原住民自治權(quán)視角下中國的北極治理參與

馬丹彤 劉惠榮

北極國家(美國、俄羅斯、加拿大、芬蘭、瑞典、冰島、挪威和丹麥)的原住民總?cè)丝跀?shù)量約為136.5萬人①鄒磊磊、付玉:《北極原住民的權(quán)益訴求——氣候變化下北極原住民的應(yīng)對與抗?fàn)帯?，載《世界民族》2017年第4期。，大約有40多個不同的民族群體，主要包括分布在芬蘭、瑞典、挪威、俄羅斯西北部環(huán)極地區(qū)的薩米人和分布于俄羅斯北部、加拿大、格陵蘭島、美國阿拉斯加地區(qū)的因紐特人。他們世世代代居住于北極地區(qū)，以狩獵、捕魚等傳統(tǒng)活動為生計，對土地等資源的依賴程度極高，有獨創(chuàng)的語言文化與習(xí)俗，形成了豐富的北極原住民傳統(tǒng)文化知識體系，具有區(qū)域的特殊性、經(jīng)濟(jì)的依賴性和文化的獨特性，在北極事務(wù)中發(fā)揮著不可替代的作用。隨著北極區(qū)域治理體系的不斷健全，原住民在國內(nèi)、區(qū)域與國際多個層面被視為北極治理的重要力量，逐漸成為參與北極事務(wù)的主體之一。北極原住民自治權(quán)是指原住民享有受法律保護(hù)的、保持獨有民族特性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、環(huán)境保護(hù)和土地等資源利用權(quán)、文化傳承權(quán)與教育權(quán)等權(quán)利的集合，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、環(huán)境保護(hù)和土地等資源利用權(quán)是其核心權(quán)利。中國是北極的域外國家和參與北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方。近年來國內(nèi)學(xué)者有關(guān)中國參與北極治理的研究，大多從傳統(tǒng)地緣政治視角，或從北極域內(nèi)與域外國家、以北極理事會為代表的北極區(qū)域組織及合作平臺等的作用入手，探討中國與北極國家間雙邊或多邊關(guān)系的構(gòu)建和北極治理參與①李振福:《國內(nèi)北極問題研究的理論和方法綜述》，載《海洋開發(fā)與管理》2020年第10期。，但整體看，較少關(guān)注北極原住民參與北極治理及其權(quán)益的維護(hù)。國外學(xué)者重視研究中國制定北極政策的動因與取向，以及基于合作的中國北極戰(zhàn)略②Angelos Kaskanis，“China's Strategic Interest in the Arctic，”https://tacticsinstitute．com/asia/chinas-strategic-interest-in-the-arctic/．。除了對中國的北極科考與參與環(huán)保治理持積極肯定態(tài)度外③Serafettin Yil maz，“Exploring China's Arctic Strategy:Opportunities and Challenges，”China Quarterl y of Inter national Strategic Studies，Vol.3，No.1，2017，pp.57-78．，對資源開發(fā)、海上航線利用等其他方面的參與都有一種“警惕”的心理，特別關(guān)注中國外交與經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)入北極產(chǎn)生的地緣政治影響④Angelos Kaskanis，“China's Strategic Interest in the Arctic，”https://tacticsinstitute．com/asia/chinas-strategic-interest-in-the-arctic/．。因以前中國與北極原住民合作尚少，也較少論及中國與原住民的合作治理。因此，中國參與北極治理需認(rèn)真關(guān)注北極原住民以自治權(quán)為核心的訴求，了解、尊重和維護(hù)北極原住民的自治權(quán)，以此作為中國深度參與北極治理的支撐點。

一、中國積極關(guān)注和維護(hù)北極原住民自治權(quán)

中國參與北極事務(wù)最早起始于1925年加入《斯瓦爾巴德條約》，但實質(zhì)性參與是從20世紀(jì)90年代以后才開始的，經(jīng)歷了一個由點及面、逐步深入的探索過程。中國從涉足北極科考活動，再逐步擴(kuò)展到北極環(huán)境保護(hù)、科學(xué)研究、資源開發(fā)、航道利用等領(lǐng)域，已形成包括政府、市場、社會等多元參與主體的架構(gòu)。較為全面地參與北極治理使中國與北極原住民的合作具有了一定基礎(chǔ)，并對原住民自治權(quán)的保障產(chǎn)生了重要影響和積極作用。

(一)在全球治理中關(guān)注原住民自治權(quán)并施以積極影響

在原住民自治權(quán)整體維護(hù)上，2007年中國簽署《聯(lián)合國土著人民權(quán)利宣言》(以下簡稱《宣言》)?！缎浴窂?qiáng)調(diào)土著民族享有自決權(quán)，基于這一權(quán)利他們可自由決定自己的政治地位，自由謀求自身的經(jīng)濟(jì)、社會和文化發(fā)展⑤聯(lián)合國人權(quán)高專辦網(wǎng):《聯(lián)合國土著人民權(quán)利宣言》，https://ohchr．org/Docu ments/Publications/Declaration_indigenous_ch．pdf。。中國代表團(tuán)在聯(lián)合國人權(quán)理事會多次會議上就保護(hù)原住民權(quán)利進(jìn)行主題發(fā)言，向全球呼吁保護(hù)原住民自治權(quán)。比如在2015年第30次會議土著人權(quán)利年度專題討論會上的發(fā)言中，強(qiáng)調(diào)要重視保障土著人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，提高其享有經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的水平，推動國際土著人事業(yè)不斷發(fā)展⑥外交部:《中國代表團(tuán)在人權(quán)理事會第30次會議土著人權(quán)利年度專題討論會上的發(fā)言》，https://www．f mprc．gov．cn/ce/cegv/chn/hyyfy/t1305290．htm。。第45屆會議發(fā)言強(qiáng)調(diào)，要切實采取行動，改善土著人就業(yè)、教育、衛(wèi)生、住房等情況，使其能夠充分享受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，人權(quán)得到切實保障⑦外交部:《中國代表團(tuán)在人權(quán)理事會第45屆會議與土著人權(quán)利問題特別報告員互動對話的發(fā)言》，https://wwwf． mprc．gov．cn/ce/cegv/chn/dbty w/rqsw/t1826969．htm。。2021年，中國常駐聯(lián)合國日內(nèi)瓦代表團(tuán)蔣端公使在聯(lián)合國人權(quán)理事會第47次會議舉行的婦女權(quán)利年度專題討論會上發(fā)言，對加拿大嚴(yán)重侵犯原住民婦女和女童權(quán)利深表關(guān)切①外交部:《蔣端公使在人權(quán)理事會第47屆會議婦女權(quán)利年度專題討論會上的發(fā)言》，htt p://www．gov．cn/xinwen/2021-07/07/content_5622924．html。。在環(huán)境保護(hù)與氣候治理方面，中國加入《保護(hù)臭氧層維也納公約》《生物多樣性公約》《蒙特利爾議定書》等三十多個與環(huán)保有關(guān)的國際公約或議定書，這些都與北極息息相關(guān);在國際航運領(lǐng)域，中國積極參加國際海事組織的規(guī)則制定，“參與了《極地水域船舶航行安全規(guī)則》的制定”②徐宏:《北極治理與中國的參與》，載《邊界與海洋研究》2017年第2期。，履行了所肩負(fù)的北極海上航行安全保障與原住民所處海洋環(huán)境保護(hù)等方面的責(zé)任與義務(wù)。

(二)在北極外交領(lǐng)域，推進(jìn)與原住民組織的交流和合作

加強(qiáng)與北極國家的多渠道外交合作，是中國參與北極事務(wù)的主要方式③孫凱、武珺歡:《北極治理新態(tài)勢與中國深度參與戰(zhàn)略》，載《國際展望》2015年第6期。。中國與北極國家在政府與社會的多個層面都有關(guān)涉北極治理的外交往來，致力于穩(wěn)步推進(jìn)與北極國家的雙邊合作，并建立北極事務(wù)雙邊磋商與對話機(jī)制，其中與原住民組織的交流和合作是一項重要內(nèi)容。從2007年始，中國先是以臨時觀察員身份參與北極理事會有關(guān)活動，在2013年加入北極理事會后成為正式觀察員。中國在北極理事會框架內(nèi)同時具有了身份和權(quán)利保障，積極參加北極理事會歷屆會議，并推薦專家參加理事會框架內(nèi)多個工作小組的工作，“近年來中國向北極理事會工作組推薦了近30名專家，其相關(guān)建議多次被工作組采納”④朱寶林:《北極治理議題安全化態(tài)勢下中國參與的策略研究》，載《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報》2021年第6期。。中國還為各工作組提供知識信息、資金等方面的支持，“涉及北極氣候變化、黑碳排放、北極候鳥行動計劃、北冰洋酸化監(jiān)測研究等項目”⑤徐宏:《北極治理與中國的參與》，載《邊界與海洋研究》2017年第2期。，發(fā)揮了富有建設(shè)性的促進(jìn)作用。2013年3月25日，外交部組團(tuán)參加在華沙舉行的北極理事會觀察員國會議，會議討論了加強(qiáng)觀察員國與北極土著人組織的交流與合作等問題，中國代表闡明了與土著人組織進(jìn)行合作并促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展的希望和立場⑥外交部:《中國代表團(tuán)參加北極理事會觀察員國會議》，https://www．f mprc．gov．cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/tyfls_674667/x wlb_674669/201304/t20130424_7670019．shtml。。隨后，外交部多次推薦中國代表，參加北極理事會可持續(xù)發(fā)展工作小組會議，就北極開發(fā)過程中原住民的權(quán)益保護(hù)問題進(jìn)行重點發(fā)言，闡明觀點。2017年3月，時任國務(wù)院副總理汪洋率團(tuán)參加在俄羅斯舉辦的第四屆“北極－對話區(qū)域”國際北極論壇時指出，要顧及北極保護(hù)與發(fā)展，實現(xiàn)北極地區(qū)人與自然和諧共存、永續(xù)發(fā)展⑦新華社:《第四屆“北極－對話區(qū)域”國際北極論壇聚焦北極發(fā)展和環(huán)境》，htt p://www．xinhuanet．com/2017-03/29/c_1120720539．htm。。2019年4月，全國人大常委會副委員長艾力更·依明巴海率團(tuán)出席在俄羅斯圣彼得堡市舉行的第五屆“北極－對話區(qū)域”國際北極論壇，在發(fā)言中闡述中方在北極事務(wù)上的有關(guān)立場，并表達(dá)促進(jìn)北極原住民發(fā)展的愿望⑧吳焰、屈佩:《艾力更·依明巴海出席第五屆國際北極論壇》，載《人民日報》2019年4月11日。。中國準(zhǔn)備參加原定2022年4月在圣彼得堡舉行的第六屆“北極－對話區(qū)域”國際北極論壇，論壇包含了發(fā)展人力資本和支持北極土著少數(shù)民族問題等10個主要方向上的議題⑨俄羅斯衛(wèi)星通訊社:《俄副總理:全球50多個國家的2500名嘉賓或?qū)⒓訃H北極論壇》，https://sputniknews．cn/20211112/1034794793．html。。該論壇因為俄烏沖突而被推遲。

(三)在北極科考領(lǐng)域，為原住民改善環(huán)境和生活提供知識產(chǎn)品

在北極領(lǐng)域，沒有一個研究機(jī)構(gòu)或國家可以獨自完成所有的科學(xué)工作，因此需要國際合作。中國基本上參與了所有與北極研究相關(guān)的國際合作組織和平臺。這有兩個重要標(biāo)志:一是2004年7月28日在挪威斯匹次卑爾根群島建立北極黃河站，中國成為第8個在北極擁有科學(xué)考察站的國家;二是自1999年至2021年，中國科考隊乘“雪龍?zhí)枴笨瓶即群?2次到北極地區(qū)完成科學(xué)考察，取得了豐富的科研成果。近年來又與俄羅斯等國科學(xué)家聯(lián)合科考，通過發(fā)布成果信息不斷為北極治理提供知識信息類的公共產(chǎn)品，其中既包含了對北極地區(qū)環(huán)境的科學(xué)評估，又包含為原住民提供食品等基本生活保障和清除其居住區(qū)污染的行動建議。原計劃在2020年夏季舉行第三次中俄聯(lián)合北極科考，因為新冠疫情而被推遲①俄羅斯衛(wèi)星通訊社:《俄中兩國科學(xué)家正在探討組織一次北極聯(lián)合科考的可能》，https://sputniknews．cn/20210310/1033249958．html。。中國在北極地區(qū)已逐步建立起海洋、冰雪、大氣、生物、地質(zhì)等多學(xué)科觀測與研究體系，服務(wù)于全球和區(qū)域發(fā)展，并為原住民的生存、生活條件與環(huán)境的改善提供知識產(chǎn)品。

(四)在北極環(huán)境治理領(lǐng)域，支持北極原住民的環(huán)境權(quán)訴求與保障

在北極治理中，環(huán)境和生態(tài)保護(hù)被置于一個突出的地位。當(dāng)前全球氣候變化給北極生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來巨大的壓力，也影響到北極地區(qū)居民與原住民的生存與發(fā)展環(huán)境。中國一再聲明，“在處理涉北極全球性問題方面，國際社會命運與共”②國務(wù)院新聞辦:《〈中國的北極政策〉白皮書》，htt p://www．scio．gov．cn/zf bps/32832/Docu ment/1618203/1618203．htm。，并積極應(yīng)對北極氣候變化，保護(hù)北極獨特的自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)。北極國家也希望與中國合作，借鑒中國的環(huán)保知識與技術(shù)。目前，北極國家均與中國建立起在北極環(huán)境治理方面的合作關(guān)系和渠道，致力于保護(hù)日益嚴(yán)峻的北極生態(tài)環(huán)境，北極國家迫切需要中國在節(jié)能減排等方面的支持，期望“中國積極參與所有旨在減少北極黑碳沉積的解決方案”③Yulia Yamineva，Zhe Liu，“Cleaning the Air，Protecting the Cli mate:Policy，Legal and Instit utional Nexus to Reduce Black Car bon Emissions in China，”In Environ mental Science and Policy，May 2019，pp.1-10．。近年來，“中國已派遣專家到北極理事會下設(shè)的北極動植物保護(hù)計劃組、北極檢測與評估計劃工作組、北極污染物行動計劃工作組、北極可持續(xù)發(fā)展工作組與北極原住民工作組”④秦樹東、李若瀚:《新時期中國參與北極治理:身份、路徑和方式》，載《華東理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第5期。，為北極生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供信息、知識與技術(shù)的支持。

(五)在北極資源開發(fā)和航道利用領(lǐng)域，關(guān)注原住民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)等權(quán)利訴求

北極地區(qū)自然資源極為豐富，北極資源開發(fā)需要大量的資金、技術(shù)，單靠環(huán)北極國家難以實現(xiàn)，故中國重視參與資源開發(fā)，中國參與開發(fā)的方式主要是在北極地區(qū)進(jìn)行項目投資并和當(dāng)?shù)毓竞献?。中俄兩國在北極地區(qū)成功落實亞馬爾項目，這是一個集天然氣開采、處理、銷售和海運于一體的大型投資開發(fā)項目⑤Mia Bennett，“Russia and China Clai m Success at Ya mal LNG，”htt ps://mariti me-executive．com/editorials/r ussia-and-china-clai m-success-at-ya mal-lng．，該項目由亞馬爾液化天然氣股份公司負(fù)責(zé)，在亞馬爾半島上開發(fā)了“LNG 1”設(shè)施和薩貝塔港，俄方擁有其50.1%的股份，三個外國投資者——中國石油天然氣集團(tuán)有限公司、中國的絲綢之路基金與法國國家石油和天然氣總公司——擁有剩余的股份①Heidi Vella，“China's Inter national Offshore Oil Footprint，”https://www．offshore-technology．com/analysischinas-international-offshore-oil-f ootprint/＃．。2019年4月，中國石油天然氣集團(tuán)公司和中國海洋石油總公司分別購買了“LNG 2”項目10%的股份②Angelos Kaskanis，“China's Strategic Interest in the Arctic，”https://tacticsinstitute．com/asia/chinas-strategic-interest-in-the-arctic/．。近年來中國與北極區(qū)域內(nèi)的加拿大和北歐國家之間也加強(qiáng)了雙邊和多邊的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來，中國國有企業(yè)還對冰島的地?zé)崮茉瓷a(chǎn)進(jìn)行了大量投資，為芬蘭的一些生物煉制項目提供了資金，還投資了格陵蘭島的采礦業(yè)。這些資源開發(fā)項目除了考慮中方與合作方的利益之外，還兼顧當(dāng)?shù)卦∶竦纳?，如從原住民中招工以促進(jìn)原住民就業(yè)，增加其收入，按地方政府稅收規(guī)定繳納稅金，用于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展等。

目前中國已深度參與到北極航運治理的諸多事務(wù)之中。多年來，俄羅斯對中國開展北極東北航道國際合作持積極開放態(tài)度。2020年至今，中遠(yuǎn)海運特種運輸公司共安排8艘船舶執(zhí)行了10多個北極航次的海運任務(wù)。針對航道利用，中遠(yuǎn)海運集團(tuán)也有防止海上溢油污染、保護(hù)航經(jīng)海域的快速處置預(yù)案，以滿足原住民環(huán)境權(quán)訴求。

二、原住民自治權(quán)及其組織平臺對中國參與北極治理的影響

原住民自治權(quán)維護(hù)是北極治理的重要對象，這在已形成的北極治理機(jī)制中有較為充分的反映。北極地區(qū)典型的治理機(jī)制是“以北極國家及其主權(quán)政府為核心，以北極理事會為主導(dǎo)平臺，以北極國家的原住民社群、地方政府和非政府組織為輔翼，以非北極國家為外圍補(bǔ)充”③章成:《北極治理的全球化背景與中國參與策略研究》，載《中國軟科學(xué)》2019年第12期。。原住民自治權(quán)維護(hù)又是其客體，由此構(gòu)成了北極深度治理的核心內(nèi)容，也應(yīng)是中國參與北極治理給以關(guān)注的對象。因此，原住民自治權(quán)對于中國參與北極治理具有廣泛與深遠(yuǎn)的影響。

(一)原住民自治權(quán)對中國全面參與北極治理的影響

北極原住民自治權(quán)涉及原住民生存與發(fā)展的各個方面。北極區(qū)域特殊的地理環(huán)境孕育了世代居住于此的原住民族，盡管他們分屬于不同國家，但其整體生存與發(fā)展?fàn)顩r堪憂。隨著全球氣候變暖與北極冰雪融化，原住民生活環(huán)境的改變使其賴以為生的狩獵、捕魚、馴鹿等傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)活動悄然發(fā)生改變，而新的資源開采與利用項目又很少考慮原住民利益，致使在各自國家內(nèi)原住民經(jīng)濟(jì)收入整體上低于非原住民。原住民擁有其自身鮮明而獨特的傳統(tǒng)文化，但北極資源的開發(fā)利用使原住民的生產(chǎn)與生活受到干擾，其傳統(tǒng)文化不斷遭到?jīng)_擊，資源利用與原住民文化保護(hù)之間的矛盾愈加嚴(yán)重，文化保護(hù)與傳承受到極大影響。為了提升自己的發(fā)展水平，原住民便有了強(qiáng)烈的北極環(huán)境保護(hù)、土地與資源利用、生計改善與經(jīng)濟(jì)收入提高、文化保護(hù)與傳承等權(quán)利訴求，這些都是原住民自治權(quán)的主要內(nèi)容。

因此，原住民自治權(quán)對中國參與北極治理的影響具有全面性，中國參與主體需尊重與關(guān)切原住民的權(quán)利訴求。對應(yīng)各項原住民自治權(quán)，可以映照出中國參與主體結(jié)構(gòu)不健全、與原住民合作治理渠道仍然偏少、合作內(nèi)容與領(lǐng)域有待拓展等問題，影響到中國的全面參與。

(二)北極國家原住民自治權(quán)維護(hù)政策對中國參與北極治理的影響

北極國家都承認(rèn)原住民自治權(quán)，給以憲法等法律保護(hù)。自2004年以來，北極八國都制定了較為全面的北極原住民自治權(quán)維護(hù)政策。一是保障原住民整體自治權(quán)利的政策。例如，芬蘭提出，“保護(hù)原住民族居民的權(quán)利是芬蘭在人權(quán)領(lǐng)域政策的優(yōu)先發(fā)展方向之一”①俄羅斯國際事務(wù)委員會:《北極地區(qū):國際合作問題》第3卷，熊友奇等譯，世界知識出版社2016年版，第526－528頁。;丹麥指出，丹麥、格陵蘭與法羅群島的共同目標(biāo)是“發(fā)展北極及其當(dāng)前潛力，以促進(jìn)可持續(xù)增長和社會可持續(xù)性，而這種發(fā)展必須首先為北極居民造?！雹趯O凱、張現(xiàn)棟:《雙層博弈視角下丹麥政府的北極政策》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第5期。。俄羅斯提出，“保護(hù)北極地區(qū)的環(huán)境，保護(hù)俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)原住民的原始棲息地和傳統(tǒng)生活方式”③黃鳳志、馮亞茹:《俄羅斯的北極政策探析》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2021年第5期。，特別是在俄羅斯擔(dān)任北極理事會2021－2023屆主席任期的優(yōu)先事項中，強(qiáng)調(diào)“將北極居民，特別是原住民生活福祉以及環(huán)境保護(hù)議題置于更優(yōu)先的位置”④Nurlan Aliyev，“Russia's Arctic Council Chair manship in 2021-2023，”https://www．a(chǎn)cade mia．edu/47870226/Russias_Arctic_Council_Chair manship_in_2021_2023．。二是保護(hù)原住民經(jīng)濟(jì)收入、資源利用等經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的政策。如丹麥格陵蘭自治政府提出“盡可能多地吸引外國投資者，使開采自然資源成為當(dāng)?shù)鼐用袷杖氲闹饕獊碓础雹荻砹_斯國際事務(wù)委員會:《北極地區(qū):國際合作問題第3卷》，熊友奇等譯，世界知識出版社2016年版，第577－578頁。。俄羅斯強(qiáng)調(diào)，“在2021－2023年間注重提高包括原住民在內(nèi)的北極地區(qū)居民的生活質(zhì)量”⑥Nurlan Aliyev，“Russia's Arctic Council Chair manship in 2021-2023，”https://www．a(chǎn)cade mia．edu/47870226/Russias_Arctic_Council_Chair manship_in_2021_2023．。加拿大與挪威等國也制定了利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源增加原住民經(jīng)濟(jì)收益的政策。三是重視文化知識傳承與發(fā)展的政策。挪威政府強(qiáng)調(diào)，原住民族是北極傳統(tǒng)知識的領(lǐng)導(dǎo)者，傳統(tǒng)知識是挪威北極政策的基礎(chǔ)，應(yīng)不斷加強(qiáng)原住民族傳統(tǒng)知識的基礎(chǔ)建設(shè)⑦De Gregorio V，Parola G，Porrone A，et al．“What Can We Lear n fro m Indigenous Peoples'Law and Methodology?”Revista Juridica，Vol.1，No.63，2021，pp.289-309．。芬蘭強(qiáng)調(diào)致力于進(jìn)一步加強(qiáng)薩米人語言和文化的地位⑧Sa mediggi，“The Sámi in Finland，”htt ps://www．samediggi．fi/sa mi-info/?lang＝en．。瑞典提出，應(yīng)該借鑒本民族語言保護(hù)和發(fā)展的經(jīng)驗，促進(jìn)薩米族語言和其他原住民族語言的保護(hù)工作，無障礙地收集和傳承自己的傳統(tǒng)知識，等等。顯然，這些政策對于中國參與北極治理都具有先導(dǎo)作用，中國各參與主體需要給以充分研判和把握，使之成為行動的重要依據(jù)。

(三)原住民組織平臺對中國參與北極治理的影響

目前北極原住民自治權(quán)維護(hù)已貫穿在北極多層級治理體系中，這符合北極國家形成的原住民自治權(quán)力下放的治理趨勢。盡管北極國家政治制度存在差異，但其共同特征是提高原住民族政治參與的程度，提高原住民族自治能力，其中的重要手段就是國家權(quán)力下放到地方政府和原住民族⑨Arctic Council．“Observer Manual f or Subsidiar y Bodies，”the Arctic Council at the 8th Arctic Council Ministerial Meeting，May 15，2013，p.10．。在權(quán)力下放趨勢下，北極國家的原住民組織在北極理事會與巴倫支海－歐洲北極理事會等區(qū)域合作組織中有重要影響力，如在北極理事會中獲得永久參與方的地位，擁有參會、商議、提出訴求的權(quán)利，理事會的任何決議應(yīng)事先咨詢其意見，還依靠北極地區(qū)跨國、跨區(qū)域的原住民非政府組織多元治理平臺發(fā)揮作用。這些平臺主要包括覆蓋北極原住民人數(shù)最多的因紐特人的北極圈理事會①Abele．F．a(chǎn)nd T．Rodon，“Inuit Diplo macy in the Global Era:the Strengths of Multilateral Internationalis m，”Canadian Foreign Policy，2017，13(3)．45-65．和薩米人的薩米理事會、薩米議會。此外，在阿拉斯加地區(qū)成立的格威辛國際理事會(Gwich'in Council Inter national，GCI)和北極阿薩巴斯坎理事會(Arctic At habaskan Council，AAC)以及俄羅斯北方原住民協(xié)會等發(fā)揮著類似的作用。因此，了解與把握北極原住民自治權(quán)維護(hù)特點與趨勢，是中國參與主體參與北極治理的前提和先決條件。據(jù)此，在規(guī)劃與整體設(shè)計行動路線時，應(yīng)在北極原住民多元治理平臺上與其開展多渠道、多途徑的合作，否則在實際參與中就難以融入多種類原住民組織平臺，影響中國的深度參與。

三、原住民自治權(quán)視角下中國參與北極治理的方略

北極治理有其區(qū)域?qū)傩裕捎趨^(qū)域的特殊性，其全球性特征愈加明顯，是區(qū)域性與全球性的統(tǒng)一。其全球性特征主要表現(xiàn)在全球氣候變化研究、北極生態(tài)環(huán)境保護(hù)、北極資源開發(fā)與利用、航道建設(shè)與利用、原住民族群發(fā)展等。從北極原住民自治權(quán)維護(hù)的角度考察中國對北極治理的參與，需要在現(xiàn)有參與北極治理基礎(chǔ)上構(gòu)建一個從理念到實踐的整體方略。

(一)貫徹人類命運共同體理念與遵循中國參與北極治理的原則

人類命運共同體理念可作為北極治理的價值導(dǎo)向。北極地理環(huán)境對于人類生存和發(fā)展具有重要意義，北極氣候、環(huán)境、資源等問題是人類面臨的共同問題，“北極命運共同體”既是人類命運共同體的重要構(gòu)成，也對人類命運共同體構(gòu)建發(fā)揮積極影響和作用。人是命運共同體的主體要素，那么構(gòu)建北極命運共同體，就須聚焦到原住民自治權(quán)的訴求與實現(xiàn)上。同樣，發(fā)展權(quán)理念與命運共同體理念具有統(tǒng)一性，都指向人的發(fā)展。發(fā)展是首要任務(wù)，只有在發(fā)展中，才能保障人類的基本權(quán)利?！鞍l(fā)展是人類社會永恒的主題，內(nèi)含了人的生存和希冀。發(fā)展權(quán)是一項人人享有的不可剝奪的基本人權(quán)，表征著人的尊嚴(yán)和幸福。”②本報評論員:《推動世界人權(quán)事業(yè)發(fā)展的中國方案》，載《人民日報》2016年12月2日。具體而言，發(fā)展權(quán)是指國家、民族和個人積極、主動和自由地參與政治、經(jīng)濟(jì)、文化和教育發(fā)展并能獲得由發(fā)展取得的各項利益的權(quán)利。國際人權(quán)法也強(qiáng)調(diào)發(fā)展權(quán)是一項基本人權(quán)。北極原住民自治權(quán)應(yīng)是世界人權(quán)的普遍性原則與北極原住民具體實際相結(jié)合的產(chǎn)物，其自治權(quán)的主要內(nèi)容是與發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵相匹配和一致的。因此，中國在參與北極治理中貫徹這一理念的體現(xiàn)就是切實尊重和顧及北極原住民自治權(quán)，一方面是中國以這一理念指導(dǎo)自身行動，另一方面是在中國參與的活動中讓原住民獲得實際權(quán)益，體會到中國的善意，并形成合作共同體。

2018年《中國北極政策》白皮書提出“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”的中國參與北極事務(wù)基本原則，強(qiáng)調(diào)要“尊重多樣化的社會文化以及土著人的歷史傳統(tǒng)，顧及北極居民和土著人群體的利益、北極的永續(xù)發(fā)展和代際公平等人權(quán)保護(hù)”③國務(wù)院新聞辦:《中國的北極政策》白皮書，http://www．scio．gov．cn/zf bps/32832/Docu ment/1618203/1618203．htm。。這是對參與北極治理的整體要求，也是從北極原住民自治權(quán)維護(hù)角度參與北極治理的行動準(zhǔn)則，應(yīng)落實到中國參與北極治理的各項具體行動中。

(二)健全政策保障體系

《中國北極政策》白皮書提出了“認(rèn)識北極、保護(hù)北極、利用北極和參與治理北極”①國務(wù)院新聞辦:《中國的北極政策》白皮書，http://www．scio．gov．cn/zf bps/32832/Docu ment/1618203/1618203．htm。的政策目標(biāo)，更多的是向外闡明中國政府的北極立場和站位，但仍需要制定具體的便于執(zhí)行與實施的政策體系。為此，需制定可推動中國市場與社會主體參與北極治理的政策。一是鼓勵企業(yè)投資的政策。為了對沖和消解中國企業(yè)由于北極惡劣的氣候條件等不確定因素所帶來的投資風(fēng)險和對未來收益的擔(dān)心，政府應(yīng)該制定企業(yè)投資北極的針對性政策，如擴(kuò)大省級商務(wù)部門對到北極投資的國內(nèi)投資主體的管理權(quán)限，核準(zhǔn)項目門檻可由原來1000萬美元以上適當(dāng)降低②《企業(yè)境外投資管理辦法》，載《中華人民共和國國務(wù)院公報》2018年第10期。;針對中國大量民營企業(yè)對北極投資動力不足的情況，為規(guī)避風(fēng)險，應(yīng)建立國家投資風(fēng)險基金和對外經(jīng)濟(jì)合作基金給以支持;應(yīng)規(guī)定企業(yè)在北極開發(fā)與經(jīng)營中從當(dāng)?shù)鼐用衽c原住民中招工、用工的人員比例，以使原住民獲得經(jīng)濟(jì)收益，維護(hù)其經(jīng)濟(jì)權(quán)利。在政策執(zhí)行中，政府應(yīng)積極推進(jìn)同北極國家商談和簽訂雙邊或多邊投資保護(hù)協(xié)定、避免雙重征稅協(xié)定等，保護(hù)我國企業(yè)的直接投資與經(jīng)營活動。二是鼓勵社會參與主體特別是非政府組織參與北極治理的政策。目前，“我國取得執(zhí)照資格和注冊登記的各類非政府組織已超過90多萬個，中國已經(jīng)有51個非政府組織獲得聯(lián)合國經(jīng)社理事會的咨詢地位”③閆鑫淇:《多中心治理視角下中國北極事務(wù)參與問題探析》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第6期。，但其中沒有任何組織參與北極事務(wù)。因非政府組織參與北極治理易被北極各方接受，有助于減少排斥心理，應(yīng)鼓勵一批優(yōu)秀的非政府組織在政府援助下開展北極氣候、環(huán)保治理與科學(xué)研究等活動，在政府的協(xié)調(diào)下進(jìn)入巴倫支海歐洲－北極地區(qū)聯(lián)合理事會與因紐特人北極圈理事會、薩米理事會及薩米議會等平臺，加強(qiáng)與原住民組織合作，對原住民進(jìn)行人道主義援助和人力資源培訓(xùn)等活動，同時設(shè)立專門的配套資金進(jìn)行支持，發(fā)揮非政府組織支持原住民自治權(quán)維護(hù)的獨特作用。

此外，了解北極原住民自治權(quán)維護(hù)政策是中國參與北極治理的前提。北極國家都有維護(hù)原住民自治權(quán)的基本政策，既有保護(hù)原住民生存環(huán)境、生計、資源利用等經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的政策，又有強(qiáng)化以資源為導(dǎo)向發(fā)展本地產(chǎn)業(yè)的基本措施，也有重視文化知識傳承與發(fā)展的政策。中國參與北極治理的主體應(yīng)該加強(qiáng)對這類政策的研判，并以此作為行動的重要依據(jù)。

(三)創(chuàng)新與優(yōu)化參與機(jī)制

1．繼續(xù)強(qiáng)化政府統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)的保障機(jī)制

中國在政府系統(tǒng)中形成了以外交部和自然資源部為核心的共有十四個國務(wù)院部委機(jī)構(gòu)參與的涉及北極治理的組織結(jié)構(gòu)，在參與北極治理的過程中充分發(fā)揮了國內(nèi)政治優(yōu)勢，利用外交等手段，協(xié)調(diào)國內(nèi)力量，搭建合作平臺，彰顯了政府的主導(dǎo)作用。但面對國際形勢的不斷變化、地緣政治的角力與安全利益的考量，中國等北極域外國家經(jīng)常遭到北極國家“門羅主義”的阻撓④趙寧寧:《論中國在北極治理中的國際責(zé)任及其踐行路徑》，載《社會主義研究》2021年第1期。，應(yīng)對這種行事方式需要中國政府的協(xié)調(diào)與保障。在與原住民合作治理與權(quán)益保障方面，政府直接與原住民組織打交道往往會引起北極國家的警覺，而協(xié)調(diào)中國民營企業(yè)與非政府組織等參與合作則容易被接受。2．建立中國各參與主體與原住民治理主客體的對應(yīng)連接機(jī)制

與原住民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、環(huán)境保護(hù)和土地等資源利用權(quán)、文化傳承權(quán)與教育權(quán)等自治權(quán)的維護(hù)相應(yīng)，中國市場參與主體與社會參與主體需進(jìn)一步培育和健全。就市場參與主體看，伴隨著我國資本的對外輸出，以中遠(yuǎn)集團(tuán)、中國石化為代表的國有企業(yè)直接參與北極資源與東北航道航運開發(fā)①章成、顧興斌:《論北極治理的制度構(gòu)建、現(xiàn)實路徑與中國參與》，載《南昌大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2019年第5期。，但其他市場主體較少參與其中，特別是缺少了大量民營企業(yè)與金融企業(yè)的參與。就社會參與主體而言，目前僅有中國科研隊伍和少量社會公眾。向北極原住民提供科學(xué)知識是中國科研隊伍保障原住民居住環(huán)境權(quán)與促進(jìn)生活改善的重要職責(zé);少量社會公眾參與北極事務(wù)的活動主要是涉足北極旅游、探險，與原住民的交流及對其影響有限。中國非政府組織、文化與教育機(jī)構(gòu)等幾乎沒有參與北極治理，導(dǎo)致我國整體上與原住民合作渠道偏少，減弱了中國對原住民自治權(quán)利保障施以影響的作用和效果。

因此，政府要引導(dǎo)、扶持與壯大中國市場主體與社會主體的參與力量，健全與優(yōu)化參與主體結(jié)構(gòu)，以此來合理對接北極原住民治理主客體。北極原住民治理主體包含了北極國家政府、獲得自治權(quán)力下放的地方(自治)政府與原住民組織。中國政府主體主要對應(yīng)前兩者，市場參與主體與社會參與主體則主要對應(yīng)后者。一是中國政府應(yīng)支持地方政府與北極地方(自治)政府的合作，彰顯地方政府對接與合作的直接性、多樣性與靈活性。二是形成多類型的中國市場參與主體，除國有企業(yè)之外，發(fā)揮中國民營企業(yè)在北極資源與項目的投資與開發(fā)中的重要作用。中國企業(yè)可嘗試與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、原住民等建立項目共管與利益共享機(jī)制，嘗試“以股份分紅的形式”和“與北極原住民家庭簽訂經(jīng)濟(jì)支持的協(xié)議”②阮建平、瞿瓊:《北極原住民:中國深度參與北極治理的路徑選擇》，載《河北學(xué)刊》2019年第6期。的方式增加原住民收益。三是在社會參與主體中，除中國自然科學(xué)專家繼續(xù)提供自然科學(xué)研究成果外，社會科學(xué)專家應(yīng)更多地參與研究、搜集和整理北極原住民傳統(tǒng)文化知識，助力北極原住民人文環(huán)境的保護(hù)與營造。作為中國社會參與主體重要構(gòu)成的文化與教育機(jī)構(gòu)，應(yīng)加強(qiáng)與北極原住民文化與教育的交流與合作，促進(jìn)北極原住民文化與教育的發(fā)展。

3．建立實現(xiàn)“多贏”效果導(dǎo)向的參與機(jī)制

對于北極地區(qū)主權(quán)國家來講，北極區(qū)域內(nèi)包括海洋爭端在內(nèi)的傳統(tǒng)爭議尤在，北極國家在地理上與經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)位上強(qiáng)調(diào)北極身份已不占有優(yōu)勢。那么，以本國原住民自治權(quán)維護(hù)為旗號，強(qiáng)調(diào)原住民的身份和自治權(quán)益，從而能夠獲得有別于地理因素的獨特的北極身份，在環(huán)境生態(tài)、資源保護(hù)等領(lǐng)域獲得重要話語權(quán)，在區(qū)域事務(wù)中更好地維護(hù)自身利益?，F(xiàn)在，美國、加拿大、瑞典等國在國家戰(zhàn)略中都強(qiáng)調(diào)，原住民的存在與發(fā)展對于在北極治理體系中體現(xiàn)本國主權(quán)具有重要意義。北極國家與北極原住民之間相互影響與雙贏的效果已經(jīng)產(chǎn)生，即北極原住民自治權(quán)得以維護(hù)并受益，北極國家也從中受益。對于中國參與北極治理而言，中國參與主體特別是一些市場主體、社會主體的獲利動力和需求，應(yīng)建立在北極國家與原住民獲“利”、增“益”的基礎(chǔ)上，使實現(xiàn)多贏效果的目標(biāo)導(dǎo)向體現(xiàn)在中國參與的全過程。

結(jié) 語

中國深度參與北極治理需要深入到北極原住民的層次及與原住民的合作治理領(lǐng)域，聚焦到北極原住民自治權(quán)維護(hù)與保障上。面對世界百年未有之大變局，特別是當(dāng)下俄烏沖突對北極地緣政治、安全形勢的影響，以及北極原住民的跨國性特點等，中國政府的主導(dǎo)作用仍需不斷加強(qiáng)，繼續(xù)保持在外交與全面協(xié)調(diào)上的優(yōu)勢;中國北極治理的市場參與主體與社會參與主體的培育、健全與完善也是一項長期的工作，需要中國政府出臺相關(guān)政策給予鼓勵、引導(dǎo)和支持。中國參與北極治理的已有路線需要拓展，其經(jīng)驗與效果有待觀察與總結(jié)，從北極原住民自治權(quán)維護(hù)與保障的角度促進(jìn)中國全面和深入?yún)⑴c北極治理，非政府組織參與主體未來與北極原住民組織的對接與合作是至關(guān)重要的一環(huán)。