捕訴一體模式下雙向通報(bào)機(jī)制的建構(gòu)

陸力強(qiáng)，曹紀(jì)元，郭膳溥

(天津市人民檢察院第二分院，天津 300210)

自2018年以來，全國檢察機(jī)關(guān)陸續(xù)推進(jìn)“捕訴一體”辦案機(jī)制改革，該項(xiàng)辦案機(jī)制的確立，對于完善檢察權(quán)運(yùn)行、落實(shí)司法責(zé)任制改革要求、提升案件辦理質(zhì)效發(fā)揮了重要作用，釋放出巨大的制度效能。但是，當(dāng)前仍存在著一些“捕訴分離”的案件，不僅與“捕訴一體”辦案機(jī)制的大背景不相適應(yīng)，也嚴(yán)重制約著案件質(zhì)量的總體提升。

一、“捕訴一體”背景下存在的“捕訴分離”問題

所謂“捕訴分離”，是指在“捕訴一體”辦案機(jī)制背景下，由于偵查級別管轄和審判級別管轄不一致，而造成案件的審查逮捕與審查起訴不是由同一檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的情況。根據(jù)法律規(guī)定，審查逮捕由提請公安機(jī)關(guān)的同級人民檢察院負(fù)責(zé)，審查起訴則根據(jù)審判級別管轄的不同，分別由不同的人民檢察院負(fù)責(zé)。由此導(dǎo)致部分案件的審查逮捕與審查起訴不是由同一檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，出現(xiàn)“捕訴分離”的現(xiàn)象，與“捕訴一體”辦案機(jī)制的設(shè)計(jì)要求不相適應(yīng)。

就“捕訴一體”案件類型而言，以天津市檢察機(jī)關(guān)為例，“捕訴分離”案件從管轄層級上劃分，主要包括三類：一是“下捕上訴”類案件，是指由區(qū)公安分局等偵查機(jī)關(guān)立案偵查、區(qū)檢察院審查逮捕，但應(yīng)由市檢察院分院審查起訴的案件。二是“上捕下訴”類案件，是指由市公安局等偵查機(jī)關(guān)立案偵查、市檢察院分院審查逮捕，但應(yīng)由區(qū)檢察院審查起訴的案件。三是“同級改變管轄”類案件，是指案件審查逮捕后，在審查起訴階段改變管轄的案件。從案件類型上劃分，“捕訴分離”案件主要包括六類：一是級別管轄不同的案件。二是管轄權(quán)改變的案件。三是外國人、無國籍人犯罪案件。四是政法機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的犯罪案件。五是知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件。六是其他原因?qū)е碌牟对V分離案件。

就“捕訴一體”案件分布而言，以天津市檢察機(jī)關(guān)為例，從管轄層級上看，市檢察院分院“捕訴分離”案件的比重相對較大。從所屬條線上看，重罪檢察部門和經(jīng)濟(jì)犯罪檢察部門的“捕訴分離”案件相對較多。天津市人民檢察院第二分院經(jīng)濟(jì)犯罪檢察部門2020年1月至12月共受理一審案件54件115人(含犯罪嫌疑單位6個(gè))，其中受理案件時(shí)被逮捕的有46人，被取保候?qū)彽挠?0人，被監(jiān)視居住的有23人。在上述被逮捕的46名犯罪嫌疑人中，由天津市人民檢察院第二分院審查逮捕的僅有13人，由轄區(qū)內(nèi)各基層人民檢察院審查逮捕的多達(dá)33人，捕訴分離人數(shù)占總逮捕人數(shù)的71.73%。

二、“捕訴分離”問題引發(fā)的現(xiàn)實(shí)弊端

在“捕訴分離”案件當(dāng)中，由于審查逮捕、審查起訴分屬于不同的檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，“審查逮捕之后”到“審查起訴之前”的偵查活動(dòng)，客觀上存在一定的“監(jiān)督盲區(qū)”，也由此帶來三個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)弊端：

一是不利于引導(dǎo)取證工作的有效開展。由于審查逮捕和審查起訴分屬于不同的檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，無論是對于“捕前”的提前介入引導(dǎo)偵查，還是對于“捕后”的補(bǔ)查事項(xiàng)跟蹤，負(fù)責(zé)審查逮捕的檢察機(jī)關(guān)由于不再參與后續(xù)訴訟流程，導(dǎo)致在一定程度上容易缺乏開展工作的“積極動(dòng)力”，負(fù)責(zé)審查起訴的檢察機(jī)關(guān)則由于不知道案件的存在，而無法開展提前介入等工作。相關(guān)案件也因此容易錯(cuò)過最佳的取證時(shí)機(jī)，客觀上容易造成“帶病起訴”的情況，不利于“案件比”的降低。

二是不利于偵查監(jiān)督力量的有效整合。在實(shí)行“捕訴一體”辦案機(jī)制改革之前，“審查逮捕結(jié)束后審查起訴前存在一段空白期，在這段空白期偵查活動(dòng)無法受到應(yīng)有的監(jiān)督，捕訴合一模式下檢察機(jī)關(guān)對偵查活動(dòng)可以進(jìn)行全程監(jiān)督，彌補(bǔ)了空白期的監(jiān)督缺位”。[1]“捕訴一體”辦案機(jī)制改革通過打破“批捕”與“公訴”之間的“壁壘”，實(shí)現(xiàn)了訴訟職責(zé)與監(jiān)督職責(zé)的一體化，達(dá)到了加強(qiáng)偵查監(jiān)督的目的，“有利于偵查違法情形的早發(fā)現(xiàn)、早督促、早整改，改變了檢察機(jī)關(guān)各部門孤立監(jiān)督的局面”。[2]而“捕訴分離”案件的存在，客觀上不利于偵查監(jiān)督資源的整合，“在捕訴分離的模式下，批準(zhǔn)逮捕后到案件移送審查起訴期間會(huì)出現(xiàn)一段監(jiān)督工作無法有效持續(xù)的狀態(tài)，沒有明確規(guī)定該時(shí)段內(nèi)由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)督，導(dǎo)致監(jiān)督力度的減弱”。[3]

三是不利于落實(shí)司法責(zé)任的要求。司法責(zé)任制的基本要求之一是權(quán)責(zé)明晰，而實(shí)行“捕訴一體”辦案機(jī)制改革，正是落實(shí)司法責(zé)任制基本要求的需要?！巴话讣膶彶榇丁彶槠鹪V由同一檢察官或者檢察官辦案組負(fù)責(zé)到底，使辦案責(zé)任更加清晰明確，做到權(quán)責(zé)一致”。[4]“檢察官不僅要對批準(zhǔn)的決定承擔(dān)責(zé)任，而且要對審查起訴的決定負(fù)責(zé)”。[5]對于“捕訴分離”的案件而言，負(fù)責(zé)審查逮捕的檢察機(jī)關(guān)更為關(guān)注報(bào)捕時(shí)的證據(jù)情況，其對“權(quán)責(zé)”的關(guān)注點(diǎn)也主要落腳于審查逮捕決定是否正確，而對于之后偵查活動(dòng)的持續(xù)跟蹤，往往容易“權(quán)責(zé)不明”。

三、“捕訴分離”問題解決路徑的實(shí)踐探索

為妥善解決“捕訴一體”背景下的“捕訴分離”問題，天津市人民檢察院第二分院在現(xiàn)有法律制度框架下，主動(dòng)創(chuàng)新辦案模式，積極探索建立“雙向通報(bào)”機(jī)制。

(一)選取侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪案件試點(diǎn)“捕后通報(bào)”

2019年，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件審判“三合一”的背景下，天津市將知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事案件的審查起訴及審判管轄級別“上提一級”，由檢察院分院負(fù)責(zé)審查起訴，中級人民法院負(fù)責(zé)審判。但由于公安機(jī)關(guān)缺乏偵查級別管轄的規(guī)定，此類案件一般都由區(qū)公安分局立案，其對應(yīng)的審查逮捕工作也由區(qū)檢察院負(fù)責(zé)，這就在客觀上造成了“基層院批捕、分州市院起訴”這種“下捕上訴”的現(xiàn)象出現(xiàn)。在偵查體制暫時(shí)難以理順，且不突破《刑事訴訟法》關(guān)于報(bào)請批準(zhǔn)逮捕同級移送規(guī)定的情況下，天津市人民檢察院第二分院首先對下轄某區(qū)范圍內(nèi)侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪案件建立“捕后通報(bào)”機(jī)制。

選取侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪案件作為試點(diǎn)，主要基于以下四點(diǎn)考慮：一是天津市人民檢察院第二分院受理的侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪一審案件數(shù)量，占全市此類案件的一半左右，以此類案件作為試點(diǎn)具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義；二是侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪案件的偵查層級普遍較低，區(qū)公安分局立案但實(shí)際由“派出所”偵查的現(xiàn)象較為普遍，客觀上導(dǎo)致此類案件取證標(biāo)準(zhǔn)不高，偵查質(zhì)量偏低，迫切需要加強(qiáng)偵查監(jiān)督，提升案件質(zhì)量；三是侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪系新調(diào)整管轄的案件類型，案件辦理的各個(gè)環(huán)節(jié)都處于磨合階段，有利于新機(jī)制的試點(diǎn)；四是選取某一個(gè)轄區(qū)內(nèi)的某一類罪名進(jìn)行試點(diǎn)，有利于降低制度創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)。

試點(diǎn)的主要內(nèi)容是，區(qū)檢察院作出審查逮捕決定后，及時(shí)將審查逮捕意見書以及繼續(xù)偵查提綱送天津市人民檢察院第二分院備案，天津市人民檢察院第二分院指定辦案人及時(shí)進(jìn)行審查。對于確有必要提前介入引導(dǎo)偵查的，可依職權(quán)主動(dòng)介入，區(qū)檢察院應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助，偵查取證中存在的問題盡量都在偵查環(huán)節(jié)予以解決，防止因案件“帶病”進(jìn)入審查起訴而造成反復(fù)退查延期。

(二)在轄區(qū)范圍內(nèi)試點(diǎn)“雙向通報(bào)”

經(jīng)過前期試點(diǎn)，天津市人民檢察院第二分院決定在“捕后通報(bào)”的基礎(chǔ)上探索建立“雙向通報(bào)”機(jī)制，通過深入轄區(qū)各基層檢察院調(diào)研、召開片區(qū)座談會(huì)等方式，逐步確定與轄區(qū)各基層檢察院建立“雙向通報(bào)”機(jī)制。該項(xiàng)機(jī)制的全面推廣，對于提升案件整體質(zhì)量發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用?！半p向通報(bào)”機(jī)制主要包括兩方面內(nèi)容：一是對于“下捕上訴”類案件，區(qū)檢察院在作出審查逮捕決定后，及時(shí)將案件審查逮捕結(jié)果、補(bǔ)查建議等相關(guān)情況通報(bào)檢察院分院；二是對于“上捕下訴”類案件，檢察院分院在作出審查逮捕決定后，及時(shí)將案件審查逮捕結(jié)果、補(bǔ)查建議等情況通報(bào)相關(guān)區(qū)檢察院。

(三)“雙向通報(bào)”機(jī)制在全市范圍內(nèi)推廣

在天津市人民檢察院第二分院試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，天津市人民檢察院于2020年10月印發(fā)《關(guān)于建立捕訴分離案件雙向通報(bào)聽取意見機(jī)制的意見(試行)》，在全市檢察機(jī)關(guān)推廣適用“雙向通報(bào)機(jī)制”，對負(fù)責(zé)逮捕檢察院與負(fù)責(zé)起訴檢察院在六個(gè)辦案環(huán)節(jié)中的相應(yīng)職責(zé)作出了詳細(xì)規(guī)定，將雙向通報(bào)、聽取意見機(jī)制貫穿于案件辦理全流程。具體包括：

1.提前介入。負(fù)責(zé)逮捕的檢察院提前介入偵查機(jī)關(guān)偵查的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向負(fù)責(zé)起訴的檢察院通報(bào)案件有關(guān)情況。負(fù)責(zé)起訴的檢察院同步介入偵查，跟蹤了解案件情況。

2.審查逮捕。負(fù)責(zé)逮捕的檢察院應(yīng)當(dāng)自受理審查逮捕之日起二日內(nèi)通知負(fù)責(zé)起訴的檢察院。負(fù)責(zé)起訴的檢察院可以派員介入案件審查并提出意見，供負(fù)責(zé)逮捕的檢察院作決定時(shí)參考。負(fù)責(zé)逮捕的檢察院應(yīng)當(dāng)自作出決定之日起三日內(nèi)，將審查逮捕案件的審查逮捕意見書、繼續(xù)偵查提綱或者補(bǔ)充偵查提綱等相關(guān)材料，送予負(fù)責(zé)起訴的檢察院。

3.捕后偵查。對因證據(jù)不足不批準(zhǔn)逮捕的案件，需要引導(dǎo)偵查取證的，由審查逮捕的檢察院負(fù)責(zé)。對作出批準(zhǔn)逮捕決定的案件，需要引導(dǎo)偵查取證的，由負(fù)責(zé)起訴的檢察院負(fù)責(zé)，必要時(shí)負(fù)責(zé)捕、訴的檢察院共同協(xié)作開展相關(guān)工作。偵查機(jī)關(guān)報(bào)請延長偵查羈押期限的，負(fù)責(zé)逮捕的檢察院應(yīng)當(dāng)自接到《延長偵查羈押期限案件通知函》之日起三日內(nèi)通知負(fù)責(zé)起訴的檢察院。負(fù)責(zé)起訴的檢察院應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化案件跟蹤，及時(shí)了解案件進(jìn)展情況，引導(dǎo)偵查取證。

4.審查起訴。負(fù)責(zé)起訴的檢察院應(yīng)當(dāng)自受理審查起訴之日起三日內(nèi)通知負(fù)責(zé)逮捕的檢察院，對擬改變認(rèn)定事實(shí)、變更罪名，或者對逮捕案件擬決定不起訴的，應(yīng)當(dāng)聽取負(fù)責(zé)逮捕的檢察院意見。

5.提起公訴。法院開庭審理的，負(fù)責(zé)起訴的檢察院接到開庭通知后應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知負(fù)責(zé)逮捕的檢察院，負(fù)責(zé)逮捕的檢察院可以派員旁聽庭審。

6.裁判審查。負(fù)責(zé)起訴的檢察院應(yīng)當(dāng)自接到法院判決、裁定之日起二日內(nèi)將判決書、裁定書復(fù)印件送予負(fù)責(zé)逮捕的檢察院。負(fù)責(zé)逮捕的檢察院認(rèn)為法院判決、裁定確有錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)提出抗訴的，應(yīng)當(dāng)于抗訴期限屆滿五日前提出書面意見。負(fù)責(zé)起訴的檢察院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究負(fù)責(zé)逮捕的檢察院的意見，在作出決定后三日內(nèi)書面通知負(fù)責(zé)逮捕的檢察院。

四、“雙向通報(bào)”機(jī)制的制度優(yōu)勢

一是有助于樹立一體化監(jiān)督理念。“雙向通報(bào)”機(jī)制通過在“負(fù)責(zé)逮捕的檢察院”與“負(fù)責(zé)起訴的檢察院”之間建立溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，以及明確各自在不同辦案環(huán)節(jié)的職責(zé)，重點(diǎn)解決了“捕訴分離”案件中偵查監(jiān)督工作出現(xiàn)空白的問題。尤其是該項(xiàng)機(jī)制要求相關(guān)檢察機(jī)關(guān)在不同辦案環(huán)節(jié)及時(shí)互通信息，在查閱案卷、調(diào)查取證、辦案保障等方面加強(qiáng)配合協(xié)調(diào)，積極推動(dòng)樹立一體化的監(jiān)督理念。

二是有利于樹立預(yù)防性監(jiān)督理念。在以往的辦案實(shí)踐中，偵查監(jiān)督工作更多地是注重于對個(gè)案特定違法事項(xiàng)的監(jiān)督，是一種事后的“矯正型”監(jiān)督。從法律監(jiān)督目的及效果的角度考量，“雙向通報(bào)”機(jī)制正是通過反觀檢察機(jī)關(guān)自身在偵查監(jiān)督工作中存在的問題，建立起來的一種“預(yù)防性”監(jiān)督機(jī)制。

三是有利于樹立同步監(jiān)督理念。正如上文所述，由于偵查監(jiān)督在以往的辦案實(shí)踐中更多的是一種事后“矯正型”監(jiān)督，因此具有一定的“滯后性”。從“雙贏多贏共贏”的法律監(jiān)督理念出發(fā)，有必要對偵查活動(dòng)實(shí)現(xiàn)同步監(jiān)督?！半p向通報(bào)”機(jī)制通過將不同檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能融入“捕訴分離”案件的各個(gè)辦案環(huán)節(jié)，及時(shí)解決偵查過程中存在的問題，及時(shí)進(jìn)行糾偏，有助于樹立同步監(jiān)督理念，最大限度地提高案件辦理質(zhì)效。