地緣政治因素對區(qū)域經(jīng)濟合作的影響：以朝鮮半島問題對GTI的影響為例

葛小輝

（中國社會科學院中國邊疆研究所，北京 100101）

地緣政治與地緣經(jīng)濟之間的關系密不可分。地緣經(jīng)濟上的合作或對立將“強化政治上的合作或導致政治、軍事上的沖突”，反過來“國家、地區(qū)間的地緣經(jīng)濟關系在很大程度上取決于地緣政治關系”。［1］持續(xù)已三十年但進展緩慢的圖們江區(qū)域合作進程可以說清晰地展現(xiàn)了這一點?；仡欉^去三十年的圖們江國際合作歷程可以發(fā)現(xiàn)，東北亞地區(qū)的地緣政治形勢對圖們江合作進程有著舉足輕重的影響。作為區(qū)域內唯一的多方經(jīng)濟合作機制，它在過去三十年里經(jīng)歷了許多風雨坎坷。而當前世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，東北亞地區(qū)近年出現(xiàn)了諸多新的地緣政治變化，中美博弈使東北亞地區(qū)合作面臨更多不確定性。現(xiàn)以朝鮮半島問題為例，回顧其過去三十年對GTI（Greater Tumen Initiative，大圖們倡議）合作產生的阻滯作用，并展望新的地緣政治變化未來可能對GTI 合作產生的影響。

一、三十年來圖們江合作中的朝鮮半島地緣政治瓶頸

1991年10月，聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）正式提出東北亞各國共同開發(fā)圖們江三角洲的設想。圖們江地區(qū)開發(fā)計劃剛提出時，曾受到世界廣泛關注，甚至一度在全球出現(xiàn)了“圖們江熱”。當時人們對開發(fā)前景充滿了期待，時任國家科委中國科學技術促進發(fā)展研究中心主任的孔德涌先生，以及著名的系統(tǒng)工程專家于景元和周元曾發(fā)文認為，“開發(fā)圖們江三角洲可以說是‘天時’‘地利’‘人和’，乃天賜良機”［2］，在該地區(qū)建立跨國經(jīng)濟合作區(qū)從政治上來說具有較強可行性，因為在全球冷戰(zhàn)結束、和平與發(fā)展成為時代主題的大背景下，該地區(qū)的政治局勢也趨向緩和，域內國家都表現(xiàn)出對經(jīng)濟發(fā)展的重視，而圖們江地區(qū)相鄰各國也都在努力推進改革與開放政策，中國、朝鮮、俄羅斯均把各自與圖們江地區(qū)接壤的區(qū)域宣布為經(jīng)濟特區(qū)或開發(fā)區(qū)，這些因素看起來都為建立跨國經(jīng)濟合作區(qū)提供了重要的政治基礎。

但是，之后三十年的發(fā)展歷程表明，當初的這些判斷似乎過于樂觀了，或者說時移勢易超出了人們所能預料的范疇。除了其他各種因素外，從地緣政治角度來看，朝鮮半島問題對圖們江國際合作產生了較為明顯的阻滯作用。從地理上看位于東北亞幾何中心的朝鮮半島，“在政治上是實現(xiàn)東北亞和平與安全的關鍵區(qū)域，在經(jīng)濟上是實現(xiàn)東北亞各國互聯(lián)互通的必經(jīng)通道，是東北亞實現(xiàn)區(qū)域合作的重要樞紐”，［3］也因此是大國角逐的核心區(qū)域。作為東北亞地緣政治博弈場的朝鮮半島，2009年朝鮮退出大圖們江倡議和2016年韓美部署“薩德”反導系統(tǒng)使圖們江地區(qū)國際合作開發(fā)事業(yè)先后兩次遭遇較大挫折。

（一）2009年朝鮮退出大圖們倡議

圖們江地區(qū)開發(fā)從1991-2005年的“圖們江地區(qū)開發(fā)項目”（TRADP）轉變?yōu)?005年后的“大圖們倡議”（GTI）的過程中，覆蓋地區(qū)也從“增長三角”［4］下的“小金三角”和“大金三角”［5］，擴展到更廣大的東北亞北方大部分地區(qū)，但“圖們江”這個名稱始終不變，這也說明朝鮮的羅津-先鋒、俄羅斯的遠東哈桑、中國的琿春等位于圖們江出海口的三國接壤地區(qū)這個“黃金三角洲”的共同開發(fā)是GTI合作的核心所在。而圖們江入?？诘貐^(qū)是中、俄、朝三國的接壤地區(qū)，圖們江地區(qū)開發(fā)必然離不開三國的共同參與和合作。然而，由于朝核問題，圖們江開發(fā)不幸經(jīng)歷了朝鮮從最初積極參與到2009年宣布退出的重大挫折。

1991年10月，UNDP宣布把圖們江地區(qū)開發(fā)列為重點支持項目后，朝鮮政務院很快就于1991年12月28日通過《關于設立自由經(jīng)濟貿易區(qū)》的74號決定，設立了面積達621平方公里的羅津-先鋒自由經(jīng)濟貿易區(qū)，作為參與圖們江合作的主要窗口，以“加快國家的經(jīng)濟建設，進一步擴大和發(fā)展與其他國家的經(jīng)貿關系”。［6］由此可見圖們江地區(qū)開發(fā)項目被提出初期朝鮮參與開發(fā)的積極性。

1992年10月，UNDP圖們江地區(qū)開發(fā)項目管理委員會在北京組織召開的第二次會議上，形成了圖們江地區(qū)開發(fā)的三種模式，一是中、俄、朝三國各自建立自由經(jīng)濟區(qū)；二是建立整體統(tǒng)一的跨國經(jīng)濟區(qū)；三是在中、俄、朝三國各劃定區(qū)域建圖們江自由經(jīng)濟貿易區(qū)。1995年12月在UNDP紐約總部舉行的圖們江地區(qū)開發(fā)項目第六次管理委員會上，中俄朝三國代表簽署了《關于建立圖們江地區(qū)開發(fā)協(xié)調委員會的協(xié)定》，中、俄、朝、蒙、韓五國政府簽署了《關于建立圖們江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)及東北亞開發(fā)協(xié)商委員會的協(xié)定》和《關于圖們江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)及東北亞開發(fā)保護諒解備忘錄》。不論是1992年10月提出的圖們江地區(qū)開發(fā)的三種模式，還是1995年12月簽署的兩項協(xié)議和一項諒解備忘錄，朝鮮都是“中、俄、朝”三角中的重要一角，是“中、俄、朝、蒙、韓五國”的重要一員。換言之，在20世紀90年代初期圖們江地區(qū)國際合作開發(fā)項目的前期研究論證階段，以及90年代中期從前期研究論證階段轉入合作開發(fā)實施階段的過程中，朝鮮一直是積極的參與者。

但進入21世紀后，隨著美國“反恐戰(zhàn)爭”開始和伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)等國際形勢的變化，朝鮮對國際安全環(huán)境的不安感日漸增強，核導研發(fā)速度因此加快。2006年10月，朝鮮進行了第一次核試驗，聯(lián)合國安理會隨后通過了第1718 號決議，對朝鮮進行制裁。2009年4月5日朝鮮發(fā)射人造衛(wèi)星后，聯(lián)合國安理會發(fā)表主席聲明，譴責朝鮮的發(fā)射活動，朝鮮隨即作出反應，宣布退出朝核問題六方會談，并宣布將按原狀恢復已經(jīng)去功能化的核設施；同年5月朝鮮宣布成功舉行第二次核試驗，聯(lián)合國安理會于6月通過第1874號決議，進一步強化對朝制裁。這些情況使得朝鮮與聯(lián)合國關系急速變冷，朝鮮參加大圖們江開發(fā)計劃的積極性也因此受到影響。2009年11月，也就是我國國務院正式批準《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要——以長吉圖為開發(fā)開放先導區(qū)》三個月后，朝鮮退出了已持續(xù)十余年的圖們江地區(qū)開發(fā)項目。

在制約圖們江地區(qū)開發(fā)的諸多因素中，對外通道不暢一直是比較突出的一個。由圖們江南下入海本來是該地區(qū)在對外通道方面的天然優(yōu)勢，但是控制著入?？诘某r在這個問題上缺乏明確且一貫的政策、立場，在沒有朝鮮合作的情況下，這一計劃可以說無從談起。盡管朝鮮以圖們江入?？诟浇牧_先經(jīng)濟區(qū)等為依托，在雙邊或三邊框架下與中國、俄羅斯、韓國等開展了一些實際上也能視為圖們江地區(qū)開發(fā)內容的合作，但它在大圖們倡議中的缺席卻使該機制的發(fā)展和升級受到了根本性的限制，因為朝鮮的退出極大地影響了對GTI的認同性、合作的方向性和項目的可持續(xù)性等。

（二）2016年韓國部署“薩德”使GTI升級進程受阻

朝鮮退出大圖們倡議后，由中韓俄蒙四國主導推進相關合作。在四國的推動下，大圖們倡議的組織架構逐漸完善。因合作的重點領域在于交通、貿易便利化、旅游、環(huán)境、能源和農業(yè)等，四國建立了相應的交通合作委員會、貿易便利化委員會、旅游委員會、環(huán)境委員會、能源委員會、農業(yè)委員會等。大圖們倡議還陸續(xù)建立了地方合作委員會、進出口銀行協(xié)會以及研究機構網(wǎng)絡等，以推動地方政府、私有部門、智庫和金融機構等更好地參與合作，在中央和地方之間、公共部門和私有部門之間形成良好互動。

2009年以后，經(jīng)過長期協(xié)調和磋商，大圖們倡議各成員國就建立獨立的政府間國際組織達成共識。2010年9月在長春舉行的大圖們倡議第十一次協(xié)商委員會部長級會議通過了《長春宣言》，宣言明確提出把大圖們倡議“過渡到獨立的實體”。2013年，各成員國討論了法律過渡的具體方案和時間表，并在同年舉行的大圖們倡議政府間協(xié)商委員會第十四次部長級會議上決定在2016年完成法律過渡。2014年7月習近平主席訪問韓國期間，中韓兩國還在聯(lián)合聲明中強調，要把大圖們倡議發(fā)展成引領東北亞經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟合作組織。2014年9月，在中國吉林省延吉市召開的第十五屆大圖們倡議政府間協(xié)商委員會部長級會議批準通過了大圖們倡議的法律過渡概念文件以及相關路線圖，確定了新機制的級別、組織框架、過渡時間表以及人員管理等各項基本原則。此后各方又進行了多輪磋商，逐步完成了有關法律過渡的諸項準備工作，甚至已經(jīng)開始積極討論新國際組織的命名問題。各成員國原本計劃在2016年下半年“完成內部審批程序，建立獨立的政府間國際組織”，并熱切期待“這一歷史性轉變”將“為圖們江合作開發(fā)提供堅實的組織保障”，“也將增強朝鮮重返和日本加入的吸引力”，“圖們江區(qū)域國際合作從此將步入一個嶄新的歷史發(fā)展時期”［7］。

2016年4月27日，在首爾舉行的第16 次大圖們倡議部長級會議上，韓國企劃財政部次官崔相穆熱情呼吁，“中國有這樣一句古詩‘滿園春色關不住，一枝紅杏出墻來’，我們應致力于書寫區(qū)域合作的新篇章，使其超過歐盟和北美地區(qū)的發(fā)展速度”［8］。2016年7月4日在北京舉行的《圖們江區(qū)域合作藍皮書：圖們江區(qū)域合作發(fā)展報告（2016）》發(fā)布會上，各方還在樂觀展望，未來隨著圖們江區(qū)域合作機制的升級完善，圖們江區(qū)域合作將迎來新的機遇。2016年7月6日，由中韓蒙俄四國智庫聯(lián)盟中方牽頭人、中國國際貿易學會副會長李鐵先生主持，在延邊召開的以“積極搶抓大圖們倡議轉型為區(qū)域性國際經(jīng)濟合作組織機遇，深入對話圖們江區(qū)域國際合作的方向、目標、政策及主要任務”為主題的圖們江國際合作戰(zhàn)略對話上，專家學者們還在討論如何抓搶大圖們倡議轉型為區(qū)域性國際經(jīng)濟合作組織的機遇，并就大圖們倡議轉型升級為新國際經(jīng)濟合作組織后的發(fā)展建言獻策。

然而，就在《圖們江區(qū)域合作發(fā)展報告（2016）》發(fā)布會四天后，圖們江國際合作戰(zhàn)略對話兩天后，2016年7月8日韓美突然宣布正式部署“薩德”反導系統(tǒng)。“薩德”的部署損害了東北亞地區(qū)的戰(zhàn)略平衡，損害了中韓關系，給東北亞地區(qū)的穩(wěn)定與合作蒙上了陰影。受“薩德”事件影響，東北亞地區(qū)形勢驟然緊張，中韓關系也因此惡化，雙邊合作與兩國共同參與的多邊合作都受到阻滯，大圖們倡議也不可避免地受到影響。各方曾期待大圖們倡議于2016年下半年正式升級為政府間國際組織，但這一目標未能實現(xiàn)，各方合作框架至今仍是過去的大圖們倡議。

二、近年朝鮮半島地緣政治新動向及其對圖們江合作的可能影響

無論是朝鮮因聯(lián)合國制裁而退出大圖們倡議，還是“薩德”事件使大圖們倡議升級為政府間國際組織的進程受阻，其背后都繞不開美國因素：美國的朝鮮半島政策和更廣泛意義上的亞太戰(zhàn)略。近年來朝鮮半島問題出現(xiàn)的新動向，也同樣與美國密切相關。

2008年全球金融危機加速了美西方的衰落，也由此引發(fā)全球尤其是東亞地區(qū)力量對比的變化，美國因此調整其全球戰(zhàn)略目標和重心，把阻止中國快速發(fā)展、維護美國霸權地位作為其在東亞地區(qū)的首要關切。奧巴馬政府決意“重返亞太”，推行所謂“亞太再平衡戰(zhàn)略”。而到了特朗普時期，美國從以往宣稱中美關系合作與競爭并存的立場上更退一步，變得更強調對華關系中競爭乃至遏制的一面，“這似乎預示著一個中美競爭時代的來臨”，而“大格局的變化將不可避免地引起地區(qū)小格局的聯(lián)動效應，東北亞即是首當其沖的地區(qū)，域內國家或將在中美關系這一轉折性變化中不斷重組、碰撞、融合”。［9］作為“冷戰(zhàn)活化石”的朝鮮半島，本身就一直處于動蕩不安的狀態(tài)中，中美競爭時代的來臨將使它面臨更多的不確定性，進而給包括大圖們倡議在內的東北亞地區(qū)經(jīng)濟合作帶來沖擊。

（一）朝核問題與朝鮮對外合作

1.半島無核化與和平進程：曙光乍現(xiàn)又再度擱淺。2018年前后朝鮮半島局勢一度出現(xiàn)鼓舞人心的緩和趨勢。2018年元旦，朝鮮最高領導人金正恩發(fā)表新年賀詞時稱，朝方有意就派代表團參加平昌冬奧會等事項與韓國舉行會談，由此釋放出改善南北關系的信號，得到文在寅政府的積極回應。2018年4月、5月和9月，金正恩與文在寅先后在板門店韓方一側的“和平之家”、朝方一側的“統(tǒng)一閣”和平壤接連舉行了三次首腦會晤。尤其是9月18日至20日文在寅總統(tǒng)到訪平壤時，朝方給予極大禮遇，按最高規(guī)格進行接待，而且雙方簽署了《9月平壤共同宣言》，同意早日推動半島無核化進程、加強南北交流與合作、努力把半島建成永久和平地帶等。在簽署宣言后舉行的共同記者會上，金正恩表示《平壤共同宣言》使南北關系更上一個臺階，將使半島穩(wěn)固的和平繁榮時代更早到來；文在寅也表示今后將迎來沒有戰(zhàn)爭的朝鮮半島，同時還稱韓朝第一次就無核化方案達成協(xié)議，是非常有意義的成果。

與此同時，在韓國的積極斡旋下，金正恩與特朗普也分別在2018年6月12日、2019年2月27日至28日、2019年6月30日實現(xiàn)了三次會晤。2018年6月的新加坡會晤在一波三折后最終實現(xiàn)，它是長期敵對的朝美兩國舉行的首次首腦會晤，雙方就朝鮮半島無核化與和平機制構建等問題進行了磋商，是在政治解決朝鮮半島問題上邁出的重要一步。會晤后雙方發(fā)表聯(lián)合聲明，朝鮮承諾朝著半島完全無核化努力，雙方約定建立新的關系回應兩國人民對和平繁榮的期盼，而且雙方同意史上首次朝美首腦會談是極其重要的劃時代事件，朝美將克服幾十年來的緊張局勢和敵對行為，并約定為開創(chuàng)新的未來而完全、迅速地履行聯(lián)合聲明所列事項。對朝美關系這些歷史性的積極進展，國際社會給予了高度評價，并猜想朝鮮半島也許能夠由此逐步克服冷戰(zhàn)時代遺留的對立結構，迎來真正的和平。在2018年9月舉行的韓朝首腦平壤會晤中，朝鮮也表示如果美國根據(jù)當年6月簽署的《朝美聯(lián)合聲明》精神而采取相應的措施，那么朝鮮也有意采取比如永久廢棄寧邊核設施等追加措施。但是，與外界的期待相反，2019年2月的朝美首腦會晤以“無協(xié)議”告終。盡管雙方為未來的接觸和談判留下了余地，并且金正恩和特朗普還于2019年6月在板門店韓方一側“自由之家”舉行了第三次會晤，但曙光乍現(xiàn)的半島無核化與地區(qū)和平進程最終卻再次擱淺。

實際上，從朝美關系歷史來看，雙方自1988年通過各自駐北京大使館進行非正式會晤開啟雙邊接觸通道開始，在迄今為止的三十多年里雙方的接觸和談判時斷時續(xù)。在這三十多年里，國際格局和國際形勢經(jīng)歷了巨大的變化，朝美兩國的對內對外環(huán)境也已今非昔比。朝鮮經(jīng)歷了三代領導人的更迭，美國也經(jīng)歷了多位領導人和多屆政府的更替，但是總體來看，這么多年來朝美關系“表現(xiàn)出一種在具體環(huán)節(jié)上看似有進有退而整體來看卻無甚進展的特征”。因為“朝美關系的改善會引發(fā)韓美同盟和日美同盟關系的重大調整，進而有可能導致其在東北亞地區(qū)的失勢，因此美國并沒有也不會以改善對朝鮮政策來解決朝核問題”。［10］韓國學者對韓美同盟性質的闡釋也能間接說明這一點，即“韓美同盟關系就其存在基礎而言，從大的層面來說是為了應對國際上的冷戰(zhàn)，從小的層面來說是為了應對朝鮮的威脅”，在冷戰(zhàn)結束后，對于維系韓美同盟的存在來說，來自朝鮮的威脅顯然就具有了更加重大的意義，因此“南北關系如果走向沖突和對立，韓美同盟的重要性就會相應增加；而如果朝鮮國力下降或南北關系改善，來自朝鮮的威脅因此減弱的話，韓美同盟以及韓美關系的相對重要性就要下降”。［11］所以，從美國的立場來看，朝鮮的核導開發(fā)活動實際上為美國鞏固美韓同盟、美日同盟提供了借口，為強化其在東北亞的軍事存在并據(jù)此牽制中國和俄羅斯提供了“正當性”。由此而言，對于美國來說，朝鮮也許就在某種程度上具有了可媲美韓日的戰(zhàn)略價值。為充分發(fā)揮朝鮮的戰(zhàn)略作用，朝核問題和朝美關系正常化問題就被無限期推遲。盡管中間偶有緩和與進展，但對于改變大的趨勢而言，不過是杯水車薪。而隨著美國所謂“印太戰(zhàn)略”的實施，尤其是目前中美博弈態(tài)勢難見緩和的情況下，美國正在極力拉攏日韓等盟國，試圖進一步強化同盟關系，出于戰(zhàn)略考慮，美國就更不可能放棄對朝鮮這一準戰(zhàn)略資產的利用。

由此判斷，未來朝鮮半島無核化、朝美關系正?；c半島和平機制建設等問題，仍有可能重復過去走走停停、偶有緩和卻缺乏根本性進展的模式。朝鮮對此也應該是有所認知的，而且它對韓國在朝美之間所能發(fā)揮的斡旋作用的局限性似乎也有著比較清楚的判斷。在2020年7月10日發(fā)表的談話中，朝鮮勞動黨中央委員會副部長金與正表示，朝鮮不是不搞無核化，而是現(xiàn)在不能搞無核化，真正想要實現(xiàn)朝鮮半島無核化，需要他方的很多變化，即與朝鮮的行動并行采取必要的不可逆轉的重大措施。2021年3月15日金與正發(fā)表談話稱，“我們向在大洋彼岸為給朝鮮半島散發(fā)火藥味而喪心病狂的美國新政府奉勸一句，若想在今后的四年里平平安安地睡個安穩(wěn)覺，就要一開始慎之又慎，而不要盲目行事，制造麻煩事”，又警告韓國“不管南朝鮮當局聽從主子做什么事，你們夢寐以求的三年前的溫暖之春很難重現(xiàn)。”［12］

在朝鮮半島和平進程再次擱淺后，2021年朝鮮半島呈現(xiàn)出了軍備競賽攀升的態(tài)勢。根據(jù)相關專家的梳理，朝鮮方面，3月、9月、10月陸續(xù)試射了新型戰(zhàn)術指導導彈，遠程巡航導彈、鐵路機動導彈、防空導彈、高超音速導彈，以及新型潛射彈道導彈。韓國方面，先是4月份宣布第一架隱形戰(zhàn)機下線，同時稱將于2026年量產；后于8月份報道其自主研制的首艘3000 噸級常規(guī)潛艇正式服役；又于9月宣布首次成功進行了潛射彈道導彈試射；最后則在10月試射了國產運載火箭。“韓國國防實力的提升和投入的加大也加深了朝鮮的不安全感，同時它認為美國對朝韓采取了雙重標準?！保?3］進入2022年后，半島緊張局勢不降反升。隨著主張對朝強硬的尹錫悅當選韓國新一屆總統(tǒng)，半島局勢變得更加不容樂觀。

2.朝鮮將工作重心轉向社會主義經(jīng)濟建設但困難重重。從朝鮮國內情況來看，2018年4月朝鮮勞動黨召開七屆三中全會，宣布經(jīng)濟與核武并進的戰(zhàn)略路線已經(jīng)完成歷史使命，接下來的中心任務是集中力量進行社會主義建設、提高人民生活水平。也正是在這一背景下，朝鮮在該時間節(jié)點前后采取了一系列措施改善中朝關系、南北關系、朝美關系。盡管后來半島無核化、朝美關系正?；c半島和平進程再次觸礁，但朝鮮集中力量進行社會主義經(jīng)濟建設的戰(zhàn)略重心并沒有改變。2019年12月，在朝鮮勞動黨七屆五中全會上，金正恩所做報告長達七個多小時，其中2/3 以上的篇幅都聚焦于經(jīng)濟建設問題。由此可見朝鮮領導人對發(fā)展經(jīng)濟、解決民生問題的高度重視?！俺r宣布進入以經(jīng)濟建設為主的轉型期，給東北亞區(qū)域合作帶來新的機遇。”［14］

另一方面，2018年后，隨著金正恩訪華，中朝關系快速回暖。2018年金正恩委員長分別于3月、5月和6月連續(xù)三次訪華，2019年1月再度訪華。2018年3月的首次訪華，日期早于他與文在寅總統(tǒng)在4月舉行的首次會晤。2019年6月20日至21日，習近平主席也應邀對朝鮮進行了國事訪問。新華社社論稱，“站在新的歷史起點，推動兩國關系在新時代得到新發(fā)展，不僅能夠更好造福兩國人民，也將促進地區(qū)乃至世界和平、穩(wěn)定、繁榮”，“作為好同志、好鄰居，無論國際風云如何變幻，中國黨和政府鞏固發(fā)展中朝友好合作關系的堅定立場都沒有變也不會變”。［15］

隨后2019年8月在長春舉行的大圖們倡議政府間協(xié)商委員會第十九次部長級會議通過了《長春宣言》，宣言及時傳達了大圖們倡議各成員國對當時朝鮮半島局勢所發(fā)生變化的關注和期待，稱“我們認識到韓朝領導人于2018年在平壤召開首腦會議并達成《平壤宣言》的重要意義，肯定韓朝雙方對于促進東北亞和平與繁榮的不懈努力。我們注意到2019年6月30日在板門店召開的首腦會談對推動半島和平與繁榮的積極貢獻”，并明確呼吁“我們希望朝鮮民主主義人民共和國盡早考慮重新加入大圖們倡議合作機制的立場沒有發(fā)生變化”。［16］

但朝鮮的國內經(jīng)濟發(fā)展和對外經(jīng)濟合作因聯(lián)合國安理會的制裁而困難重重，再加上新冠肺炎疫情的影響，更可以說是舉步維艱。

2021年8月，中國國務委員兼外長王毅出席東盟地區(qū)論壇外長會時呼吁早日啟動安理會涉朝決議可逆條款，緩解對朝制裁。他表示，中方將一如既往地支持按照“雙軌并進”思路和分階段、同步走原則，平衡推進半島無核化進程、建立半島和平機制，以早日實現(xiàn)半島問題的政治解決。2021年10月底，為鞏固半島問題政治解決的正確方向，并為有關各方早日啟動對話營造氛圍，中俄兩國在聯(lián)合國安理會共同散發(fā)了一份涉朝決議草案，呼吁安理會應適時啟動涉朝決議可逆條款，調整經(jīng)濟民生領域部分制裁措施，這也是安理會有關決議的應有之義；改善南北關系，推進和解合作是大勢所趨，國際社會和有關各方應予以支持。

但就像前文所分析的，在美國無意從根本上改變對朝政策、改善美朝關系的情況下，中俄為營造對話氛圍、推動半島問題政治解決而做出的努力恐怕很難得到美方的響應，啟動涉朝決議可逆條款、緩解對朝制裁的提議恐怕也是難以實現(xiàn)的。尤其是2022年3月25日，朝鮮宣布已于3月24日成功試射新型洲際彈道導彈“火星-17”后，美國又在嘗試推動對朝施加新一輪制裁。在這種情況下，限制朝鮮經(jīng)濟發(fā)展的制裁枷鎖何時能夠緩解乃至解除，至少目前是難以看到轉機的，朝鮮從更高層次、更廣范圍參與大圖們江倡議的前景也因此顯得比較黯淡。

（二）韓國“選邊站”問題與對外經(jīng)濟合作

在美國開始“重返亞太”后，韓國日益面臨在中美之間“選邊站”的壓力。其實2016年爆發(fā)的“薩德”問題，就有韓國專家認為它是“預料中的結果”，它不過是中韓之間“未來要面臨的諸多問題中的一個”，中韓關系以此為標志進入了一種“新常態(tài)”。［17］而中美關系的整體惡化會“不可避免地對本來就脆弱的東北亞合作產生影響”，中美競爭將“削弱東北亞區(qū)域合作的動力”。［18］

1.韓國國內整體輿論態(tài)勢不容樂觀。以2021年8月阿富汗危機在韓國國內引發(fā)的對美韓同盟關系的討論為例，隨著阿富汗危機中美國的威信再次受到重創(chuàng)，其盟友都在反思美國安全承諾的可靠性，韓國也不例外。8月中旬到9月的一個多月里，韓國保守勢力和進步勢力圍繞美韓同盟進行了激烈的輿論攻防戰(zhàn)。保守勢力雖然也承認美國國力衰退、美國對外政策從本質上是以自身國家利益為最高標準的，但他們認為正因如此更要通過擴大韓國在韓美同盟中的作用，來鞏固韓美同盟，把美國軍隊留在韓國。進步勢力則認為，阿富汗危機的最大教訓是，一味依賴美國有可能重蹈阿富汗加尼政府覆轍，自立自強才是根本之道，收回軍隊戰(zhàn)時指揮權、由韓國軍隊擔負起保衛(wèi)韓國的主要責任是當務之急，但進步派也并不否定韓美同盟在韓國對外戰(zhàn)略中的重要性。

從韓國輿論場上保守派與進步派的力量對比來說，保守派明顯處于強勢地位。美軍撤出阿富汗后，具有濃厚保守色彩的韓國傳統(tǒng)三大報紙《朝鮮日報》《中央日報》《東亞日報》，以及同樣持保守立場的財經(jīng)類媒體《韓國經(jīng)濟》《每日經(jīng)濟》《金融新聞》等，爭相發(fā)表社論，其中保守媒體之首《朝鮮日報》更是連發(fā)三篇社論與專欄《阿富汗告訴我們的現(xiàn)實：若不符合美國利益，美國隨時可能撒手離開》《看著離開阿富汗的美國，想到韓國的處境》《美國撤出阿富汗給韓國的信號》，為韓美同盟背書。屬于保守勢力的各在野黨、下屆總統(tǒng)大選熱門候選人等，以及帶保守色彩的研究機構和學者等，也都紛紛發(fā)聲，以阿富汗危機為抓手，呼吁修復和強化韓美同盟，批判文在寅政府的所謂“親中親朝”政策，要求韓國放棄目前在中美之間不選邊站的“戰(zhàn)略模糊”，加入美國圍堵中國的戰(zhàn)略，比如參加“四方安全對話”、對華半導體出口禁令、“全球民主峰會”等等。進步媒體和學者也發(fā)表了一些社論，但主要是對保守派前述觀點的回應和批判，在輿論陣勢上遠遠弱于保守派。當時出自影響力較大的進步媒體的評論，筆者僅看到兩篇。這兩篇評論均出自《韓民族》，一篇是2021年8月20日的社論《在“美國撤出阿富汗”問題上那些不負責任的、自私自利的主張》，另一篇是2021年9月5日韓國著名政治學者文正仁的專欄《喀布爾另有其教訓》。也就是說，阿富汗危機在促使韓國保守派反思美國安全承諾可靠性、調整親美立場方面，作用是極為有限的，它反而使保守勢力更加堅定地維持其原有立場。

近來另外一個引人關注的問題是，2021年上半年韓國的多項輿論調查均顯示，韓國人尤其二三十歲的年輕人對中國和中國人的好感度偏低，甚至低于對日本的好感度。比如4月韓大企業(yè)聯(lián)合組織“全國經(jīng)濟人聯(lián)合會”委托民調機構（Mono Research）進行了“美中沖突下韓國人的選擇”的輿論調查，結果顯示，好感度滿分為10分的情況下，韓人對中國好感度為3.5分，只有對美好感度6.8分的一半。其中20-29 歲和30-39 歲年輕人對中國好感度分別為2.8 分、2.6 分，低于平均水平；對美好感度則分別為6.9 分、7.0 分，高于平均水平。在“總體而言對韓國重要的國家”上，77.7%的人認為“美國更重要”，認為“中國更重要”的人僅有12.7%。［19］5月韓媒Sisain與民調機構Hankook Research 聯(lián)合進行深度的“韓國人反華意識調查”，問卷包含200 多道題，涉及中美日朝好感度對比、進步派和保守派對華認知對比、對華負面認知的原因等多方面內容。結果顯示，當感情溫度最高為100度時，對美、對日、對朝感情溫度分別是57.3度、28.8度、28.6度，對華感情溫度則為26.4度，低于日本。其中，20-29歲年輕人對華感情溫度僅為15.9度，遠低于40-49歲的28.3度和50-59歲的30.8度；30-39歲年輕人對華感情溫度為21.8度，也低于平均水平26.4度。換言之，20-39歲年輕人是形成反華情緒的核心群體，反華比例高于反日。而且，共同民主黨支持者的對華感情溫度為27.7 度，與平均數(shù)值26.4 度相差不大，意味著無論保守派還是進步派，對華感情溫度都處于很低水平，打破了“進步派更親華、保守派更親美”的一般觀念。［20］

韓國國內強大的親美保守輿論和低至堪憂水平的對華好感度，對中韓關系的負面影響也許會隨著時間的推移而通過官方與民間等各種方式顯現(xiàn)出來，比如未來有可能降低個人或企業(yè)對華投資和進行貿易的意愿，進而影響到中韓雙邊經(jīng)濟合作與涉及中韓的多邊合作，包括大圖們倡議。

2.政權交替后韓國對外政策走向不確定性增加。為探索中美矛盾加劇以及新冠肺炎疫情肆虐背景下韓國外交的應對之策，2020年7月28日，韓國外交部舉行了第三次“外交戰(zhàn)略調整會議”。韓國時任外長康京和在發(fā)言中指出了韓國未來在安全、經(jīng)濟、科技和價值規(guī)范4 個領域的外交原則，表示韓國要以這些原則為基礎，努力為構建包容性的、合作性的國際秩序做出自己的貢獻。亦即“韓國總體的原則是在中美之間采取中立和不偏不倚立場”，中國學者認為“‘不選邊站’是韓國的外交智慧”［21］，贊賞韓國迄今為止堅持“不選邊站”的立場?？梢哉f，屬于進步派的文在寅政府迄今為止采取了“戰(zhàn)略模糊”的立場，一直努力在中美之間保持平衡，避免明確的“選邊站”。

但是，在當前的中美關系背景下，韓國作為美國盟友，其高層數(shù)次表示“不選邊”，可能恰恰表明它在承受著被迫“選邊”的極大壓力。所以，即使是屬于進步派的文在寅政府，它的一些外交舉措也會在有意無意間增加東北亞地區(qū)形勢的動蕩性。2021年5月文在寅總統(tǒng)訪美期間，美韓雙方達成協(xié)議，廢除了1979年簽訂的《美韓導彈協(xié)定》，過去四十余年間韓國彈道導彈研發(fā)在彈頭重量和射程方面所受到的限制由此得以完全解除。文在寅政府將其視為對美外交的一項重大成果，但從美國的角度來看，它很可能因此獲得一箭三雕的效果：一是能以這一讓步為籌碼誘使韓國進一步支持美國的印太戰(zhàn)略，事實上，雙方在首腦會晤后發(fā)表的聯(lián)社聲明中首次提及了臺灣問題；二是由于韓國軍隊的戰(zhàn)時指揮權掌握在駐韓美軍手中，在未來的形勢演變中，美國在需要時可以利用韓國由導彈解禁而得以開發(fā)出的新武器；三是美國為韓國研發(fā)彈道導彈“解綁”，會加重朝鮮對安全環(huán)境的擔憂，刺激它進一步推進核導研發(fā)活動，同時日本也可能以此為由強化國防力量，由此可能加劇東北亞地區(qū)的軍備競賽，使地區(qū)形勢更加不穩(wěn)定，美國則可借機強化自己的同盟體系。

2022年3月10日，屬于保守派的尹錫悅當選韓國下一屆總統(tǒng)，這進一步增加了未來韓國對外政策走向的不確定性。過去幾年韓國保守力量對文在寅政府的對外政策一直十分不滿，尹錫悅及其團隊作為保守勢力的代表，則把這種不滿充分地表達了出來，即認為文在寅政府把外交力量主要投放在朝鮮問題上，而且在“薩德”問題上“屈從于中國”、堅持“三不”政策等，從而“矮化了韓國”、削弱了韓美同盟。因此，尹錫悅及其團隊強調，要強化韓美之間的全方位戰(zhàn)略同盟關系，基于相互尊重發(fā)展韓中關系，打造面向未來的韓日關系，推進朝鮮不可逆轉地棄核；同時強調，韓國外交不能再局限于朝鮮半島，而要以“自由民主價值觀”為基礎，通過“實質性的合作”，把韓國建設成在國際社會中有作為、有擔當且受人尊敬的國家。①參見2022年2月8日尹錫悅在美國《外交事務》雜志上發(fā)表的署名文章：Yun Suk-yeol． South Korea Needs to Step Up:Seoul Must Embrace a More Expansive Role in Asia and Beyond[J]． Foreign Affairs, 2022-02-08． https://www．foreignaffairs．com/articles/south-korea/2022-02-08/south-korea-needs-step．另外可參考3月10日尹錫悅勝選后在韓國國會圖書館舉行的首次記者發(fā)布會上的演講。

在對華關系上，尹錫悅及其團隊一直強調，韓中關系的發(fā)展應該建立在“相互尊重對方國家利益和政策立場”的基礎上。這里的“相互尊重”是指，部署“薩德”是韓國的“主權事項”，中國應該尊重韓國的主權；韓國不反對中國的“一帶一路”倡議，中國也不應該反對韓國參與美日韓三方合作、“四方安全對話機制”等美國主導的意在圍堵中國的多邊合作機制。在尹錫悅的對話政策上還有非常重要的一點，那就是雖然認為發(fā)展韓中經(jīng)濟合作很重要，但需要降低對華依賴。尹錫悅在3月10日首次記者發(fā)布會上發(fā)表勝選感言時強調要“構建全球合作網(wǎng)絡，強化保障經(jīng)濟安全的外交活動”，這既是為了應對全球供應鏈重組帶來的不穩(wěn)定因素，也有降低對華依賴的意圖。當然，這種強化經(jīng)濟安全的政策方向并非尹錫悅及其團隊首次提出。實際上“薩德”事件之后，韓國從2017年文在寅政府上臺后就已經(jīng)開始進行相關布局，文在寅執(zhí)政期間重點推進的“新南方政策”和“新北方政策”即是其例證。前者要把東盟和印度提升至與傳統(tǒng)“四強”即中美日俄相同的地位，后者是要努力擴展與俄羅斯、中亞五國、高加索三國、蒙古以及中國東北三省的經(jīng)濟合作，所有這些都有促進經(jīng)貿關系多元化、原材料供給與市場多元化的考慮。另外，2021年12月底韓國外長鄭義溶在親自主持的年末盤點與展望記者會上稱，2022年初韓國外交部將新設“經(jīng)濟安全外交”部門，以應對供應鏈不穩(wěn)等經(jīng)濟安全問題。屬于進步派的文在寅政府尚且如此，屬于保守派的尹錫悅政府只可能會進一步強化經(jīng)濟安全，降低對華依賴。

“薩德”問題之后，尤其是中美競爭長期持續(xù)的勢頭下，在文在寅政府執(zhí)政的過去五年里，韓國保守陣營在批判文在寅政府對外政策的同時，一直有著強化美日韓三邊安全合作、加入“四方安全對話”的強烈呼聲。他們聲稱，這既是為了避免韓國被美國主導的安全同盟體系邊緣化從而面臨嚴重的安全問題，也是為了借由這些機制強化韓國與美國及其盟友在高新技術、供應鏈等方面的合作，避免在美國主導的經(jīng)濟合作中被邊緣化，同時還可以利用所謂集體力量來應對未來來自中國的可能的經(jīng)濟報復。經(jīng)濟合作本來是中韓關系的重要基石，甚至是壓艙石，但美國正試圖重組全球產業(yè)鏈，構建針對中國的排他性科技聯(lián)盟，持續(xù)加大對中韓經(jīng)濟合作的干擾和破壞。從這些態(tài)勢來看，未來中韓雙邊經(jīng)濟合作和包括圖們江開發(fā)在內的多邊合作都將面臨更多的不確定性。

三、余論：地緣政治與地緣經(jīng)濟相互作用

從國際政治經(jīng)濟學的視野來看，區(qū)域經(jīng)濟合作從其基本內容而言在于地區(qū)市場對生產要素在地區(qū)范圍內的重新配置，但在民族國家政治體系下，它在很大程度上會受制于各參與國的政治目的、對外政策目標和地區(qū)國際關系態(tài)勢等，即地緣經(jīng)濟受制于地緣政治。但反過來，區(qū)域經(jīng)濟合作的深度和廣度也會反作用于各國的利益界定、政策導向和參與國之間的政治關系等，亦即地緣經(jīng)濟反作用于地緣政治。從過去三十年的圖們江地區(qū)開發(fā)歷程來看，地緣經(jīng)濟受制于地緣政治的一面較為突出，地緣經(jīng)濟在積極意義上反作用地緣政治的一面則遠不如人意。

從地緣經(jīng)濟受制于地緣政治的層面看，過去三十年的圖們江地區(qū)開發(fā)歷程表明，近來的東北亞地緣政治新形勢及其未來走向仍有可能對圖們江地區(qū)開發(fā)產生較大制約。冷戰(zhàn)時期，朝鮮半島是兩大陣營對立的前沿地帶；世界范圍內的冷戰(zhàn)結束后，朝鮮半島卻仍然保持著冷戰(zhàn)式的對立結構，一直被視為“冷戰(zhàn)活化石”?！芭f冷戰(zhàn)”尚未完全消弭，美國又肆意挑起“新冷戰(zhàn)”，將其強加到中國等國頭上，并波及東北亞地區(qū)的穩(wěn)定與合作。大圖們倡議能否實現(xiàn)升級、實現(xiàn)從“務虛型”向“務實型”轉變，在很大程度上可能還是要看未來東北亞國際局勢如何演變。目前對開發(fā)前景和速度似乎不宜過于樂觀。我們要避免急于求成，要做好打“持久戰(zhàn)”的準備。

但從地緣經(jīng)濟可以反作用地緣政治的層面看，筆者認為，在當前并不樂觀的新形勢下，我們也許恰恰可以轉換思路，即反其道而行之，在準確認識所面臨挑戰(zhàn)的前提下，思考如何在這種制約因素下穩(wěn)步扎實地推進相關合作。我們可以積極考慮把大圖們倡議升級為政府間國際組織一事重新提上日程。圖們江區(qū)域經(jīng)濟合作可以“推動東北亞多邊合作”、“維護東北亞自身利益”［22］，如果能促成大圖們倡議升級為政府間國際組織，將有利于促進中國、韓國、俄羅斯、蒙古等東北亞國家在經(jīng)貿關系上進一步融合，在東北亞地區(qū)形成積極的合作與交流氛圍；如果能夠創(chuàng)造條件讓朝鮮回歸，還能為半島雙方的和解合作提供一個新的平臺。這些都會有助于緩解東北亞地區(qū)的緊張局勢，維護地區(qū)穩(wěn)定大局。