監(jiān)檢銜接視角下檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的困境與出路

袁 帥

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800)

國家監(jiān)察體制改革以來，我國建立了以黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公為組織架構(gòu)的反腐敗治理體系，而監(jiān)檢銜接也一直是理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)問題。監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)銜接視角下檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查是一項(xiàng)新課題。探索建立科學(xué)合理的檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查模式，有利于打通“調(diào)查—公訴”制度的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。因此，監(jiān)檢銜接視角下檢察機(jī)關(guān)提前介入調(diào)查具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、問題的提出

從當(dāng)前的法律制度上看，檢察機(jī)關(guān)提前介入調(diào)查已經(jīng)具備法律基礎(chǔ)：第一，《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第一百二十七條明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)行部門“互相配合，互相制約”，為檢察機(jī)關(guān)提前介入奠定了法律基礎(chǔ)。第二，《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)第四條做出與《憲法》相同的規(guī)定，進(jìn)一步明確有關(guān)機(jī)關(guān)和單位對案件依法予以協(xié)助(此處的協(xié)助應(yīng)當(dāng)包含檢察機(jī)關(guān)提前介入)。第三，《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)第一百七十條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)證據(jù)先行審查，為審查起訴工作提供便利。第四，相關(guān)司法解釋和規(guī)范性文件的規(guī)定?！秶冶O(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》(以下簡稱《銜接辦法》)，對檢察機(jī)關(guān)提前介入的范圍、啟動(dòng)、工作方式、任務(wù)等進(jìn)行了規(guī)定；《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡稱《刑事訴訟規(guī)則》)第二百五十六條明確了檢察機(jī)關(guān)可以派員介入職務(wù)犯罪調(diào)查。由上可知，檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查具有法律基礎(chǔ)，但“體制創(chuàng)新”與傳統(tǒng)司法訴訟活動(dòng)的“新舊碰撞”，監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)的承接與對話，理論上對檢察機(jī)關(guān)提前介入的法律屬性界定存在爭議，實(shí)踐中還存在檢察機(jī)關(guān)提前介入的適用條件、介入程度等做法不一等困境，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)提前介入存在一定的理論障礙和實(shí)踐困境，具體操作層面仍需細(xì)化。

二、檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的困境

(一)法理障礙——檢察機(jī)關(guān)提前介入的法律界定

目前，檢察機(jī)關(guān)提前介入的法律屬性尚存爭議。一方面，監(jiān)察權(quán)不同于司法權(quán)與行政權(quán)，是一種新型國家權(quán)力狀態(tài)，《憲法》的修訂和《監(jiān)察法》的出臺(tái)為監(jiān)察權(quán)提供了制度支撐，但集黨紀(jì)檢查、行政監(jiān)察和犯罪調(diào)查三種權(quán)力于一身，顯然已經(jīng)超出傳統(tǒng)理論的解釋范疇，對國家機(jī)關(guān)權(quán)力屬性提出新的挑戰(zhàn)。[1]同時(shí)，監(jiān)察和司法分屬不同領(lǐng)域，《憲法》和《監(jiān)察法》將監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系界定為“互相配合、互相制約”，異于公檢法之間的“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間不存在“分工負(fù)責(zé)”的關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)提前介入是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)力，還是一種新型關(guān)系模式？檢察機(jī)關(guān)在提前介入機(jī)制中扮演何種角色？

另一方面，檢察機(jī)關(guān)提前介入主要集中在監(jiān)委移送審查起訴階段，檢察機(jī)關(guān)提前介入是連接監(jiān)察程序與司法程序的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，學(xué)界主要有監(jiān)督角色、制約角色兩種學(xué)說。監(jiān)督說認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，扮演監(jiān)督者角色，但這一觀點(diǎn)被實(shí)務(wù)部門所否認(rèn)，對于普通刑事案件檢察機(jī)關(guān)提前介入的目的是履行對偵查工作的監(jiān)督職能，而對于監(jiān)察委員會(huì)辦理的案件則不再履行監(jiān)督職能。制約說認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提前介入可以對監(jiān)察權(quán)行使發(fā)揮制約作用，檢察機(jī)關(guān)在介入階段對證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、事實(shí)認(rèn)定、案件定性及法律適用提出書面意見，通過意見反饋強(qiáng)化對調(diào)查機(jī)關(guān)活動(dòng)的制約，但從實(shí)踐角度看，檢察意見對監(jiān)察機(jī)關(guān)的拘束力不強(qiáng)，是否采納也由監(jiān)察機(jī)關(guān)自行決定。[2]

(二)實(shí)踐難題——檢察機(jī)關(guān)提前介入面臨的困境

第一，檢察機(jī)關(guān)提前介入的被動(dòng)性。監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴是檢察機(jī)關(guān)接收案件的時(shí)間起點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)提前介入也集中在這個(gè)階段。根據(jù)《最高檢刑訴規(guī)則》與《銜接辦法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)委辦理的職務(wù)犯罪案件，只能依靠監(jiān)委商請介入，監(jiān)委在檢察機(jī)關(guān)提前介入程序啟動(dòng)中具有主動(dòng)權(quán)，檢察機(jī)關(guān)提前介入陷入被動(dòng)，有的地區(qū)會(huì)以案件涉及保密為由拒絕檢察機(jī)關(guān)提前介入，而提前介入工作能夠在事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)收集等方面提出意見。因此，監(jiān)檢銜接配合溝通機(jī)制的差異將會(huì)影響檢察機(jī)關(guān)提前介入的比例和效果。

第二，檢察機(jī)關(guān)提前介入工作方式的差異性。檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查并非是一項(xiàng)簡單的制度銜接，檢察權(quán)與監(jiān)察權(quán)之間存在權(quán)力碰撞，檢察機(jī)關(guān)提前介入工作內(nèi)容主要集中在證據(jù)收集、事實(shí)認(rèn)定、案件定性、法律適用、案件管轄等方面；檢察機(jī)關(guān)提前介入的工作方式較為靈活多樣，有的以案件協(xié)調(diào)會(huì)的形式集中展開案件探討，有的則通過電話溝通靈活交換意見，還有的以書面閱卷形式進(jìn)行初步審查，方式各異導(dǎo)致介入效果參差不齊。根據(jù)《銜接辦法》第十四條第二款規(guī)定，“檢察機(jī)關(guān)提前介入提出的書面意見應(yīng)當(dāng)包括提前介入工作的基本情況、審查認(rèn)定的事實(shí)、定性意見、補(bǔ)證意見及需要研究和說明的問題等內(nèi)容”。

第三，提前介入時(shí)間不統(tǒng)一。根據(jù)《銜接辦法》第十三、十四條之規(guī)定，最高檢收到提前介入書面通知后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)指派檢察官帶隊(duì)介入并成立工作小組，小組在15日內(nèi)審核案件材料，對證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、事實(shí)認(rèn)定及案件定性等提出書面意見，是否采取強(qiáng)制措施進(jìn)行審查，但實(shí)踐中提前介入的時(shí)間并不固定。目前，最普遍的問題是提前介入時(shí)間短，[3]提前介入的時(shí)間缺乏法律指引，雖然《銜接辦法》做出了15日的規(guī)定，但實(shí)踐中監(jiān)察委提供的時(shí)間往往不足15日，介入過晚導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)閱卷時(shí)間得不到保障，難以全面審查，影響提出書面意見的質(zhì)量，甚至有的地區(qū)在監(jiān)察立案階段就商請檢察機(jī)關(guān)介入，突破了提前介入的權(quán)力范疇和時(shí)間規(guī)定。

第四，提前介入案件適用范圍標(biāo)準(zhǔn)模糊。根據(jù)《銜接辦法》第十二條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)可以就職務(wù)犯罪案件中“重大、疑難、復(fù)雜”的案件商請檢察機(jī)關(guān)介入。但對介入范圍的評判標(biāo)準(zhǔn)不一，把握難度較大，例如，如何認(rèn)定“重大”，缺少較為統(tǒng)一的操作標(biāo)準(zhǔn)，是以刑期確定，還是以被調(diào)查人的職級、犯罪數(shù)額認(rèn)定？“疑難、復(fù)雜”的界定則主觀性更強(qiáng)，取證難度大、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不易把握、涉案人數(shù)眾多、案件存在分歧等都可能被認(rèn)定為疑難復(fù)雜。因此，案件適用范圍的模糊也為具體操作帶來較大困擾。

三、檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的現(xiàn)實(shí)出路

(一)理論出路——檢察機(jī)關(guān)提前介入法律屬性的證成

檢察機(jī)關(guān)提前介入法律屬性的認(rèn)定以提前介入的設(shè)立目的、監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查的關(guān)系為切入點(diǎn)進(jìn)行探討。第一，檢察機(jī)關(guān)提前介入制度源于上世紀(jì)80年代檢察機(jī)關(guān)介入公安辦理的刑事案件，特別是有重要影響力的案件，從源頭上引導(dǎo)偵查取證、防止冤假錯(cuò)案、統(tǒng)一證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，減少退回偵查等情況。而職務(wù)犯罪案件檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查不僅具有上述功能，還是完善監(jiān)檢銜接機(jī)制的重要內(nèi)容，具有履行公訴機(jī)關(guān)職能、實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委之間互相制約職責(zé)的雙重法律屬性。第二，檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查原則上是借鑒提前介入偵查的經(jīng)驗(yàn)做法，二者具有相似性，具有一定參照意義。筆者認(rèn)為，職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查作用不僅包含轉(zhuǎn)隸前的職務(wù)犯罪刑事偵查職能，具有與刑事偵查一致的目的性與強(qiáng)制性，還兼具調(diào)查和偵查屬性，具有“行紀(jì)檢”三種調(diào)查權(quán)的特質(zhì)，集監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)于一身。第三，《憲法》和《監(jiān)察法》明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪提前介入調(diào)查形成“互相配合、互相制約”的監(jiān)檢關(guān)系，同時(shí)結(jié)合《銜接辦法》相關(guān)規(guī)定，主要包含兩大方面：一為訴訟證據(jù)相關(guān)的采納提供書面意見；二對監(jiān)委辦案過程中相關(guān)措施進(jìn)行審查。

因此，檢察機(jī)關(guān)提前介入調(diào)查的法律屬性不是單純的“監(jiān)督說”“制約說”，應(yīng)當(dāng)是“制約”為主、“監(jiān)督”為輔，綜合考慮介入的實(shí)踐目的和預(yù)期價(jià)值，包含檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督定位及刑事司法訴訟活動(dòng)中的控訴職能。具體而言，“制約”主要表現(xiàn)為規(guī)范監(jiān)察權(quán)的合法行使，是以“檢察權(quán)制約監(jiān)察權(quán)”，這種制約是一種雙向互動(dòng)，即相互制約，例如檢察機(jī)關(guān)在提前介入過程中認(rèn)為監(jiān)察委采取的措施或者證據(jù)收集方式存在問題可以提出意見。傳統(tǒng)的“監(jiān)督”是一種剛性的監(jiān)督，而檢察機(jī)關(guān)提前介入的“監(jiān)督”性質(zhì)是一種較為柔性的監(jiān)督模式，并非單項(xiàng)的監(jiān)督關(guān)系，在對職務(wù)犯罪證據(jù)收集、固定、法律適用等問題進(jìn)行共同參與，以監(jiān)督為“外殼”，發(fā)揮制約目的。

(二)實(shí)踐出路——檢察機(jī)關(guān)提前介入的完善路徑

1.確定檢察機(jī)關(guān)介入組織架構(gòu)，加強(qiáng)“監(jiān)—檢”溝通，合理分配檢察資源。檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)委調(diào)查宜在檢察院內(nèi)部成立職務(wù)犯罪工作組，建立較為穩(wěn)定的人員架構(gòu)，可由辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的檢察長或者副檢察長為組長，檢察官、檢察官助理為組員。在監(jiān)委商請?zhí)崆敖槿霑r(shí)，由組長指定兩名以上(含兩名)檢察官介入案件，一方面分擔(dān)提前介入的工作壓力，同時(shí)在提前介入階段，根據(jù)案件掌握程度，確定案件的承辦檢察官，降低審查起訴的風(fēng)險(xiǎn)，提高內(nèi)部辦案水平和效率。

2.構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提前介入案件適用標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化“重大、疑難、復(fù)雜”評價(jià)體系，合理確定適用范圍。結(jié)合提前介入法律屬性，原則上看，提前介入范圍并非越廣越好，適用的比率也并非越高越好，而應(yīng)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。例如：監(jiān)委調(diào)查的職務(wù)犯罪案件事實(shí)清楚、情節(jié)較為輕微案件無需提前介入。同時(shí)，要把好提前介入的出口關(guān)，評估案件介入的必要性和可行性。一方面，細(xì)化“重大、疑難、復(fù)雜”的評價(jià)體系：一是案件調(diào)查難度大，案件定性、法律適用存在較多問題的案件；二是案件后續(xù)審查起訴和庭審階段難度可能較大。另一方面，結(jié)合案件全面審查，合理確定適用范圍?！爸卮蟆钡恼J(rèn)定可從可能判處的刑期、社會(huì)影響力、社會(huì)關(guān)注程度、涉及人員等方面綜合判斷；對“疑難、復(fù)雜”的認(rèn)定包含證據(jù)采信方面是否存在困難、證據(jù)可能存在的沖突、影響定罪量刑的證據(jù)、犯罪的手段、法律的規(guī)定、涉及的證據(jù)等。

3.合理分配介入時(shí)間和階段，完善介入工作方式，優(yōu)化“監(jiān)—檢”銜接辦案流程。以監(jiān)委調(diào)查終結(jié)后、移送起訴前介入為原則，提前介入時(shí)間關(guān)系到案件審查質(zhì)量，針對實(shí)踐中介入時(shí)間過短、分配不均等問題，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，應(yīng)優(yōu)化審批程序，適當(dāng)精簡流程，明確內(nèi)部審批的時(shí)間，檢察機(jī)關(guān)結(jié)合職務(wù)犯罪案件審查重點(diǎn)和難點(diǎn)，在了解案件大致情形后，適配該罪名擅長的檢察官，提高工作效率，優(yōu)化“監(jiān)—檢”銜接流程，同時(shí)對案情過于復(fù)雜的案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)可商請介入時(shí)間提前或延長，辦案難度確實(shí)較大的，可適當(dāng)提前介入，或者咨詢相關(guān)專家。

4.發(fā)揮實(shí)質(zhì)性審查的“把關(guān)”作用，建立介入反饋機(jī)制，完善監(jiān)委內(nèi)部論證復(fù)核流程。檢察機(jī)關(guān)提前介入的核心就是要對案件的事實(shí)和程序進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，如同“過篩子”，將無關(guān)緊要的問題扣除，將案件難點(diǎn)放到桌面上討論，通過實(shí)質(zhì)性審查，一同把關(guān)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、事實(shí)認(rèn)定、案件定性以及法律適用等問題，如發(fā)現(xiàn)上述證據(jù)存在瑕疵，及時(shí)與監(jiān)察機(jī)關(guān)溝通并建立溝通反饋機(jī)制：一是以檢察機(jī)關(guān)介入工作小組為主，意見反饋以提前介入工作小組名義反饋，并經(jīng)組長審批；二是意見反饋內(nèi)容應(yīng)包括介入案件基本案情、證據(jù)合規(guī)性、事實(shí)認(rèn)定、程序合法性、法律適用、主要爭議問題以及還需補(bǔ)充偵查的方面等，提出書面意見，反饋給監(jiān)察機(jī)關(guān)；三是監(jiān)察機(jī)關(guān)需進(jìn)行內(nèi)部論證，結(jié)合檢察機(jī)關(guān)提出的意見進(jìn)行復(fù)核，將建議采納情況及后續(xù)補(bǔ)證等問題反饋給檢察機(jī)關(guān)，保障檢察機(jī)關(guān)提前介入的效果，打通“調(diào)查—公訴”的最后一公里，提升職務(wù)犯罪案件辦理質(zhì)量。