人口老齡化的法治應(yīng)對路徑

張 騰

(渤海大學(xué) 紀(jì)律檢查委員會(huì)，遼寧 錦州 121013)

進(jìn)入21世紀(jì)20年代，全球人口老齡化進(jìn)程顯著加快且不可逆轉(zhuǎn)。中國作為世界老年人口最多的國家，已快速步入“未富先老”和“未備先老”的艱難境地，人口老齡化已然成為我國今后一段時(shí)間內(nèi)的基本國情。面對這一百年未有之大變局，各種憂慮接踵而來。有“人口老齡化使得人口紅利……正在漸漸變酸”的憂慮，[1]有“人口老齡化或?qū)?dǎo)致科技發(fā)展減弱”的憂慮，更有“文明趨于消亡”的過度憂慮。然而“塞翁失馬，焉知非?！?，應(yīng)運(yùn)而生的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。從本質(zhì)上講，人口老齡化機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，并沒有好壞之分，老齡化趨勢是人口再生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變和人類文明進(jìn)步的結(jié)果。[2]然而，無論是看好或是唱衰，我國的人口老齡化問題需要被嚴(yán)正對待。面對人口老齡化對國家治理現(xiàn)代化提出的新課題，黨和國家提出了積極應(yīng)對人口老齡化的國家戰(zhàn)略。人口老齡化下的社會(huì)轉(zhuǎn)型，法治作為現(xiàn)代社會(huì)治理的基本方式和手段，亦不能置身事外，需要對人口老齡化這一深刻變革積極應(yīng)對。

一、人口老齡化法治應(yīng)對的理論支撐

法治為何以及如何回應(yīng)當(dāng)下社會(huì)關(guān)切與現(xiàn)實(shí)問題，是我們必須要回答的問題，由此解構(gòu)人口老齡化法治應(yīng)對的理論支撐是回答問題的先行。以理論視角觀之，人口老齡化的法治應(yīng)對是回應(yīng)型法理論的必然要求。回應(yīng)型法理論產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代社會(huì)急劇變革的美國，美國法社會(huì)學(xué)和制度學(xué)派代菲利佩·諾內(nèi)特和菲利普·塞茲尼克直面社會(huì)現(xiàn)實(shí)，以法律與社會(huì)的關(guān)系為參照，把法律秩序劃分為壓制型法、自治型法、回應(yīng)型法三種類型，試圖尋找解決社會(huì)危機(jī)的法律對策。[3]盡管作者并未明確地界定“回應(yīng)型法”的概念，但其對“回應(yīng)型法”的特征有著詳細(xì)的論述。[4]他們認(rèn)為，回應(yīng)型法具有開放性品格，能夠回應(yīng)社會(huì)對法律的需求變化；回應(yīng)型法強(qiáng)調(diào)法律實(shí)施機(jī)關(guān)通過進(jìn)行法律推理和法律解釋行為順應(yīng)社會(huì)變革，既保持法律的穩(wěn)定性又具有適應(yīng)性；回應(yīng)型法是以問題為中心進(jìn)行制定和修改，緊扣問題解決的實(shí)踐需求。[5]回應(yīng)型法理論的核心范疇圍繞“回應(yīng)問題”展開，積極回應(yīng)社會(huì)需求，強(qiáng)調(diào)公民的主體性參與，在進(jìn)行人口老齡化的法治應(yīng)對研究時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步挖掘回應(yīng)型法理論的核心價(jià)值，使回應(yīng)型法理論為人口老齡化的法治應(yīng)對發(fā)揮重要的指導(dǎo)作用。其一，回應(yīng)型法理論所主張的“回應(yīng)導(dǎo)向”,能夠?yàn)樾聲r(shí)代人口老齡化的法治應(yīng)對提供方向指引。其二，回應(yīng)型法理論強(qiáng)調(diào)法律在保持自主穩(wěn)定的同時(shí)要順應(yīng)社會(huì)變革潮流，這與人口老齡化轉(zhuǎn)型時(shí)期的法治變革具有天然的契合性。其三，回應(yīng)型法理論的核心特征,如法律應(yīng)積極能動(dòng)地回應(yīng)社會(huì)、法律推理和法律解釋的觀點(diǎn)能夠?yàn)槿丝诶淆g化的法治應(yīng)對提供新的思路。

二、人口老齡化法治應(yīng)對的必然性

(一)人口老齡化的法治應(yīng)對是國家治理現(xiàn)代化的必然要求

我國自20世紀(jì)70年代開始推行以“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”為基本要求的計(jì)劃生育政策，1980年轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)行獨(dú)生子女政策。獨(dú)生子女政策實(shí)施期間，國家治理模式表現(xiàn)為典型的運(yùn)動(dòng)式治理，通過在短時(shí)間內(nèi)集中行政資源達(dá)到控制人口增長的政治任務(wù)，以提高政府治理的有效性。運(yùn)動(dòng)式治理的過程中，各級領(lǐng)導(dǎo)干部在強(qiáng)大的體制壓力下默許、縱容甚至鼓勵(lì)強(qiáng)迫命令和暴力強(qiáng)制。[6]社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)與落戶掛鉤，影響“超生兒”的入學(xué)、就醫(yī)等權(quán)利，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收異化為腐敗的工具，治理的有效性飽受爭議。隨著人口結(jié)構(gòu)、新生兒出生率等因素的改變，2016年1月我國宣告全面放開二胎，終結(jié)了實(shí)施35年的獨(dú)生子女政策。人口政策的調(diào)整是對國家治理體系和治理能力的一次大考，圍繞獨(dú)生子女政策所設(shè)計(jì)的制度和治理方式已不能適應(yīng)人口國情的深刻變化。人口老齡化背景下的國家治理不僅關(guān)乎民生福祉，更關(guān)乎整個(gè)國家的人口安全和社會(huì)穩(wěn)定，是一項(xiàng)久久為功的事業(yè)，不可能畢其功于一役，探索人口老齡化背景下治理模式的轉(zhuǎn)變是完善新時(shí)代國家治理的必然要求。習(xí)近平總書記指出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，當(dāng)然要高度重視法治問題”。[7]人口老齡化背景下的國家治理也應(yīng)當(dāng)重視法治問題，法治具有固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，而人口老齡化背景下的國家治理同樣需要固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)政策和手段的支持。人口老齡化社會(huì)的治理作為國家治理的重要組成部分，需要法治有所作為。由此來看，人口老齡化背景下的國家治理需求與法治的基本屬性具有互相契合的現(xiàn)實(shí)合理性。因此，充分運(yùn)用法治思維和法治手段介入人口老齡化背景下的國家治理，能夠厚植國家治理的基石。

(二)人口老齡化的法治應(yīng)對是依法治國的應(yīng)有之義

十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。(1)中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。人類社會(huì)在發(fā)展的過程中一直貫穿著不同的利益訴求和價(jià)值沖突，進(jìn)入人口老齡化社會(huì)這一轉(zhuǎn)型期，利益訴求和價(jià)值沖突會(huì)更加凸顯和錯(cuò)綜復(fù)雜，這些沖突具體表現(xiàn)為家庭代際矛盾逐漸外化、贍養(yǎng)和繼承問題突出、老年人社會(huì)參與引發(fā)的糾紛加劇等。法律是平衡和協(xié)調(diào)不同利益和價(jià)值沖突的首選權(quán)威性工具，通過確立各方可接受的行為規(guī)范和邊界來調(diào)整權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，搭建不同利益訴求對話的平臺，將利益沖突限制在一定范圍之內(nèi)，引導(dǎo)各方合理表達(dá)利益訴求并使之有序化，以滿足不同利益主體對行為可預(yù)期的、長期和穩(wěn)定的要求。中國特色積極應(yīng)對人口老齡化道路需要在法治軌道內(nèi)推進(jìn)，把法治思維和法治方式貫穿于治理的始終，使法治成為常態(tài)的社會(huì)管理方式，規(guī)范人際行為和關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人口老齡化社會(huì)的規(guī)則之治。

(三)人口老齡化的法治應(yīng)對是貫徹習(xí)近平法治思想的實(shí)踐要求

習(xí)近平法治思想凝聚著中國共產(chǎn)黨人在法治建設(shè)長期探索中形成的經(jīng)驗(yàn)積累和智慧結(jié)晶，人民性是習(xí)近平法治思想的鮮亮底色。[8]習(xí)近平法治思想強(qiáng)調(diào)人民是依法治國的主體和力量源泉，強(qiáng)調(diào)全面依法治國必須堅(jiān)持人民主體地位，強(qiáng)調(diào)深入推進(jìn)全面依法治國必須堅(jiān)持以人民為中心。[9]我國即將邁入深度老齡化社會(huì)，老年人是一個(gè)日益龐大的群體，新時(shí)代背景下老年人群體對美好生活的法治需求只增不減，法治建設(shè)因時(shí)而發(fā)展、因勢而完善，應(yīng)當(dāng)有效回應(yīng)時(shí)代變遷和老年人的要求期待。新時(shí)代的法治建設(shè)需要關(guān)注老年群體的需求，為老年人提供多樣化、個(gè)性化、多層次、高品質(zhì)的法律服務(wù)和法治保障，突出老年人對建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會(huì)的滿意度，彰顯“人民至上”的價(jià)值理念。

三、人口老齡化法治應(yīng)對的現(xiàn)實(shí)之需

(一)保障老年人權(quán)益的需要

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國60歲及以上人口超2.64億，占全國總?cè)丝诘?8.7%，人口老齡化程度進(jìn)一步加深。[10]伴隨我國人口老齡化程度持續(xù)加深的是，涉老案件數(shù)量不斷增多、案件類型日趨多元。農(nóng)耕文明自然經(jīng)濟(jì)時(shí)代家庭養(yǎng)老是普遍的養(yǎng)老模式，儒家傳統(tǒng)孝道文化以及封建統(tǒng)治者所締造百善孝為先的傳統(tǒng)觀念根深蒂固。近代以來，傳統(tǒng)孝道思想被視為封建專制統(tǒng)治的工具受到猛烈批判，孝老氛圍在城市化的進(jìn)程中日漸式微，傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老倫理觀念出現(xiàn)動(dòng)搖。加之我國家庭結(jié)構(gòu)日趨小型化與核心化，社會(huì)流動(dòng)性造成老年人與成年子女空間距離的遠(yuǎn)隔，家庭養(yǎng)老的社會(huì)功能不斷弱化，涉老贍養(yǎng)糾紛日趨增多。隨著第一代獨(dú)生子女的父母逐漸老去，一對夫妻贍養(yǎng)四個(gè)老人成為常態(tài)，成員居住的離散化和高節(jié)奏的生活工作壓力使得獨(dú)生子女家庭在父母養(yǎng)老問題上力不從心。面對養(yǎng)老困局，部分老年人選擇進(jìn)入專業(yè)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。商家嗅到養(yǎng)老市場的商機(jī)后，借助國家鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策東風(fēng)，各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)拔地而起。然則我國法律在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)定的法律空白增加了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)付型養(yǎng)老產(chǎn)品、保健產(chǎn)品、智慧養(yǎng)老產(chǎn)品監(jiān)管的缺乏，“暴雷”“跑路”收割了老年人半生積蓄，留下的是無處安置的晚年和被騙后的憤懣自殺。工業(yè)化和城市化推動(dòng)農(nóng)村青年人向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村留下大量獨(dú)守“空巢”的老年人，缺乏精神贍養(yǎng)的“空巢老人”孤獨(dú)抑郁或選擇自殺。除了老年人被侵權(quán)和被詐騙案件層見迭出之外，受制于辨認(rèn)能力和控制能力下降、法律意識淡薄的影響，老年人刑事犯罪案件也呈增長態(tài)勢。

(二)構(gòu)建老年友好型社會(huì)的需要

法治的真實(shí)需求來自于社會(huì)?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》明確提出要著力構(gòu)建老年友好型社會(huì)。老年友好型社會(huì)以為老年人營造友好的社會(huì)環(huán)境為核心，是積極應(yīng)對人口老齡化的必由之路。構(gòu)建老年友好型社會(huì)，北京、廣東、江蘇等省份已先行一步，從強(qiáng)化健康支持、智能應(yīng)用、交通出行、家庭的適老化及無障礙改造等關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)力。然而，構(gòu)建老年友好型社會(huì)需要“軟硬兼施”，不能忽視社會(huì)軟環(huán)境建設(shè)。軟環(huán)境一般是指國家(地區(qū))政府管理水平、人文環(huán)境、法治環(huán)境、對外開放程度等非物質(zhì)環(huán)境。[11]法治環(huán)境是社會(huì)軟環(huán)境建設(shè)的重要組成部分，構(gòu)建老年友好型社會(huì)需要“良法善治”的助推。國家通過制定良法配置不同群體、不同個(gè)體之間的權(quán)利和義務(wù)，劃定法律邊界并由強(qiáng)制力保障實(shí)施，可為老年人提供一個(gè)安全有序的社會(huì)秩序，同時(shí)通過對人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的確定性保護(hù)消除老年人的不安全感，防止老年人處于對未來不祥的憂慮之中。

四、人口老齡化的法治應(yīng)對路徑

(一)建立完備的法律規(guī)范體系

日本作為全球老齡化程度最嚴(yán)重的國家之一，面對人口老齡化帶來的治理挑戰(zhàn)，日本已經(jīng)形成了較為完善的老年人權(quán)益保障法律體系。例如，被稱為“老人憲章”的《老人福利法》，保障老年人就業(yè)的《老年人就業(yè)穩(wěn)定法》，涉及老年人社會(huì)保障的《介護(hù)保險(xiǎn)法》《老人保健法》《國民年金法》等，為老年人老有所養(yǎng)、老有所依撐起了法律制度“保護(hù)傘”。審視我國關(guān)于老年人權(quán)益保障的法律規(guī)范現(xiàn)狀，目前僅有一部專門性的法律——《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》(以下簡稱《老年人權(quán)益保障法》)，各省市針對這一法律制定了地方性法規(guī)。2021年實(shí)施的《民法典》從設(shè)立居住權(quán)、確立意定監(jiān)護(hù)制度、新增遺產(chǎn)管理人制度等方面完善了對老年人權(quán)益的保護(hù)，但僅有這些立法還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。實(shí)踐中機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、老年人再就業(yè)、延遲退休、政府購買養(yǎng)老服務(wù)等問題都亟需法律規(guī)制。中國人口老齡化的法治應(yīng)對需要科學(xué)制定涉老法律法規(guī)。首先，可通過修改《老年人權(quán)益保障法》彌補(bǔ)現(xiàn)有法律存在的贍養(yǎng)模式規(guī)定單一、法律條文較為原則、法律責(zé)任規(guī)定模糊等問題。其次，可考慮在各省市就老年人社會(huì)參與、社會(huì)救助、再就業(yè)等亟需立法解決的問題進(jìn)行地方立法試點(diǎn)，通過分析和解決試點(diǎn)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，積累成熟經(jīng)驗(yàn)，等條件成熟時(shí)整合并借鑒域外立法經(jīng)驗(yàn)，逐步建立完善關(guān)于老年人社會(huì)參與、社會(huì)救助、再就業(yè)等方面的專門法。人口老齡化法治應(yīng)對的立法目標(biāo)是形成以《老年人權(quán)益保障法》這一基本法為基礎(chǔ)，以老年人專門法為核心，其他涉老規(guī)范為補(bǔ)充的法律體系。

(二)建立高效的法治實(shí)施體系

政府是法律實(shí)施的重要主體。在人口老齡化法律規(guī)范的實(shí)施上，承擔(dān)著不可推卸的主導(dǎo)責(zé)任。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)原理認(rèn)為，在市場決定資源配置過程中往往會(huì)存在缺陷或市場失靈，而政府的主要作用就是通過“看得見的手”來調(diào)控失靈，確保資源公平有效地配置。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)投資成本高、回收周期長，民營企業(yè)等社會(huì)力量參與熱情低。與此同時(shí)涉老產(chǎn)品騙局不斷，“坑老”詐騙花樣百出。政府這只“看得見的手”需要發(fā)揮以下作用：一是引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)合理布局。各地政府應(yīng)在充分調(diào)研了解養(yǎng)老市場現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，制定具有前瞻性的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，利用政策支持、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、土地供給等激勵(lì)手段，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)合理布局，推進(jìn)居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老一體建設(shè)，激發(fā)養(yǎng)老市場社會(huì)主體的供給能力，補(bǔ)齊養(yǎng)老服務(wù)短板。二是強(qiáng)化對養(yǎng)老市場的監(jiān)管。監(jiān)管部門要加強(qiáng)合作型監(jiān)管體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的全過程監(jiān)管。積極與第三方評估機(jī)構(gòu)、老齡協(xié)會(huì)展開合作，建立并完善養(yǎng)老居家上門服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)體系。三是和企業(yè)合作探索開發(fā)養(yǎng)老心理健康服務(wù)設(shè)備和產(chǎn)品，關(guān)注老年人心理需求，加強(qiáng)對老年人心理危機(jī)干預(yù)的專業(yè)化。

(三)建立有力的法治保障體系

1.完善人口老齡化社會(huì)的司法保障機(jī)制。老年人司法保護(hù)水平是衡量一個(gè)國家司法文明程度的重要標(biāo)志，人口老齡化社會(huì)老年人的權(quán)益保障需要伸出司法之手。首先，要推動(dòng)涉老案件審判工作的理念的創(chuàng)新。涉老案件一個(gè)明顯的特征是案件主要集中在離婚糾紛、贍養(yǎng)糾紛、繼承糾紛、分家析產(chǎn)糾紛等家事糾紛領(lǐng)域，糾紛摻雜著復(fù)雜的情感糾葛，關(guān)系到老年人晚年的幸福生活和家庭關(guān)系的和睦，因此法院在處理涉老案件時(shí)應(yīng)秉持療愈式的柔性司法理念，不止尋求化解涉老矛盾糾紛，更尋求家事關(guān)系的修復(fù)。其次，應(yīng)設(shè)立專門的老年法庭，建立適老型訴訟服務(wù)新機(jī)制，優(yōu)化立案、證據(jù)收集、庭審等流程，建立差異化識別系統(tǒng)，根據(jù)老年人的年齡、身體健康、文化水平等訴訟能力評估分類，為其提供個(gè)性化的訴訟服務(wù)。再次，建立健全涉老糾紛多元化解決機(jī)制，動(dòng)員老齡協(xié)會(huì)、村民委員會(huì)或居民委員會(huì)等共同參與，盡量用非訴方式化解涉老糾紛，最大限度地節(jié)約司法資源。最后，要構(gòu)建老年人維權(quán)公益訴訟制度?？萍紕?chuàng)新帶來生活天翻地覆的變化，移動(dòng)支付、醫(yī)院掛號、景區(qū)預(yù)約等都只能在網(wǎng)絡(luò)操作，數(shù)字化、智能化時(shí)代給人們帶來便利的同時(shí)卻難住老年人，侵害了老年群體的權(quán)益，且這種侵害具有受害人數(shù)多、受害時(shí)間持續(xù)等特點(diǎn)，同時(shí)老年人維權(quán)成本高、維權(quán)效果差，導(dǎo)致老年群體難以跨越數(shù)字鴻溝。老年群體的健康成長涉及根本性的公共利益，因此可考慮通過構(gòu)建老年人公益訴訟制度來聚焦老年群體的權(quán)益保護(hù)。

2.推動(dòng)老年法學(xué)研究的繁榮。較之我國人口老齡化日趨嚴(yán)峻的客觀事實(shí)，對于老齡化問題的專門性法學(xué)研究還是一片剛有觸及、尚未系統(tǒng)開拓之地。全國高校設(shè)立老齡社會(huì)法治問題研究基地的僅有西北政法大學(xué)、遼寧大學(xué)和廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)三所高校，全國58所法學(xué)一級學(xué)科博士點(diǎn)授權(quán)高校也僅有遼寧大學(xué)開設(shè)了老年教育與老年法學(xué)專業(yè)。老年法學(xué)的現(xiàn)有研究缺乏有效對話和理論整合，研究力量薄弱，智力成果不足，不能滿足人口老齡化的迫切需求。理論研究是問題應(yīng)對的源頭活水，因此強(qiáng)化老年法學(xué)的理論研究是人口老齡化法治應(yīng)對的關(guān)鍵一招。高校和科研院所肩負(fù)著服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史使命，面對人口老齡化社會(huì)對法學(xué)理論研究的急切需求，高校和科研院所應(yīng)憑借其在知識、人才、智庫等方面的鮮明優(yōu)勢，強(qiáng)化以涉老問題為導(dǎo)向的法學(xué)應(yīng)用研究，加強(qiáng)人才供給，為涉老立法和實(shí)踐提供服務(wù)支撐，推動(dòng)老年法學(xué)研究的創(chuàng)新與繁榮。

結(jié)語

人口老齡化社會(huì)悄然而至，應(yīng)對人口老齡化關(guān)鍵在“積極”，法治作為國家治理體系和社會(huì)治理的重要依托，應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)人口老齡化社會(huì)的法治需求，用法治思維和法治方式應(yīng)對人口老齡化，推進(jìn)法治體系的適老化改造，讓社會(huì)發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)，守護(hù)最美“夕陽紅”。