地方政府能在信息對稱的前提下，高效、迅捷地做出與地方經(jīng)濟和社會發(fā)展直接相關的社保決策。鄭秉文稱之為“多點試錯”，即堅持問題導向，一項制度創(chuàng)新可在多地同時開展試點，對不成功的總結教訓退出，成功的則在總結經(jīng)驗改良后全國推行，并視為我國社會保障制度取得成就的最基本經(jīng)驗之一。(12)參見鄭秉文： 《中國社會保障40年： 經(jīng)驗總結與改革取向》，載《中國人口科學》2018年第4期，第2—17頁。鄭功成則認為，社會保險制度應建立在政府、用人單位和參保人多方主體分擔責任的財政基礎之上，如果在立法上采取由行政法規(guī)、部門規(guī)章乃至地方立法的方式予以規(guī)制，勢必會導致主體間的利益失衡，當基金的籌集責任向政府財政傾斜加重時，實行的社會保險制度將不可持續(xù)。(13)參見鄭功成： 《中國社會保險法制建設： 現(xiàn)狀評估與發(fā)展思路》，載《探索》2020年第3期，第31—41頁。本文認為，在工傷保險基金的籌集、使用尚處于地方政府統(tǒng)籌管理模式下，統(tǒng)籌地區(qū)的立法機關根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展情況和實際需要，規(guī)定在本地區(qū)內適用的視同工傷情形，未嘗不可。但是，“應當認定為工傷”的情形，必須由法律、行政法規(guī)做出規(guī)定。

3. 新冠肺炎應列入醫(yī)護人員的職業(yè)性傳染病

現(xiàn)行《職業(yè)病分類和目錄》制定于2013年，被列入職業(yè)性傳染病目錄的傳染病共五種： 炭疽、森林腦炎、布魯氏菌病、艾滋病(限于醫(yī)療衛(wèi)生人員及人民警察)和萊姆病?！秱魅静》乐畏ā芬?guī)定的39種傳染病中，僅炭疽、布魯氏菌和艾滋病毒(均屬乙類傳染病)被列入職業(yè)性傳染病目錄。這表明，目前我國尚無法將在職業(yè)活動中接觸的各種有毒有害因素引發(fā)的傷害一律按照職業(yè)病予以認定。將醫(yī)療衛(wèi)生人員感染的艾滋病列入職業(yè)病目錄，是由于根據(jù)衛(wèi)生部的統(tǒng)計，艾滋病職業(yè)暴露事件中，近70%屬醫(yī)療機構為病人提供手術和其他的醫(yī)療操作所致。為減輕醫(yī)護人員的后顧之憂，《職業(yè)病分類和目錄》將艾滋病列為醫(yī)護人員職業(yè)性傳染病。我國職業(yè)病的調整，要求須與國家的工傷保險承受能力相適應，而職業(yè)病的遴選，則要求須滿足有明確的因果關系、有一定數(shù)量的暴露人群、有可靠的醫(yī)學認定方法、通過限定條件可明確界定職業(yè)人群和非職業(yè)人群，以及患者須為職業(yè)人群等五項條件。(14)參見《〈職業(yè)病分類和目錄〉調整解讀》，載中國疾病預防控制中心官網(wǎng)，http： //www.chinacdc.cn/gwswxx/zywss/201312/t20131231_92087.htm，2020年3月5日訪問。本次疫情中，醫(yī)護人員因職業(yè)關系更容易暴露于新冠病毒的威脅之下，因此，既然自2003年起制定的社保政策將醫(yī)護人員在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中履行職責感染的疫病傷害一致規(guī)定為應認定為工傷享受工傷待遇，那么，將新冠肺炎列入醫(yī)護人員的職業(yè)性傳染病，不僅不會影響醫(yī)護人員繼續(xù)享受工傷保險保障待遇，并且，還可以避免發(fā)生將工傷保險保障政策的適用擴大化的傾向。不過，僅將新冠肺炎列入醫(yī)護人員的職業(yè)性傳染病，不免有“打補丁”或“一事一議”“急事特議”的社保立法嫌疑。(15)見前注〔13〕，鄭功成文。

三、 國家機關工作人員抗疫傷亡適用的社會保障

本次疫情防控，除直接接觸待排查病例或確診病例，承擔診斷、治療、護理、醫(yī)院感染控制、病例標本采集、病原檢測以及執(zhí)行轉運新冠肺炎患者任務的醫(yī)務人員外，來自政府各部門的工作人員成為另一支重要抗疫力量。對其傷亡撫恤，《民政部關于國家機關工作人員傷亡撫恤工作有關問題的通知》(民函〔2014〕343號)規(guī)定，國家機關工作人員因公負傷致殘的，按照《傷殘撫恤管理辦法》的規(guī)定予以評殘和撫恤，因公致殘和因公犧牲的撫恤待遇標準，參照《軍人撫恤優(yōu)待條例》的規(guī)定辦理；人民警察的傷亡撫恤，依照《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》的規(guī)定執(zhí)行。即國家機關工作人員因公負傷致殘、因公犧牲的，實行的是由國家財政負擔的撫恤模式，即參照適用社會優(yōu)撫予以保障。

(一) 國家機關工作人員傷亡撫恤制度的演變

1. 參照軍人撫恤優(yōu)待規(guī)定享受撫恤待遇及其不足

國家機關工作人員在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中參與應急處理工作發(fā)生傷亡的，其性質屬因公傷亡，對其撫恤，我國長期以來實行的是參照軍人撫恤優(yōu)待的相關規(guī)定執(zhí)行。1950年《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》規(guī)定： 革命工作人員因公傷亡的，屬因公光榮犧牲者，給予烈士稱號，并根據(jù)級別給予家屬一次性撫恤費；屬因公負傷者，依據(jù)《革命殘廢軍人優(yōu)待撫恤暫行條例》規(guī)定發(fā)給優(yōu)待金。1988年《軍人撫恤優(yōu)待條例》施行后，以上規(guī)定廢止。2004年、2011年，《軍人撫恤優(yōu)待條例》做出修訂，與此相應，民政部于1989年、2004年和2014年三次發(fā)文重申國家機關工作人員的撫恤待遇，繼續(xù)參照軍人傷亡撫恤的法律法規(guī)和政策規(guī)定執(zhí)行。(16)參見《民政部關于國家機關工作人員、人民警察傷亡撫恤如何辦理的通知》(民〔1989〕優(yōu)字34號)、《民政部關于國家機關工作人員、人民警察傷亡撫恤有關問題的通知》(民函〔2004〕334號)、《民政部關于國家機關工作人員傷亡撫恤工作有關問題的通知》(民函〔2014〕343號)規(guī)定。

1993年我國建立國家公務員制度，對公務員的社會保障，《國家公務員暫行條例》規(guī)定： 公務員按照國家規(guī)定享受保險和福利待遇。2005年《公務員法》進一步明確： 國家建立公務員保險制度，保障公務員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補償；因公致殘的，享受傷殘待遇，因公犧牲、因公死亡的，親屬享受國家規(guī)定的撫恤和優(yōu)待。然而，公務員保險制度一直未能建立起來。需指出的是，公務員參照軍人撫恤優(yōu)待規(guī)定，實際上僅是參照軍人撫恤待遇中的部分規(guī)定，至于軍人、軍屬依法享受的優(yōu)待規(guī)定，則不予適用?！盾娙吮ｋU法》生效后，軍人因公致殘或因公犧牲的，除繼續(xù)享受《軍人撫恤優(yōu)待條例》規(guī)定的傷亡撫恤待遇外，還可以獲得軍人殘疾保險金或者軍人死亡保險金。即在軍人傷亡撫恤保障法律制度不斷健全完善后，公務員傷亡撫恤待遇繼續(xù)參照軍人撫恤優(yōu)待規(guī)定執(zhí)行的制度模式已不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，公務員傷亡撫恤待遇偏低和保障項目不完備的矛盾逐漸凸顯。(17)在2010年海地維和行動中犧牲的公安部國際合作局副局長郭寶山烈士與部隊編制的云南公安邊防總隊司令部參謀長李欽烈士，兩人的級別相似，但享受的撫恤待遇金額相差48.49萬元。參見《民警因公犧牲撫恤待遇偏低 職業(yè)保障機制亟待建立》，載《法制日報》2011年9月12日，第4版。

2. 依據(jù)《社會保險法》享受工傷保險保障

《社會保險法》規(guī)定：“國家建立……等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利。”對公務員的社會保障問題，究竟是通過建立專門的公務員保險制度，還是一并納入該法予以保障，立法對此問題猶豫不決?！豆ｋU條例》修訂后，第65條規(guī)定： 公務員因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的，由所在單位支付費用，具體辦法由國務院社會保險行政部門會同國務院財政部門規(guī)定。其表明，在《社會保險法》施行后，長期以來公務員因公傷亡實行的撫恤模式正在向工傷保險保障模式予以制度轉型。人力資源和社會保障部在人社建字〔2018〕108號文指出，2018年全國已有18個省份將公務員整體納入了工傷保險制度，另有12個省份的部分地市也開展了試點工作，人社部積極支持和鼓勵各地將公務員納入工傷保險保障的范圍。2018年12月29日，《公務員法》修訂后規(guī)定： 公務員依法參加社會保險，按照國家規(guī)定享受保險待遇。與之相應，公務員因公致殘享受國家傷殘撫恤待遇的規(guī)定被刪除，公務員因公犧牲親屬享受國家規(guī)定的撫恤和優(yōu)待規(guī)定則被保留下來。綜上，國家機關工作人員在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中參與應急處理工作致病、致殘時，依據(jù)《公務員法》的規(guī)定，應認定為工傷享受工傷保險待遇。因公犧牲的，由于工傷保險待遇項目中包括了死亡撫恤待遇，因此，選擇參照適用工傷保險保障或者是繼續(xù)沿用軍人傷亡撫恤的規(guī)定執(zhí)行，亟待立法明確規(guī)定。

(二) 社會優(yōu)撫在社會保障體系中的作用亟待體現(xiàn)

如前文所述，社會優(yōu)撫以對國家和社會做出特殊貢獻和犧牲的公民的褒揚和物質幫助為其功能定位。因此，雖然現(xiàn)行的社會優(yōu)撫保障模式較工傷保險保障模式，在撫恤待遇的項目設置和待遇標準的提高方面，存在不少亟待改進和完善的地方，但是，社會優(yōu)撫制度所特有的對優(yōu)撫對象實行的優(yōu)待規(guī)定，卻是工傷保險保障所無法給予和替代的。例如，烈士的子女、兄弟姐妹本人自愿且符合征兵條件的，在同等條件下優(yōu)先批準服現(xiàn)役；烈士的子女符合公務員考錄條件的，同等條件下優(yōu)先錄用；烈士的子女接受學前教育、義務教育、報考普通高中、中等職業(yè)學校、高等學校時，享受降分投檔、優(yōu)先錄取等相關優(yōu)待規(guī)定。因此，應盡快健全和完善我國的社會優(yōu)撫制度，合理設置撫恤項目，適當提高撫恤待遇標準，適時調整享受優(yōu)待待遇的對象和條件規(guī)定，切實發(fā)揮社會優(yōu)撫制度在社會保障體系中的應有功能和作用。在此基礎上，對參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理工作人員傷亡的保障，盡可能選擇適用體現(xiàn)國家褒揚和特殊關懷的社會優(yōu)撫方式，避免或者減少適用體現(xiàn)參保人互助共濟特征的工傷保險保障方式。

四、 非國家機關工作人員抗疫傷亡適用的社會保障

(一) 城鄉(xiāng)社區(qū)工作者和志愿者適用的社會保障法律規(guī)定

疫情防控中，城鄉(xiāng)社區(qū)工作者和志愿者是抗疫隊伍中的一支重要輔助力量。2020年6月7日，國務院新聞辦《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》報告顯示，全國參與疫情防控的注冊志愿者共有881萬人。城鄉(xiāng)社區(qū)工作者，指由城鄉(xiāng)街道(鎮(zhèn))或社區(qū)黨組織、居委會、社區(qū)服務站招收聘用的，以基層社區(qū)為服務區(qū)域提供各類公共服務的人員，其人數(shù)未見統(tǒng)計數(shù)據(jù)。兩者的共同特征，為均非國家機關工作人員。對其在抗疫中所致傷亡的保障，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》規(guī)定應依法享受國家撫恤，而《傷殘撫恤管理辦法》規(guī)定“為搶救和保護國家財產(chǎn)、人民生命財產(chǎn)致殘的”人員，根據(jù)《工傷保險條例》應當認定視同工傷的，不再辦理因公傷殘撫恤，即由享受國家撫恤保障變更為適用工傷保險的保障方式處理。然而，工傷保險制度的功能定位為保障職工因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病時，能通過工傷保險基金獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟補償，與社會優(yōu)撫性質的享受國家撫恤待遇，兩種制度的功能定位并不存在可相互替代的可能性。對于《工傷保險條例》將在維護國家利益、公共利益活動中受到的傷害規(guī)定為視同工傷，享受工傷保險待遇，學者認為該項規(guī)定增加了工傷保險基金的負擔，有將國家責任轉嫁的嫌疑。(18)參見王由海： 《“見義勇為致傷”的工傷認定標準探析——基于指導案例94號的分析》，載《中國勞動關系學院學報》2019年第4期，第67—74頁。本文則認為，在未獲得立法授權情形下，《傷殘撫恤管理辦法》將《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》和《突發(fā)事件應對法》明確賦予的參與突發(fā)事件應急處理工作傷亡人員享受的國家撫恤保障，規(guī)定適用工傷保險保障的立法方式，其合法性和妥當性均存在疑問。

(二) 見義勇為認定視同工傷的法律問題

何種情形的“維護國家利益、公共利益活動”受到的傷害可認定視同工傷，《工傷保險條例》未作列舉式規(guī)定，使可認定視同工傷的情形呈現(xiàn)出開放性的狀態(tài)。目前的立法與相關政策規(guī)定，傾向于將公民在見義勇為活動中受到的傷害予以認定視同工傷。例如，《關于加強見義勇為人員權益保護的意見》(國辦發(fā)〔2012〕39號)規(guī)定： 公民在法定職責、法定義務之外，為保護國家利益、社會公共利益和他人的人身、財產(chǎn)安全挺身而出的見義勇為行為，應依據(jù)《工傷保險條例》落實相關待遇。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中參與應急處理工作的，其行為可定性為屬于維護國家利益、公共利益活動應無異議，但是，如果以行為人是否負有特定職責和義務予以考量判斷，則城鄉(xiāng)社區(qū)工作者將可能被排除在見義勇為的認定范圍之外。另，對于見義勇為人員受到傷害的保護，《重慶市鼓勵公民見義勇為條例》《四川省保護和獎勵見義勇為條例》《湖北省見義勇為人員獎勵和保護辦法》《南京市獎勵和保護見義勇為人員條例》等地方法規(guī)的規(guī)定并不一致。例如，對見義勇為人員的醫(yī)療救治費用、撫恤待遇，或者是規(guī)定納入當?shù)氐纳鐣ｋU保障范圍，或者是規(guī)定按照社會優(yōu)撫來處理，或者是將見義勇為人員因負傷造成的長期醫(yī)療費用負擔，以及見義勇為烈士的配偶、子女、父母的重大疾病費用負擔，納入社會救助的保障范圍。2018年9月，公安部發(fā)布《見義勇為人員獎勵和保障條例(草案稿)》向社會公開征求意見，但迄今為止，尚無全國性的統(tǒng)一立法。因此，由于《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《傷殘撫恤管理辦法》《工傷保險條例》和地方法規(guī)對視同工傷情形和見義勇為行為性質的認定、對見義勇為人員予以的保障規(guī)定不一致，導致不同層次和不同部門的立法規(guī)定無法做到相互銜接和一一對應，其結果，必然會發(fā)生一些地方對志愿者或社區(qū)工作者按照見義勇為認定視同工傷，而一些地方卻不予認定。即使認定視同工傷，也會由于對見義勇為人員享受的保障待遇不一而引發(fā)新的爭議。

(三) 應按照視同工傷享受工傷保險待遇

《關于全面落實疫情防控一線城鄉(xiāng)社區(qū)工作者關心關愛措施的通知》(國發(fā)明電〔2020〕8號)規(guī)定： 城鄉(xiāng)社區(qū)工作者在疫情防控期間發(fā)生事故傷害或患病，符合工傷認定情形的，應依法認定工傷。即將對醫(yī)護人員在抗疫中享受的工傷保險保障政策，一體適用于城鄉(xiāng)社區(qū)工作者。本文認為，城鄉(xiāng)社區(qū)工作者和志愿者在抗疫中發(fā)生的傷亡，兩者的性質一致，因此，不宜將前者的傷亡認定為工傷，而將后者的傷亡按照見義勇為認定視同工傷，應一律認定為視同工傷。理由如下。第一，按照“應當認定為工傷”適用法律，則意味著城鄉(xiāng)社區(qū)工作者參與防疫工作不過是履行用人單位交辦的工作任務，從而忽略了參與防疫工作的公益性。第二，以“應當認定為工傷”適用法律，由于城鄉(xiāng)社區(qū)工作者和志愿者參與防疫工作時的工作地點流動性和工作時間不確定性特征，在其無法舉證證明傷害和參與抗疫工作間的因果關系時，將挫傷所有參與抗疫人員的積極性。第三，按照“視同工傷”適用法律，因無須審查核實志愿者、城鄉(xiāng)社區(qū)工作者的傷亡是否發(fā)生在固定的工作時間和工作場所內，只要其工作性質屬于“維護國家利益、公共利益”，即可獲得工傷保險的保障。至于是否參保工傷保險，以及是否屬于公職人員，均不影響其享受工傷保險待遇。第四，2020年11月18日，人社部在人社建字〔2020〕209號文中對城鄉(xiāng)社區(qū)工作者在疫情防控中所致傷害是按照在搶險、救災等維護國家利益、公共利益活動中受到傷害視同工傷來予以認定。不過，以上方式只能作為權宜之計，在社會優(yōu)撫制度健全和完善后，依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》的規(guī)定享受國家撫恤保障，才是最合適的選擇。

五、 社會公眾被疫病感染適用的社會保障

(一) 企業(yè)勞動者適用的社會保障

1. 關于勞動者適用工傷保險保障的觀點分歧

新冠肺炎屬于傳染性疾病，疫情期間企業(yè)勞動者因履行工作職責感染新冠肺炎所致的傷害，是否同樣適用工傷保險保障？《人民日報》微信公眾號2020年2月2日發(fā)布“疫情防控中的9個法律問題，你必須知道”推文，認為“勞動者在工作期間因工作原因感染新型冠狀病毒肺炎，應根據(jù)《社會保險法》和《工傷保險條例》認定為工傷，享受工傷保險待遇”。該推文被光明網(wǎng)、最高檢察院官網(wǎng)等多家政府門戶網(wǎng)站轉載。但是在不久后，《人民日報》微信公眾號以“人社部： 企業(yè)員工感染新冠肺炎不能認定工傷”為題，發(fā)布了截然相反的觀點： 疫情期間實施的工傷保障政策，是對從事預防、救治工作受新冠病毒職業(yè)暴露風險高的醫(yī)護人員而制定的特殊政策，體現(xiàn)了黨和國家的關愛，與疫情防治無關人員感染新冠肺炎的，不能認定為工傷。由于后者出自人社部微信公眾號上發(fā)布的消息而非正式的官方文件，因此沒有引起更多的關注。然而，浙江、湖南和廣東省高級法院制定的審判指導意見中，一致規(guī)定： 勞動者在疫情防控期間因履行工作職責而感染新冠肺炎的，應認定為工傷，依法享受工傷保險待遇。江蘇省高院則規(guī)定： 勞動者在新冠肺炎預防和救治工作中因履行工作職責而感染新冠肺炎或者因感染新冠肺炎而死亡，予以認定工傷，享受工傷保險待遇。(19)參見浙江省高院《關于規(guī)范涉新冠肺炎疫情相關民事法律糾紛的實施意見(試行)》(浙高法民一〔2020〕1號)第5條規(guī)定；湖南省高院《關于涉新型冠狀病毒感染肺炎疫情案件法律適用若干問題的解答》(湘高法〔2020〕16號)第11條規(guī)定；廣東省高院《關于審理涉新冠肺炎疫情勞動人事爭議案件若干問題的解答》(粵高法〔2020〕38號)第19條規(guī)定；江蘇省高院《關于做好涉新冠肺炎疫情勞動爭議調解和案件審理工作的指導意見》第22條規(guī)定。北京、上海、重慶等地法院制定的疫情期間勞動爭議案件法律適用審判指導意見中，對此問題沒有明確規(guī)定。疫情期間勞動者因履行工作職責感染疫病的法律適用，為何會有截然不同的裁判立場？是因為對立法規(guī)定的工傷認定情形的條文解讀產(chǎn)生了重大分歧？還是因為對工傷保險制度的功能定位理解有異？有進一步研究的必要。

2. 適用工傷保障觀點的原因分析與工傷保險制度的功能定位選擇

(1) 適用工傷保險保障的學者觀點及評析

鄭功成認為，特殊時期下的工傷保險保障范圍，應僅適用于防疫一線的醫(yī)護人員、執(zhí)法人員等因疫情導致的犧牲、傷殘情形，如果將企業(yè)勞動者在履行非防疫職責的工作中感染病毒所致的傷害按照工傷予以認定，將超出工傷保險保障的范疇，應視為疾病歸屬醫(yī)療保險負責。(20)參見鄭功成： 《社會保障是抗擊新冠肺炎疫情的重要制度保障》，載《光明日報》2020年2月18日，第11版。黎建飛認為，疫情中工傷保險的保障對象，應擴大適用于空乘人員、超市職工、公交、地鐵和游輪上的司乘人員等在暴露和易受感染的環(huán)境中工作的勞動者。(21)參見黎建飛： 《公共衛(wèi)生事件對勞動關系的影響與應對》，載《法治研究》2021年第1期，第102—113頁。應指出的是，《人民日報》微信公眾號在推文后特別標注其內容咨詢了林嘉和陳璇兩位勞動法學者的意見。此外，勞動法學者曹艷春曾撰文認為，應急社會背景下發(fā)生的人員傷亡，無論是參與救援者、志愿者或者是企業(yè)勞動者，應優(yōu)先適用工傷賠償救濟制度。(22)參見曹艷春： 《突發(fā)自然災害應急社會背景下的工傷損害賠償研究》，載《法學論壇》2008年第6期，第78—84頁。

主張適用工傷保障的觀點來自法學學者，而持反對意見的則來自社會保障學學者。法學學者關于工傷賠償責任歸屬理論中，習慣于持這一看法： 在工業(yè)社會中，既然資本利益歸屬于雇主，那么，由雇主承擔勞動者在工作中發(fā)生的工傷事故損害賠償責任公平、合理。(23)參見[法] 萊昂·狄驥： 《〈拿破侖法典〉以來私法的普通變遷》，徐砥平譯，中國政法大學出版社2003年版，第134頁。此外，還認為雇主可以利用保險的手段來轉嫁和分散其在生產(chǎn)經(jīng)營中發(fā)生的風險損失，因此，由雇主承擔工傷賠償責任能體現(xiàn)社會分配正義。雇主承擔工傷賠償責任的救濟方式被工傷保險制度替代后，利用工傷保險基金分配勞動者在社會中因意外事故造成的風險損失，也被視為是正當合理的。(24)見前注〔22〕，曹艷春文，第78—84頁。我國臺灣地區(qū)勞動法學者黃越欽則認為，在社會保障體系逐步擴張漸臻完成后，其與勞動法關于勞工保護部分的內容呈盤根錯節(jié)之勢，兩者在銜接與配合上，每致捍格，因此，對一些勞動者權益會傾向于按照社會法的屬性要求提供保護，導致社會保障的適用范圍被擴大。(25)參見黃越欽： 《勞動法新論》，中國政法大學出版社2003年版，第14頁。鄭功成認為，社會保障制度需要建立專門的應急機制為社會成員提供清晰的安全預期，但是，社會保障政策不能違背其本質規(guī)律，突破現(xiàn)行制度界限，臨時性制定、實施的社會保障政策應從學理和法理上梳理清晰，并注意相關制度安排上的有機配合。(26)參見鄭功成： 《應對疫情要更好地發(fā)揮社會保障作用》，載《中國社會保障》2020年第4期，第16—17頁。本文認為，法學學者從社會法保護公民社會權利，尤其是保護弱勢群體的利益角度出發(fā)，試圖擴大工傷保險制度的適用范圍以提供更優(yōu)的保障，無可厚非。然而，社會保障學的學科特點，決定了其更關注于公民的基本生存、生活保障程度與社會經(jīng)濟發(fā)展的關系，與國民收入、分配的協(xié)調關系，與公平、效率的對應關系，以為政府制定最合理的社會政策提供定性與定量依據(jù)。因此，在法學感性的權利保護論證和社會保障學理性的制度分析之間，本文認為，工傷保險保障的適用應尊重和服從工傷社會保險制度的功能定位與內在規(guī)律，不能輕易越界。

(2) 對法院裁判工傷認定爭議案件審判結果的分析

新冠肺炎屬傳染性疾病，但是，我國尚無法做到將在職業(yè)活動中接觸的有毒有害因素所致的傷害一律認定為工傷，法院將勞動者在履行工作職責中感染的新冠肺炎認定為工傷，享受工傷保險待遇的審判指導意見，源于對工傷保險制度與基本醫(yī)療保險制度的功能定位在認知上發(fā)生偏差，同時，與工傷保險立法持續(xù)擴大工傷保險保障的適用范圍不無關系。

《勞動保險條例》規(guī)定，職工因工負傷的，全部診療費、藥費、住院費、住院時的膳費和就醫(yī)路費由企業(yè)負擔，醫(yī)療期間，工資照發(fā)。因工負傷完全喪失勞動力的，由勞動保險基金按月付給因工殘廢撫恤費，付至恢復勞動力或死亡時止。部分喪失勞動力的，由企業(yè)分配適當工作，并由勞動保險基金按其喪失勞動力的程度付給因工殘廢補助費。職工疾病或非因工負傷的，所需診療費、手術費、住院費及普通藥費由企業(yè)負擔，但是，貴重藥費、住院的膳費和就醫(yī)路費由本人負擔。醫(yī)療期間6個月以內的，根據(jù)工齡的長短由企業(yè)發(fā)給本人工資60%—100%的病傷假期工資；6個月以上的，由勞動保險基金按月付給本人工資40%—60%的疾病或非因工負傷救濟費，至能工作或確定為殘廢或死亡時止。即在計劃經(jīng)濟時代，企業(yè)職工的工傷與非工傷在立法上沒有明確的劃分，但在待遇的享受上有明顯的區(qū)別。實行市場經(jīng)濟后，《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》首次明確規(guī)定了工傷的認定范圍，但是，“從事?lián)岆U、救災、救人等維護國家、社會和公眾利益的活動”“因公、因戰(zhàn)致殘的軍人復員轉業(yè)到企業(yè)工作后舊傷復發(fā)”和“在上下班的規(guī)定時間和必經(jīng)路線上，發(fā)生無本人責任或者非本人主要責任的道路交通機動車事故”負傷、致殘、死亡情形認定工傷的規(guī)定，使工傷保險逐漸偏離了為保障職工因工作原因遭受事故傷害或者患職業(yè)病的功能定位。2009年國務院《關于修改工傷保險條例的決定(征求意見稿)》中，曾提出上下班途中受到機動車事故傷害的情形不再認定為工傷，因為職工可以得到機動車交通事故強制責任保險的理賠和民事侵權賠償，且對于因非機動車事故造成傷害的勞動者權益保護而言，并不公平。但修訂后的《工傷保險條例》不僅保留并且還擴大了勞動者在上下班途中遭受的交通事故的保障范圍。將勞動者在工作時間和工作崗位突發(fā)疾病死亡，在搶險救災等維護國家利益、公共利益活動中受到傷害和在軍隊服役因戰(zhàn)、因公負傷致殘，到用人單位后舊傷復發(fā)等情形規(guī)定視同工傷，即將應歸屬于醫(yī)療保險保障和社會優(yōu)撫保障范疇的內容納入了工傷保險保障的適用范圍，導致工傷保險制度的功能定位漂移不定。其立法結果勢必會影響到法院在工傷認定爭議案件中的裁判方向選擇。

最高法院對工傷認定爭議案件裁判尺度的把握，在很大程度上影響了法官的最終裁決結果。學者以《最高人民法院公報》《人民法院案例選》公布的34個典型工傷認定行政案例作為統(tǒng)計分析樣本研究后發(fā)現(xiàn)，法院判決社保部門勝訴的20個案件，均為社保部門認定為工傷而用人單位不服提起行政訴訟的案件，而社保部門敗訴的14個案件，則為社保部門不予認定工傷而勞動者一方不服提起行政訴訟的案件。(27)參見章志遠： 《工傷認定行政法規(guī)范解釋的司法審查》，載《清華法學》2011年第5期，第42—56頁。這些具有明顯傾向性和指引性的裁判案件，表明最高審判機關認同裁判勞動者獲得工傷保障更符合《工傷保險條例》立法宗旨的理念。此外，最高法院歷年來對各地法院關于工傷疑難案件的裁判請示做出的司法批復意見，也導致了工傷保障的適用在司法裁判中呈擴大化趨勢。(28)參見黎建飛： 《工傷疑難案件的司法批復評析》，載《河南財經(jīng)政法大學學報》2021年第1期，第35—43頁。英國學者史蒂芬·瓊斯認為，勞動者在工作過程中由于工作原因引發(fā)的疾病或造成的殘疾有權獲得工傷賠償，在社會保障制度的發(fā)展史上享有優(yōu)先和獨特的地位。(29)參見[英] 內維爾·哈里斯等： 《社會保障法》，北京大學出版社2006年版，第493頁。該理念如此根深蒂固，以至于法院在限縮解釋工傷認定情形而存在排斥工傷待遇享受的可能性時，顧慮重重，慎之又慎。工傷認定寬嚴尺度的把握與工傷保險基金的支出水平直接相關。2017—2019年的人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2019年末全國工傷保險基金累計結存為1 783億元，較上一年度罕見地出現(xiàn)了負增長，三年間工傷保險基金收入與支出的差額，從192億元、171億元驟降至只有2億元，其發(fā)展趨勢令人不安。因此，不論是社保部門審核工傷認定申請，還是人民法院裁判工傷爭議案件，均應切忌將工傷待遇的享受視為一種可予取予求的社會福利。

(3) 工傷保障社會政策受政府青睞的原因分析

社會保障制度依據(jù)資金來源的渠道可分為由公共財政支持的社會保障和由參保人(包括自愿參保人和強制參保人)保費支持的社會保障。(30)參見[英] 羅伯特·伊斯特： 《社會保障法》，周長征等譯，中國勞動社會保障出版社2003年版，第23頁。社會保險基金的使用，原則上應獨立于國家的財政體系，與由公共財政支持的社會優(yōu)撫、社會福利和社會救助的運作機理，有著本質的區(qū)別。工傷保險根據(jù)損害賠償原則來確定需要給付的待遇，其不僅要考慮維持勞動者本人及其家庭的基本生活，進行勞動力再生產(chǎn)的直接費用損失，同時，還要考慮對傷害程度、職業(yè)康復等因素進行適當?shù)慕?jīng)濟補償。因此，在社會保障制度的待遇標準中，工傷保險待遇的經(jīng)濟補償水平是較高的。此外，社會保險制度運行注重財務平衡和償付能力的可持續(xù)性，雖然《社會保險法》規(guī)定政府在社會保險基金出現(xiàn)支付不足時應給予補貼，但是，我國工傷保險制度自建立以來，從未動用過政府財政的制度性補貼履行兜底責任。與之形成對比的是，作為繳費型的基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險，自社會保險制度實行改革以來，國家財政性補貼投入高達十幾萬億元。(31)見前注〔12〕，鄭秉文文，第2—17頁。此外，社會保險基金須存入國家財政賬戶和按照國務院的規(guī)定投資運營，使社會保險基金的收支與國家財政資金的轉移支付緊密聯(lián)系在一起，客觀上更加模糊了兩類資金的權屬和使用的邊界范圍。英國學者邊沁認為，功利主義是指導政府行為和審查公共衛(wèi)生決策的有力工具，當公共衛(wèi)生領域資源有限時，決策者應將資源和社會利益予以重新分配。(32)參見夏元睿、吳俊、葉冬青： 《功利主義學說與英國現(xiàn)代公共衛(wèi)生改革先驅： 杰里米·邊沁》，載《中華疾病控制雜志》2020年第4期，第93—96頁。國內學者則認為，當執(zhí)政者對社會保障制度功能定位的認知發(fā)生偏差時，利用社會保障支出來替代或減少政府財政的負擔水平，就可能成為其制定社保政策時的大概率選擇。(33)見前注〔9〕，曹信邦文，第130—133頁。疫情期間，國務院、人社部、財政部和各地方政府部門制定的工傷保障社會政策，本文認為，既有基于功利主義的考量，也有對工傷保險制度功能定位的認知偏差，其后果，導致工傷保險保障與社會優(yōu)撫、基本醫(yī)療保險保障的邊界愈加模糊。

(二) 社會公眾感染疫病應適用醫(yī)療保險保障

1. 現(xiàn)行醫(yī)療保險制度下的“保基本”功能定位

新冠肺炎疫情下，非因履行抗疫職責感染疫病的社會公眾應適用醫(yī)療保險制度予以保障。醫(yī)療保險又稱為疾病保險，自20世紀90年代中期我國開始社會保險制度改革，其目的就是要轉變公民的生老病死由國家大包大攬的保障模式，將計劃經(jīng)濟時代實行的免費型單位保障向多方籌資的繳費型社會保險制度整體轉型。(34)參見鄭功成： 《從政府集權管理到多元自治管理——中國社會保險組織管理模式的未來發(fā)展》，載《中國人民大學學報》2004年第5期，第40—45頁?，F(xiàn)行醫(yī)療保險保障體系主體框架分為兩類： 城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險，兩者在參保人員的構成、繳費比例、待遇享受政策和基金的收支管理等制度規(guī)定方面，均不相同，但是，在“?；尽钡墓δ芏ㄎ簧蟿t是一致的。所謂“保基本”，即基本醫(yī)療保險應保障絕大多數(shù)的參保人的普通疾病和一般大病的醫(yī)療救治費用。具體而言，就是根據(jù)現(xiàn)時我國的醫(yī)療條件，在醫(yī)?；鹂沙惺艿挠盟幠夸?、診療項目、醫(yī)療服務設施標準等范圍內向全體參保人提供醫(yī)療救治保障。根據(jù)《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》(國發(fā)〔1998〕44號)、《關于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見的通知》(國辦發(fā)〔2003〕3號)、《關于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導意見》(國發(fā)〔2007〕20號)、《關于開展城鄉(xiāng)居民大病保險工作的指導意見》(發(fā)改社會〔2012〕2605號)和《關于全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險工作的意見》(國辦發(fā)〔2015〕57號)的規(guī)定，我國20多年來進行的醫(yī)療保險制度改革，始終堅持以實行“保基本、保大病”為指導原則的基本醫(yī)療保險保障模式。然而，在逐步實現(xiàn)醫(yī)保城鄉(xiāng)全覆蓋的同時，嚴格控制醫(yī)療費用支出，確保醫(yī)保統(tǒng)籌基金收支平衡，成為我國醫(yī)療制度實現(xiàn)長期可持續(xù)目標必須堅持的一項基本原則。但是，設置醫(yī)?；鸬钠鸶稑藴?、最高支付限額等醫(yī)保費用的使用規(guī)定，客觀上會使得少數(shù)的參保人因罹患大病而無力支付高額醫(yī)療費用，導致治療中斷的情形發(fā)生，與醫(yī)保制度“保基本”的功能定位相悖。為此，根據(jù)《中共中央、國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》(中發(fā)〔2009〕6號)和《關于進一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見》(民發(fā)〔2009〕81號)的規(guī)定，我國開始建立社會醫(yī)療救助制度，將城鄉(xiāng)低保家庭成員、五保戶和其他經(jīng)濟困難家庭人員納入醫(yī)療救助的保障范圍，所需的資金由中央財政和地方財政予以補助。醫(yī)療救助，其本質屬于社會救助的范疇。即現(xiàn)行醫(yī)療保障體系“?；尽惫δ茏饔玫陌l(fā)揮主要依賴基本醫(yī)療保險、大病保險和醫(yī)療救助三重層次的制度安排，至于重大疫情下的醫(yī)療救治保障機制，包括定點醫(yī)療服務機構應如何確定，醫(yī)療機構因診治患者超出醫(yī)保經(jīng)辦機構核定的年度預算額度時的資金保障問題，以及患者異地就診時的審核和醫(yī)療費用的結算問題，現(xiàn)行醫(yī)保制度尚無相應的應對規(guī)定。

2. 在新冠肺炎疫情中實施的特別醫(yī)療保障政策

如上所述，如果按照現(xiàn)行的醫(yī)療保險保障體系來應對本次新冠疫情，那么，在城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險兩套醫(yī)保制度并存的情形下，參保不同醫(yī)療保險制度的人群獲得的醫(yī)療保障待遇將各不相同。然而，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中被傳染病毒感染的社會公眾，國家對于其生命健康權的保障應一視同仁，不應由于參保的醫(yī)保制度有別而區(qū)別對待。此外，《傳染病防治法》規(guī)定的疫情中的醫(yī)療保障，僅限于國家對患有特定傳染病的困難人群實行醫(yī)療救助，減免醫(yī)療費用。即不屬于困難人群的人員，均不得享受由國家財政補助的醫(yī)療救助待遇。因此，依據(jù)現(xiàn)行法律和醫(yī)保制度的規(guī)定，將無法為疫情中感染新冠病毒的社會大眾提供平等和及時有效的醫(yī)療救治保障。

2020年1月22日，國家醫(yī)療保障局、財政部《關于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫(yī)療保障的通知》規(guī)定： 為確保新冠肺炎患者不因費用問題影響就醫(yī)，收治醫(yī)院不因支付政策影響救治，對確診患者的醫(yī)療費用，在基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助等按規(guī)定支付后，個人負擔的部分，由財政給予補助；對異地患者，實行先救治后結算，報銷不執(zhí)行異地轉外就醫(yī)支付比例調減規(guī)定；對患者使用的藥品和醫(yī)療服務項目，符合衛(wèi)生健康部門制定的新型肺炎診療方案的，納入醫(yī)?；鹬Ц斗秶?；對收治患者較多的醫(yī)療機構，醫(yī)保經(jīng)辦機構及時預付資金以減輕醫(yī)療機構的壓力。同時，調整總預算指標，對新冠肺炎患者的醫(yī)療費用單列預算，確保與醫(yī)療機構的及時結算。1月25日，《關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關經(jīng)費保障政策的通知》重申對確診患者發(fā)生的醫(yī)療費用個人負擔部分由財政給予補助，所需資金由地方財政先行支付，中央財政按實際發(fā)生費用的60%予以補助。1月27日，《關于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫(yī)療保障工作的補充通知》規(guī)定： 對疑似新冠肺炎患者的醫(yī)療費用實施保障，對異地就醫(yī)的確診或疑似患者先行救治，醫(yī)保支付的費用由就醫(yī)地醫(yī)保部門先行墊付，疫情結束后全國統(tǒng)一組織清算。截至2020年3月19日，國家醫(yī)保經(jīng)辦機構向各地的醫(yī)療機構撥付專項資金累計達193億元，其中湖北省37億元；(35)參見《新冠肺炎患者人均醫(yī)療費1.7萬背后以人民為中心的醫(yī)保制度》，載中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站2020年3月31日，http： //www.ccdi.gov.cn/toutiao/202003/t20200331_214484.html。截至2020年4月6日，全國新冠確診和疑似患者的醫(yī)保結算涉及總費用約14.86億元，確診住院患者人均醫(yī)療費用2.15萬元，重癥患者人均治療費用超過15萬元，少數(shù)危重癥患者費用甚至超過百萬元，但醫(yī)保均按規(guī)定予以了報銷。(36)參見國家醫(yī)保局： 《新冠肺炎重癥患者人均治療費用超過15萬元均按規(guī)定予以報銷》，載中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站2020年4月11日，http： //www.ccdi.gov.cn/yaowen/202004/t20200411_215163.html。上述醫(yī)保政策的實施，使新冠肺炎確診和疑似患者的所有醫(yī)療費用支出幾乎全部由醫(yī)?；鸷拓斦a助負擔。2020年5月22日，國務院提請全國人大審議的政府工作報告中提出將發(fā)行1萬億元抗疫特別國債，所籌措的資金通過建立特別轉移支付機制全部轉移給地方財政用于抗疫支出。

綜上，在全國基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌層次仍以市縣級統(tǒng)籌為主的現(xiàn)狀下，如果沒有政府的財政補助承擔醫(yī)療保險體系運轉中的兜底責任，被病毒感染的社會公眾將無法得到及時的病情診斷和醫(yī)療救治保障。然而，疫情期間制定的醫(yī)保政策畢竟屬于臨時性的應急措施，要成為一種長久穩(wěn)定的制度安排，則首先必須對《傳染病防治法》關于享受醫(yī)療救助人員的范圍做出修訂，使其與基本醫(yī)療保險、大病保險和醫(yī)療救助制度相銜接；其次，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》規(guī)定“政府應當提供必要資金，保障因突發(fā)事件致病、致殘的人員得到及時、有效的救治”，要對必要資金的來源和支付保障，予以制度化、法治化。此外，《社會保險法》規(guī)定“應當由公共衛(wèi)生負擔的”醫(yī)療費用，不納入基本醫(yī)療保險基金支付范圍，那么，該條規(guī)定中所指的“公共衛(wèi)生”，與“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的概念含義，兩者是否屬同一意義的表述？因“公共衛(wèi)生”產(chǎn)生的醫(yī)療費與基本醫(yī)療保險基金的支付無關，其是否暗指應由國家財政全部予以負擔？立法對此應予明確。構建公共衛(wèi)生應急機制，除完善法律制度外，社會保障制度、公共衛(wèi)生制度和財政轉移支付制度的職責邊界必須清晰明確和相互協(xié)調，所需資金的來源和分配必須明確具體。

六、 結 語

本次新冠肺炎疫情是我國近年來最嚴重的一次突發(fā)公共衛(wèi)生事件，如何平穩(wěn)渡過危機，考驗國家治理體系中的方方面面。對不確定性的風險事件應當提供確定性的體制保障。(37)參見孫祁祥、周新發(fā)： 《為不確定性風險事件提供確定性的體制保障——基于中國兩次公共衛(wèi)生大危機的思考》，載《東南學術》2020年第3期，第12—23頁。2019年12月28日，全國人大常委會通過的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》規(guī)定： 參與公共衛(wèi)生事件應急處置和醫(yī)療救治致病、致殘、死亡的人員，依法給予工傷或者撫恤、烈士褒揚等相關待遇。2021年8月20日，全國人大常委會通過《醫(yī)師法》修訂，規(guī)定： 醫(yī)師在職業(yè)活動中因接觸有毒、有害因素而引起疾病、死亡的，依法享受工傷保險待遇。本文認為，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，醫(yī)護人員履行預防救護職責所致傷亡，應以職業(yè)病認定工傷，享受工傷保險待遇；國家機關工作人員參與抗疫所致傷亡，認定為工傷，享受工傷保險待遇；其他人員參與抗疫所致傷亡，認定為視同工傷享受工傷待遇，同時，依法享受相應的社會優(yōu)撫待遇。社會公眾在公共衛(wèi)生事件中感染疫病的救治和傷亡撫恤，則通過各地建立的基本醫(yī)療保險保障體系予以救濟。應以本次疫情應對積累的有效經(jīng)驗為契機，發(fā)揮社會主義制度下的醫(yī)療保險保障制度優(yōu)勢，并盡快完善社會保障體系中的各項制度建設，科學統(tǒng)籌規(guī)劃各項社保制度的功能與定位，確保社會保障制度能夠向社會公眾提供清晰、穩(wěn)定的安全預期。