我國風能產業(yè)發(fā)展政策組合驅動路徑研究
——基于清晰集定性比較分析方法

郝曉燕 翟羽佳 臧麟山

（內蒙古工業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，內蒙古 呼和浩特 010051）

風能作為一種可再生能源，具有環(huán)境友好、分布廣、儲量大、可再生等特點，豐富的風能資源也為風電發(fā)展提供了良好的資源條件。追溯風能發(fā)展歷史，不難發(fā)現(xiàn)，這一開始于20世紀80年代的新能源產業(yè)在2005年以前發(fā)展進程極為緩慢，到了2006年，中國借鑒可再生能源產業(yè)較為發(fā)達國家的政策經(jīng)驗，出臺了《中華人民共和國可再生能源法》，通過政策手段促進風能產業(yè)等新能源產業(yè)蓬勃發(fā)展。以此為標志，我國的風能產業(yè)也正式進入勃興階段。

截至2021年年底，我國風電裝機累計達到3.28億千瓦，2021年新增4757萬千瓦，成為世界最大的風電市場。近年來，我國風能等新能源產業(yè)發(fā)展迅猛，已經(jīng)成為可再生能源發(fā)展的新主體?！笆濉逼陂g，我國風能利用水平有了質的飛躍，從以往單純追求裝機量，轉為提升發(fā)電量?！笆濉睍r期，在各種風能政策工具組合激勵下，我國風電行業(yè)實現(xiàn)了轉型，為“十四五”風能產業(yè)走向高質量發(fā)展儲力蓄能。

近年來，學術界對于風能政策的研究不斷豐富，從研究主體和內容來看，主要集中在國際政策比較分析和國內政策梳理兩個方面。學者們通過對比研究我國與其他國家風能政策的不同，指出我國在風能政策方面的不足，并提出相關對策。王婷等［1］通過梳理美、日、德、法等國家的風能、太陽能和核能發(fā)展現(xiàn)狀以及政策情況，為我國進一步推動新能源產業(yè)發(fā)展提出相應建議。Zheng Hu等［2］從技術、風資源、管理和時間/空間框架四個方面，比較分析德國、西班牙、丹麥三個國家的風電情況，對我國風電發(fā)展提出具體建議。IM Ydersbond等［3］認為正是由于特定的政治動機，使得歐盟與中國在環(huán)境和投資差異較大的情況下均實現(xiàn)了風力發(fā)電能力的大幅提升。

基于我國風能產業(yè)現(xiàn)狀，學者們對我國風能產業(yè)政策提出改善建議。黃萃等［4］采用政策工具的視角，通過量化研究的方式分析風能政策文本，探討其中存在的問題，并對未來政策完善和優(yōu)化提出具體建議。王曉珍等［5］通過梳理我國風電產業(yè)政策，從四個維度分析政策實施效果，并對促進產業(yè)發(fā)展提出政策建議。黃健傑［6］從法律層面提出促進風電產業(yè)健康發(fā)展的制度建議。

從研究方法來看，研究者們對于風能產業(yè)政策的分析多采用文本量化分析方法。黃萃、王曉珍等均采用文本量化分析方法探究風能產業(yè)政策效果。張澤璐等［7］采用共詞分析方法對風能產業(yè)政策進行文本量化分析，對風能產業(yè)政策體系進行評價，并進一步提出完善的制度建議。陳艷等［8］利用PageRank算法，通過提取風能產業(yè)政策關鍵詞，對政策組合進行評價。

綜上所述，現(xiàn)有文獻對風能產業(yè)政策研究多采用量化分析方法，通過政策關鍵詞頻數(shù)探究政策工具的不足，卻無法得出風能產業(yè)發(fā)展與不同政策組合之間的內在關系。因此，本文通過對31個省份的風能產業(yè)政策定性比較分析，試圖找到影響風能產業(yè)發(fā)展的政策組合，對厘清風能產業(yè)政策內部關系，以及未來制定相關政策具有重要意義。

一、風能產業(yè)政策分析框架

文章采用Rothwell和Zegveld［9］83-104對政策工具的分類，將影響風能產業(yè)發(fā)展的政策類型分為環(huán)境型、需求型和供給型。環(huán)境型政策工具從宏觀角度對風能產業(yè)產生影響，但并不直接干預風能產業(yè)發(fā)展，因此對其主要為間接影響作用，而供給型和需求型政策工具從微觀角度直接干預風能產業(yè)，分別從供給端和需求端對風能產業(yè)起直接作用［10］，具體如圖1所示。

圖1 政策工具對風能產業(yè)的作用

1.供給型政策工具

供給型政策工具是政府在技術、人才、資金等生產要素方面的支持，通過擴大產業(yè)供給渠道和增加供給數(shù)量，促進產業(yè)快速發(fā)展。

2.需求型政策工具

需求型政策工具是在貿易管制、開拓市場、政府采購等拉動需求方面的直接支持，通過拓寬產業(yè)下游需求，促進風能產業(yè)快速發(fā)展。

3.環(huán)境型政策工具

環(huán)境型政策工具是通過政策支持，提高產業(yè)融資能力、優(yōu)化稅收制度、改善市場環(huán)境、引導社會資金流入方向等為產業(yè)發(fā)展提供良好環(huán)境的方法，促進風能產業(yè)快速發(fā)展。

因此，文章基于基本政策工具體系，構建風能產業(yè)政策分析框架，研究推動我國風能產業(yè)發(fā)展的政策組合因素，旨在厘清我國風能產業(yè)政策體系內部的關系結構和作用機理。

二、研究設計

（一）研究方法

定性比較分析方法（QCA）包括模糊集定性比較分析方法（fs QCA）、清晰集定性比較分析方法（cs QCA）、多值集定性比較分析方法（mv QCA）。文章中選取的因變量為各省級行政區(qū)的風能發(fā)電量，自變量為各類別風能產業(yè)政策的數(shù)目，能夠以0或1進行二分賦值，而cs QCA適用于處理二分賦值的變量［11］5-8，因此文章采用清晰集定性比較分析方法分析研究。

（二）樣本數(shù)據(jù)收集

本文選擇31個省級行政區(qū)（不包含中國香港、中國澳門、中國臺灣）作為研究主體，從省級政府門戶網(wǎng)站以“風能”“風電”“風力發(fā)電”等為關鍵詞搜索政策，發(fā)文機構為省人民政府，發(fā)文時間為“十三五”期間，即2016年1月1日至2020年12月31日。獲得已發(fā)布的風能產業(yè)政策文本共271篇，各省級行政區(qū)中，河北省政策文本數(shù)量最多，為27篇，重慶市最少，為1篇。為體現(xiàn)發(fā)文主體的一致性及可比性，文章分別在31個省級行政區(qū)的政策文本中各選擇5篇，對于政策文本數(shù)量不足的省級行政區(qū)，以省級政府、省級職能機構等發(fā)文機關發(fā)布的政策補齊，最終獲得風能產業(yè)政策155篇。

（三）變量界定

1.條件變量界定

按照上文關于我國風能產業(yè)政策體系的分類和描述，再結合政策文本內容的實際情況，涉及需求型政策中的政府采購和服務外包、供給型政策中的資金投入的政策數(shù)量均為0，因此，文章選取“目標規(guī)劃政策”（A）、“金融支持政策”（B）、“稅收優(yōu)惠政策”（C）、“法規(guī)管制政策”（D）、“科技信息支持政策”（E）、“基礎設施建設政策”（F）、“貿易管制政策”（G）共7個條件變量。依據(jù)cs QCA的研究思路，首先記錄上述7類政策在每篇政策文本中各自出現(xiàn)的次數(shù)，再按照“二分歸屬原則”，對31個省級行政區(qū)風能產業(yè)政策數(shù)量的多寡進行賦值，若某類型政策出現(xiàn)次數(shù)高于平均值，賦值為1，反之則為0。31個省級行政區(qū)0-1賦值結果可見表1。

2.結果變量界定

文章的結果變量是2021年全國31個省級行政區(qū)風力發(fā)電量（FDL），結果變量數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局分省數(shù)據(jù)。根據(jù)2021年各省級行政區(qū)風力發(fā)電量進行二分法賦值：風力發(fā)電量高于平均值，賦值為1（共11個省級行政區(qū)），風力發(fā)電量低于平均值賦值為0（共20個省級行政區(qū)），得分及賦值結果見表1。

表1 我國風能產業(yè)政策文本條目數(shù)統(tǒng)計結果

三、結果分析

利用fs QCA 3.0軟件，生成真值表，結果如表2所示。

表2 真值計算結果

（一）單變量必要性分析

變量的一致性表示變量是否為結果的必要條件，變量的覆蓋率表示變量是否是結果的充分條件，因此使用fs QCA 3.0軟件，計算結果見表3。結果顯示，條件變量的一致性均低于0.9，因此認為條件變量不是結果的必要條件，而“基礎設施建設F”的一致性結果為0.8至0.9之間，可視為充分條件。此外，覆蓋率值結果表明，“基礎設施建設F”能夠解釋約53%的案例，而“貿易管制G”這一變量的覆蓋率為1，說明該變量能夠很好地解釋結果。此外，其他條件變量的一致性和覆蓋率計算結果處于0至0.9之間，說明這些條件變量對結果的發(fā)生具有一定的影響，但無法說明與結果之間是否存在充分或必要關系。因此認為，我國風能產業(yè)發(fā)展是在多項風能產業(yè)政策協(xié)同作用下實現(xiàn)的。

表3 單變量必要性分析結果

（二）多變量組合分析

對風能產業(yè)政策多變量組合分析中，得到三種條件變量組合，結果如表4所示。

表4 多變量組合分析

三種組合變量中，復雜解和中間解得到的結果一致，相對而言復雜解是構型較為繁雜的解，而簡單解是被簡化的解。復雜解的分析結果表明，解的總體覆蓋率達到0.363636，而總體一致性為1，這表示復雜解的政策組合對31個案例的可解釋程度較高。

綜合考慮以上解集，環(huán)境型、供給型、需求型這三種類型共7個條件變量，據(jù)此可以得到三種組合影響路徑。L1：涉及環(huán)境、供給、需求三方面的側重環(huán)境的全面型路徑；L 2：涉及環(huán)境、供給兩方面的側重供給的非全面型路徑；L 3：涉及環(huán)境、供給、需求三方面的側重供給的全面型路徑。

1.側重環(huán)境的全面型路徑

L1對應的復雜解為“目標規(guī)劃*～金融支持*～稅收優(yōu)惠*法規(guī)管制*基礎設施建設*貿易管制”，該組合的含義為政策文本中同時涉及目標規(guī)劃、法規(guī)管制、基礎設施建設、貿易管制4項政策，而金融支持、稅收優(yōu)惠2項政策則不涉及。

文中符合路徑L1的省級行政區(qū)為內蒙古、山西，其中風能發(fā)電量最高的省份為內蒙古（排名1/31），其次是山西（排名4/31），兩地的結果變量賦值均為1。在此路徑下，風能產業(yè)政策兼顧環(huán)境、供給、需求三個方面，并且側重于目標規(guī)劃和法規(guī)管制等環(huán)境因素。由符合路徑L 1的省份可以窺見，能源大省出臺風能產業(yè)政策較為全面，且重視環(huán)境方面的政策支持。

從政策實踐來看，內蒙古作為風能產業(yè)大省，風力發(fā)電量在各省份連續(xù)排名第一，到了2021年更是突破了900億千瓦時?！笆濉逼陂g，內蒙古出臺風能產業(yè)政策涉及環(huán)境、供給、需求三方面，且側重于環(huán)境型政策。從優(yōu)化風能產業(yè)發(fā)展環(huán)境的環(huán)境型政策著手，涉及目標規(guī)劃的政策包括優(yōu)化風能開發(fā)布局、大力發(fā)展清潔能源和新能源等；涉及法規(guī)管制的政策包括加大國際標準化交流合作，提升風電等優(yōu)勢特色產業(yè)在國際標準化制定方面的話語權。供給型政策中，涉及科技信息支持的政策包括積極推進風能利用技術，比如開展大規(guī)模風電并網(wǎng)接入及分布式風電接入技術等；涉及基礎設施建設的政策包括鼓勵因地制宜利用蔬菜大棚、建筑物屋頂?shù)冉ㄔO光伏發(fā)電項目，以及加快建設新能源外送基地。需求型政策涉及貿易管制，包括健全輸配電價體系以及創(chuàng)新電力交易模式等。

2.側重供給的非全面型路徑

L2對應的復雜解為“～目標規(guī)劃*～金融支持*～稅收優(yōu)惠*法規(guī)管制*科技信息支持*基礎設施建設*～貿易管制”。該組合的含義為政策文本中同時涉及法規(guī)管制、科技信息支持以及基礎設施建設這三項政策，而目標規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、貿易管制這四項政策則不涉及。

表中甘肅?。ㄅ琶?/31）符合路徑L2，其結果變量賦值均為1。L 2路徑下，風能產業(yè)政策涉及環(huán)境、供給兩個方面，并且側重于科技信息支持和基礎設施建設等供給因素，因此具有一定特殊性。由符合路徑L2的省份可以窺見，部分省份發(fā)展風能產業(yè)著力于環(huán)境和供給型政策，而不是需求型政策。

從政策實踐來看，甘肅省背靠河西走廊，發(fā)展風能產業(yè)有得天獨厚的優(yōu)勢，該省風能發(fā)電量處于較高水平，2021年甘肅省風能發(fā)電量達到了277.4億千瓦時?！笆濉逼陂g，甘肅省出臺風能產業(yè)政策涉及環(huán)境、供給兩方面，側重于供給型政策。屬于環(huán)境型政策的有目標規(guī)劃和法規(guī)管制，涉及目標規(guī)劃的政策有持續(xù)優(yōu)化風電開發(fā)布局，雙管齊下應用集中式與分布式風力發(fā)電；涉及法規(guī)管制的政策有強化風電出力預測獎懲機制、建立適應風電發(fā)展的電力調度和運行機制。屬于供給型政策的有科技信息支持和基礎設施建設，涉及科技信息支持的政策有發(fā)揮原有的千萬千瓦級風電基地的基礎優(yōu)勢，拓展風能資源觀測評估的范圍和精度；涉及基礎設施建設的政策有在風能資源相對較豐富、電網(wǎng)結構相對較強的區(qū)域適度建設中式風電場，引進風電設備制造項目。

3.側重供給的全面型路徑

L 3對應的復雜解為“～目標規(guī)劃*～金融支持*稅收優(yōu)惠*～法規(guī)管制*科技信息支持*基礎設施建設*貿易管制”。該組合含義為政策文本中同時涉及稅收優(yōu)惠、科技信息支持、基礎設施建設、貿易管制四項政策，而目標規(guī)劃、金融支持、法規(guī)管制三項政策則不涉及。

文中遼寧?。ㄅ琶?1/31）符合路徑L 3，其結果變量賦值均為1。L 3路徑下，風能產業(yè)政策兼顧環(huán)境、供給、需求三個方面，并且側重于科技信息支持和基礎設施建設等供給因素，因此也具有一定的特殊性。由符合路徑L3的省份可以窺見，部分省份發(fā)展風能產業(yè)，出臺風能產業(yè)政策較為全面，且重視供給方面的政策支持。

從政策實踐來看，遼寧省西南臨渤海，東南臨黃海，地理條件使遼寧省具有發(fā)展海上風能產業(yè)的相對優(yōu)勢，該省的風能發(fā)電量排名靠前，2021年風力發(fā)電量達到了192.2億千瓦時?！笆濉逼陂g，遼寧省出臺的風能產業(yè)政策涉及環(huán)境、供給、需求三方面，而側重于供給型政策。環(huán)境型政策包括目標規(guī)劃和稅收優(yōu)惠，涉及目標規(guī)劃的政策有積極發(fā)展非化石能源、積極有序發(fā)展風電；涉及稅收優(yōu)惠的政策有落實風力發(fā)電增值稅優(yōu)惠政策、制定支持風能等新能源產業(yè)發(fā)展的財稅優(yōu)惠政策。屬于供給型政策的有科技信息支持和基礎設施建設，涉及科技信息支持的政策有發(fā)展風力發(fā)電機智能控制等技術；涉及基礎設施建設的政策有在離岸海域開發(fā)與建設包括風能在內的可再生能源。需求政策涉及貿易管制，包括推進電力市場建設，拉動低谷用電需求。

四、結論與政策建議

（一）結論

文章首先對我國31個省級行政區(qū)的風能產業(yè)政策文本進行收集，其次基于政策工具的多維視角對收集到的政策進行分類，最后運用cs QCA方法研究風能產業(yè)政策對于風能產業(yè)驅動發(fā)展的影響路徑。研究結果表明：一是供給型政策對風能產業(yè)發(fā)展起著基礎性作用，其中的基礎設施建設往往是發(fā)展風能產業(yè)的基本條件。二是環(huán)境型政策的法律管制、供給型政策的科技信息支持、需求型政策的貿易管制也對風能產業(yè)發(fā)展有重要作用。三是各省份政策組合有差距，可能與各省的風能產業(yè)發(fā)展水平相關，并隨之變化，各省政策的制定和實施會偏好于某一類政策。因此，政府應出臺涉及環(huán)境、供給、需求三方面的全面型政策，并且對環(huán)境型政策傾斜往往會對風能產業(yè)發(fā)展產生更顯著的驅動效應。

（二）政策建議

基于上文提出的風能產業(yè)政策路徑組合，為促進風能產業(yè)良性發(fā)展，文章提出以下具體政策建議。

1.產業(yè)政策統(tǒng)籌制定，提高產業(yè)效益

政府在制定風能產業(yè)政策時，需考慮系統(tǒng)性、整體性、互補性，讓環(huán)境型、供給型、需求型政策優(yōu)勢互補，積極調配組合各種政策工具，以期達到“1+1＞2”的整體效應。具體來說，應從優(yōu)化風能產業(yè)發(fā)展的環(huán)境型政策出發(fā)，注重供給型政策工具，配合需求型政策工具，多管齊下驅動發(fā)展風能產業(yè)，使風能產業(yè)政策支持體系愈加完善。同時也要認識到，風能產業(yè)政策發(fā)展有兩個重要驅動因素，一是環(huán)境型政策的輻射作用，二是供給型政策的推動作用，而需求型政策的拉動作用影響有限，因此在政策制定上應有所側重。

2.環(huán)境政策創(chuàng)造條件，突破產業(yè)瓶頸

風能產業(yè)政策的環(huán)境型政策工具有目標規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制。為進一步加大環(huán)境型政策的輻射作用，首先，應大力發(fā)展風能，推動多能融合發(fā)展，協(xié)同開發(fā)利用傳統(tǒng)能源與包括風能在內的新能源。其次，應在金融稅收方面加大優(yōu)惠，由于風能產業(yè)需要較高的技術及資金支持，各省份對風能產業(yè)的金融支持及稅收優(yōu)惠政策較少，無疑加高了中小企業(yè)進入壁壘，因此，需加大財稅優(yōu)惠力度，合理引導企業(yè)進入風能產業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)，拓展產業(yè)鏈深廣度。最后，應在落實風電保障性收購制度的基礎上，建立優(yōu)先發(fā)電制度，同時重點推進風力發(fā)電領域標準的研制和修訂。

3.供給政策奠定基礎，助力產業(yè)升級

風能產業(yè)政策的供給型政策有科技信息支持和基礎設施建設。從科研設備優(yōu)化改造來看，聚焦風能開發(fā)與利用關鍵共性技術，優(yōu)化風能產業(yè)全鏈條資源布局。一是加強風力發(fā)電整機研發(fā)，尤其是海上風電整機和大功率風電整機等；二是重點研制關鍵部件，加快提升風電關鍵部件的自主創(chuàng)造能力；三是建設智能電站，借助云計算、大數(shù)據(jù)等先進技術，培育智能電站一體化等項目。從基礎設施優(yōu)化布局來看，基礎設施建設是風能產業(yè)政策驅動發(fā)展十分重要的力量，各省市均出臺了促進基礎設施建設的政策，本著因地制宜的原則，有序推進風能基地建設和項目建設，擴大風力發(fā)電裝機規(guī)模，優(yōu)化風能開發(fā)布局，加快風能開發(fā)利用產業(yè)化進程。

4.技術應用因地制宜，拓寬產業(yè)領域

我國風能產業(yè)政策具有特殊性。由于風能產業(yè)受自然影響較大的特征，需結合地區(qū)具體情況，推進大型風電基礎設施建設，包括陸上風電基礎設施建設和海上風電基礎設施建設，為大力發(fā)展風能產業(yè)奠定基礎。對于新疆、內蒙古、甘肅等西北地區(qū)，可應用大型風電裝備進行集中式風力發(fā)電；對于浙江、福建、江蘇等沿海地區(qū)，應科學開發(fā)利用海上風電資源，可在離岸海域開發(fā)和建設風電基地；對于四川、重慶、貴州等多山地區(qū)，可因地制宜適度開發(fā)分布式風力發(fā)電。