食品安全領(lǐng)域檢察民事公益訴訟懲罰性賠償制度研究

黃朝科，陳龍奇，藍 慶

（南寧市青秀區(qū)人民檢察院，廣西 南寧 530000）

在食品安全保護領(lǐng)域建立檢察民事公益訴訟懲罰性賠償制度，不僅在充分保障消費者合法權(quán)益、維護良好的市場秩序和保護社會公共利益三個維度上均有重大意義，也是推動國家食品安全保護工作治理體系構(gòu)建和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。近年來，在懲罰性賠償制度探索取得了良好成效的同時，關(guān)于檢察機關(guān)主體地位、賠償金計算標準及使用管理等理論和實務(wù)問題的討論也十分激烈。本文通過介紹食品安全領(lǐng)域檢察民事公益訴訟中懲罰性賠償工作開展的有關(guān)情況，進一步分析當前我國食品安全保護領(lǐng)域檢察民事公益訴訟懲罰性賠償制度存在的問題，同時嘗試提出解決這一問題的一些路徑。

一、檢察民事公益訴訟懲罰性賠償工作情況

2019年9月至2020年12月，最高人民檢察院會同國家市場監(jiān)督管理總局和國家藥品監(jiān)督管理局共同部署開展了食品藥品安全領(lǐng)域保護“四個最嚴”（最嚴謹?shù)臉藴省⒆顕栏竦谋O(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責）要求的專項監(jiān)督活動。最高人民檢察院關(guān)于專項活動情況的通報顯示，在專項活動期間全國檢察機關(guān)辦理的食品藥品安全保護公益訴訟案件數(shù)量大幅度提升，其中立案3.5萬余件，發(fā)出訴前公告和檢察建議3萬余件，向人民法院提起訴訟1600余件，案件辦理也取得了良好的效果①《最高檢發(fā)布“3·15”食品藥品安全消費者權(quán)益保護檢察公益訴訟典型案例》，最高人民檢察院網(wǎng)，https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202103/t20210315_512526.shtml#1，訪問日期：2021年8月3日。。2020年10月10日，為進一步貫徹落實好中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》，最高人民檢察院與中央網(wǎng)信辦、國務(wù)院食品安全辦等食品藥品有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法保障食品藥品安全的意見》，明確了“食品藥品安全領(lǐng)域公益訴訟的線索移送、立案管轄、調(diào)查取證、訴前程序、日常聯(lián)絡(luò)和人員交流等7方面19項問題”①最高人民檢察院、中央網(wǎng)信辦、國務(wù)院食品安全辦等：《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法保障食品藥品安全的意見〉的通知》，最高人民檢察院網(wǎng)，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202010/t20201010_481436.shtml#2，訪問日期：2021年9月22日。，在抓細抓實層面進一步明確了要構(gòu)建食品藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度。2021年6月8日，最高人民法院和最高人民檢察院等有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)了《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》（以下簡稱《會議紀要》），為食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償進一步落實和發(fā)展提供更加有力的依據(jù)和支持。最高人民檢察院第八廳負責人在《會議紀要》發(fā)布記者會上介紹：“2017年至2019年間全國檢察機關(guān)在辦理食品安全民事公益訴訟案件中，提起懲罰性賠償訴訟請求的800多件，而提起懲罰性賠償金訴訟請求更是達到了11億余元?！雹诶钫?、李賀：《高檢第八檢察廳負責人就印發(fā)〈探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要〉答記者問》，最高人民檢察院網(wǎng)，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202106/t20210608_520675.shtml#3，訪問日期：2021年8月3日。

隨著人民群眾對美好生活向往的進一步提升，對檢察機關(guān)發(fā)揮公益訴訟檢察職能守護老百姓“舌尖上的安全”的期待更加突出。食品安全保護是國家治理的重要領(lǐng)域，關(guān)乎國計民生，是關(guān)系老百姓安居樂業(yè)的基本問題，同時也關(guān)系著社會公共安全的重大問題，檢察機關(guān)肩負著做好食品安全公益訴訟工作的重大歷史使命和任務(wù)。

二、檢察民事公益訴訟懲罰性賠償制度困境

懲罰性賠償，是指當被告在主觀上出于故意，客觀上對原告人實施加害行為而導(dǎo)致原告合法權(quán)益受到損害時，被告需對原告實際損失之外應(yīng)支付賠償?shù)闹贫萚1]。檢察機關(guān)在食品安全保護類案件的公益訴訟程序中所提出的懲罰性賠償，就是指在辦理此類公益訴訟案件時基于懲罰、震懾和維護公共利益的目的，以向法院提起公益訴訟的方式要求被告承擔的懲罰性賠償。在現(xiàn)行制度框架下，檢察機關(guān)在食品安全領(lǐng)域適用懲罰性賠償制度仍然存在不少困境。

（一）檢察機關(guān)提起懲罰性賠償?shù)闹苯臃梢罁?jù)不充分

《中華人民共和國民法典》第一百七十九條對懲罰性賠償?shù)拿袷仑熑巫鞒隽酥敢砸?guī)定。據(jù)此，涉及到食品安全領(lǐng)域懲罰性賠償?shù)模瑧?yīng)適用《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）的有關(guān)規(guī)定?！妒称钒踩ā分械谝话偎氖藯l第二款明確規(guī)定，消費者對生產(chǎn)或經(jīng)營不符合食品安全標準食品的主體可以要求承擔支付價款十倍或者損失三倍的賠償金。2020年修訂的《最高人民法院關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》（本文簡稱《審理食品藥品糾紛案件司法解釋》）的第十五條明確規(guī)定了消費者在起訴過程中可以提出包括懲罰性賠償內(nèi)容在內(nèi)的請求?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（本文簡稱《關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件的司法解釋》）第一條明確規(guī)定了適用該司法解釋的主體包括三個，即法律規(guī)定的機關(guān)、全國人大及其常委會授權(quán)的機關(guān)及社會組織；第十三條規(guī)定停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等訴訟請求是原告在消費民事公益訴訟中可以提出的訴訟請求；第十七條規(guī)定原告采取的合理處置費用，可以要求被告承擔。

根據(jù)上述法律和有關(guān)司法解釋的規(guī)定，有學(xué)者認為《食品安全法》設(shè)立的懲罰性賠償屬于確已受到損害的特定消費者，根據(jù)該請求權(quán)提起的懲罰性賠償金也歸屬于受侵害的消費者[2]。雖然《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（本文簡稱《公益訴訟辦案規(guī)則》）第九十八條規(guī)定，檢察機關(guān)在辦理食品藥品安全領(lǐng)域案件，提出要求被告對已售產(chǎn)品進行召回并處置且承擔相關(guān)費用和懲罰性賠償兩種訴訟請求是可行的，但《公益訴訟辦案規(guī)則》屬于檢察機關(guān)內(nèi)部辦案規(guī)范，目前法律并未直接賦予檢察機關(guān)提出懲罰性賠償請求權(quán)。

（二）懲罰性賠償金難以完全涵蓋公益損害量

檢察公益訴訟懲罰性賠償制度明確被告承擔責任，需要對公共利益受損進行厘定，確定訴訟請求的具體數(shù)額。因為，公共利益本身是一個典型的不確定的法律概念，衡量公益損害量也是屬于過程性的程序。所以，確定公共利益受損不得不從損害的內(nèi)容和時間兩個維度進行考量。時間維度即公益損害是即時損害還是長期損害、是否可見可估量，內(nèi)容維度即公益損害是純經(jīng)濟損害還是人身、財產(chǎn)損害。而在司法辦案中，出于辦案質(zhì)效的現(xiàn)實考慮，在辦案時間和辦案力量有限的條件下，難以完全從兩個維度厘定公益損害量。

除此之外，檢察機關(guān)提起懲罰性賠償根據(jù)《食品安全法》一百四十八條第二款規(guī)定為支付價款的十倍或者損失的三倍，以支付價款或者損失作為懲罰性賠償計算基數(shù)，“二選一”計算標準對于案件懲罰性賠償金數(shù)額認定具有終局性，然而這種計算方式也并不能完全涵蓋公益損害量，因為同一案件中可能存在即時損害、長期損害、純經(jīng)濟損害、人身和財產(chǎn)損害相互混合交織的情形。檢察機關(guān)在具體的案件辦理過程中，如何對公共利益損害類型進行確定量化并針對性地提出懲罰性賠償訴訟請求的數(shù)額，缺乏行之有效的具體參照規(guī)范指引。在提起訴訟的案件中，大部分為刑事附帶民事公益訴訟案件，檢察機關(guān)多以刑事程序認定的瑕疵食品銷售情況確定計算基數(shù)，而民事訴訟案件高度蓋然性證據(jù)標準與刑事案件排除合理懷疑的差異，使得直接依據(jù)刑事判決或者卷宗材料計算的懲罰性賠償可能低于實際的公益受損量。

（三）有限處分原則與懲罰性賠償制度存在價值分歧

《中華人民共和國人民檢察院組織法》賦予檢察機關(guān)“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”的職權(quán)。作為公共利益代表，檢察機關(guān)必須充分履行職責使命，在最大程度上維護公共利益。檢察機關(guān)在懲罰性賠償制度下的有限處分原則，指的是檢察機關(guān)行使訴權(quán)時只是形式上的當事人，對訴訟標的沒有直接處分權(quán)，雖然檢察機關(guān)可以依法提起公益訴訟，但法律后果確由國家和社會承擔，與實質(zhì)當事人的權(quán)利義務(wù)并不一致。具體而言，檢察機關(guān)有限處分，就是是否提起懲罰性賠償、提起懲罰性賠償數(shù)額等方面的檢察裁量權(quán)是有限的，必須嚴格遵照現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定。尤其在確定懲罰性賠償數(shù)額認定中，目前法律規(guī)定檢察機關(guān)僅能提出價款的十倍或者損失的三倍的懲罰性賠償金，除此之外不能以十倍、三倍之外的其他倍數(shù)確定賠償數(shù)額?！豆嬖V訟辦案規(guī)則》第九十九條亦明確規(guī)定可以對民事公益訴訟案件進行調(diào)解，但調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不得減免訴訟請求載明的民事責任，也不能對社會公共利益造成損害。換言之，食品安全民事公益訴訟案件調(diào)解不能降低賠償數(shù)額，司法實踐中可就履行賠償金期限和方式進行調(diào)解。由此可見，檢察機關(guān)在確定訴訟請求的處分權(quán)是相當有限的。

“懲罰性賠償制度的功能在于威懾、遏制，但虛高的懲罰性賠償金可能會違背法律過罰相當?shù)脑瓌t”[3]，震懾、威懾被告不敢再犯、不能再犯是懲罰性賠償制度的重要價值。《食品安全法》第一百四十八條第二款規(guī)定消費者有權(quán)提出懲罰性賠償，目的是保護消費者合法權(quán)益。通識認為，單個或一定數(shù)量消費者基于消費的目的支付價款或損失一般不大，基于此對生產(chǎn)、經(jīng)營者主張懲罰性賠償，并不會對生產(chǎn)、經(jīng)營者產(chǎn)生重大影響，補償性價值通常高于懲罰性價值。檢察機關(guān)提起懲罰性賠償，往往案涉時間長、消費者眾多，以累計銷售價款的十倍或損失三倍確定賠償金遠高于被告承受范圍，尤其是個體經(jīng)營戶作為被告的案件中，懲罰性賠償屬于“天價”，因而震懾、警示目的也應(yīng)當在合理公正的范圍之內(nèi)。檢察機關(guān)有限處分原則與制度價值分歧在于檢察機關(guān)是否可以根據(jù)違法行為人主觀過錯、影響程度、損害后果等確認合法且合理的懲罰性賠償金。

（四）公益訴訟與私益訴訟銜接機制缺失

根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》（本文簡稱《民事訴訟法》）的規(guī)定，提起民事公益訴訟的前置條件是沒有規(guī)定的機關(guān)和組織或者規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟。訴前公告是民事公益訴訟的前置程序，目前訴前公告一般發(fā)布于正義網(wǎng)。訴前公告能夠達到實質(zhì)告知有關(guān)機關(guān)和組織提起訴訟的目的，還需要繼續(xù)完善相關(guān)程序?，F(xiàn)階段的訴前程序制度能夠?qū)崿F(xiàn)檢察機關(guān)提起公益訴訟程序的合法化，但卻未能實現(xiàn)對消費者已經(jīng)提起或即將提起私益訴訟進行甄別的目的。

因為公益訴訟懲罰性賠償不特定消費者損失難以衡量，檢察機關(guān)在實務(wù)中以支付價款十倍計算賠償金，而私益訴訟中，消費者可以選擇價款十倍或損失三倍賠償金。檢察機關(guān)提起懲罰性賠償，是推定所有消費者利益受損或者可能受損來計算賠償金的，而若未對已提起的私益訴訟進行識別，可能會導(dǎo)致訴訟請求中認定的賠償金數(shù)額與案件實際情況產(chǎn)生誤差。另外，《關(guān)于消費公益訴訟司法解釋》允許私益訴訟搭公益訴訟的便車，消費民事公益訴訟生效裁判認定的事實，與之相關(guān)聯(lián)的原告和被告在私益訴訟中均可免于舉證①《關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的規(guī)定》第十六條規(guī)定：“已為消費民事公益訴訟生效裁判認定的事實，因同一侵權(quán)行為受到損害的消費者根據(jù)民事訴訟法第一百一十九條規(guī)定提起的訴訟，原告、被告均無需舉證證明，但當事人對該事實有異議并有相反證據(jù)足以推翻的除外。”。公益訴訟和私益訴訟銜接機制的不健全，導(dǎo)致公益訴訟對私益訴訟的處分權(quán)造成限縮的問題，具體表現(xiàn)在公益訴訟在提出賠償性請求時，對賠償金計算基數(shù)和倍數(shù)認定與后續(xù)提起私益訴訟消費者的維權(quán)可能出現(xiàn)錯位的情形，兩種訴訟銜接機制的欠缺不僅可能導(dǎo)致矛盾判決的產(chǎn)生，也不利于司法資源優(yōu)化配置和私益訴訟消費者的權(quán)益保護。

（五）懲罰性賠償金管理使用制度不完善

《公益訴訟司法解釋》明確檢察公益訴訟制度的目的是正確適用《民事訴訟法》，該解釋未規(guī)定的事項適用民事訴訟法及相關(guān)的司法解釋。因此，作為公權(quán)力的檢察機關(guān)訴請懲罰性賠償，在本質(zhì)上仍屬于民事訴訟，懲罰性賠償金管理使用也不能脫離民事訴訟制度。檢察機關(guān)代表不特定多數(shù)提起懲罰性賠償，并不能改變其本身是形式當事人的本質(zhì)屬性，受到侵害和存在侵害危險的消費者才是實質(zhì)當事人②實質(zhì)當事人，指的是消費民事糾紛中的當事人。檢察機關(guān)并不是消費民事訴訟的當事人，只是通過法律擬制為當事人而代表不特定消費者提起公益訴訟。。基于形式請求權(quán)獲得支持的賠償金，檢察機關(guān)并不當然享有實質(zhì)當事人對賠償金的處分權(quán)。在司法實務(wù)中，消費者協(xié)會等社會組織為了規(guī)避法律風險和道德風險而缺乏管理公益基金的能動性。司法實踐中，在地方財政設(shè)立單獨賬戶管理賠償金和由檢察、審判及市場監(jiān)管部門共同保管及直接在執(zhí)行過程中上繳國庫的做法較為常見[4]，各地根據(jù)地方實際，各種探索創(chuàng)新做法不一而足。

與賠償金賬戶問題相比，更加需要解決的緊迫問題是賠償金使用制度的構(gòu)建。檢察機關(guān)提起懲罰性賠償?shù)哪康氖蔷S護不法行為人侵害的公共利益，賠償金應(yīng)當?？顚Ｓ谩Ｓ杏^點認為，檢察機關(guān)提起懲罰性賠償訴訟的目的是保護公共利益，而消費者在私益訴訟中是個人權(quán)利的主張，兩者法律關(guān)系不同，消費者應(yīng)當通過另行訴訟獲得賠償。值得注意的是，公益訴訟雖然不是個體利益的簡單相加，但公共利益卻涵蓋了個體利益，通過公示等程序可以在既有判決的賠償金數(shù)額內(nèi)對涉案個體消費者予以補償支付，這使得懲罰性賠償金的使用既維護了公共利益，又兼顧維護個體合法權(quán)益，但相關(guān)制度尚未健全。

三、檢察民事公益訴訟懲罰性賠償制度優(yōu)化路徑

（一）明確檢察機關(guān)具有提起懲罰性賠償?shù)闹黧w地位

檢察機關(guān)主體地位是懲罰性賠償制度的基礎(chǔ)問題，明確檢察機關(guān)具有主體資格是整個制度的關(guān)鍵，在現(xiàn)行法律規(guī)定及國家權(quán)力配置中，檢察機關(guān)在食品安全領(lǐng)域檢察民事公益訴訟提起懲罰性賠償是有法可依、有章可循的。

1.檢察機關(guān)提起懲罰性賠償具有法律依據(jù)

現(xiàn)行法律規(guī)范為檢察機關(guān)提起懲罰性賠償預(yù)留了空間，以法律未有明確條文規(guī)定檢察機關(guān)訴請懲罰性賠償主體為由而否定檢察機關(guān)主體資格不符合我國的法治實際。民事法律規(guī)范社會民事法律活動，社會的高速發(fā)展使得法律滯后性特征尤為明顯，因而民事法律多為兜底性的規(guī)定?！蛾P(guān)于審理消費民事公益訴訟案件的司法解釋》第十三條明確規(guī)定原告可以提出的訴訟請求包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等，但原告的訴訟請求并非僅限前述四種，“等”字為原告提起懲罰性賠償?shù)脑V請?zhí)峁┝朔煽臻g，最高人民法院在對前述司法解釋作說明時也明確：以“等”字作為法律保留，為后續(xù)修訂法律完善消費民事公益訴訟請求權(quán)預(yù)留空間①法律圖書館：《最高院民一庭負責人就〈關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋〉答記者問》，http：//www.law-lib.com/fzdt/newshtml/21/20160426090055.htm，訪問日期：2021年8月6日。。2017年7月，全國人大正式授權(quán)檢察機關(guān)提起公益訴訟職能，根據(jù)《關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件的司法解釋》第一條的規(guī)定，檢察機關(guān)提起懲罰性賠償?shù)脑V訟請求已經(jīng)沒有法律障礙。

2.檢察機關(guān)提起懲罰性賠償具有政策依據(jù)

2021年6月，《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱為《意見》）正式發(fā)布，檢察機關(guān)是保護國家利益和社會公共利益的重要力量的論斷首次在中共中央文件中得以明確?！兑庖姟愤M一步強調(diào)檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，是以保障國家法律統(tǒng)一正確實施為重要目的的國家司法機關(guān)，是國家監(jiān)督體系的重要組成部分。《意見》要求全面提升法律監(jiān)督質(zhì)量和效果，維護司法公正，公益訴訟檢察要積極穩(wěn)妥地推進，食品藥品安全等焦點范圍的公益訴訟案件要加大辦理力度，而加強食品安全懲罰性賠償工作更是其應(yīng)有之義。社會主義法治的基本特征和根本保證是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在全面依法治國方略的要求下，法治工作必須緊緊圍繞黨的工作大局和部署，認真貫徹《意見》是堅持黨對法治全面領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，各級政法單位必須積極堅決落實，《意見》也是進一步明確檢察機關(guān)公益訴訟職能，加強食品安全領(lǐng)域案件辦理的重要政策依據(jù)。

3.檢察機關(guān)提起懲罰性賠償具有協(xié)作機制依據(jù)

《會議紀要》明確提出了要探索構(gòu)建食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度，以對侵權(quán)人提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)姆绞剑哟筮`法行為人的違法成本，使得違法行為人不能再犯、不敢再犯，加強震懾和警示作用?！稌h紀要》同時對懲罰性賠償訴訟請求提出應(yīng)當考量的因素、公共利益受損的認定標準及賠償金的使用情況進行了明確規(guī)定?！稌h紀要》不僅橫向打消了各個司法行政機關(guān)之間的認識分歧，還縱向明確了各機關(guān)部門及下屬各級機構(gòu)開展懲罰性賠償工作的目標和要求，為檢察機關(guān)等持續(xù)推進開展好食品安全懲罰性賠償工作提供了機制依據(jù)。檢察機關(guān)在食品安全保護領(lǐng)域提起懲罰性賠償，在法律、政策和協(xié)作機制上均有依據(jù)。

（二）完善公益損害量厘定機制

出于最大限度地保護公共利益以實現(xiàn)懲罰性賠償金能夠完全覆蓋公益損害的目的，可以從構(gòu)建公益損害量計算的程序和實體兩個方面進行探索。從實體方面考量，就是確定在具體案件辦理中采取何種方法界定公益損害量；從程序方面考量，就是要保障公益損害量界定過程的合法性和公平性。

1.充分把握民事訴訟高度蓋然性證據(jù)規(guī)則，在實體上保證公益損害量界定的客觀性

《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第七十三條的規(guī)定，標志著民事訴訟程序中高度蓋然性證明標準在我國的確立實行①《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第七十三條規(guī)定：“雙方當事人對同一事實分別舉出相反的證據(jù)，但都沒有足夠的依據(jù)否定對方證據(jù)的，人民法院應(yīng)當結(jié)合案件情況，判斷一方提供證據(jù)的證明力是否明顯大于另一方提供證據(jù)的證明力，并對證明力較大的證據(jù)予以確認?！薄Ｋ^高度蓋然性，指的是根據(jù)事實發(fā)展的高度概率趨勢進行歸納和總結(jié)，以事實向某種高度概率發(fā)展的方向進行判斷得到的結(jié)論作為認定的法律事實，是將法律事實無限接近自然事實的一種認識方法。在刑事附帶民事公益訴訟案件中，檢察機關(guān)在審查刑事案件證據(jù)后，應(yīng)當對排除在刑事案件外的證據(jù)進行審查，以確定是否達到高度蓋然性的標準，避免遺漏應(yīng)當計算在內(nèi)的公益損害量。尤其對行政執(zhí)法環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)并移送公安機關(guān)的刑事案件，應(yīng)該特別注重對行政執(zhí)法卷宗的證據(jù)和事實的審查評估。與此同時，可以發(fā)揮調(diào)查核實權(quán)，向有關(guān)部門、組織和個人核實案涉范圍之外的事實和證據(jù)。

2.鑒定意見、專家意見進入公益損害量界定程序，在程序上保障界定的正義性

對于損害后果未發(fā)生但處于潛伏期間的具有重大侵害危險的案件，檢察機關(guān)通過引入具有資質(zhì)的專業(yè)鑒定機構(gòu)、專家對案涉公益侵害情況進行評估，借鑒生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，量化公共利益損害量，以鑒定意見和專家意見作為計算公益損害量的參考依據(jù)。

（三）探索構(gòu)建賠償金計算標準體系

目前，檢察機關(guān)多數(shù)情況下以支付價款十倍計算懲罰性賠償金，但為避免出現(xiàn)不合理的巨額賠償、罰過不當而影響辦案“三個效果”（法律效果、政治效果、社會效果）情形的出現(xiàn)，探索構(gòu)建賦予檢察機關(guān)根據(jù)案件具體情況在一倍到十倍之間行使檢察裁量權(quán)的制度十分必要，以侵權(quán)行為要素中的侵權(quán)行為人主體類別、侵權(quán)行為、損害后果為考量體系，以被告主觀過錯、公共利益受損情況等為評價因素，構(gòu)建賠償金計算標準。

1.以被告主體類別為考量指標

結(jié)合被告主體情況進行考量：若被告為規(guī)模以上的企業(yè)法人，其生產(chǎn)、經(jīng)營行為被苛以更加嚴格的規(guī)范，管理技術(shù)能力更強，承擔賠償能力相應(yīng)較高，對此類被告應(yīng)按照十倍頂格計算賠償金；對以個體經(jīng)營戶、小作坊、家庭作坊為被告的，可以根據(jù)其生產(chǎn)能力、獲利情況和承擔賠償能力情況作為減少賠償金計算的考量因素。

2.以被告過錯程度為考量指標

過錯程度反映了被告對侵害公共利益的主觀心理狀態(tài)，區(qū)分被告過錯程度以計算賠償金不僅體現(xiàn)罰過相當?shù)脑瓌t，還與懲罰性賠償制度對主觀惡性大的違法行為人進行震懾、警示的價值相一致。對于主觀惡性極大，對公益損害后果持追求或者放任的，應(yīng)頂格計算賠償金；對主觀惡性不大，因過失或?qū)I(yè)、技術(shù)及能力問題致使公共利益受損失的，可以適當降低計算標準，主觀過錯的判斷，可以結(jié)合被告主觀心態(tài)和侵權(quán)行為存續(xù)時間的長短、侵犯對象是否具有特殊性等進行評價。

3.以被侵害對象為考量指標

被侵害對象類別不同，那么對食品安全風險抵抗能力就會不同，天然免疫弱勢群體如嬰幼兒、少年兒童、老年人等對食品安全風險防范意識和能力不足，侵害這類消費者食品安全合法權(quán)益，可能導(dǎo)致經(jīng)濟損害之外的人身健康安全損害。對侵害弱勢群體的案件，應(yīng)當頂格計算懲罰性賠償。若侵害的一般對象，致使食品安全對侵害對象的侵害危險是無差別的，侵害對象可以不作為計算賠償?shù)闹饕剂恳蛩亍?/p>

4.以公益受損害后果為考量指標

公益損害后果，可以根據(jù)受侵害消費者分布地域情況、受侵害時間等予以評價。對全國性、區(qū)域性均有公共利益受到侵害的、侵害時間長久的、引發(fā)侵害生命健康權(quán)嚴重后果的、引發(fā)社會廣泛關(guān)注產(chǎn)生不良輿論影響的，應(yīng)當作為否定性的評價指標，頂格計算賠償金。與前述相反的情況，可以適度減少賠償金。

5.以認罪認罰情況為考量指標

在刑事附帶民事公益訴訟案件中，要注意結(jié)合被告人認罪認罰情況來考量賠償金計算標準。被告人認罪認罰的，附帶民事部分可以適當減輕。以被告是否認罪認罰、是否愿意承擔賠償責任作為附帶民事部分賠償金計算的主要評估標準，同時以被告是否愿意承擔懲罰性賠償責任作為認罪認罰程序中量刑意見制發(fā)的參考依據(jù)，實現(xiàn)刑事檢察與公益訴訟檢察的有效銜接。

如前所述，探索構(gòu)建賠償金計算標準體系，實質(zhì)就是檢察機關(guān)公益訴訟懲罰性賠償訴權(quán)處分權(quán)的拓展，對檢察裁量權(quán)的擴充。出于對檢察裁量權(quán)進行監(jiān)督的角度出發(fā)，對疑難復(fù)雜、影響范圍廣、社會關(guān)注度高的案件，賠償金不是以十倍計算的案件，可以通過舉行聽證會等形式廣泛聽取意見，通過引入外部監(jiān)督確保此類案件賠償金計算實體正義和程序合法。

（四）構(gòu)建公益訴訟與私益訴訟銜接機制

構(gòu)建起公益與私益訴訟銜接機制，推進公益保護和私益保護的協(xié)同推進，實現(xiàn)兩者互為補充、良性循環(huán)，可從以下方面進行探索。

1.在訴前公告程序中增加對私益訴訟的識別和登記程序

檢察機關(guān)在進行訴前公告程序時，可以增加對已經(jīng)起訴和即將起訴的私益訴訟的識別和登記，并在計算懲罰性賠償金時將起訴部分和擬起訴部分的數(shù)額扣除。尤其注意對由行政機關(guān)移送公安機關(guān)案件的全案進行審查，避免出現(xiàn)被告因同一違法行為被檢察機關(guān)和具體消費者分別訴訟導(dǎo)致偏離事實的法律后果和浪費司法資源問題的產(chǎn)生。

2.構(gòu)建檢察支持私益訴訟的機制

《關(guān)于消費公益訴訟的司法解釋》規(guī)定消費者提起私益訴訟在法庭審判活動中可以搭乘公益訴訟的“便車”，目的是減少當事人訴累。檢察公益訴訟也應(yīng)當在私益起訴環(huán)節(jié)提供“便車”，對檢察機關(guān)已經(jīng)提起公益訴訟、消費者基于同一違法事實向被告主張權(quán)利的，檢察機關(guān)可就案件事實和證據(jù)出具意見。對符合支持起訴相關(guān)規(guī)定的，可以支持起訴，以更加便捷高效的程序，加強公益訴訟與私益訴訟的有效銜接。

（五）構(gòu)建懲罰性賠償管理和使用制度

懲罰性賠償制度的目的不僅是對違法行為人震懾、警示，還能從違法行為源頭杜絕侵害公共利益情況的發(fā)生。而懲罰性賠償金的管理和使用是制度落地的最終環(huán)節(jié)，維護公共利益是懲罰性賠償制度的出發(fā)點和落腳點，討論構(gòu)建完善懲罰性賠償金管理和使用機制，關(guān)系著制度的良好運行和長遠發(fā)展的重要問題。

1.構(gòu)建賠償金對私益訴訟請求人的支付制度

受到食品安全侵害的消費者是實質(zhì)權(quán)利人，檢察機關(guān)作為形式權(quán)利人，對訴訟獲得支持的賠償金應(yīng)考慮提起訴訟的消費者的權(quán)利保障。消費者提起私益訴訟主張十倍懲罰性賠償?shù)模磁c檢察機關(guān)提出十倍懲罰性賠償產(chǎn)生重疊，消費者可以從檢察機關(guān)訴訟獲得支持的賠償金中進行支取；若消費者主張損失三倍的懲罰性賠償，在其支付價款十倍的部分在檢察機關(guān)訴訟獲支持懲罰性賠償金進行支取，對超出部分的由消費者另行訴訟主張權(quán)利。

2.構(gòu)建賠償金對公共利益受損的維護填補制度

檢察機關(guān)在食品安全案件公益訴訟提起懲罰性賠償就是為了維護公共利益，因而制度架構(gòu)和制度目的也應(yīng)當符合維護公益的內(nèi)在要求。對按照程序已經(jīng)撥付給確定的受侵害消費者剩余部分的，設(shè)立取之于消費者、用之于消費者的訴訟收益管理機制是可行的，并規(guī)定賠償金應(yīng)當用于建立完善安全的食品生產(chǎn)和銷售體系，進一步加強食品安全監(jiān)督管理工作和持續(xù)改善食品安全公共服務(wù)等。

3.構(gòu)建賠償金使用管理運行制度

出臺懲罰性賠償專項基金管理辦法，并確定管理部門的權(quán)責，設(shè)立消費者私益訴訟或者維護自身權(quán)益的基金。與此同時，檢察公益訴訟賠償金使用管理制度要區(qū)別于其他公益資金的使用，尤其在使用目的和審批方式中，建立專項基金管理機構(gòu)、檢察機關(guān)、行政管理部門、審計機關(guān)等共同參與介入的模式，將專項基金使用納入法治軌道?；鹗褂霉芾頇C構(gòu)應(yīng)定期向檢察機關(guān)通報基金使用情況，并接受主管行政機關(guān)和審計部門的監(jiān)督管理，檢察機關(guān)可針對基金使用情況提出意見，確?；鸬氖褂梅绞?、程序和目的符合規(guī)定。

四、結(jié)語

懲罰性賠償?shù)哪康氖钦饝?、警示并填補受到侵害的公共利益。雖然現(xiàn)行法律沒有條文直接規(guī)定檢察機關(guān)可行使食品安全領(lǐng)域公益訴訟案件的懲罰性的請求權(quán)，但通過解釋體系可以在法律、政策和機制等方面確定檢察機關(guān)提起懲罰性賠償?shù)闹黧w資格。在明確賠償金可以覆蓋公益損害量的基礎(chǔ)上，通過探索構(gòu)建賠償金計算標準體系，實現(xiàn)辦案“情、理、法”和“三個效果”的有機統(tǒng)一。通過建立科學(xué)的賠償金管理使用機制，明確公益訴訟與私益訴訟的銜接，使得賠償金的管理和使用兼顧私益訴訟保障和公共利益的保護。懲罰性賠償制度正處于探索階段，任重道遠，還需要檢察、審判、行政機關(guān)和社會組織共同發(fā)力，推動制度理論和實務(wù)創(chuàng)新發(fā)展。