國家治理生態(tài)視域下理解國家制度建設(shè)的五重維度

韓占元

（中共大連市委黨校 馬克思主義理論教研部，遼寧 大連 116013）

改革開放40多年的發(fā)展，是我國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌的過程，也是我國國家制度不斷優(yōu)化完善的過程。40多年來的國家制度變革從強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度到國家治理現(xiàn)代化，從重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)到整體推進(jìn)系統(tǒng)發(fā)展，我國國家制度建設(shè)的理論認(rèn)識和實(shí)踐發(fā)展不斷深化、日漸成熟。特別是黨的十八屆三中全會提出了國家治理現(xiàn)代化的偉大命題，為認(rèn)識和推進(jìn)國家制度建設(shè)提供了全新視角；黨的十九屆四中全會進(jìn)一步指出： “中國特色社會主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導(dǎo)、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護(hù)的制度和治理體系。”［1］這為理解中國國家制度的強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)越性提供了更為廣闊的思考維度。

國家制度是國家治理現(xiàn)代化的核心要素，它需要與諸如社會主體、社會環(huán)境等其他各要素互相適應(yīng)、長期互動，形成具有相對穩(wěn)定的國家治理生態(tài)，使得國家問題得到系統(tǒng)性解決，才能真正為國家和人民帶來長久福祉。從國家治理生態(tài)角度審視我國的制度建設(shè)，有助于認(rèn)清制度建設(shè)的復(fù)雜性，從更廣闊的視角、更動態(tài)的過程、更縱深的時(shí)空不斷接近制度建設(shè)的科學(xué)路徑，不僅從邏輯上認(rèn)識我國的制度發(fā)展，而且從實(shí)踐上深化我國的制度建設(shè)，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。從國家治理生態(tài)的角度認(rèn)識國家制度，需要從制度的歷史前提、外部環(huán)境、內(nèi)部要素、整體狀態(tài)及微觀運(yùn)行機(jī)制等方面，系統(tǒng)審視制度產(chǎn)生和運(yùn)行的基本狀態(tài)。

一、適應(yīng)歷史的發(fā)展是國家制度產(chǎn)生的基本前提

國家制度的發(fā)生發(fā)展要符合歷史發(fā)展的大趨勢。國家制度是人類歷史的產(chǎn)物，是各種社會因素綜合作用的結(jié)果，制度內(nèi)外各要素之間保持著某種動態(tài)的平衡，具有相對穩(wěn)定性。在現(xiàn)代社會，隨著生產(chǎn)力的高速發(fā)展，國際社會競爭加劇、國內(nèi)社會各種問題層出不窮，對制度的穩(wěn)定性構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)。國家制度必須適應(yīng)變化，隨社會潮流的變動而調(diào)整，所以，孫中山強(qiáng)調(diào)， “世界潮流浩浩蕩蕩，順之則昌，逆之則亡”。只有能夠順應(yīng)歷史趨勢的制度，才可能具備強(qiáng)大的適應(yīng)力、生命力，從而使國家保持競爭力，避免因落后而被歷史淘汰的命運(yùn)。體現(xiàn)世界潮流的制度，如民主、共和、法治、市場等等，因其能夠契合社會需求、充分地進(jìn)行社會動員和社會整合、釋放社會個體和國家的潛力而紛紛為各國采納，成為不可阻擋的“世界大勢”。

國家制度要與具體的歷史條件相適應(yīng)。趨勢構(gòu)建方向，過程復(fù)雜多變，亨廷頓說， “現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂?！保?］要解決這一悖論，就要使現(xiàn)代性的國家制度與本國的具體國情密切結(jié)合、良性互動，從而實(shí)現(xiàn)理論邏輯與實(shí)踐邏輯、趨勢性與過程性的統(tǒng)一。在適應(yīng)具體的客觀條件下，現(xiàn)代性的國家制度才能發(fā)揮其蘊(yùn)含的正能量，并把副作用降到最低，使得國家既能解決關(guān)鍵歷史課題，又能避免在現(xiàn)代性的巨大沖擊力面前失序。正如習(xí)近平總書記所指出的， “中國特色社會主義政治制度之所以行得通、有生命力、有效率，就是因?yàn)樗菑闹袊纳鐣寥乐猩L起來的?！保?］

把握制度變革的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。國家既要推進(jìn)現(xiàn)代性，又要避免失序，現(xiàn)代化的度很難掌握，這個度就是國家制度變革的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，中國現(xiàn)代化的成功與掌握了國家制度變革的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)有著密切關(guān)系。鄧小平同志曾深刻指出： “我們評價(jià)一個國家的政治體制、政治結(jié)構(gòu)和政策是否正確，關(guān)鍵看三條：第一是看國家的政局是否穩(wěn)定；第二是看能否增進(jìn)人民的團(tuán)結(jié)，改善人民的生活；第三是看生產(chǎn)力是否得到持續(xù)發(fā)展?！保?］這三條標(biāo)準(zhǔn)抓住了中國制度現(xiàn)代化根本，為樹立共識、化解困境、優(yōu)化過程確立了科學(xué)的指引，積極有序推進(jìn)了中國國家制度的變革。在中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平總書記指出， “評價(jià)一個國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達(dá)利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進(jìn)入國家領(lǐng)導(dǎo)和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力運(yùn)用能否得到有效制約和監(jiān)督?！边@八個方面指出了國家制度變革的關(guān)鍵領(lǐng)域和根本問題，既是我國國家制度現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也進(jìn)一步深化了國家制度現(xiàn)代化的認(rèn)識。

二、解決本國最需要解決的時(shí)代問題是國家制度價(jià)值的首要追求

制度價(jià)值是制度建設(shè)的首要問題，這是制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而制度價(jià)值是在解決具體問題中體現(xiàn)出來的。進(jìn)一步說，制度價(jià)值是關(guān)于什么是好制度的判斷，制度是用來解決問題的，好的國家制度應(yīng)該是最能解決該國最需要解決的時(shí)代問題的制度。所以，習(xí)近平總書記說， “民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民要解決的問題”。［5］

每個國家的歷史不同，不同階段面臨的最需要解決的歷史問題也就不同，因而也就不存在放之四海而皆準(zhǔn)的所謂“普世”的制度價(jià)值。西方發(fā)達(dá)國家所追求的“自由” “民主”價(jià)值觀，是在具體的歷史中產(chǎn)生的，是各國具體國情產(chǎn)物。以美國為例，作為美國立國根基的自由主義價(jià)值觀，來自于最初的歐洲移民躲避政治宗教迫害的追求，所以，新生的美國國家制度的最高價(jià)值就是實(shí)現(xiàn)這些移民的個人自由。而且在美國的建國先賢眼里，國家權(quán)力是“必要的惡”，強(qiáng)大的國家權(quán)力勢必會損害個人自由，因此，要限制國家權(quán)力。但沒有國家權(quán)力又不行，所以，最初的美國國家制度是以邦聯(lián)制的面貌出現(xiàn)的，但是因?yàn)榘盥?lián)制在解決國家層面問題上的低效，才進(jìn)一步集中權(quán)力建立了聯(lián)邦制，所有這些都體現(xiàn)了美國自由主義價(jià)值觀產(chǎn)生的時(shí)代根源。

而廣大發(fā)展中國家，特別是二戰(zhàn)以后獨(dú)立的發(fā)展中國家，他們最緊迫最需要解決的問題不是個人自由問題，而是生存發(fā)展問題。很多發(fā)展中國家面臨外部強(qiáng)權(quán)欺凌、內(nèi)部政局動蕩，在這樣的背景下強(qiáng)調(diào)個人自由，只能是南轅北轍。他們需要的不是限制權(quán)力，而是需要一個強(qiáng)大的政治權(quán)威，來為個體生存和國家秩序提供強(qiáng)有力的政治保障。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，發(fā)展中國家保持一個強(qiáng)有力的政府，仍然有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西方的發(fā)展中國家，不可能在與西方的自由市場競爭中獲得優(yōu)勢，其結(jié)果只能是做西方發(fā)達(dá)國家的附庸。那些跳出中等收入陷阱的發(fā)展中國家，以東亞國家最有代表性，而這些國家的成功幾乎都與有一個強(qiáng)有力的政府密不可分。

制度價(jià)值決定著制度的最終走向，從時(shí)代問題的角度來理解我國國家層面的核心價(jià)值觀“富強(qiáng)、民主、文明、和諧”，將會更準(zhǔn)確地理解國家制度價(jià)值的現(xiàn)實(shí)根基。忽視制度的根本價(jià)值，單純地強(qiáng)調(diào)制度的形式，會導(dǎo)致“制度主義”的傾向，認(rèn)為制度程序決定一切、制度塑造價(jià)值，從而顛倒了程序和價(jià)值的本末關(guān)系，就會出現(xiàn)雖然制度規(guī)范、程序合法，但是社會問題未能得到有效解決，違背了制度建設(shè)的初衷。制度的規(guī)范性建設(shè)要在制度價(jià)值的引領(lǐng)下，實(shí)現(xiàn)形式和內(nèi)容的統(tǒng)一，真正讓制度發(fā)展沿著正確的方向進(jìn)行。

三、制度與人的關(guān)系是國家制度建設(shè)的核心變量

制度因人而生，因時(shí)而變，制度本身并不能獨(dú)立地發(fā)揮作用，它需要與各種要素密切結(jié)合、相互補(bǔ)充，從而形成類生態(tài)的系統(tǒng)。制度與人是國家治理生態(tài)建設(shè)的核心關(guān)系，于當(dāng)下的中國國家制度建設(shè)而言，就是協(xié)調(diào)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)于制度與人的關(guān)系，為人熟知的就是鄧小平所講， “領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”［6］333， “制度是決定性因素”［6］308。但是，鄧小平也指出： “中國的事情能不能辦好，社會主義和改革開放能不能堅(jiān)持，經(jīng)濟(jì)能不能快一點(diǎn)發(fā)展起來，國家能不能長治久安，從一定意義上說，關(guān)鍵在人?！边@說明制度與人兩者都很重要。對于兩者關(guān)系，錢穆先生提出， “制度與人事密切相連。制度比較穩(wěn)定，人事比較變動。制度由人創(chuàng)立，亦由人改訂，這也屬人事的范疇；而制度也可以規(guī)定人事，限制人事?！边@體現(xiàn)了兩層含義：一是兩者的功能特點(diǎn)不同，制度體現(xiàn)剛性、穩(wěn)定性，而人具有靈活性、創(chuàng)造性，體現(xiàn)了兩者的互補(bǔ)關(guān)系。二是，雖然制度與人互補(bǔ)，但是人是第一性的，是主動的，是人創(chuàng)造了制度。馬克思說， “在民主制中，不是人為法律而存在，而是法律為人而存在”， “不是國家制度創(chuàng)造了人民，而是人民創(chuàng)造了國家制度”。［7］

國家制度一方面需要具有穩(wěn)定性，規(guī)范各種社會行為；另一方面要具有適應(yīng)性，能夠應(yīng)對復(fù)雜多變的社會現(xiàn)實(shí)。 “當(dāng)我們追求變革時(shí)，為的是讓某種事物變得更好，當(dāng)我們追求保守時(shí)，為的是避免某種事物變得更壞?！保?］5這種社會的保守性和適應(yīng)性的雙重需要，要求使制度與人事相契合，發(fā)揮合力作用，共同維系社會秩序，推動社會發(fā)展。

在人類歷史的發(fā)展中，制度與人的協(xié)調(diào)推進(jìn)取得了巨大進(jìn)步。社會個體通過制度產(chǎn)生集體行動，使個體的意志和力量轉(zhuǎn)化為社會行為，而制度也不斷影響社會個體的選擇，內(nèi)化為個體性行為。如民主與法制的相互補(bǔ)充：從制度與人的關(guān)系看，法制的剛性體現(xiàn)了制度的規(guī)范性要求，它把人類文明的成果以法制的形式固定下來，進(jìn)而規(guī)范全社會成員的行為；民主的靈活性體現(xiàn)了人的要求，它把民眾的具體要求體現(xiàn)在政治生活中，凝聚社會共識，集聚社會力量，也能夠不斷順應(yīng)時(shí)代的要求，創(chuàng)設(shè)新的國家制度。再如，各種組織的誕生和蓬勃發(fā)展，企業(yè)組織、社會組織、政治組織等等，這些組織為協(xié)調(diào)制度與人的關(guān)系，優(yōu)化國家治理生態(tài)的發(fā)展，提供了有效的組織支撐。

四、科學(xué)有效的現(xiàn)代制度系統(tǒng)是國家制度建設(shè)的整體性要求

國家制度作為復(fù)雜的制度系統(tǒng)，是通過各個子制度之間相互作用、相互影響，對國家的發(fā)展施加整體性的作用。其中，經(jīng)濟(jì)制度與政治制度是否契合是個關(guān)鍵變量。對于社會的重大變化，國家制度需要進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)整才能進(jìn)一步適應(yīng)，從而保證國家發(fā)展的強(qiáng)大活力。我國改革開放的過程就是國家制度不斷進(jìn)行系統(tǒng)性改革，從而不斷優(yōu)化的過程?！斑@項(xiàng)工程極為宏大，零敲碎打調(diào)整不行，碎片化修補(bǔ)也不行，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進(jìn)，是各領(lǐng)域改革和改進(jìn)的聯(lián)動和集成，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應(yīng)、取得總體效果?！保?］當(dāng)前，制度方面的全面深化改革，就是國家制度系統(tǒng)性對現(xiàn)實(shí)提出的要求。

在中國特色社會主義新時(shí)代，如何“使市場在資源配置中起決定作用，更好發(fā)揮政府作用，更好推進(jìn)黨和國家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，更好滿足人民日益增長的美好生活需要，更好推動人的全面發(fā)展、社會全面進(jìn)步、人民共同富裕。”實(shí)現(xiàn)這一系列目標(biāo)，需要對國家整體制度系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化配置。黨的十九屆三中全會提出， “構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系，推動人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會組織等在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動、增強(qiáng)合力，全面提高國家治理能力和治理水平。”［10］在國家制度的系統(tǒng)性建構(gòu)下，不斷推進(jìn)根本制度、基本制度和重要制度的相互銜接、相互貫通、整體聯(lián)動。

從國家治理生態(tài)的角度看，增強(qiáng)國家制度的整體性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性，必須要重視以下兩個問題。一是要對正式制度和非正式制度進(jìn)行通盤考慮。正式制度指一套政治、經(jīng)濟(jì)、契約規(guī)則，這些規(guī)則調(diào)節(jié)人們的行為并塑造人們之間的相互關(guān)系，包括法律法規(guī)、規(guī)章制度及有關(guān)政策文件。［11］非正式制度以生活方式的形式表現(xiàn)出來，主要有道德和宗教實(shí)踐、習(xí)慣、風(fēng)俗和情感，而正是這些東西使一個民族成其所是。［8］6從社會發(fā)展的歷史來看，非正式制度比正式制度的影響要深遠(yuǎn)得多，相對穩(wěn)定得多，因此，在構(gòu)建和變革正式制度時(shí)要充分考量非正式制度的影響，如果視而不見，必將付出巨大代價(jià)。

二是要對制度優(yōu)勢和制度弱點(diǎn)權(quán)衡利弊，考慮周全。健全完善制度，要“本著于法周延、于事有效的原則”［12］。制度系統(tǒng)對資源、權(quán)力等要素的不同配置，產(chǎn)生了不同的制度特點(diǎn)，某些方面的突出也會相應(yīng)使其對立面減弱。在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和制度選擇時(shí)，必須充分考量，不能因?yàn)橹贫扔腥蹴?xiàng)就放棄其優(yōu)勢，也不能因其優(yōu)勢而忽略弱點(diǎn)。例如，高度集權(quán)的國家制度能夠集中力量辦大事，但是權(quán)力的集中也容易導(dǎo)致腐敗問題。如果按照西方的權(quán)力治理邏輯，治理腐敗問題就要削弱、分散權(quán)力，這樣腐敗問題雖然被克服，但是集中力量辦大事的優(yōu)勢就會消失。如何既能集權(quán)、又能有效克服腐敗問題，考驗(yàn)著那些傾向于集權(quán)的國家。對這一“兩難”問題，中國共產(chǎn)黨有著清醒的認(rèn)識， “中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”“發(fā)展社會主義民主政治，關(guān)鍵是要增加和擴(kuò)大我們的優(yōu)勢和特點(diǎn)，而不是要削弱和縮小我們的優(yōu)勢和特點(diǎn)?！保?］既堅(jiān)持發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，同時(shí)也要對腐敗問題保持足夠警惕，構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的制度體系；在有效解決腐敗問題的同時(shí)，也要積極解決懶政怠政、為官不為的問題。

五、充滿活力持久有效的運(yùn)行機(jī)制是國家制度的動力來源

國家制度系統(tǒng)龐雜，最終要落實(shí)到執(zhí)行力上，落實(shí)到每一個社會成員身上， “必須有一種機(jī)制，制度通過它塑造個體行為，個體也能通過它形成和革新”。［13］“機(jī)制”一詞最早來自希臘文，其意義是指人們?yōu)榱诉_(dá)到某種目的而制造的工具和采取的手段的總稱。有無有效的運(yùn)行機(jī)制，運(yùn)用什么樣的運(yùn)行機(jī)制決定了制度的有效性。比較普遍且行之有效的機(jī)制，有信息公開機(jī)制、競爭機(jī)制、獎懲機(jī)制、轉(zhuǎn)化機(jī)制，等等。

信息公開機(jī)制。信息公開機(jī)制的最重要的意義是保障公民的知情權(quán)，是公民參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的首要條件，也是讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)社會力量廣泛參與國家事務(wù)，保證各級政府公共性的基本條件。信息公開機(jī)制的有效性與公開的形式、公開的范圍、公開的程度密不可分。

競爭機(jī)制。競爭機(jī)制是商品經(jīng)濟(jì)活動中最普遍的方法，競爭機(jī)制能夠最大限度地激發(fā)各利益主體的能動性，使社會資源能夠得到更有效的配置，其充分發(fā)揮作用和展開的標(biāo)志是優(yōu)勝劣汰。對于國家制度特別是政治制度而言，有無競爭機(jī)制，在多大范圍、多大程度上展開競爭，競爭的標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)，規(guī)則執(zhí)行是否嚴(yán)格，決定了國家制度的活力。

獎懲機(jī)制。趨利避害是人的本能，獎懲機(jī)制就是針對此而設(shè)計(jì)的。獎懲機(jī)制具有激勵與控制的雙重功能，二者相輔相成，結(jié)合使用。及時(shí)適當(dāng)?shù)莫剳褪歉鱾€領(lǐng)域促進(jìn)合作的最優(yōu)策略［14］1-2，在制度運(yùn)行中充分運(yùn)用這一機(jī)制，將會促進(jìn)社會成員服從制度，從而增強(qiáng)制度效能。

轉(zhuǎn)化機(jī)制。轉(zhuǎn)化機(jī)制指的是把社會問題和社會矛盾轉(zhuǎn)化成推動社會發(fā)展動力的一套規(guī)則安排。在現(xiàn)實(shí)中，一些人經(jīng)常把社會問題、社會矛盾看作社會發(fā)展的障礙，而在馬克思主義者的眼中社會矛盾是社會發(fā)展的動力，雖然兩者的社會矛盾不是同一個范疇，但是在本質(zhì)上是相通的。社會問題、社會矛盾中集中了大量的信息，是社會各方面的沖突節(jié)點(diǎn)，從中可以掌握各方面的具體狀況，把脈社會癥狀，主觀、客觀、制度、人事都可以體現(xiàn)出來，從而有的放矢、對癥下藥，變革制度、更新方法、優(yōu)化人員，推動社會進(jìn)步。

各種機(jī)制功能的根基在于人的特性，特別是人的利益。所有的機(jī)制都要充分考慮到利益的相關(guān)者，平衡好集團(tuán)利益、部門利益、個人利益，實(shí)現(xiàn)人民群眾的整體利益、根本利益、長遠(yuǎn)利益。人民群眾的最廣泛充分參與是增強(qiáng)制度活力、降低制度成本、提高制度效能的根本保障。