“社會治理法治化”命題的理論澄清

王 琦

（南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210023）

一、引言

“當(dāng)下中國社會治理的法治化轉(zhuǎn)型，是中國社會發(fā)展演化到一定程度之后的內(nèi)在需要。”［1］“社會治理法治化”命題在當(dāng)代中國也成為了熱門話題。從黨和國家的政策導(dǎo)向來看， “社會治理法治化”命題的提出，并非一蹴而就的，而是一個黨和國家的認(rèn)識不斷深化的過程。黨的十八屆三中全會首次提出“創(chuàng)新社會治理體制”，將以往表述的“社會管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣卫怼保?］。黨的十八屆四中全會提出“提高社會治理法治化水平”這個重要論斷［3］。黨的十九大報告用專章強(qiáng)調(diào)了社會治理議題，提出“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！保?］黨的十九屆四中全會提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。”［5］《法治社會建設(shè)實(shí)施綱要 （2020-2025年）》指出： “到2025年，社會治理法治化水平顯著提高。加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，推進(jìn)社會治理制度化、規(guī)范化、程序化?！保?］因此，從黨的十八屆三中全會到十九屆四中全會的政策演變，以及《法治社會建設(shè)實(shí)施綱要（2020-2025年）》這一關(guān)乎社會治理法治化和法治社會建設(shè)的重要文件來看，黨中央推動社會管理向社會治理、社會治理法治化轉(zhuǎn)型的決策導(dǎo)向是十分明顯的。

從學(xué)界已有討論來看，相關(guān)學(xué)者對于“社會治理法治化”命題的認(rèn)識并不統(tǒng)一。黨中央用最高文件的形式提出了“社會治理法治化”這一命題之后，學(xué)界掀起了研究熱潮，研究成果蔚為大觀。但筆者通過梳理已有的相關(guān)研究成果時發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對于“社會治理法治化”命題并未取得共識，尤其是對于“治理”一詞的理解不同。國內(nèi)大部分學(xué)者認(rèn)為治理是公共管理的意思，但各有側(cè)重點(diǎn)。例如，有學(xué)者認(rèn)為， “治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序、滿足公眾的需要?！保?］“治理就是無需政府的公共管理?！保?］還有學(xué)者認(rèn)為， “治理是指公共權(quán)威為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動和管理過程，也即公共利益最大化的管理過程?！保?］國外學(xué)者對于“治理”一詞也有不同認(rèn)識，區(qū)別在于是否需要政府作為治理主體。有學(xué)者認(rèn)為治理是政府與非政府組織在國家公共事務(wù)上的互動協(xié)作［10］。有學(xué)者建議將 “治理”范疇限定為“政府制定和執(zhí)行規(guī)則的能力以及提供服務(wù)的能力，與政府是否民主無關(guān)。”［11］

從社會治理實(shí)踐來看，一些地區(qū)對于“社會治理法治化”命題沒有形成準(zhǔn)確的理解，對于社會治理法治化的實(shí)踐轉(zhuǎn)型沒有引起足夠的重視，更遑論是否做到的問題了。他們認(rèn)為社會治理就是政府控制和統(tǒng)治社會，社會治理法治化就是政府依據(jù)法律來控制和統(tǒng)治社會。在這種認(rèn)識的引導(dǎo)下，一些社會治理工作整體上還處在政府主導(dǎo)管控型、維穩(wěn)性治理優(yōu)先的地區(qū)，卻誤以為自己的社會治理水平已經(jīng)達(dá)到了法治化的程度，是達(dá)致法治的典型。社會治理實(shí)踐中的這種觀念和現(xiàn)象值得我們認(rèn)真審視和對待。

綜上所述， “社會治理法治化”命題在理論上沒有得到充分的討論，在實(shí)踐上被一些地區(qū)所誤解，導(dǎo)致了這一命題的理論內(nèi)涵不甚明了。因此，在黨和國家強(qiáng)調(diào)“提高社會治理法治化水平”的現(xiàn)實(shí)背景下，我們實(shí)有必要從理論層面對這一命題進(jìn)行澄清。本文通過辨析“社會治理法治化”命題中的概念，歸納這一命題的實(shí)踐表征，試圖厘清它的理論內(nèi)涵。

二、 “社會治理法治化”命題中的概念辨析

（一） “社會治理”與“社會管理”的區(qū)別

筆者認(rèn)為，要厘清 “社會治理”與 “社會管理”的區(qū)別，應(yīng)當(dāng)從他們的歷史沿革來考察。在拉丁語和古希臘語中， “治理”一詞本來指的是控制和操縱，并在一定意義上與“統(tǒng)治”這個詞交叉使用，并泛指和各種各樣的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動，更加側(cè)重于管理與控制。

歷史上的社會治理模式在相關(guān)研究領(lǐng)域已經(jīng)基本形成了共識，即統(tǒng)治型社會治理、管理型社會治理以及服務(wù)型社會治理［12］。在這三種不同發(fā)展階段的社會治理模式中，統(tǒng)治型社會治理會導(dǎo)致社會的自主性和活力不足，國家與社會之間的矛盾尖銳，容易發(fā)生社會動亂等諸如此類的情形。管理型社會治理較統(tǒng)治型社會治理有了一定的進(jìn)步，主要存在于資產(chǎn)階級革命后的社會狀態(tài)，其實(shí)就是“社會管理”范疇的主要表現(xiàn)。在管理型社會治理模式下，政府在社會治理工作中占主導(dǎo)地位，對社會有絕對的控制支配權(quán)，社會組織和公民只能服從和配合，仍然不是社會治理的主體。政府更多的是一種壓制型的管理與控制，同時提供一定的社會公共服務(wù)。發(fā)展到現(xiàn)代的服務(wù)型社會治理與統(tǒng)治型社會治理、管理型社會治理相比，則更多地具有社會合法性及正當(dāng)性。在服務(wù)型社會治理模式下，由社會實(shí)踐衍生出的法律得到了人們普遍的社會認(rèn)同和內(nèi)心信服。這種強(qiáng)調(diào)人們主觀接受和認(rèn)同的社會治理模式是真正把社會組織、公民等群體作為社會治理的主體，堅持多元主體協(xié)同共治，既讓社會充分自治、充滿活力，又讓社會治理在法治的框架下有序進(jìn)行。

“強(qiáng)調(diào)‘社會治理’而非‘社會管理’，不是簡單的詞語變化，而是思想觀念上的變化?！保?］在“社會管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣卫怼钡倪^程中，治理主體從單一性走向多元化；治理規(guī)范由國家法為主轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?guī)范共治；權(quán)力運(yùn)行方式由政府的自上而下治理轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會的平行互動；權(quán)力性質(zhì)由單一強(qiáng)制性轉(zhuǎn)化為柔性的民主協(xié)商。由此分析，“社會治理”與“社會管理”范疇主要存在三個層面的區(qū)別。

一是在治理規(guī)范層面的區(qū)別， “社會治理”范疇強(qiáng)調(diào)多元規(guī)范共治，既包括國家法等正式制度規(guī)范，也注重民間法等社會規(guī)范的約束作用，國家法和民間法在社會治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)良性互動。 “社會管理”范疇則主要是依靠國家法律的強(qiáng)制力來規(guī)范人們的行為。二是在治理主體層面的區(qū)別。 “社會治理”范疇強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)作共治，具體包括執(zhí)政黨、政府、社會組織和公民等治理主體。 “社會管理”范疇則是政府主導(dǎo)推進(jìn)的、自上而下的層級治理。三是在治理方法層面的區(qū)別。 “社會治理”范疇主要體現(xiàn)為注重柔性治理方法的使用，善用和解、調(diào)解等多元糾紛解決方式，而“社會管理”范疇則主要體現(xiàn)為依賴政府執(zhí)法等剛性治理方法，治理方法的強(qiáng)制性顯著。

（二） “法治化”的理論意涵

“法治化”是“社會治理法治化”命題中的核心概念。為厘清這一概念的理論意涵，可從以下三個方面進(jìn)行理解。

第一，社會治理是多元規(guī)范之治。在社會治理的制度框架下，規(guī)范對于約束人們的行為具有權(quán)威性。本文認(rèn)為，立足于法治內(nèi)在的社會面向，社會治理應(yīng)當(dāng)是多元規(guī)范之治。因為“法治必然地內(nèi)蘊(yùn)著社會的面向，其沒有理由被任何主體霸占和據(jù)為己有，當(dāng)作治理社會的手段或工具?！保?3］正如馬克思所言： “社會不是以法律為基礎(chǔ)的。那是法學(xué)家們的幻想。相反地，法律應(yīng)該以社會為基礎(chǔ)?！保?4］因此，當(dāng)談到“社會治理法治化”命題時，不能片面地認(rèn)為其只是國家法律之治，也應(yīng)當(dāng)關(guān)注社會規(guī)范之治。正如黨的十八屆四中全會提出的“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用?！保?］我們應(yīng)當(dāng)通過國家法律和社會規(guī)范的多元規(guī)范共治，實(shí)現(xiàn)社會治理法治化。

第二，社會治理是民主協(xié)商之治。黨和國家多次強(qiáng)調(diào)民主協(xié)商是社會治理體系的核心構(gòu)成要素。黨的十八屆三中全會提出， “開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化。”［3］黨的十八屆四中全會提出， “建立健全協(xié)商溝通機(jī)制?！保?］黨的十九大報告指出， “有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦?！保?］黨的十九屆四中全會提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系?！保?5］這些論斷都強(qiáng)調(diào)了社會治理是民主協(xié)商之治。社會治理要實(shí)現(xiàn)共建共治共享，就必須堅持民主協(xié)商。堅持民主協(xié)商的社會治理可以充分聽取各方主體的意見，有效維護(hù)社會公共利益。 “運(yùn)轉(zhuǎn)良好的社會都采取措施遏制從眾并促進(jìn)異見。它們之所以如此，部分原因是為了保護(hù)異見者的權(quán)利，但更主要的是：保護(hù)社會自身的利益?！保?］因此，堅持民主協(xié)商的社會治理決定了各級人民政府在開展社會治理工作的過程中，應(yīng)當(dāng)傾聽人民呼聲，多與人民商量，汲取人民智慧。只有充分做到了民主協(xié)商的社會治理，才能促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策，真正彰顯人民群眾在社會治理體制中的主體地位。

第三，社會治理是政社互動之治。社會治理法治化并非是政府依據(jù)法律來治理社會，而是強(qiáng)調(diào)社會與政府的良性互動關(guān)系。黨的十九屆四中全會提出， “發(fā)揮群團(tuán)組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。”［16］這就表明，黨中央認(rèn)可了社會治理是政社互動之治，并用最高文件的形式確認(rèn)了政府、社會和居民在社會治理實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)政社互動。 “所謂政社互動，就是以實(shí)現(xiàn)善治為目標(biāo)，以政府善政為基礎(chǔ)，以社會組織依法民主自治為依托，政府與社會組織對公共事務(wù)合作管理的一種社會治理模式?！保?7］應(yīng)當(dāng)特別指出的是，雖然筆者認(rèn)為社會治理是政社互動之治，但并非強(qiáng)調(diào)完全的社會自治，更非主張執(zhí)政黨、政府等國家權(quán)力在社會治理工作中的退出。執(zhí)政黨和政府作為我國最有權(quán)威的社會政治組織形式，在消除分散、實(shí)現(xiàn)社會整合方面的作用在現(xiàn)今歷史條件下尚無以替代。因此，社會治理法治化的過程不是執(zhí)政黨、政府等國家權(quán)力與社會組織、群眾等社會權(quán)力之間此消彼長的關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)看作是一個國家與社會相互之間不斷賦權(quán)、協(xié)作共治的過程，是一種國家權(quán)力與社會權(quán)力之間的良性互動。

三、 “社會治理法治化”的實(shí)踐表征

欲從理論上厘清“社會治理法治化”命題的內(nèi)涵，我們可以從其目標(biāo)指向來展開論述。 “社會治理法治化”的核心目標(biāo)是多元治理主體依據(jù)多元治理規(guī)范，實(shí)現(xiàn)共治共建共享的社會治理格局。從這一核心目標(biāo)出發(fā)，可以歸納出“社會治理法治化”的實(shí)踐表征。我國當(dāng)前的社會治理實(shí)踐存在法治化保障不足的問題。究其原因，主要有兩個方面：一是治理主體方面，目前的社會治理工作大多還是由政府等國家公權(quán)力機(jī)關(guān)單方面自上而下地推進(jìn)，沒有充分利用社會自治力量，更難以通過社會權(quán)力實(shí)現(xiàn)對國家公權(quán)力的有效監(jiān)督。二是治理規(guī)范方面，由于當(dāng)前的社會治理體制是政府主導(dǎo)推動的，較少利用社會力量。因此社會治理工作的開展也主要是以國家法律作為制度依據(jù)，沒有或較少利用民間規(guī)范的約束力來規(guī)范人們的行為。 “社會治理法治化”的實(shí)踐表征不僅是治理規(guī)范和治理主體的多元化，還應(yīng)當(dāng)包括社會自治和權(quán)力監(jiān)督。因此， “社會治理法治化”應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)多元主體依據(jù)多元規(guī)范、以自治為基礎(chǔ)、以服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的治理。

（一）多元化的治理規(guī)范

社會治理法治化應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)治理規(guī)范多元化。黨的十八屆四中全會、十九屆四中全會均強(qiáng)調(diào)了社會治理規(guī)范多元化問題。實(shí)現(xiàn)社會治理的法治化轉(zhuǎn)型，離不開社會治理多元規(guī)范體系的有效建設(shè)和運(yùn)行。社會治理的多元規(guī)范體系主要包括國家法等正式制度規(guī)范和民間法等社會規(guī)范。 “社會規(guī)范和正式制度一起發(fā)揮著形塑人們行為的作用。”［17］“法律的多元主體概念要求我們不僅要承認(rèn)國家法的法律現(xiàn)實(shí)，還要承認(rèn)特定群體的法律意識在民族國家內(nèi)的獨(dú)特地位?！保?8］因此，我國在提高社會治理法治化水平的過程中，國家法和民間法不可偏廢，并要實(shí)現(xiàn)良性互動?？梢詮囊韵氯齻€方面進(jìn)行理解。

首先，國家法律規(guī)則體系要在社會中實(shí)現(xiàn)有效輸入，發(fā)揮應(yīng)有的實(shí)效。 “當(dāng)前中國社會處于急劇轉(zhuǎn)型階段，個體自律的有效性不高，社會規(guī)范的功能受限，因而需要法律主動干預(yù)，社會生活領(lǐng)域的法治需求日益增長?！保?9］現(xiàn)代國家法律規(guī)則是國家立法主體為國家和社會提供的公共產(chǎn)品，它體現(xiàn)了秩序、自由、平等、正義、人權(quán)和特定的社會效率。社會的法治秩序，首先體現(xiàn)為國家法律規(guī)則體系的有效輸入和發(fā)揮應(yīng)有的實(shí)效。強(qiáng)調(diào)國家法律在社會中的輸入和實(shí)效，并不是要強(qiáng)化法律的強(qiáng)制性，而是意圖強(qiáng)調(diào)法律在社會治理領(lǐng)域的合法性?！胺尚枰戏ㄐ浴：戏ㄐ苑从沉俗鳛橐豁椫匾鐣贫鹊姆芍贫鹊牡匚慌c功能之正當(dāng)性。當(dāng)公民認(rèn)為法律是合法的時候，他們就會認(rèn)可法律有權(quán)力規(guī)制社會中的人們，從而認(rèn)識到自己作為公民有義務(wù)服從法律。因此，合法性激發(fā)人們自發(fā)服從法律和法律權(quán)威，而不是通過暴力和支配來促使人們服從法律。 ”［20］

其次，民間法規(guī)范的有效建設(shè)和運(yùn)行也是實(shí)現(xiàn)社會治理法治化必不可少的條件。 “國家立法在內(nèi)容上的限度和調(diào)整機(jī)制的滯后兩大方面都有不可克服的天然局限性，因此國家立法不能否定和完全替代社會自我生成秩序的能力?！保?1］法律是現(xiàn)代社會最重要的、必不可少的、也是最高層級的社會規(guī)范，但絕不是唯一的、可以單獨(dú)有效規(guī)制社會關(guān)系的規(guī)范。 （當(dāng)然，這種最高層級的定位，不是一種道德或價值層面的評判，而是就其具有的規(guī)制功能或手段的更加豐富性而言的）。任何社會秩序都是多元社會秩序共同規(guī)制或作用的結(jié)果，其中，天然地具有較強(qiáng)親民性的民間規(guī)約和道德等社會規(guī)范，對于規(guī)范基本社會秩序，具有不可替代的作用。社會規(guī)范作為“自生自發(fā)秩序的生成物”，是在人類社會歷史發(fā)展的過程中，不斷地探索、修正，被作為經(jīng)驗總結(jié)保留下來。這種社會規(guī)范充分體現(xiàn)了人們共同的文化基因，是由人們在社會實(shí)踐中內(nèi)化而成的規(guī)則。在這個意義上，人們遵守社會規(guī)范，并用它來維持社會秩序，是基于人們內(nèi)在的慣性使然。

再次，國家法律規(guī)范與民間法規(guī)范應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)良性互動。 “實(shí)用的多元規(guī)范融合是提升國家治理能力的規(guī)范基礎(chǔ)?！保?2］國家法律作為理性建構(gòu)的產(chǎn)物，體現(xiàn)了人們的共同意志，具有較強(qiáng)的規(guī)范性和強(qiáng)制性。民間法規(guī)范作為社會自生自發(fā)秩序的產(chǎn)物，盡管強(qiáng)制性和規(guī)范性較弱，但作為人們在社會實(shí)踐中內(nèi)化而成的規(guī)則，其具有國家法律所欠缺的親民性。因此，國家法和民間法的多元規(guī)范融合互動，不僅體現(xiàn)在各自調(diào)整規(guī)制領(lǐng)域的互補(bǔ)性，更體現(xiàn)為各自的相互支持和保障。其根本原因在于，它們都是在社會治理法治化轉(zhuǎn)型需要的基礎(chǔ)上形成了良性互動。

（二）多元化的治理主體

社會治理法治化應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)治理主體多元化?！叭绾螌⒄⑸鐣M織、公眾等治理主體有效整合起來形成社會治理合力，是當(dāng)前社會治理制度建設(shè)需要重點(diǎn)突破的關(guān)鍵問題?！保?3］黨的十九屆四中全會針對這一問題，指出了要“建設(shè)社會治理共同體”。從其表述來看，社會治理共同體包含了執(zhí)政黨、政府、社會組織、公眾等多元主體。社會治理共同體的形成與協(xié)作，對于保證國家和社會權(quán)威結(jié)構(gòu)的有效行使具有重要功能。

黨的十九屆四中全會提出的社會治理共同體是一種以人民為中心的、角色到位、能力共強(qiáng)、作用協(xié)調(diào)格局。它不是指國家公權(quán)力在社會治理工作中的退出，更不是執(zhí)政黨、政府等所代表的國家公權(quán)力與社會組織、群眾等所代表的社會權(quán)力之間此消彼長的關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)看作是一個國家與社會相互之間不斷賦權(quán)、協(xié)作共治的過程。它是一種國家權(quán)力與社會權(quán)力之間的互動，其目標(biāo)是將“強(qiáng)政黨、強(qiáng)政府、弱社會”轉(zhuǎn)變成為“強(qiáng)政黨、強(qiáng)政府、強(qiáng)社會”的多元主體協(xié)同共治的社會治理新格局。 “社會共治已經(jīng)成為現(xiàn)代國家治理體系的有機(jī)組成部分，也是實(shí)現(xiàn)善治的有效工具。”［24］因此，社會治理共同體的形成是社會治理法治化乃至國家治理體系和能力現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)保障。

（三）以自治為基礎(chǔ)的治理

社會治理法治化的有效實(shí)現(xiàn)以自治為基礎(chǔ)?！白灾问欠ㄖ蔚幕A(chǔ)，法治是自治的保障，兩者互為表里，缺一不可?！保?5］要實(shí)現(xiàn)社會自治，首先要明確自治的含義。自治是指人民群眾在社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。人民群眾通過自治實(shí)現(xiàn)社會治理法治化，是他們依法直接行使民主權(quán)利的重要方式，是訓(xùn)練和促使他們遵守規(guī)則的最好治理方式，也是他們以社會主體的身份依法依規(guī)互治的最好場域。社會自治意味著人民群眾及社會組織是根本的社會治理和法治主體，不能把他們看作是法治客體和治理的對象。

社會自治局面的實(shí)現(xiàn)，必須仰賴基層群眾自治制度的健全和完善。不得不遺憾地說，我國的基層群眾自治制度盡管推行了30余年，但距離真正的社會自治局面仍有很大的空間。村民委員會和居民委員會作為自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的基層群眾自治組織，其展現(xiàn)的社會自治功能目前還是非常有限的。在社會治理法治化的改革推進(jìn)過程中，進(jìn)一步完善和落實(shí)基層群眾自治制度是根本。社會治理法治化的有效建設(shè)，最為重要的就是不能破壞憲法法律明確規(guī)定的基層群眾自治制度，而是要強(qiáng)化和更好地落實(shí)這一制度。

欲強(qiáng)化和落實(shí)基層群眾自治制度，必須依靠社會自治規(guī)范的約束力來規(guī)范人們的行為。任何社會秩序都是多元社會秩序共同規(guī)制或作用的結(jié)果。其中，社會自治規(guī)范作為基層群眾自治制度下的立規(guī)定制權(quán)的重要體現(xiàn)，對于規(guī)范社會秩序，具有不可替代的作用。因此在社會治理法治化的建設(shè)過程中，要不斷健全既有秩序又充滿活力的基層群眾自治制度，更好地發(fā)揮社會自治規(guī)范對人民群眾行為的約束作用。

我國應(yīng)當(dāng)通過引導(dǎo)人民群眾在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，在政府的指導(dǎo)下，充分掌握相關(guān)知識和技能以后，依照憲法法律的規(guī)定，制定和完善自治章程、村規(guī)民約、居民公約等自治規(guī)范。自治規(guī)范體系建立以后，要進(jìn)一步落實(shí)和完善村規(guī)民約、居民公約等自治章程草案的審核和備案制度，健全合法有效的村規(guī)民約、居民公約的落實(shí)執(zhí)行機(jī)制，充分發(fā)揮村規(guī)民約、居民公約等社會自治規(guī)范的作用。 “在所有情況下，法律規(guī)范都依賴于社會規(guī)范和道德觀念?！保?6］因此我國應(yīng)當(dāng)注重弘揚(yáng)社會主義核心價值觀，充分發(fā)揮良好的家教家風(fēng)在社會治理工作中的有效作用。我國在開展社會治理工作的過程中應(yīng)當(dāng)重視并使用道德、習(xí)俗、倫理、禮儀等社會規(guī)則，充分依靠社會輿論所形成的社會壓力機(jī)制等非正式的社會控制方式來形成社會的有效自治和他治。

強(qiáng)化和落實(shí)基層群眾自治制度不僅需要完善社會自治規(guī)范，同時也要求現(xiàn)代行政服務(wù)管理應(yīng)當(dāng)與社會自我服務(wù)管理高度對接、合作。這種對接、合作需要行政權(quán)力的下沉，即行政權(quán)力需要一方面推動社會的自治，為其提供必要的服務(wù)和保障，如動員組織、資金和場所的支持等；另一方面，要讓社會組織發(fā)揮自治功能，獨(dú)立處理城鄉(xiāng)社區(qū)一些具體社會治理事務(wù)、輕微的違法行為，化解日常的矛盾糾紛，或者作為相對獨(dú)立的第三方，與政府部門分工合作，有效解決一些矛盾糾紛。這要求政府為社會提供更多的制度保障和空間，在合適的領(lǐng)域進(jìn)一步向社會放權(quán)，尋求社會組織在社會治理工作中的合作配合［27］。這種政府與社會的對接和合作既能減輕行政管理的壓力，又可以提高社會治理的內(nèi)生性、自為性，彰顯社會成員的主體地位，形成國家公權(quán)力、社會權(quán)力與公民權(quán)利的良性互動，構(gòu)造多元主體共建共治共享的社會治理新格局。

因此，在社會治理法治化的建設(shè)過程中，公權(quán)力機(jī)關(guān)和相關(guān)工作人員必須擯棄以往的包辦代替思維，強(qiáng)化政府的服務(wù)性職能，通過社會組織的培育來強(qiáng)化社會力量參與，增進(jìn)社會自治性氛圍和能力。公權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員要進(jìn)一步明確，社會治理法治化的基礎(chǔ)是強(qiáng)化基層群眾自治制度。政府應(yīng)當(dāng)將社會安全穩(wěn)定和諧定位在基層社會享有充分的自治權(quán)基礎(chǔ)上，真正尊重群眾的自治領(lǐng)域，不能借社會治理工作來強(qiáng)行運(yùn)用公權(quán)力滲透群眾自治領(lǐng)域，損害群眾依憲法法律所享有的自治權(quán)利。社會要確保人民群眾在法治的環(huán)境下，享有并行使自治權(quán)利，遵守和履行法定義務(wù)，自身處于既充滿活力、又和諧有序的自治狀態(tài)。

（四）以服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的治理

在社會治理領(lǐng)域中，公權(quán)力容易被濫用，應(yīng)當(dāng)接受制約和監(jiān)督，被牢牢地關(guān)在制度的“籠子”里。這是社會治理法治化得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。有學(xué)者對權(quán)力制約的必要性問題作出過精辟論述， “一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”［28］筆者認(rèn)為，服務(wù)型政府的建設(shè)是權(quán)力監(jiān)督實(shí)現(xiàn)與否的評判標(biāo)準(zhǔn)。社會治理法治化的一個關(guān)鍵目標(biāo)，是政府由管理為主到服務(wù)為主的職能轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約和監(jiān)督，以及公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給與社會自治能力的高度對接。由此觀之，社會治理法治化是以服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的治理。

服務(wù)型政府建設(shè)要以保障和改善民生為目標(biāo)。黨的十九大報告提出“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理?！保?］這就意味著，社會治理的加強(qiáng)和創(chuàng)新與民生保障問題是密不可分的。因為“以人民為中心”的發(fā)展思想必然決定了社會治理工作要以滿足人民需求為中心。政府應(yīng)當(dāng)從教育、就業(yè)、收入、社會保障、精準(zhǔn)扶貧、醫(yī)療健康等民生領(lǐng)域著手，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。政府應(yīng)當(dāng)以提高社會主體的生活質(zhì)量為根本目標(biāo)，構(gòu)建社會安全和諧有序、環(huán)境優(yōu)美、基礎(chǔ)設(shè)施完備、教育衛(wèi)生福利資源健全完備的公共服務(wù)體系。政府除了提供較充分的秩序、人力、財力、政策等輸入性保障外，還要充分動員社會自身相配套的組織要素和力量，讓各種社會公共服務(wù)穩(wěn)定有序地內(nèi)在化于社會自身。

服務(wù)型政府建設(shè)意味著政府角色定位的轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其服務(wù)職能，變管理本位為服務(wù)本位。服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵是政府準(zhǔn)確定位自己的角色，在強(qiáng)化自身服務(wù)能力的同時，真正將自己置身于服務(wù)社會主體的地位。政府在社會治理工作中的角色定位應(yīng)當(dāng)是主責(zé)而不是主導(dǎo)，是助力而不是包辦。政府應(yīng)當(dāng)動員社會的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督能力，在有效接納和公平配置政府提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)的同時，衍生出更多的使社會主體受益的公共產(chǎn)品與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)真正內(nèi)在于社會的、法治化的社會治理格局。否則，政府提供的公共產(chǎn)品和社會服務(wù)再多，作用也是有限的，難以到位的，導(dǎo)致供給與需求的不匹配。社會主體因在公共決策中缺位，或因公共服務(wù)錯位，或因公共權(quán)力越位，而沒有應(yīng)有的獲得感和滿足感，反而具有受支配感、受壓制感和被剝奪感。這就要求政府及其工作人員應(yīng)當(dāng)改變官僚主義、形式主義作風(fēng)，勤走基層，傾聽群眾呼聲和合理訴求，了解社情民意。同時，政府要通過現(xiàn)代信息技術(shù)手段，最大限度地為群眾提供公共服務(wù)，及時為人民群眾排憂解難。這種行政權(quán)力的下沉，并不意味著社會管控的強(qiáng)化，而是增強(qiáng)其親民性。

以服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督需要得到法治保障。這種法治保障具體包括兩個方面：一方面要形成政府對社會的必要監(jiān)管和保障機(jī)制。正如馬克斯·韋伯所說： “任何公權(quán)力通常都包括懲罰的力量——在過去用得比現(xiàn)今更廣泛——尤其不單是直接以實(shí)力來去除不服從，并且更以不利于對方的威嚇手段來令其屈服?！保?9］因此，在涉及社會公共利益的重大事件尤其是涉及公共安全的暴力犯罪、黑惡勢力的防范化解問題上，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主體作用，運(yùn)用公權(quán)力對社會公共秩序和安全予以維護(hù)。另一方面，這種法治保障也需要得到廣大人民群眾的高度配合和監(jiān)督，既可以形成社會主體運(yùn)用多元法律規(guī)范的有效自治和他治機(jī)制，有效防止危害社會公共安全的社會屏障；又可以直接有效防止，或與國家監(jiān)察反腐部門形成有效合力防止國家公權(quán)力的濫權(quán)、怠權(quán)和腐敗。近年來，隨著自媒體的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)反腐的浪潮推動著我國反腐事業(yè)的發(fā)展，人民群眾可以利用自媒體向國家監(jiān)察反腐部門反映情況、提供案件線索，發(fā)揮了非常重要的作用，為我國各項工作的開展提供了助力。