行政處罰主觀歸責(zé)立證

王思睿

一、引言

在判斷行政相對(duì)人的活動(dòng)是否應(yīng)受行政處罰時(shí)，應(yīng)否將行政相對(duì)人的主觀過(guò)錯(cuò)納入考量范圍一直是行政法上的一個(gè)未決問(wèn)題。新修訂的行政處罰法第33 條第2 款對(duì)此予以了回應(yīng)，明確“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。

然而，學(xué)者們對(duì)該法條的理解卻不盡相同。一方面，有的學(xué)者認(rèn)為，該條文表明行政處罰法已采用了主觀歸責(zé)原則（如認(rèn)為過(guò)錯(cuò)推定原則亦為主觀過(guò)錯(cuò)原則的一種）；①參見楊東升、劉凱的《論行政處罰主觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則——〈行政處罰法〉（修訂二審稿）第31 條評(píng)析》（載《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2020年第6 期）、喻少如、姜文的《論行政處罰的主觀要件——以新修訂〈行政處罰法〉第三十三條第二款為中心》（載《湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第3 期）、張曉瑩的《行政處罰的理論發(fā)展與實(shí)踐進(jìn)步——〈行政處罰法〉修改要點(diǎn)評(píng)析》（載《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2021年第3 期）和方軍的《論構(gòu)成應(yīng)受行政處罰行為的主觀要件》（載《中國(guó)法律評(píng)論》2020年第5 期）等文獻(xiàn)。有的學(xué)者認(rèn)為，行政處罰法仍是客觀歸責(zé)原則，第33 條第2 款無(wú)非是“法定不予處罰情形”。②曹曉凡：《主觀過(guò)錯(cuò)是環(huán)境行政處罰的構(gòu)成要件嗎？》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2021年4月12日。此外，還有的學(xué)者雖認(rèn)為現(xiàn)行行政處罰法仍為“客觀歸責(zé)”，第33 條第2 款系“法定不予處罰事由”，③尹培培：《論新〈行政處罰法〉中的“主觀過(guò)錯(cuò)”條款》，《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2021年第3 期。但所謂“法定不予處罰事由”，意指因不完全具備構(gòu)成要件，不成立行政處罰責(zé)任，因而不需以及不能予以處罰。④尹培培：《不予行政處罰論——基于我國(guó)〈行政處罰法〉第27 條第2 款規(guī)定之展開》，《政治與法律》2015年第11 期。從這一角度看，該說(shuō)與主觀歸責(zé)原則說(shuō)更為相近。另一方面，立法者的解釋說(shuō)明也有加深誤解之嫌，正反雙方均可以其為據(jù)，支持己方觀點(diǎn)。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，不論是為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代行政法的價(jià)值理念，還是從行為歸責(zé)的哲學(xué)探討①黑格爾旗幟鮮明地表示歸責(zé)必須以具有過(guò)錯(cuò)為原則。見[德]黑格爾：《法哲學(xué)原理》，范揚(yáng)、張企泰譯，商務(wù)印書館1961年版，第137 頁(yè)。出發(fā)，行為的主觀歸責(zé)原則都應(yīng)是被建立在行政處罰法中的制度。上述現(xiàn)象之所以出現(xiàn)，可歸結(jié)為以下三個(gè)原因：第一，一些學(xué)者在論證行政處罰法已確立主觀歸責(zé)原則時(shí)，徑直以第33 條第2 款為論據(jù)，體系性解釋不足，因而無(wú)法有力回應(yīng)“客觀歸責(zé)說(shuō)”學(xué)者從行政處罰法第2 條出發(fā)提出的質(zhì)疑；第二，未意識(shí)到歸責(zé)事由與歸責(zé)原則是兩個(gè)不同層次的概念，忽略了對(duì)歸責(zé)事由的論證，導(dǎo)致空洞的歸責(zé)原則直接成為歸責(zé)依據(jù)；第三，在駁斥“客觀歸責(zé)說(shuō)”時(shí)，沒(méi)有從對(duì)刑法、民法理論的理解出發(fā)指出其謬誤，卻從相對(duì)人可接受性角度展開，這事實(shí)上默認(rèn)了“客觀歸責(zé)說(shuō)”可作為一種制度存在。行政處罰歸責(zé)原則的妥善確定攸關(guān)現(xiàn)代行政法“限制行政權(quán)、保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利”的核心價(jià)值②章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，法律出版社2019年版，第22 頁(yè)。的實(shí)現(xiàn)，茲事體之大不可不察。本文擬通過(guò)對(duì)客觀歸責(zé)理論的駁斥，以顯示其謬誤，立證主觀歸責(zé)理論的成立，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行評(píng)述，并思考進(jìn)一步改進(jìn)的方向。

二、行政處罰法歸責(zé)原則厘定

（一）現(xiàn)行行政處罰法歸責(zé)原則規(guī)范解讀

我國(guó)刑法第14、15 條與民法典第1165、1166 條③《中華人民共和國(guó)刑法》第14 條規(guī)定“明知自己的行為會(huì)發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，并且希望或者放任這種結(jié)果發(fā)生，因而構(gòu)成犯罪的，是故意犯罪”，第15 條規(guī)定“應(yīng)當(dāng)預(yù)見自己的行為可能發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，因?yàn)槭韬龃笠舛鴽](méi)有預(yù)見，或者已經(jīng)預(yù)見而輕信能夠避免，以致發(fā)生這種結(jié)果的，是過(guò)失犯罪”。《中華人民共和國(guó)民法典》第1165 條規(guī)定“行為人因過(guò)錯(cuò)侵害他人民事權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。依照法律規(guī)定推定行為人有過(guò)錯(cuò)，其不能證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”；第1166 條規(guī)定“行為人造成他人民事權(quán)益損害，不論行為人有無(wú)過(guò)錯(cuò)，法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的，依照其規(guī)定”。本文不擬對(duì)違約損害賠償責(zé)任的歸責(zé)原則進(jìn)行分析。分別就犯罪的構(gòu)成與歸責(zé)原則及侵權(quán)損害賠償責(zé)任的構(gòu)成與歸責(zé)原則做了清晰的規(guī)定。行政處罰法并沒(méi)有以專門的條文規(guī)定應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件，而是將其分散在第2 條、第4 條與第33 條第2 款中，必須通過(guò)教義學(xué)方式加以分析。

行政處罰法第2 條規(guī)定“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為”。根據(jù)立法者的解釋，該條規(guī)定的是行政處罰的定義。④《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政處罰法（修訂草案）〉的說(shuō)明——2020年6月28日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議上》， http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/5936c4478a8b4d79a0edcdc589151a9b.shtml，訪問(wèn)日期：2021年11月12日。從字義出發(fā)，該條文似乎體現(xiàn)了客觀歸責(zé)原則，即只要私主體實(shí)施了違反行政管理秩序的行為，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)依法對(duì)其予以懲戒。但行政處罰法第4 條對(duì)第2 條的適用進(jìn)行了限制，即“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤薄Ｔ摋l款所直接體現(xiàn)的，是依法行政原則，即行政處罰的設(shè)定、實(shí)施必須應(yīng)法進(jìn)行。⑤中國(guó)法制出版社：《行政處罰法新解讀》，中國(guó)法制出版社2010年版，第5 頁(yè)。值得注意的是，根據(jù)第4 條的規(guī)定，同樣不是所有違反行政管理秩序的行為均應(yīng)給予行政處罰。如果希望將所有違反行政管理秩序的行為納入行政處罰范圍，則其表述應(yīng)是“對(duì)公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依照本法由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤┬姓幜P”。顯然，“應(yīng)當(dāng)”一詞體現(xiàn)了第4 條對(duì)第2 條的限制。那么，何種違反行政管理秩序的行為才“應(yīng)當(dāng)”受到行政處罰呢？

對(duì)此，行政處罰法第33 條第2 款給出了明確回應(yīng)，該款指出“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。通過(guò)假言易位變化，該條款前段的含義可更加清晰地呈現(xiàn)出來(lái)，即如給予行政處罰，當(dāng)事人須有主觀過(guò)錯(cuò)。由此，不考慮該條款后段的規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)”受到行政處罰的行為是當(dāng)事人對(duì)其違反行政管理秩序存在主觀過(guò)錯(cuò)的行為。很明顯，當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)作為構(gòu)成要件的一部分，已被納入應(yīng)受行政處罰行為的判斷過(guò)程中，只不過(guò)這一構(gòu)成要件是被推定存在的，需由當(dāng)事人舉證其不存在。由此，行政處罰法各條文間的關(guān)系，以及其歸責(zé)事由與歸責(zé)原則得以明確。也就是說(shuō)，第2 條規(guī)定了最廣義的行政處罰的范圍，即違反行政管理秩序的行為；第4 條以“應(yīng)當(dāng)”一詞對(duì)第2 條進(jìn)行限制，但“應(yīng)當(dāng)”一詞的實(shí)際含義，該條文本身沒(méi)有進(jìn)行說(shuō)明，需尋求第33 條第2 款的幫助；第33 條第2 款的前段以當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)充實(shí)了“應(yīng)當(dāng)”的實(shí)際含義。由此，可以認(rèn)為，在現(xiàn)行行政處罰法中，使行政相對(duì)人對(duì)其行為負(fù)責(zé)的歸責(zé)事由在于主觀過(guò)錯(cuò)，確認(rèn)主觀過(guò)錯(cuò)的方法即歸責(zé)原則，是過(guò)錯(cuò)推定。如果認(rèn)為過(guò)錯(cuò)推定系主觀歸責(zé)原則的一種特殊情況，則可以說(shuō)，現(xiàn)行行政處罰法采納了主觀歸責(zé)原則。

可以看出，行政處罰法第4 條的存在相當(dāng)于一座橋梁，連接了第2 條與第33 條第2 款，使得當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)可以作為歸責(zé)事由，直接充當(dāng)構(gòu)成要件，作用于應(yīng)受行政處罰行為的判斷。如無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)，則行政處罰責(zé)任根本不成立，系法定不罰。如果忽略第4 條，孤立地看待第2 條與第33 條第2 款，則會(huì)得出現(xiàn)行行政處罰法仍為“客觀歸責(zé)”，第33 條第2 款的規(guī)定不過(guò)是“法定阻卻事由”的結(jié)論。

（二）立法目的追溯

從前述來(lái)看，現(xiàn)行行政處罰法關(guān)于行政處罰責(zé)任的歸責(zé)原則乃至構(gòu)成要件的規(guī)定堪稱完善，較先前的規(guī)定有了較大程度的進(jìn)步①方軍：《論構(gòu)成應(yīng)受行政處罰行為的主觀要件》，《中國(guó)法律評(píng)論》2020年第5 期。，對(duì)行政機(jī)關(guān)的適用亦提供了明確的指引?！蛾P(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉（修訂草案）的說(shuō)明》（以下簡(jiǎn)稱《說(shuō)明》）也對(duì)行政處罰法的修改目的進(jìn)行了充分解釋。然而，如果對(duì)《說(shuō)明》內(nèi)容進(jìn)行深入思考，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其又似有不適當(dāng)?shù)貙⑿姓幜P法的歸責(zé)原則與構(gòu)成要件體系重歸模糊之嫌。

《說(shuō)明》指出，“（為）規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)行使，完善從輕、減輕的法定情形，增加規(guī)定當(dāng)事人有證據(jù)證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰，法律、行政法規(guī)有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定”。從表面看，立法者認(rèn)為第33 條第2 款的“不罰”情形是為了規(guī)范行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。但細(xì)思即可發(fā)現(xiàn)，《說(shuō)明》似乎未能嚴(yán)格區(qū)分行政處罰要件與效果之間的關(guān)系，即不確定法律概念與行政裁量的分界。②翁岳生：《論“不確定法律概念”與行政裁量之關(guān)系》，轉(zhuǎn)引自熊樟林：《應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件》，《南京大學(xué)法律評(píng)論（2015年秋季卷）》2015年第2 期。

一般認(rèn)為，行政處罰的法律要件由三個(gè)部分組成，即該當(dāng)性、違法性以及有責(zé)性。③熊樟林：《應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件》，《南京大學(xué)法律評(píng)論》2015年第2 期。其中，對(duì)該當(dāng)性的判斷即進(jìn)行涵攝，不涉及到裁量；對(duì)違法性和有責(zé)性的判斷涉及到評(píng)價(jià)，但是絕不可以把評(píng)價(jià)與裁量相等同。原因在于，兩者在不同階段適用，評(píng)價(jià)事實(shí)上是將規(guī)范性構(gòu)成要件納入不確定法律概念后的價(jià)值判斷；而裁量是在法律要件具備時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)法律效果的斟酌。④同上。由此可見，如果法律要件并不完全具備，行政機(jī)關(guān)便根本無(wú)所謂裁量的余地。

根據(jù)《說(shuō)明》，增加第33 條第2 款是為了規(guī)范自由裁量權(quán)的行使。首先，自由裁量是針對(duì)法律效果確定而言的概念；而主觀過(guò)錯(cuò)屬于規(guī)范性構(gòu)成要件，認(rèn)定其是否具有，行政機(jī)關(guān)需作出的是價(jià)值判斷。于此，所謂“自由裁量”一說(shuō)便難以立足。其次，如果認(rèn)定當(dāng)事人不具備主觀過(guò)錯(cuò)，則行政處罰責(zé)任將因構(gòu)成要件欠缺而無(wú)法成立，行政機(jī)關(guān)此時(shí)就不能對(duì)當(dāng)事人實(shí)施處罰，也因此并無(wú)自由裁量權(quán)的余地。

事實(shí)上，《說(shuō)明》的不適當(dāng)性在于，將主觀過(guò)錯(cuò)從歸責(zé)事由中抽離而置于量罰情節(jié)之下，致使相對(duì)人違反行政管理秩序的行為無(wú)需主觀過(guò)錯(cuò)即可成立行政處罰責(zé)任。由此，第33 條第2 款由一個(gè)“不罰”事由退化為“免罰”事由，即行政處罰責(zé)任已成立，僅因當(dāng)事人主觀無(wú)過(guò)錯(cuò)，行政機(jī)關(guān)通過(guò)裁量使其免于處罰；同時(shí)，第4 條之“應(yīng)當(dāng)”亦將由此失去實(shí)際意義。這樣，行政處罰責(zé)任的成立依據(jù)僅剩第2 條，得出的結(jié)論便是——現(xiàn)行行政處罰法的歸責(zé)原則由主觀歸責(zé)再次退化為客觀歸責(zé)。

三、對(duì)行政處罰客觀歸責(zé)的批駁

客觀歸責(zé)理論在學(xué)界與實(shí)務(wù)界均不乏支持者，而《說(shuō)明》的出臺(tái)似乎又為他們的理論作了背書。行文至此，有必要對(duì)該觀點(diǎn)做全面的批駁。事實(shí)上，對(duì)歸責(zé)事由與歸責(zé)原則的理解不足以及未對(duì)刑法與民法理論中的“客觀歸責(zé)”進(jìn)行正確解讀是造成客觀歸責(zé)理論在行政處罰領(lǐng)域受到支持的原因。

（一）行政法語(yǔ)境下的歸責(zé)原則

1.歸責(zé)原則的性質(zhì)。根據(jù)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的分析，在行政法理論中，歸責(zé)事由與歸責(zé)原則的二分似乎未被充分意識(shí)到。歸責(zé)事由指的是讓行為人承擔(dān)責(zé)任的理由，而歸責(zé)原則產(chǎn)生于對(duì)歸責(zé)事由的歸納、抽象，是針對(duì)歸責(zé)事由的規(guī)則。①程嘯：《侵權(quán)責(zé)任法教程》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2017年版，第82 頁(yè)。在刑法學(xué)界，歸責(zé)原則更多地被稱為責(zé)任原則，系針對(duì)不法行為的非難可能性。②張明楷：《刑法學(xué)》，法律出版社2016年版，第240 頁(yè)。對(duì)于如何確定行為具有非難可能性，刑法借用了責(zé)任要素這一概念。根據(jù)張明楷教授的觀點(diǎn)，責(zé)任要素包括故意、過(guò)失、目的與動(dòng)機(jī)、責(zé)任能力、違法性認(rèn)識(shí)可能性以及期待可能性。③同上，第245 頁(yè)。在民法中，因納入了公平責(zé)任這一元素，歸責(zé)原則被擴(kuò)展為“使得已發(fā)生的損害被轉(zhuǎn)移的法律原因的歸責(zé)”，④同①。此處的“法律原因”即“歸責(zé)事由”。如果去除對(duì)公平責(zé)任的考慮，民法中的歸責(zé)事由亦為“應(yīng)將損害歸由加害人承擔(dān)，使其負(fù)賠償責(zé)任的事由”，⑤王澤鑒：《侵權(quán)行為》，北京大學(xué)出版社2016年版，第11 頁(yè)。具體表現(xiàn)為故意、過(guò)失、危險(xiǎn)、控制力等。⑥同①。

如果將故意和過(guò)失兩個(gè)歸責(zé)事由劃為一類，通過(guò)對(duì)要素的抽象即可得到主觀歸責(zé)原則；而如果將危險(xiǎn)、控制力劃為一類，則抽象得出的是客觀歸責(zé)原則。因此，真正使行為人對(duì)其行為承擔(dān)責(zé)任的，并非歸責(zé)原則，而是歸責(zé)事由。

有的學(xué)者在論述主觀歸責(zé)原則與客觀歸責(zé)原則的區(qū)別時(shí)，認(rèn)為客觀歸責(zé)原則不需要相對(duì)人主觀過(guò)錯(cuò)，僅需相對(duì)人實(shí)施違法行為。照此邏輯，客觀歸責(zé)原則將沒(méi)有歸責(zé)事由，客觀歸責(zé)原則本身會(huì)直接使相對(duì)人的行為有了可歸責(zé)性而將責(zé)任歸于相對(duì)人承擔(dān)。汪永清教授認(rèn)為“行政處罰歸類（歸責(zé)）原則，就是確定行為人承擔(dān)處罰之責(zé)任依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)的歸責(zé)”。⑦汪永清：《關(guān)于應(yīng)受行政處罰行為的若干問(wèn)題》，《中外法學(xué)》1994年第2 期。在論述嚴(yán)格責(zé)任原則（客觀歸責(zé)原則）時(shí)，他就采取了如上表述。⑧同上。結(jié)合上下文來(lái)看，汪教授的前述觀點(diǎn)或許會(huì)讓人產(chǎn)生如下理解，即由于嚴(yán)格責(zé)任原則沒(méi)有確定承擔(dān)責(zé)任處罰之依據(jù)，因此嚴(yán)格責(zé)任原則本身即是確定行為人應(yīng)否承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)。一些行政法學(xué)者在探討行政處罰法第33 條第2 款時(shí)，亦存在類似的問(wèn)題。⑨參見張曉瑩的《行政處罰的理論發(fā)展與實(shí)踐進(jìn)步——〈行政處罰法〉修改要點(diǎn)評(píng)析》（載《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2021年第3期）、楊東升、劉凱的《論行政處罰主觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則——〈行政處罰法〉（修訂二審稿）第31 條評(píng)析》（載《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2020年第6 期）等文獻(xiàn)。

2.歸責(zé)原則在行政處罰理論中的表現(xiàn)形式。歸責(zé)原則的適用關(guān)鍵在于明確其表現(xiàn)形式，即歸責(zé)事由在構(gòu)成要件中的地位，或者說(shuō)歸責(zé)事由在哪一階段被考慮。在不同的部門法理論中，其安排大不相同。就刑法而言，在四要件理論中其體現(xiàn)為主觀方面，而在三階層理論中則根據(jù)結(jié)果無(wú)價(jià)值論與行為無(wú)價(jià)值論的差別，主觀過(guò)錯(cuò)分別在有責(zé)性與違法性階層中被考慮。⑩如采納結(jié)果無(wú)價(jià)值論，則故意與過(guò)失這一責(zé)任因素與責(zé)任能力、違法性認(rèn)識(shí)可能性和期待可能性均屬于有責(zé)性階層；而若采納行為無(wú)價(jià)值論，則故意與過(guò)失這一責(zé)任因素屬于違法性階層，責(zé)任能力、違法性認(rèn)識(shí)可能性、期待可能性屬于有責(zé)性階層。見張明楷：《刑法學(xué)》，法律出版社2016年版，第248-249 頁(yè)。就民法而言，其在過(guò)錯(cuò)責(zé)任中表現(xiàn)為責(zé)任構(gòu)成的主觀要件；而在無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任中，其在客觀要件中被考慮，體現(xiàn)為行為的危險(xiǎn)源開啟、報(bào)償與控制。①程嘯：《侵權(quán)責(zé)任法教程》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2017年版，第86 頁(yè)。就行政法而言，歸責(zé)原則并沒(méi)有自己獨(dú)特的表現(xiàn)形式，行政法學(xué)者對(duì)此的處理是繼受其他部門法理論。事實(shí)上，不僅僅是歸責(zé)原則，我國(guó)行政處罰理論模型（構(gòu)成要件）的建構(gòu)都是通過(guò)繼受其他部門法理論完成的。歸納現(xiàn)階段學(xué)術(shù)成果可發(fā)現(xiàn)，我國(guó)行政處罰法理論中歸責(zé)原則主要存在四種表現(xiàn)形式：其一，三階層說(shuō)，此說(shuō)借鑒刑法理論，認(rèn)為行政處罰的構(gòu)成應(yīng)包含該當(dāng)性、違法性以及有責(zé)性；②參見姬亞平、申澤寧的《行政處罰歸責(zé)中的主觀要件研究——兼談〈行政處罰法〉的修改》（載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2020年第3 期）、劉曉源、李良萬(wàn)的《應(yīng)受行政處罰行為構(gòu)成要件的反思與重構(gòu)——從“三要件”到“三階層”》（載《福建江夏學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1 期）等文獻(xiàn)，以及熊樟林教授的系列論文。其二，四要件說(shuō)，此說(shuō)亦借鑒刑法理論，認(rèn)為應(yīng)具有客體、客觀方面、主體與主觀方面等四個(gè)要件，該說(shuō)事實(shí)上繼受了刑法四要件理論；③參見姜明安的《行政違法行為與行政處罰》（載《中國(guó)法學(xué)》1992年第6 期）、江必新的《論應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件》（載《法律適用》1996年第6 期）等文獻(xiàn)。其三，三要件說(shuō)，即需具備違法行為、責(zé)任能力和主觀方面等三個(gè)要件；④鄧成明：《行政法與行政訴訟法教程》，中國(guó)財(cái)經(jīng)出版社1996年版，第153 頁(yè)。其四，二要件說(shuō)，認(rèn)為存在行政相對(duì)人負(fù)擔(dān)行政法義務(wù)以及行政相對(duì)人實(shí)施違反行政法義務(wù)兩個(gè)要件即可做出行政處罰。⑤李良萬(wàn)：《論行政處罰中共同違法制度的完善》，《中共南寧市委黨校學(xué)報(bào)》2017年第1 期。

由此可見，我國(guó)學(xué)界對(duì)行政處罰理論模型的構(gòu)建主要借鑒了刑法理論，而歸責(zé)原則于其中的表現(xiàn)形式，即歸責(zé)事由的地位為有責(zé)性或主觀方面，客觀歸責(zé)適用于行政處罰領(lǐng)域的謬誤由此暴露無(wú)疑。如果采用客觀歸責(zé)，那么就應(yīng)在違法性或客觀方面考慮歸責(zé)事由。不過(guò)，歸責(zé)事由既然已被置于有責(zé)性階段，仍主張客觀歸責(zé)便無(wú)疑是自相矛盾。

（二）傳統(tǒng)理解的“客觀歸責(zé)”在行政處罰法中無(wú)適用余地

有的行政法學(xué)者已從社會(huì)效用及法律實(shí)效的角度論證了客觀歸責(zé)不應(yīng)適用于行政處罰法，⑥江必新：《論應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件》，《法律適用》1996年第6 期。但由于以往研究對(duì)歸責(zé)事由與歸責(zé)原則二分的忽視，學(xué)界對(duì)客觀歸責(zé)本質(zhì)的理解產(chǎn)生了偏差。深入思考就會(huì)發(fā)現(xiàn)，所謂“客觀歸責(zé)”，要么并不排斥主觀因素，在整體判定行政處罰是否構(gòu)成時(shí)仍需考慮當(dāng)事人的主觀過(guò)錯(cuò)；要么作為一種真正純粹的客觀的歸責(zé)原則，但“純粹”的代價(jià)則是行為的違法性將不被考慮，因而其在行政處罰法中根本沒(méi)有適用余地?？傊翱陀^歸責(zé)”的執(zhí)念將導(dǎo)致一個(gè)要素不完善的構(gòu)成要件體系，無(wú)法妥善解決何種行為應(yīng)被處以行政處罰。

1.刑法理論中的“客觀歸責(zé)”不排斥故意、過(guò)失。之所以不能以刑法學(xué)者主張的“客觀歸責(zé)”作為在行政處罰中適用“客觀歸責(zé)”的理論依據(jù)，原因就在于刑法“客觀歸責(zé)”中的“客觀”針對(duì)的“僅僅是三階層中的有責(zé)性階層是否具備”，而并非是“對(duì)整個(gè)犯罪是否成立的判斷”。

將刑事歸責(zé)從規(guī)范責(zé)任論引向功能責(zé)任論，⑦姜濤：《風(fēng)險(xiǎn)刑法的理論邏輯——兼及轉(zhuǎn)型中國(guó)的路徑選擇》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1 期。即引入客觀歸責(zé)，是風(fēng)險(xiǎn)刑法學(xué)派的觀點(diǎn)。與傳統(tǒng)刑法相同，該理論也是對(duì)德國(guó)刑法體系的繼受，因此亦是以包括了該當(dāng)性、違法性與有責(zé)性等三階層的體系來(lái)判斷某一行為是否構(gòu)成犯罪。傳統(tǒng)刑法的有責(zé)性即可譴責(zé)性以倫理性與報(bào)應(yīng)性為要求，因此以主觀過(guò)錯(cuò)、期待可能性等為歸責(zé)事由。但風(fēng)險(xiǎn)刑法的理論邏輯在于當(dāng)代社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，而風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上是隨著當(dāng)代社會(huì)各種危險(xiǎn)的增加而不斷上升的焦慮、不安全情緒，因而風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)事實(shí)上是一個(gè)焦慮社會(huì)；⑧勞東燕：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與變動(dòng)中的刑法理論》，《中外法學(xué)》2014年第1 期。從這種焦慮中產(chǎn)生的是社會(huì)成員對(duì)安全的渴望，因此他們希望在各種危險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)化之前就由國(guó)家及時(shí)介入，除去危險(xiǎn)以保護(hù)自己的安全感。⑨[日]關(guān)哲夫：《現(xiàn)代社會(huì)中法益論的課題》，王充譯，轉(zhuǎn)引自勞東燕：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與變動(dòng)中的刑法理論》，《中外法學(xué)》2014年第1 期。這一要求體現(xiàn)在刑法中，就是超個(gè)人法益的引入，刑法由“自由刑法”向“預(yù)防刑法”的轉(zhuǎn)變，即國(guó)家制裁的介入點(diǎn)不斷提前——“不是在侵害實(shí)際發(fā)生時(shí)，而是在危險(xiǎn)初露端倪時(shí)就發(fā)現(xiàn)并通過(guò)預(yù)防措施加以遏制或去除”。①勞東燕：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與變動(dòng)中的刑法理論》，《中外法學(xué)》2014年第1 期。風(fēng)險(xiǎn)刑法學(xué)派以“預(yù)防刑法”自居，因此即使某一行為尚未造成實(shí)際損害，但如果其伴隨著“社會(huì)所不能容忍的風(fēng)險(xiǎn)”，那么刑法就需要對(duì)其進(jìn)行制裁。由此看來(lái)，是對(duì)社會(huì)造成的“客觀風(fēng)險(xiǎn)”而非“主觀過(guò)錯(cuò)”導(dǎo)致了國(guó)家的介入以及對(duì)行為的譴責(zé)。顯然，風(fēng)險(xiǎn)刑法所稱的客觀歸責(zé)的“客觀”，是從歸責(zé)事由為“客觀風(fēng)險(xiǎn)”這個(gè)層面上展開的。

然而，僅具備有責(zé)性不足以成立犯罪，風(fēng)險(xiǎn)刑法亦以三階層為思考路徑。周光權(quán)教授認(rèn)為，“審查行為是否制造法所反對(duì)的法益風(fēng)險(xiǎn)，僅是客觀歸責(zé)理論的第一層次思考”。②周光權(quán)：《行為無(wú)價(jià)值論與客觀歸責(zé)理論》，《清華法學(xué)》2015年第1 期。顯然，只有在某一制造風(fēng)險(xiǎn)的行為進(jìn)一步滿足該當(dāng)性和違法性時(shí)才能真正構(gòu)成犯罪。對(duì)該當(dāng)性的判斷通常是以案件事實(shí)對(duì)法律構(gòu)成要件的涵攝進(jìn)行的，學(xué)界對(duì)此爭(zhēng)議不大，問(wèn)題的關(guān)鍵主要在于如何認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)行為的違法性。風(fēng)險(xiǎn)刑法是一種“預(yù)防刑法”，而制造風(fēng)險(xiǎn)并不等于制造侵害結(jié)果，因此在風(fēng)險(xiǎn)刑法理論中，對(duì)違法性的判斷不能以結(jié)果無(wú)價(jià)值論（以結(jié)果推定行為違法）而只能以行為無(wú)價(jià)值論（直接對(duì)行為違法性作出判斷）來(lái)展開。③同②。行為無(wú)價(jià)值論④本文所謂行為無(wú)價(jià)值論系行為無(wú)價(jià)值論二元說(shuō)。的核心觀點(diǎn)即在于行為違反了社會(huì)倫理規(guī)范，因此必須受到否定性評(píng)價(jià)，以顯示行為本身不值一提，即以行為本身無(wú)價(jià)值而認(rèn)定其具備違法性。⑤周光權(quán)：《行為無(wú)價(jià)值論之提倡》，《比較法研究》2003年第5 期。由于主觀因素具有對(duì)于行為的倫理性判斷、犯罪類型化界分、行為樣態(tài)偏離確定、違法性程度分辨等方面的價(jià)值，現(xiàn)代德國(guó)學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為，違法性判斷中包括主觀的違法要素。⑥周光權(quán)：《行為無(wú)價(jià)值論與主觀違法要素》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第1 期。陳興良教授對(duì)罪責(zé)客觀化的問(wèn)題也進(jìn)行了總結(jié)，指出其含義是將故意與過(guò)失等心理事實(shí)要素從罪責(zé)中去除，將其前置于構(gòu)成要件。⑦陳興良：《風(fēng)險(xiǎn)刑法理論的法教義學(xué)批判》，《中外法學(xué)》2014年第1 期。⑧陳興良教授在這里說(shuō)明的是刑法教義學(xué)意義上的罪責(zé)客觀化。他在該句的后半段指出主觀歸責(zé)要素是期待可能性，而這是他人對(duì)行為人主觀心理的一種客觀評(píng)價(jià)。雖然陳興良教授認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)刑法的罪責(zé)客觀化與刑法教義學(xué)的罪責(zé)客觀化是兩回事，但依筆者管見，兩者至少在模式上有相同之處，即將故意、過(guò)失抽離有責(zé)性階層，以客觀因素來(lái)確定有責(zé)性。甚至說(shuō)，即便是英美法中所謂的嚴(yán)格責(zé)任也不是絕對(duì)責(zé)任，只是對(duì)于犯行的一個(gè)或數(shù)個(gè)要素不要求證明犯意而已。

2.行政處罰中的“客觀歸責(zé)”體系要素不完整。從以上論述可以清楚地看出，刑法理論中的“客觀歸責(zé)”，只是在某個(gè)環(huán)節(jié)，即判斷有責(zé)性時(shí)是客觀的。在整體判斷犯罪是否成立時(shí)，主觀因素仍然發(fā)揮著它的作用。但在我國(guó)行政法學(xué)界支持客觀歸責(zé)的學(xué)者中，多數(shù)在字面上認(rèn)為，相對(duì)人的主觀過(guò)錯(cuò)包含于行為的違法性中，只要行為構(gòu)成違法即可推定主觀具有過(guò)錯(cuò)；而少數(shù)則直接認(rèn)為，主觀狀態(tài)根本不在行政處罰構(gòu)成要件中。多數(shù)說(shuō)的問(wèn)題在于：第一，混淆了主觀因素與違法性判斷的關(guān)系。既然其主張客觀歸責(zé)，那么就要采取行為無(wú)價(jià)值論來(lái)判斷違法性的有無(wú)（結(jié)果無(wú)價(jià)值論在有責(zé)性方面要求過(guò)錯(cuò)）。如上文所述，行為無(wú)價(jià)值論并不是說(shuō)違反法律規(guī)范即具有違法性，關(guān)鍵還要判斷主觀因素的有無(wú)。因此，客觀行為與主觀因素一并決定了行為有無(wú)價(jià)值，需兩者結(jié)合起來(lái)確定違法性，而不是像多數(shù)說(shuō)主張的那樣，通過(guò)行為直接確定違法性，進(jìn)而推定具有主觀過(guò)錯(cuò)。第二，多數(shù)說(shuō)在理論本質(zhì)上與少數(shù)說(shuō)別無(wú)二致。多數(shù)說(shuō)一方面主張主觀過(guò)錯(cuò)包含于違法性中，具備違法性即具備主觀過(guò)錯(cuò)；另一方面又主張具備違法性即應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，無(wú)關(guān)主觀過(guò)錯(cuò)的存在。那么，在多數(shù)說(shuō)的理論中，主觀過(guò)錯(cuò)除了被推定存在之外，并無(wú)什么實(shí)際作用。如果揭去“被推定存在”這一形式上的面紗，多數(shù)說(shuō)和少數(shù)說(shuō)根本沒(méi)有區(qū)別，即主觀因素在行為應(yīng)受處罰的構(gòu)成要件中無(wú)獨(dú)立地位。

支持“客觀歸責(zé)”的傳統(tǒng)學(xué)理對(duì)主觀因素如此排斥的理由是，既然行政違法不比犯罪嚴(yán)重，出于效率考慮，只需以相對(duì)人客觀上是否違法作為判斷標(biāo)準(zhǔn)即可。①袁曙宏：《論行政處罰的實(shí)施》，《法學(xué)研究》1993年第4 期。這一觀點(diǎn)造成的結(jié)果是，在行政法學(xué)界中，對(duì)“客觀歸責(zé)”的討論并沒(méi)有形成風(fēng)險(xiǎn)刑法“客觀歸責(zé)”理論在行政處罰法中的重構(gòu)；相反，按照傳統(tǒng)學(xué)理對(duì)“客觀歸責(zé)”的理解，將導(dǎo)致行政處罰法的三階層體系與刑法相比，退化成一個(gè)要素不完善的體系——一個(gè)僅關(guān)注客觀行為該當(dāng)性與違法性的體系。由此，在司法實(shí)務(wù)中出現(xiàn)食客誤食含罌粟殼的食物而被行政處罰的鬧劇，也就不奇怪了。②姬亞平、申澤寧：《行政處罰歸責(zé)中的主觀要件研究——兼談〈行政處罰法〉的修改》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2020年第3 期。

傳統(tǒng)學(xué)理之所以產(chǎn)生此種錯(cuò)誤，在于其未意識(shí)到歸責(zé)事由與歸責(zé)原則的二分，由此認(rèn)為既然主觀過(guò)錯(cuò)即為主觀歸責(zé)原則本身。因?yàn)榭陀^歸責(zé)不考慮主觀過(guò)錯(cuò)，所以主觀過(guò)錯(cuò)在判定行政處罰構(gòu)成時(shí)便已經(jīng)被排除了。事實(shí)上，主觀過(guò)錯(cuò)僅是一個(gè)歸責(zé)事由，并不是主觀歸責(zé)原則本身。只是因?yàn)樵谟胸?zé)性判定中考慮主觀過(guò)錯(cuò)這一歸責(zé)事由，學(xué)界才將其稱之為主觀歸責(zé)原則。在客觀歸責(zé)原則中，有責(zé)性判斷以客觀因素為歸責(zé)事由。正是由于主觀過(guò)錯(cuò)與歸責(zé)原則不是一回事，所以其并沒(méi)有被排除，而是在結(jié)構(gòu)上被前置到違法性判定中加以考慮，以便實(shí)現(xiàn)判斷體系的完整（只有在歸責(zé)事由與歸責(zé)原則二分的前提下此種操作才有可能）。依據(jù)此種思考路徑就會(huì)發(fā)現(xiàn)，只要行政處罰法以懲罰“違反行政管理秩序行為”為原則，那么就算立法沒(méi)有明確主觀歸責(zé)原則，在認(rèn)定某一行為是否應(yīng)受行政處罰時(shí)，不管是采用推定方式，還是行政機(jī)關(guān)直接查明的方式，相對(duì)人的主觀過(guò)錯(cuò)都是繞不開的事實(shí)要件要素。一些學(xué)者所理解的那種畸形的“客觀歸責(zé)”根本沒(méi)有法理上的可行性。

3.民法理論中的“客觀歸責(zé)”在行政處罰法中無(wú)適用空間。如果說(shuō)傳統(tǒng)學(xué)理對(duì)刑事理論中的“客觀歸責(zé)”只是理解有誤，那么民事領(lǐng)域中的“客觀歸責(zé)”則根本無(wú)法移植到行政處罰領(lǐng)域中。原因在于，依民事理論，無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任不以行為具有違法性為要件。③王澤鑒：《侵權(quán)行為》，北京大學(xué)出版社2016年版，第629 頁(yè)。

在民事領(lǐng)域中，無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任是純粹的，它認(rèn)為行為人的主觀過(guò)錯(cuò)在侵權(quán)賠償責(zé)任構(gòu)成中不發(fā)揮作用，之所以歸責(zé)于行為人是由于其行為具有危險(xiǎn)源開啟、控制力等事由。④程嘯：《侵權(quán)責(zé)任法教程》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2017年版，第82 頁(yè)。那么，“純粹”代價(jià)是什么呢？由于排除了主觀過(guò)錯(cuò)，因此無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任理論無(wú)法對(duì)行為有無(wú)價(jià)值作出評(píng)價(jià)，因此這一理論干脆就不將行為是否具有違法性作為適用的前提。同樣地，也不能采取“以損害結(jié)果倒推行為具有違法性”的思路來(lái)理解民法領(lǐng)域中的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。事實(shí)上，民法設(shè)立無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的目的根本不在于譴責(zé)行為人的違法行為，而在于對(duì)不幸結(jié)果的分配或者說(shuō)實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)的分配正義。⑤Larenz/Canaris， Schuldrecht Ⅱ/2， S.610.，轉(zhuǎn)引自王澤鑒：《侵權(quán)行為》，北京大學(xué)出版社2016年版，第629 頁(yè)。舉一例子便可了然，某一核電站完全按照法律、法規(guī)、行業(yè)規(guī)章進(jìn)行作業(yè)，但仍然發(fā)生了核事故并對(duì)周圍居民造成了損害。后查明，核事故發(fā)生的原因系行業(yè)規(guī)章本身即有錯(cuò)誤，按此規(guī)章作業(yè)會(huì)不可避免地造成核事故的產(chǎn)生。核電站此時(shí)的行為并未違法，但仍應(yīng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。原因正是在于無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任根本上不是在于對(duì)不法行為的譴責(zé)，而是在對(duì)不幸的損害后果進(jìn)行分配。同理，機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任中，即便機(jī)動(dòng)車正常行駛，仍要對(duì)行人承擔(dān)損害賠償責(zé)任，其原因也正在于此。⑥《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第76 條第2 款規(guī)定“機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)?、行人之間發(fā)生交通事故，非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)?、行人沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的，由機(jī)動(dòng)車一方承擔(dān)賠償責(zé)任；有證據(jù)證明非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)恕⑿腥擞羞^(guò)錯(cuò)的，根據(jù)過(guò)錯(cuò)程度適當(dāng)減輕機(jī)動(dòng)車一方的賠償責(zé)任；機(jī)動(dòng)車一方?jīng)]有過(guò)錯(cuò)的，承擔(dān)不超過(guò)百分之十的賠償責(zé)任”。

有時(shí)亦會(huì)看到，在無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任案件中，行為人的主觀過(guò)錯(cuò)也發(fā)揮了一定的作用。⑦參見（2021）滬民再13 號(hào)民事判決書等。但事實(shí)上，此情形屬于過(guò)錯(cuò)責(zé)任與無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的競(jìng)合關(guān)系，被害人得選擇行使并為主張，⑧王澤鑒：《公路法關(guān)于損害賠償特別規(guī)定與民法侵權(quán)行為一般規(guī)定得適用關(guān)系》，載王澤鑒：《民法學(xué)說(shuō)與判例研究》（重排合訂本），北京大學(xué)出版社2015年版，第850-856 頁(yè)。無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任不考慮主觀過(guò)錯(cuò)即可成立的本質(zhì)沒(méi)有變化。

民法領(lǐng)域中的“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任”在行政處罰法中并無(wú)適用空間，否則行政處罰法將放棄處罰“違反行政管理秩序行為”的原則，轉(zhuǎn)而演變?yōu)榉峙渖鐣?huì)中的不幸后果。如果真如此，那么向誰(shuí)分配、受益人又是誰(shuí)呢？更何況，無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任在民法理論中屬于特殊侵權(quán)，針對(duì)的是核設(shè)施、航空器、動(dòng)物飼養(yǎng)等高危險(xiǎn)行為，行政處罰法作為總則性規(guī)定，面對(duì)的大多是日常行為，“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任”的理論依據(jù)，即危險(xiǎn)源開啟、報(bào)償、控制力理論根本沒(méi)有適用余地，無(wú)從找尋適用“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任”的正當(dāng)性。

綜上所述，傳統(tǒng)學(xué)理對(duì)于“客觀歸責(zé)”的理解是存在誤區(qū)的，以這種理解建立的“客觀歸責(zé)”理論在體系上并不健全，沒(méi)有法理上的正當(dāng)性。同時(shí)，民事領(lǐng)域中真正的“客觀歸責(zé)”又因與行政處罰法第2 條所確立的原則相違背，因此也不能適用于行政處罰法。當(dāng)然，也沒(méi)有必要通過(guò)將傳統(tǒng)學(xué)理上“客觀歸責(zé)”與風(fēng)險(xiǎn)刑法上的“客觀歸責(zé)”進(jìn)行生硬鏈接，從而達(dá)到該術(shù)語(yǔ)在行政處罰法中的繼續(xù)適用。由此，即便法律未明文規(guī)定，也應(yīng)得出行政處罰應(yīng)采主觀歸責(zé)的結(jié)論。

四、行政處罰法第33條第2款之改進(jìn)

現(xiàn)行行政處罰法以過(guò)錯(cuò)推定的方式確立了主觀歸責(zé)原則，那么在行政處罰法中過(guò)錯(cuò)推定是否可以適用？筆者認(rèn)為，過(guò)錯(cuò)推定原則同樣不契合現(xiàn)代行政法限制行政權(quán)、保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利的核心理念，行政處罰法應(yīng)將完全的主觀歸責(zé)原則作為其發(fā)展方向。

（一）過(guò)錯(cuò)推定原則在行政處罰中的泛化適用有悖于保障相對(duì)人權(quán)利原則

過(guò)錯(cuò)推定無(wú)疑繼受于民法理論。在民法與民事訴訟法學(xué)界，學(xué)者已對(duì)“過(guò)錯(cuò)推定”及其在訴訟法上的性質(zhì)進(jìn)行了詳盡分析。他們指出，民事實(shí)體法中所稱的“過(guò)錯(cuò)推定”事實(shí)上有兩種情形：其一為舉證責(zé)任倒置，即就某一事實(shí)完全排除一方的舉證責(zé)任；其二為基礎(chǔ)事實(shí)推定，即降低一方證明標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)提出基礎(chǔ)事實(shí)，推定待證明事實(shí)的成立。①薄曉波：《倒置與推定：對(duì)我國(guó)環(huán)境污染侵權(quán)中因果關(guān)系證明方法的反思》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第6 期。從第33 條第2 款的字義來(lái)看，行政處罰法中的過(guò)錯(cuò)推定應(yīng)是舉證責(zé)任倒置規(guī)定。

民法與民訴法的司法實(shí)踐表明，貿(mào)然將過(guò)錯(cuò)推定原則適用于行政處罰法將產(chǎn)生極大的不適應(yīng)性。首先，行政處罰法不當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大了過(guò)錯(cuò)推定的適用范圍。與無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任相同，在民法中，過(guò)錯(cuò)推定原則雖在本質(zhì)上屬于主觀歸責(zé)原則，但亦為一種例外。其產(chǎn)生背景同樣是在進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)后，專業(yè)分工細(xì)化，某些侵權(quán)行為因?qū)I(yè)知識(shí)的障礙，受害人無(wú)法有效舉證。為衡量當(dāng)事人利益，平衡雙方當(dāng)事人在訴訟中的力量，才重新對(duì)舉證責(zé)任進(jìn)行分配。②程嘯、張發(fā)靖：《現(xiàn)代侵權(quán)行為法中過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的發(fā)展》，《當(dāng)代法學(xué)》2006年第1 期。行政處罰法在有關(guān)行政處罰的法規(guī)范中居于總則的地位，系對(duì)一般情形的規(guī)定，既采納主觀歸責(zé)原則，就不應(yīng)將過(guò)錯(cuò)推定置于原則地位。章劍生教授指出，被告通常對(duì)其所作出的被訴行政行為合法性事實(shí)依據(jù)的了解、掌握遠(yuǎn)甚于原告，③章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論（下卷）》，法律出版社2014年版，第825 頁(yè)。所以，針對(duì)一般情形，行政處罰法根本沒(méi)有通過(guò)過(guò)錯(cuò)推定來(lái)平衡行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人力量對(duì)比的需求。對(duì)于一些屬于特種行業(yè)領(lǐng)域的行為，也許存在證明上的障礙，此時(shí)才可能有過(guò)錯(cuò)推定的用武之地。但無(wú)論如何，過(guò)錯(cuò)推定不應(yīng)作為原則而存在。

其次，行政處罰法第33 條第2 款將使行政相對(duì)人處于極度不利地位。即便在民事訴訟中，采用舉證責(zé)任倒置后，基本上會(huì)使得被告無(wú)機(jī)會(huì)翻身，敗訴成為必然結(jié)果。④同①。李浩教授認(rèn)為，造成這一現(xiàn)象的原因是，主張消極事實(shí)常常是主張事實(shí)未發(fā)生，而未發(fā)生的事實(shí)是難以證明甚至無(wú)法證明的。⑤李浩：《舉證責(zé)任倒置：學(xué)理分析與問(wèn)題研究》，《法商研究》2003年第4 期。由此，行政處罰法第33 條第2 款不正是一般性地讓相對(duì)人承擔(dān)“沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)”這一消極事實(shí)嗎？在行政處罰與針對(duì)行政處罰的訴訟中，相對(duì)人較行政機(jī)關(guān)而言，本就處于不利地位，若是舉證責(zé)任倒置成了一般原則，行政機(jī)關(guān)更推卸了一些本應(yīng)由其承擔(dān)的舉證責(zé)任，行政相對(duì)人將更為弱勢(shì)。“對(duì)于相對(duì)人來(lái)說(shuō)，他是缺乏這樣的條件來(lái)發(fā)現(xiàn)、保存、收集行政訴訟所需要的證據(jù)的?！雹僬聞ι骸冬F(xiàn)代行政法基本理論（下卷）》，法律出版社2014年版，第826 頁(yè)。

事實(shí)上，第33 條第2 款使相對(duì)人相較于行政機(jī)關(guān)處于越來(lái)越弱勢(shì)地位，正是其不利于對(duì)個(gè)體合法權(quán)利保護(hù)的表現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)，該條款侵害了作為相對(duì)人裁判請(qǐng)求權(quán)內(nèi)容的平等審理請(qǐng)求權(quán)。訴訟活動(dòng)系為救濟(jì)權(quán)利而開展，“如果沒(méi)有救濟(jì)性權(quán)利，實(shí)體權(quán)利便會(huì)落空，如果權(quán)利缺乏救濟(jì)，作為權(quán)利主體的人也就不成其為真正意義上的人”。②劉敏：《裁判請(qǐng)求權(quán)研究——民事訴訟的憲法理念》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第22 頁(yè)。平等審理請(qǐng)求權(quán)，即國(guó)家需要確保雙方當(dāng)事人在訴訟過(guò)程能夠平等對(duì)抗，③同上，第31 頁(yè)。而舉證責(zé)任倒置原則在行政處罰中的適用恰恰背離了這一要求。誠(chéng)然，平等審理請(qǐng)求權(quán)是當(dāng)事人訴訟權(quán)利的一部分，而第33 條第2 款直接規(guī)定的是實(shí)體法律適用上的舉證責(zé)任分配；然而，結(jié)合行政訴訟法的規(guī)定便可發(fā)現(xiàn)，第33 條第2 款同樣減輕了行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中的舉證責(zé)任。行政訴訟法第34 條規(guī)定，被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。既然行政處罰法第33條第2款在法律適用階段將主觀過(guò)錯(cuò)的舉證責(zé)任分配給了相對(duì)人，那么只要相對(duì)人的舉證無(wú)法達(dá)到證明標(biāo)準(zhǔn)，其就將承擔(dān)舉證不利的后果，即認(rèn)為其具有主觀過(guò)錯(cuò)。如此一來(lái)，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰行為時(shí)，相對(duì)人主觀過(guò)錯(cuò)不屬于行政機(jī)關(guān)需要收集的證據(jù)。當(dāng)進(jìn)入行政訴訟程序時(shí)，行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政訴訟法第34 條不必舉出有關(guān)當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)的證據(jù)，舉證責(zé)任仍由相對(duì)人承擔(dān)。在民事領(lǐng)域，舉證責(zé)任倒置的應(yīng)用已導(dǎo)致被告近乎承擔(dān)“絕對(duì)責(zé)任”，在行政法領(lǐng)域，若將此規(guī)則進(jìn)行泛化適用，又將如何保障行政相對(duì)人權(quán)利得到妥善救濟(jì)？行政處罰直接針對(duì)相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利，行政訴訟即為相對(duì)人提供救濟(jì)的渠道。此渠道若不暢通，便意味著對(duì)相對(duì)人權(quán)利未予以充分保護(hù)。

（二）過(guò)錯(cuò)推定原則在行政處罰中的泛化適用有悖于限制公權(quán)力原則

行政法是“控制行政權(quán)的法”④章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，法律出版社2019年版，第28 頁(yè)。，這一命題即便在今天也沒(méi)有過(guò)時(shí)。控制行政權(quán)的最關(guān)鍵之處就是要求行政機(jī)關(guān)“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”。為完成此目標(biāo)，立法者一方面在各行政實(shí)體法中確定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)收集的證據(jù)，另一方面又在行政救濟(jì)法中明確了案卷排他原則并將證明行政行為合法的舉證責(zé)任分配給行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。

“以事實(shí)為依據(jù)”何以能限制行政權(quán)？章劍生教授指出，“行政機(jī)關(guān)在作出行政行為前，應(yīng)當(dāng)已經(jīng)有了充分證據(jù)證實(shí)其所適用法律規(guī)范中構(gòu)成要件事實(shí)已成立”，否則行政行為違法。⑤同①，第821 頁(yè)。行政處罰法第40條⑥《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第40 條規(guī)定“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)；違法事實(shí)不清、證據(jù)不足的，不得給予行政處罰”。明確要求若違法事實(shí)不清、證據(jù)不足，行政機(jī)關(guān)不得予以行政處罰。在體系上，第33 條第2 款與第40 條并不沖突，因?yàn)榈?3 條第2 款直接將相對(duì)人主觀過(guò)錯(cuò)排除出了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)調(diào)查的范圍。然而，從目的層面分析，第33 條第2 款與第40 條所欲實(shí)現(xiàn)的價(jià)值相互矛盾。第40 條無(wú)疑是希望通過(guò)使行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)對(duì)全部構(gòu)成要件事實(shí)舉證責(zé)任的方式達(dá)到控制行政權(quán)目的的。既然現(xiàn)行行政處罰法已確立了主觀歸責(zé)原則，那么根據(jù)第40 條的精神，就應(yīng)當(dāng)讓行政機(jī)關(guān)就包括相對(duì)人主觀責(zé)任在內(nèi)的全部構(gòu)成要件事實(shí)負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任。正如本文所反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，借助第33 條第2 款，行政機(jī)關(guān)可在不存在舉證困難的情況下，逃避一些本應(yīng)由其證明的事實(shí)。即使將第33 條第2 款從“舉證責(zé)任倒置”改造為“基礎(chǔ)事實(shí)推定”，亦有悖于限制公權(quán)力原則。因其本質(zhì)與舉證責(zé)任倒置相同，均為不當(dāng)?shù)亟档土诵姓C(jī)關(guān)的舉證責(zé)任。從而有違限制公權(quán)力、保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利的核心價(jià)值。

綜上，行政法學(xué)界不應(yīng)以現(xiàn)行法采取過(guò)錯(cuò)推定原則而滿足，更應(yīng)作進(jìn)一步論證，推進(jìn)行政處罰法向完全的主觀歸責(zé)原則邁進(jìn)。

五、結(jié)語(yǔ)

就行政處罰展開研究的前提是明晰應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件，而明晰應(yīng)受行政處罰行為的前提就在于明晰行政處罰所適用的歸責(zé)原則。從限制公權(quán)力、保障人權(quán)的現(xiàn)代行政法價(jià)值看，無(wú)論是客觀歸責(zé)，還是泛化的過(guò)錯(cuò)推定，均不適合作為行政處罰法的歸責(zé)原則，行政處罰法必須向著以完全的主觀歸責(zé)原則為一般歸責(zé)原則的目標(biāo)而努力。此外，考察歸責(zé)原則可發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段學(xué)者中多存在以刑法理論作為構(gòu)建行政處罰理論模型基石的情況，其并未考慮到行政處罰法與刑法運(yùn)行邏輯的不同，兩者不宜過(guò)分掛鉤，否則有損刑法謙抑性原則。