當(dāng)前緬甸政局發(fā)展及前景評(píng)估[1]

宋清潤 郝雪妮

【內(nèi)容提要】2021年2月1日軍方重新執(zhí)政以來，緬甸民主轉(zhuǎn)型出現(xiàn)波折，內(nèi)政外交陷入困境，加之新冠肺炎疫情暴發(fā)，緬甸處于近10年來最困難時(shí)期。政治社會(huì)層面，各方和解困難，軍方與民盟等反對(duì)派及雙方支持者的政治博弈從和平轉(zhuǎn)向暴力；互聯(lián)網(wǎng)對(duì)政治發(fā)展的影響凸顯，政治博弈線上線下密切結(jié)合；經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重下滑，民生艱難；外交陷入孤立，緬甸國家管理委員會(huì)與東盟關(guān)系倒退，與美國等西方國家關(guān)系惡化。一年多來，緬甸國家管理委員會(huì)在穩(wěn)定政局、防止經(jīng)濟(jì)下滑、打破外交困境、防治新冠肺炎疫情方面做出許多努力。未來緬甸局勢(shì)將復(fù)雜多變，由于東盟和聯(lián)合國加大斡旋與施壓力度，緬甸國內(nèi)政治和解有望出現(xiàn)進(jìn)展，但面臨的挑戰(zhàn)仍多、沖突難止。

2021年2月1日緬甸政局發(fā)生突變。原定新一屆聯(lián)邦議會(huì)開幕當(dāng)日，國防軍推翻全國民主聯(lián)盟（簡稱“民盟”）政府，扣押時(shí)任總統(tǒng)溫敏（Win Myint）、國務(wù)資政昂山素季（Aung San Suu Kyi）等高層領(lǐng)導(dǎo)，在全國實(shí)施緊急狀態(tài)，建立了敏昂萊（Min Aung Hlaing）領(lǐng)導(dǎo)的國家管理委員會(huì)（The State Administration Council）[1]2021年8月1日，緬甸國家管理委員會(huì)發(fā)布命令，決定將其改組為“看守政府”，國家管理委員會(huì)主席敏昂萊擔(dān)任看守政府總理。不過，此后通常仍是國家管理委員會(huì)發(fā)布政令，故本文統(tǒng)一用此名稱。，行使行政、立法和司法權(quán)。[2]車宏亮、張東強(qiáng)：《緬甸軍方宣布成立國家管理委員會(huì)》，新華網(wǎng)，2021年2月3日，http://www.xinhuanet.com/world/2021-02/03/c_1127058592.htm。緬甸在實(shí)現(xiàn)民主轉(zhuǎn)型10年后，政局再次出現(xiàn)波折。一年來，緬甸國內(nèi)各方博弈激烈，暴力沖突頻發(fā)，政治、經(jīng)濟(jì)、外交陷入困境。2023年底前緬甸能否順利舉行大選、實(shí)現(xiàn)和平與和解、實(shí)現(xiàn)國家的正常發(fā)展，值得關(guān)注。緬甸是中國近鄰及“一帶一路”倡議的重要合作對(duì)象國，也是美國在東南亞推行民主和實(shí)施“印太戰(zhàn)略”時(shí)重點(diǎn)關(guān)注的國家。[3]宋清潤、鞏小豪：《美國國際開發(fā)署對(duì)緬甸援助研究（2001—2020 財(cái)年）》，載《南洋問題研究》2021年第4 期，第2 頁。緬甸政局不穩(wěn)對(duì)地區(qū)和中國在緬甸利益有較大影響，本文分析緬甸政局突變以來的內(nèi)外形勢(shì)發(fā)展，以彌補(bǔ)國內(nèi)相關(guān)研究的一些不足，或?qū)χ袊婪断嚓P(guān)風(fēng)險(xiǎn)、制定對(duì)策提供參考。

一、緬甸政局突變的緣由

第一，歷史原因。緬甸有軍人長期執(zhí)政的傳統(tǒng)，緬甸2008年憲法規(guī)定，始終堅(jiān)持軍隊(duì)能參與和擔(dān)負(fù)對(duì)國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)。[4]李晨陽、全洪濤主編：《緬甸法律法規(guī)匯編（2008—2013年）》，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社2014年版，第2 頁。緬甸在1948年1月獨(dú)立至2021年1月的73年間，文官政府執(zhí)政共約18年，軍人及其代理人或其扶持的政黨共執(zhí)政了55年，左右了國家政治的發(fā)展，分別是：奈溫（Ne Win）將軍領(lǐng)導(dǎo)的看守政府時(shí)期（1958年10月至1960年4月）；奈溫等人領(lǐng)導(dǎo)的政府時(shí)期（1962年3月至1988年9月）；蘇貌（Saw Maung）和丹瑞（Than Shwe）等將軍領(lǐng)導(dǎo)的“國家恢復(fù)法律與秩序委員會(huì)”（后改為“國家和平與發(fā)展委員會(huì)”）時(shí)期（1988年9月至2011年3月）；登盛（Thein Sein）總統(tǒng)（退役軍官）領(lǐng)導(dǎo)的民選政府時(shí)期（2011年3月至2016年3月）。緬甸軍人通過長期執(zhí)政積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并重視維護(hù)自身的政治地位和利益，在國內(nèi)有重要地位和強(qiáng)大影響力。

第二，現(xiàn)實(shí)原因。緬甸政局突變直接誘因是2020年11月的大選爭議未得到妥善處理，引發(fā)了政治危機(jī)。選舉結(jié)束后，軍方及其支持的“聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨”（簡稱“鞏發(fā)黨”）、一些民眾多次抗議本屆大選存在舞弊現(xiàn)象，要求展開調(diào)查和推遲召開新一屆聯(lián)邦議會(huì)會(huì)議，但被聯(lián)邦選舉委員會(huì)、民盟政府和聯(lián)邦議會(huì)所忽視。2021年2月初軍方表示，民盟政府和聯(lián)邦選舉委員會(huì)的做法損害了國家和民眾的利益，軍方依據(jù)憲法接管國家權(quán)力，旨在維護(hù)國家和民眾利益，是為推進(jìn)真正的、有紀(jì)律的、繁榮的多黨民主制（genuine and discipline-flourishing multiparty democratic system），維護(hù)民主轉(zhuǎn)型進(jìn)程；在國家緊急狀態(tài)結(jié)束后，將舉行新的大選，將國家權(quán)力移交給當(dāng)選政黨。[1]車宏亮、張東強(qiáng)：《緬甸軍方宣布緊急狀態(tài)結(jié)束后將重新舉行大選》，新華網(wǎng)，2021年2月1日，http://www.xinhuanet.com/world/2021-02/01/c_1127050098.htm；“National Defence and S ecurity Council of Republ ic of the Union of Myanmar Hol ds Meeting,” The Global New Light of Myanmar,February 2,2021,pp.1-3。

緬甸政局突變的深層原因是軍方和民盟關(guān)于執(zhí)政地位和民主轉(zhuǎn)型領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的爭奪再次激化，而緬甸的政治文化中缺乏適度妥協(xié)精神，最終釀成了政局突變。1988年至今，緬甸政治的主要矛盾是軍方與昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟爭奪執(zhí)政地位的斗爭，在1988年9月至2016年3月，軍方和其支持的鞏發(fā)黨長期執(zhí)政，也是緬甸2011年啟動(dòng)的民主轉(zhuǎn)型的設(shè)計(jì)者和領(lǐng)導(dǎo)者。但在2015年和2020年兩次大選中，鞏發(fā)黨均遭慘敗，軍方失去了執(zhí)政地位，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟均獲得了壓倒性勝利，從2016年3月起執(zhí)政近5年并引領(lǐng)緬甸民主轉(zhuǎn)型進(jìn)程。如果在2021年2月1日召開新一屆聯(lián)邦議會(huì)，就意味著大選結(jié)果生效，將產(chǎn)生新政府，民盟將從3月起再執(zhí)政5年，軍方的政治地位將被極大地邊緣化。軍方和民盟最終未就大選結(jié)果磋商出包容性解決方案，政治危機(jī)演變成政局突變。

二、緬甸內(nèi)政、經(jīng)濟(jì)、外交深陷困境

2020年初緬甸開始受到新冠肺炎疫情沖擊，2021年2月又遇政局突變，內(nèi)政、經(jīng)濟(jì)、外交處于近10年來最艱難時(shí)期。

（一）政治斗爭激烈，局勢(shì)陷入混亂

軍方執(zhí)政后面臨穩(wěn)定國內(nèi)政局、緩解民眾抗議的當(dāng)務(wù)之急。國內(nèi)民眾對(duì)軍方的行動(dòng)分為支持聲援和反對(duì)抗議兩大派，雙方的政治博弈從和平轉(zhuǎn)向暴力，國家出現(xiàn)政治認(rèn)同困境、政令不暢、民眾政治參與失控等問題。而大量民眾借助互聯(lián)網(wǎng)參政，政治博弈呈現(xiàn)線上線下密切結(jié)合的突出特點(diǎn)。

第一，緬甸出現(xiàn)“平行政府”。2021年2月初，軍方成立國家管理委員會(huì)后，民盟部分當(dāng)選議員也成立了“聯(lián)邦議會(huì)代表委員會(huì)”（The Committee Representing Pyidaungsu Hluttaw），并于4月16日成立“民族團(tuán)結(jié)政府”（The National Unity Government）。雙方互不承認(rèn)，各發(fā)政令，均積極爭取支持和削弱對(duì)方，令緬甸出現(xiàn)政出多頭、信息混亂的局面，使國內(nèi)外無所適從。

緬甸國家管理委員會(huì)要職由軍人出任，也有多位專家或文官擔(dān)任部長，管理經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)等事務(wù)。國家管理委員會(huì)于2月初公布了“五點(diǎn)路線圖”，主要內(nèi)容是：重組聯(lián)邦選舉委員會(huì)并調(diào)查大選舞弊情況；快速有效地防控新冠疫情；盡快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)；與多支少數(shù)民族地方武裝（簡稱“民地武”）達(dá)成和解并實(shí)現(xiàn)全國持久和平；重新舉行大選并將國家權(quán)力交給獲勝政黨。[1]“Republic of the Union of Myanmar S tate Administration Council Chairman S enior General Min Aung Hlaing Makes S peech to Public,” The Global New Light of Myanmar ,February 9,2021,pp.1-2.國家管理委員會(huì)主席敏昂萊等官員會(huì)晤宗教界、少數(shù)民族、前軍方將領(lǐng)等多界別人士，宣布推進(jìn)政治和解、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、和平進(jìn)程、科教文衛(wèi)等領(lǐng)域的諸多舉措，呼吁外逃人員回國、罷工罷市人員返崗，并在10 個(gè)月內(nèi)釋放了約4.8 萬名被關(guān)押者，屢次延長對(duì)“民地武”的?；鹌谙?。[1]“The Speech (draft）on O ne-year State Responsibilities Discharged by the S tate Administration Council to be Delive red by Ch airman of the State Administration Council Prime Minister Senior General Min Aung Hlaing,” Myawaddy News,January 31,2022,https://myawady.net.mm/node/21512.

國家管理委員會(huì)于2021年2月初成立了新的聯(lián)邦選舉委員會(huì)，調(diào)查2020年大選中的問題并籌備新的大選。7月26日，聯(lián)邦選舉委員會(huì)宣布，調(diào)查顯示2020年大選中各種舞弊案約1130 萬起，涉及選票占全體3827 萬選民的29.54%，大選不具備合法性及公正性，廢除其結(jié)果[2]“Republic of the Union of Myanmar Union Election Commission Notification No(2/2021) Announcement on Annulment of Nov 8 Multiparty General Election Results,” The Global New Light of Myanmar,July 27,2021,p.11.，懲處選舉違規(guī)人員。8月1日，國家管理委員會(huì)宣布，依據(jù)憲法，緊急狀態(tài)可通過延期持續(xù)兩年，加之大選籌備需要6 個(gè)月，因此將在2023年底前舉行自由公正的大選。[3]張東強(qiáng)：《緬甸將于2023年下半年重新舉行大選》，新華網(wǎng)，2021年8月1日，http://www.xinhuanet.com/world/2021-08/01/c_1127719186.htm。2022年1月31日，緬甸國防和安全委員會(huì)決定依據(jù)憲法延長全國緊急狀態(tài)6 個(gè)月。緊急狀態(tài)下次到期后或再延長半年至2023年初。

由于選舉制度會(huì)影響政黨所獲選票與議席之間的轉(zhuǎn)化，聯(lián)邦選舉委員會(huì)擬用比例代表制取代此前的簡單多數(shù)制（即一選區(qū)一議席、得票領(lǐng)先者當(dāng)選）。因?yàn)楹唵味鄶?shù)制是“贏者通吃”，容易造成政黨在大選中的得票率和其議席占議會(huì)選舉議席[4]緬甸2008年憲法規(guī)定，聯(lián)邦議會(huì)75%的議席由選舉產(chǎn)生，25%的議席給軍人議員。比例失調(diào)，導(dǎo)致部分選票浪費(fèi)和多個(gè)政黨所得選票無法轉(zhuǎn)化為議席[5]大黨候選人在很多選區(qū)都得票最多，即便其在某選區(qū)未獲過半數(shù)選票，如果其所獲選票最多，也能獲得該選區(qū)議席。而中小政黨議員候選人在某選區(qū)即使得票數(shù)位居第二也無法獲得議席，容易導(dǎo)致大黨議席占聯(lián)邦議會(huì)選舉議席數(shù)量的比率超過其大選得票率，而中小政黨所獲議席占聯(lián)邦議會(huì)選舉議席的比率低于其大選得票率。。聯(lián)邦選舉委員會(huì)共召開4 次政黨協(xié)商會(huì)議，邀請(qǐng)數(shù)十個(gè)政黨參會(huì)，推動(dòng)修改選舉制度。據(jù)聯(lián)邦選舉委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，在2021年12月24—26日的會(huì)議上，62 個(gè)政黨[6]占參加2020年大選的91 個(gè)政黨的多數(shù)?；就庑碌拇筮x在多數(shù)選區(qū)采用比例代表制。國家將修改或制定相關(guān)法律法規(guī)。[1][緬]《聯(lián)邦選舉委員會(huì)與全國政黨選舉制度討論會(huì)議召開》，聯(lián)邦選舉委員會(huì)網(wǎng)，2021年12月27日，https://uec.gov.mm/news_preview_detail.php?action=news_ detail1&news_id=wWORAumNOmoUlbheO4ymRZOtXqU75I7bM%2BpEO6XTJKA%3D。

與此同時(shí)，民盟也在積極開展斗爭，稱軍方執(zhí)政對(duì)國家疫情防控、和平與發(fā)展不利，要求其盡快釋放溫敏、昂山素季等領(lǐng)導(dǎo)人，并承認(rèn)2020年大選結(jié)果，依照憲法召開新議會(huì)。[2]張?jiān)骑w：《政局突變，緬甸走向何方》，半月談網(wǎng)，2021年3月15日，http://www.banyuetan.org/gj/detail/20210315/1000200033136201615774719432689939_1.html。但民盟的斗爭遭遇困境。一方面，除了關(guān)押民盟主要領(lǐng)導(dǎo)人溫敏、昂山素季等人外，國家管理委員會(huì)還對(duì)前聯(lián)邦政府部長、地方官員進(jìn)行“大換血”，撤銷了民盟政府設(shè)立的國務(wù)資政府部。聯(lián)邦選舉委員會(huì)持續(xù)調(diào)查大選舞弊情況，民盟多名高層或被判刑或在受審，大約489 名民盟成員被軍方關(guān)押，力量大為減弱[3]《軍方稱沒有解散民盟計(jì)劃 表態(tài)內(nèi)容耐人尋味》，金鳳凰中文網(wǎng)，2022年1月27日，https://www.mmgpmedia.com/static/content/RD/2022-01-27/936350565502693376.html。，這使該黨缺乏有崇高威望并能公開活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)人，組織機(jī)構(gòu)渙散。2021年12月6日，法院裁定溫敏和昂山素季的“煽動(dòng)罪”和“違反防疫規(guī)定”等罪名成立，兩人均被判處4年監(jiān)禁，后經(jīng)敏昂萊核準(zhǔn)，兩人刑期均減2年。2022年1月，法院又判處昂山素季4年監(jiān)禁，罪名包括“擁有進(jìn)口對(duì)講機(jī)”等。另一方面，民盟分化為溫和派和強(qiáng)硬派，實(shí)力削弱、聲望受損。昂山素季倡導(dǎo)非暴力斗爭，而強(qiáng)硬派主張暴力反抗國家管理委員會(huì)，損害了部分民眾的利益，降低了民盟的支持率。民盟強(qiáng)硬派和其他人士組建了“民族團(tuán)結(jié)政府”，以緬甸邊境的克倫邦部分區(qū)域?yàn)榛?，建立其自己的網(wǎng)站，通過網(wǎng)上募捐、發(fā)行債券等方式擴(kuò)充財(cái)源，頻頻發(fā)布與國家管理委員會(huì)不同的政策，號(hào)召其支持者反抗后者。

第二，武裝沖突在多地頻發(fā)，與政治斗爭相互交織，加劇政治亂局。國家管理委員會(huì)表示要為各民族爭取平等權(quán)益，2021年3月成立了“民族團(tuán)結(jié)與恢復(fù)和平委員會(huì)”“工作委員會(huì)”和“協(xié)調(diào)委員會(huì)”，一年內(nèi)與“民地武”、相關(guān)政黨和人士會(huì)談34 次[4]“National Defence and Security Council of the Republic of the Union of Myanmar Holds Meeting 1/2022,” The Global New Light of Myanmar,February 1,2022,p.3.，但難以消除“民地武”與國防軍的武裝沖突。緬甸有約135 個(gè)民族，現(xiàn)有21 支“民地武”，部分“民地武”反對(duì)軍方執(zhí)政，國防軍與克倫民族解放軍、克欽獨(dú)立軍等長期交火不斷。[1]張?jiān)骑w：《政局突變，緬甸走向何方》，半月談網(wǎng)，2021年3月15日，http://www.banyuetan.org/gj/detail/20210315/1000200033136201615774719432689939_1.html。支持 “民族團(tuán)結(jié)政府”的“人民防衛(wèi)軍”（The People’s Defense Force）于2021年5月5日成立后，軍事斗爭更加復(fù)雜。盡管國防軍有陸海空軍約40 萬人[2]賀圣達(dá)、孔鵬、李唐英：《緬甸》（第3 版），北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版，第193—195 頁。，比“民地武”和“人民防衛(wèi)軍”有更大的裝備和人員優(yōu)勢(shì)，但由于“人民防衛(wèi)軍”藏于民間，作戰(zhàn)靈活機(jī)動(dòng)，部分人員參加過軍事培訓(xùn)，通過自制或走私武器壯大了力量，國防軍對(duì)他們的零散襲擊防不勝防；克倫民族解放軍、克欽獨(dú)立軍等趁機(jī)加大對(duì)國防軍襲擊，擴(kuò)大勢(shì)力。而且兩股武裝力量有時(shí)聯(lián)合襲擊國防軍。2021年9月7日，“民族團(tuán)結(jié)政府”宣布啟動(dòng)針對(duì)軍方的“人民防衛(wèi)戰(zhàn)”，宣布全國“進(jìn)入緊急狀態(tài)”。[3]馬子倩：《緬甸“民族團(tuán)結(jié)政府”向軍政府“宣戰(zhàn)”，中方回應(yīng)》，中青網(wǎng)，2021年9月8日，http://news.youth.cn/gj/202109/t20210908_13210283.htm。至2022年初，緬甸武裝沖突仍在持續(xù)，據(jù)聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳2月11日發(fā)布的數(shù)據(jù)，一年來緬甸武裝沖突新造成約44 萬人流離失所，加上此前軍事沖突所致流離失所者，共逾80 萬人流離失所。[4]“Number of Internally Displaced in Myanmar Doubles,to 800,000,” The United Nations，F(xiàn)ebruary 11,2022,https://news.un.org/en/story/2022/02/1111812.

第三，民眾的政治參與呈現(xiàn)和平與暴力手段交織的狀況，局勢(shì)時(shí)常失控。支持軍方者多次上街聲援，而反對(duì)者以抗議、罷工、罷市、罷課等方式向軍方施壓。支持兩派的部分民眾在表達(dá)政治訴求時(shí)頻繁使用暴力，導(dǎo)致襲擊、縱火、殺人傷人事件頻發(fā)。極端人士還襲擊軍事設(shè)施、政府機(jī)構(gòu)、醫(yī)院、學(xué)校、市場(chǎng)、鐵路、公路、橋梁等，加劇政治社會(huì)亂局，造成恐慌蔓延，企業(yè)和市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)困難，民眾大量失業(yè)。進(jìn)入2022年，反對(duì)和支持軍方的兩派民眾繼續(xù)展開街頭博弈并發(fā)生暴力活動(dòng)。[5]《全緬各地發(fā)生爆炸 多人死傷》，金鳳凰中文網(wǎng)，2022年2月2日，http://www.mmgpmedia.com/static/content/YW/2022-02-02/938457206050140160.html。據(jù)緬甸國家管理委員會(huì)數(shù)據(jù)，2021年2月1日至2022年1月20日，緬甸發(fā)生暴力襲擊9437 起，造成525 條道路和橋梁、27 所醫(yī)院和診所、504 所學(xué)校和教育建筑等被毀，20 名僧人和95 名公務(wù)員死亡、153 名平民受傷。[1]“The Speech (draft）on O ne-year State Responsibilities Discharged by the S tate Administration Council to be Delive red by Ch airman of the State Administration Council Prime Minister Senior General Min Aung Hlaing,” Myawaddy News,January 31,2022,https://myawady.net.mm/node/21512.但各方關(guān)于緬甸暴力襲擊事件造成的傷亡人數(shù)的數(shù)據(jù)不一致——筆者注。英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》智庫發(fā)布報(bào)告指出，2021年緬甸最大的城市和經(jīng)濟(jì)中心仰光是世界上最不安全的城市之一。[2]《仰光被評(píng)為全世界最不安全城市 多項(xiàng)調(diào)查指標(biāo)“墊底”》，金鳳凰中文網(wǎng)，2022年1月7日，http://www.mmgpmedia.com/static/content/YW/2022-01-07/929071388290330624.html。

與以往民眾參政活動(dòng)不同的是，此次政局突變后民眾參政缺乏核心人物和政黨領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)者多元化、碎片化，民眾政治參與的松散化、碎片化特征亦很明顯。由于網(wǎng)絡(luò)便于民眾發(fā)表政見、組織活動(dòng)和壯大政治參與聲勢(shì)，網(wǎng)絡(luò)活躍人士經(jīng)常成為民眾參政的“新領(lǐng)導(dǎo)者和組織者”。2020年緬甸的手機(jī)網(wǎng)絡(luò)覆蓋率已達(dá)到約95%[3]張東強(qiáng)、車宏亮：《通訊：疫情中緬甸互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)勢(shì)頭正勁》，新華網(wǎng)，2020年10月23日，http://www.xinhuanet.com/fortune/2020-10/23/c_1126647325.htm。，網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員靈活有效，可使民眾以線上線下相結(jié)合方式參政。支持與反對(duì)軍方的兩派民眾均將網(wǎng)絡(luò)作為與街頭同等重要的參政場(chǎng)域，雙方的“云端”對(duì)抗激烈，一些網(wǎng)絡(luò)上的極端言行誘導(dǎo)部分民眾在街上開展暴行。此外，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展而成長起來、在網(wǎng)絡(luò)上活躍的“Z一代”（20世紀(jì)90年代中后期出生者）成為民眾參政的重要力量，并發(fā)揮了一定的“組織引領(lǐng)作用”，對(duì)政局影響較大。國家管理委員會(huì)采取局部斷網(wǎng)等方式進(jìn)行管控，但難以完全阻止民眾在網(wǎng)上開展政治活動(dòng)。

總而言之，一年多來緬甸國家管理委員會(huì)管控了全國的大部分地區(qū)，“民族團(tuán)結(jié)政府”控制區(qū)域有限，雙方爭斗激烈，但均難擊敗對(duì)方?！懊竦匚洹焙汀叭嗣穹佬l(wèi)軍”位置分散，難建統(tǒng)一軍隊(duì)，實(shí)力遠(yuǎn)遜于國防軍，難以撼動(dòng)軍方執(zhí)政地位。而“人民防衛(wèi)軍”襲擊部分平民和民用設(shè)施，引發(fā)部分民眾反感，緬甸軍警不斷打擊“人民防衛(wèi)軍”，披露其襲擊事件，對(duì)其構(gòu)成高壓?？藲J邦、克倫邦、克耶邦等局部地區(qū)沖突時(shí)而激烈，但多為中小規(guī)模沖突。自2021年底開始，仰光等城市暴力襲擊減少，交通和生活接近恢復(fù)正常。

（二）經(jīng)濟(jì)大幅下滑，外資驟減，民生艱難

緬甸經(jīng)濟(jì)從2020年開始受到新冠疫情沖擊，2021年2月又遭遇政局突變沖擊，經(jīng)濟(jì)在生產(chǎn)、物流、消費(fèi)、外資、外貿(mào)等方面均遇困境，增長大幅下跌。經(jīng)濟(jì)下滑和政治亂局交織互動(dòng)，民生艱難。國家管理委員會(huì)采取措施力穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，但收效甚微。據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，緬甸2020—2021 財(cái)年（2020年10月至2021年9月）GDP 增長約-18%。[1]“Myanmar Economic Monitor July 2021:Progress Threatened;Resilience Tested,” The World Bank,July 23,2021,https://www.worldbank.org/en/country/myanmar/publication/myanmar-economic-monitor-july-2021-progress-threatened-resilience-tested.企業(yè)經(jīng)營艱難，2021年緬甸制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)(PMI)全年均低于50%的榮枯線。[2]《緬甸-制造業(yè)PMI》，TRADING ECONOMICS，2022年1月21日，https://zh.tradingeconomics.com/myanmar/manufacturing-pmi。

第一，緬甸局勢(shì)不穩(wěn)，加之遭受美國等西方國家制裁，吸引外資驟減。緬甸國家管理委員會(huì)呼吁外商繼續(xù)對(duì)緬甸投資，“民族團(tuán)結(jié)政府”則稱獲得國家管理委員會(huì)批準(zhǔn)而進(jìn)入的外資“不合法”，要求相關(guān)外企停止投資，并公布與國家管理委員會(huì)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和引資政策，支持西方加大對(duì)緬甸軍企制裁[3]“Myanmar's Shadow Govt Calls on Firms to Shun Junta,” The Irrawaddy,September 1,2021,https://www.irrawaddy.com/news/burma/myanmars-shadow-govt-calls-on-firms-toshun-junta.html.，令外資難以適從并擔(dān)憂投資安全。

美國等西方國家也多次加大對(duì)緬甸軍隊(duì)企業(yè)及相關(guān)企業(yè)、人員的制裁，造成緬甸外資大為減少。美國等西方國家凍結(jié)緬甸軍方在美聯(lián)儲(chǔ)紐約銀行的約10 億美元資金；[4]郭涵：《美國凍結(jié)緬甸軍方在美10 億美元資產(chǎn)》，觀察者網(wǎng)，2021年3月5日，https://www.guancha.cn/internation/2021_03_05_583116.shtml。美國務(wù)院、財(cái)政部等6 部門發(fā)文提醒投資者和貿(mào)易商避開緬甸國企、寶石與貴金屬行業(yè)，以減少投資風(fēng)險(xiǎn)。美國等西方國家還推動(dòng)世界銀行等機(jī)構(gòu)停止新增對(duì)緬貸款或金融援助，限制緬甸外匯周轉(zhuǎn)和對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作。美國務(wù)卿安東尼·布林肯（Antony Blinken）2021年12月訪問東南亞時(shí)游說新加坡等東盟國家在金融、經(jīng)貿(mào)等方面配合美國制裁緬甸。美國等西方國家多家企業(yè)暫停在緬業(yè)務(wù)甚至撤離，對(duì)緬新增投資減少，雙方經(jīng)貿(mào)合作驟降。緬甸2021年雖然新增內(nèi)外資公司注冊(cè)量8159 家，但仍比上年減少近7000 家。[1]“Total Number of Companies,” Myanmar Directorate of Investment and Company Administration,January 22,2022,https://www.dica.gov.mm/en/total-number-companies.2021年3月，仰光暴徒縱火襲擊日本和中國企業(yè)，其中30 多家中企損失2.4 億人民幣，沉重打擊了緬甸國內(nèi)外投資者的信心。[2]《中國駐緬使館：打砸事件造成32 家中資工廠受損，兩中國員工受傷，財(cái)產(chǎn)損失約2.4 億元》，環(huán)球網(wǎng)，2021年3月15日，https://world.huanqiu.com/article/42JbtbKZI1S。

一年來緬甸新增外資明顯減少，許多外企暫停在緬業(yè)務(wù)或撤離。據(jù)緬甸投資與公司管理局?jǐn)?shù)據(jù)，2020—2021 財(cái)年緬甸批準(zhǔn)外資37.91 億美元，比上一財(cái)年減少約37.94%，是近7年來的最低額。[3]“2021/December Foreign Direct Investment Yearl y Approved Amount By Country,”Myanmar Directorate of Investment and Co mpany Administration,January 22,2022,https://www.dica.gov.mm/sites/default/files/document-files/yfbc.pdf.據(jù)緬甸戰(zhàn)略與政策研究所（Institute for Strategy and Policy-Myanmar )2021年12月29日發(fā)布的報(bào)告稱，瑞典的H&M、英國普利馬克（Primark）、日本豐田汽車、德國超市集團(tuán)麥德龍（Metro）、挪威電信公司Telenor 等20 多家知名國際企業(yè)暫停在緬業(yè)務(wù)或撤離。[4][緬]《包括服裝公司在內(nèi)的外國公司持續(xù)停業(yè)撤資》，緬甸戰(zhàn)略與政策研究所網(wǎng)，2021年12月29日，https://www.ispmyanmar.com/burmese/2021/12/29/wm-74/。2022年1月以來，法國道達(dá)爾（Total）、美國雪佛龍（Chevron）、澳大利亞伍德賽德（Woodside）等多家石油公司也宣布撤離緬甸，這將導(dǎo)致緬甸能源產(chǎn)量下降，影響發(fā)電、生產(chǎn)和交通物流及向泰國等出口能源，減少外匯收入。

此外，緬甸外貿(mào)額大跌也對(duì)經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重沖擊。據(jù)緬甸商務(wù)部數(shù)據(jù)，2020—2021 財(cái)年緬甸的外貿(mào)總額約300.5 億美元，同比下降約18.3%，本財(cái)年貿(mào)易額占同期GDP（667.4 億美元）的45%。[5]“Trade SituationI of Myanmar in 2012-2013 Fiscal Year to 2020-2021 Fiscal Year (Up to September Monthly),” Myanmar Ministry of Commerce，January 29,2022,h ttps://www.commerce.gov.mm/en/.

第二，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化影響緬甸的財(cái)政狀況，金融和稅收等均出現(xiàn)嚴(yán)重問題，民眾失業(yè)增多。一年多來，緬甸金融市場(chǎng)頻繁波動(dòng)，現(xiàn)金短缺和取款難的狀況持續(xù)，企業(yè)和民眾資金周轉(zhuǎn)困難，嚴(yán)重影響生產(chǎn)、流通和消費(fèi)。2021年1月約為1300緬元兌換1美元，2022年2月升至約2000 緬元兌換1美元?！懊褡鍒F(tuán)結(jié)政府”2021年底宣布用虛擬貨幣——泰達(dá)幣（USDT）取代緬元，干擾了金融秩序。緬甸證券市場(chǎng)交易額大幅下滑，仰光證交所2021年成交額約43 億緬元，比上年減少83 億緬元、下跌約63%。[1]《仰交所2021年成交額慘跌 民眾市場(chǎng)信心不足》，金鳳凰中文網(wǎng)，2022年1月12日，http://www.mmgpmedia.com/static/content/CJ/2022-01-12/930874140242882560.html。緬甸稅務(wù)局2020—2021財(cái)年收入4.745 萬億緬元（26.57 億美元），比上一財(cái)年的7.296 萬億緬元（40.86億美元）下降35%。[2]“Myanmar Internal Revenue Department:Annual Report for Fisca l Year 2020-2021,”Myanmar Internal Revenue Department,December 2 5,2021,https://www.ird.gov.mm/my/blog/annual-report/annual-report-fiscal-year-2020-2021.

新冠疫情肆虐、政治社會(huì)亂局、經(jīng)濟(jì)大幅下滑等因素導(dǎo)致緬甸失業(yè)大增，貧民難民增多。國際勞工組織數(shù)據(jù)顯示，緬甸2021年上半年共損失約14%的工作時(shí)間，相當(dāng)于約有220 萬工人失業(yè)，民眾收入大幅減少。[3]“ILO estimates Reveal Heavy Job Losses in the First Half of 2021 i n Myanmar,”International Labour O rganization,July 19,2021,https://www.ilo.org/global/about-the-ilo/newsroom/news/WCMS_814686/lang--en/index.htm.與此同時(shí)，緬甸物價(jià)卻大幅上漲。據(jù)世界銀行和聯(lián)合國數(shù)據(jù)，受物資緊缺、緬元貶值等影響，截至2022年1月初，緬甸基本食物籃價(jià)格上漲30%，燃料價(jià)格上漲59%-82%。[4]《糧食計(jì)劃署計(jì)劃到2022年援助400 萬緬甸人》，聯(lián)合國網(wǎng)，2022年1月7日，https://news.un.org/zh/story/2022/01/1097172。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署估計(jì)至2022年初，緬甸約有2500 萬人（占全國人口近一半）生活在國家貧困線以下，貧困率或達(dá)2005年以來最高水平。[5]《2022年緬甸城市貧困人口將增三倍》，金鳳凰中文網(wǎng)，2022年1月1日，http://www.mmgpmedia.com/static/content/YW/2022-01-01/926869388752465920.html。世界糧食計(jì)劃署表示，2022年對(duì)緬援助目標(biāo)為400 萬人，這是自2008年“納爾吉斯”風(fēng)災(zāi)侵襲緬甸以來該國面臨的最嚴(yán)重人道主義危機(jī)。[1]《糧食計(jì)劃署計(jì)劃到2022年援助400 萬緬甸人》，聯(lián)合國網(wǎng)，2022年1月7日，https://news.un.org/zh/story/2022/01/1097172。

（三）外交陷入民主轉(zhuǎn)型10年來最大困境

緬甸2011年啟動(dòng)民主轉(zhuǎn)型后，與美國等西方國家的關(guān)系普遍得到改善。2021年政局突變后，緬甸外交出現(xiàn)復(fù)雜局面，陷入近10年來最大困境。一方面，緬甸國家管理委員會(huì)與俄羅斯關(guān)系密切，與印度、日本、泰國、越南、柬埔寨等國關(guān)系良好，與菲律賓等東盟多國關(guān)系不睦，與美國等西方國家關(guān)系惡化。另一方面，國家管理委員會(huì)和“民族團(tuán)結(jié)政府”均在爭取國際認(rèn)可和擴(kuò)大影響力，都對(duì)外發(fā)布政策，令國際社會(huì)為難，嚴(yán)重影響緬甸的外交與國際形象。例如，國家管理委員會(huì)和“民族團(tuán)結(jié)政府”在由誰擔(dān)任緬甸駐聯(lián)合國代表問題上激烈博弈，又都想派員參加海牙國際法庭2022年初舉行的關(guān)于羅興亞人問題的聽證會(huì)，令舉辦方左右為難。

第一，緬甸問題成為東盟難題，雙方關(guān)系顯著倒退。敏昂萊未被邀請(qǐng)參加2021年10月的東盟峰會(huì)，這是1997年緬甸加入東盟以來其國家領(lǐng)導(dǎo)人首次未出席東盟峰會(huì)，凸顯緬甸的外交困境。此外，緬甸當(dāng)前亂局產(chǎn)生外溢效應(yīng)，也影響了區(qū)域穩(wěn)定和“東盟的形象、信譽(yù)和團(tuán)結(jié)”。[2]吳漢鈞：《柬埔寨：緬甸具備爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)所有元素》，聯(lián)合早報(bào)網(wǎng)，2022年1月6日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20220106-1230030。安全層面，緬甸的局部沖突使其難民逃至泰國等地；緬泰邊境武器走私和販毒加劇，使泰國邊境面臨較大管控壓力和安全挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)層面，東盟經(jīng)濟(jì)本已深受疫情沖擊，緬甸亂局不僅影響了東盟內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)合作，也加劇了國際資本對(duì)東盟整體穩(wěn)定性和區(qū)域合作的擔(dān)憂，影響東盟經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇及推動(dòng)《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）在2022年1月生效后發(fā)揮作用。外交層面，東盟較難推動(dòng)緬甸各方和解；在俄羅斯與烏克蘭沖突發(fā)生后，緬甸國家管理委員會(huì)表示堅(jiān)決支持俄羅斯的立場(chǎng)，與東盟多國的立場(chǎng)不同。[3][緬]《緬甸軍方支持俄羅斯軍事行動(dòng)》，DVB，2022年2月28日，http://burmese.dvb.no/archives/519402。緬甸問題可能影響東盟國際形象及其與美國等西方國家的關(guān)系，以及東盟在東亞合作中的中心地位。

2021年4月24日，東盟領(lǐng)導(dǎo)人舉辦緬甸問題特別會(huì)議，達(dá)成五點(diǎn)共識(shí)：緬甸各方應(yīng)立即停止暴力，保持最大程度克制；展開建設(shè)性對(duì)話，尋求以和平方式解決問題；東盟輪值主席國特使應(yīng)在東盟秘書長協(xié)助下推動(dòng)緬甸對(duì)話進(jìn)程；應(yīng)通過東盟災(zāi)害管理人道主義援助協(xié)調(diào)中心向緬甸提供人道主義援助；東盟特使和代表團(tuán)應(yīng)訪緬與有關(guān)各方舉行會(huì)晤等。[1]林永傳：《東盟領(lǐng)導(dǎo)人緬甸問題特別會(huì)議達(dá)成5 點(diǎn)共識(shí)》，中國新聞網(wǎng)，2021年4月25日，https://www.chinanews.com.cn/gj/2021/04-25/9463386.shtml。6月4日，東盟緬甸問題特使、東盟秘書長等高官訪緬，會(huì)見軍方領(lǐng)導(dǎo)人敏昂萊，卻未獲準(zhǔn)會(huì)見民盟領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季，引發(fā)東盟多國不滿。雖然東盟成員國都主張推動(dòng)緬甸和解，但各國的對(duì)緬政策卻存在分歧，泰國、越南、老撾、柬埔寨很少批評(píng)緬甸軍方，菲律賓、文萊、馬來西亞、印尼、新加坡則向緬甸軍方施壓，其內(nèi)部分歧掣肘東盟推動(dòng)緬甸和解的效果。為避免遭到西方國家的抵制，確保2021年10月底的東盟峰會(huì)、東亞峰會(huì)和11月底的亞歐首腦會(huì)議等國際會(huì)議順利召開，并向國際社會(huì)顯示東盟處理地區(qū)事務(wù)的能力和防范外部力量在解決緬甸問題上發(fā)揮主導(dǎo)作用，東盟未邀請(qǐng)敏昂萊與會(huì)，只邀請(qǐng)緬甸外交部常務(wù)秘書參加?xùn)|盟峰會(huì)。[2]《李（顯龍）總理：強(qiáng)烈吁緬軍政府與亞細(xì)安特使合作》，聯(lián)合早報(bào)網(wǎng)，2021年10月27日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211027-1207265。

柬埔寨是2022年的東盟輪值主席國，洪森(Hun Sen)首相于2022年1月7—8日應(yīng)邀訪緬，是緬甸政局突變以來首位訪緬的外國首腦，受到敏昂萊等官員熱情接待。洪森訪緬為東盟進(jìn)一步斡旋緬甸各方和解創(chuàng)造了一定條件。緬甸國家管理委員會(huì)歡迎柬方任命副首相兼外交大臣布拉索坤（Prak Sokhonn）為東盟緬甸問題特使，敏昂萊承諾配合東盟特使落實(shí)與東盟達(dá)成的“五點(diǎn)共識(shí)”，并表示落實(shí)“五點(diǎn)共識(shí)”應(yīng)與緬甸國家管理委員會(huì)提出的“五點(diǎn)路線圖”相輔相成，承諾為東盟特使訪緬和會(huì)晤有關(guān)各方提供便利，并將緬甸國防軍對(duì)“民地武”的?；鹌谙扪又?022年底，歡迎東盟緬甸問題特使參與國防軍與“民地武”的和談，并同意向有需要者提供人道主義援助，展現(xiàn)出國家管理委員會(huì)的和解姿態(tài)。[1]“Joint Press Release:On the Visit of Samdech Akka Moha Sena Padei Techo HUN SEN Prime Minister of the Kingdom of Cambodia to the Republic of the Union of Myanmar,January 07-08,2022,” Ministry of Foreign Affairs and International Cooperation of Cambodia,January 7,2022,https://www.mfaic.gov.kh/files/uploads/TSRQN2KFYUHS/JOINT_PRESS_RELEASE_ENG_on_the_Visit_of_STPM_to_Myanmar_FINAL.pdf.

東盟認(rèn)為柬埔寨的斡旋工作已有成效，繼續(xù)敦促緬甸落實(shí)東盟“五點(diǎn)共識(shí)”，但重申在緬甸內(nèi)部和談未取得進(jìn)展前，東盟仍只邀請(qǐng)緬甸非政治代表參加?xùn)|盟峰會(huì)和外長會(huì)。柬埔寨和東盟持續(xù)斡旋與施壓產(chǎn)生效果。緬甸國家管理委員會(huì)近期表示，其在2023年大選前沒有解散民盟的計(jì)劃，并指出這取決于聯(lián)邦選舉委員會(huì)，民盟將自行決定是否參與大選。而且國家管理委員會(huì)將安排民盟溫和派與東盟代表團(tuán)會(huì)面，以落實(shí)東盟“五點(diǎn)共識(shí)”[2]“Myanmar Military won't Dissolve Suu Kyi's NLD Party:Official,” Nikkei Asia,January 26,2022，https://asia.nikkei.com/SpotLight/Myanmar-Crisis/Myanmar-military-won-tdissolve-Suu-Kyi-s-NLD-party-official.，并釋放了被判刑的民盟中央執(zhí)行委員會(huì)委員漢達(dá)敏（Han Tha Myint），同意東盟特使會(huì)見緬甸簽署全國?；饏f(xié)議的“民地武”等利益攸關(guān)方。[3]“Press Release,” The Global New Light of Myanmar,January 30,2022,p.3;“Myanmar Allows ASEAN Envoy to Meet NLD Party Members,” CGTN,February 8,2022,https://news.cgtn.com/news/2022-02-08/Myanmar-allows-ASEAN-envoy-to-meet-NLD-partymembers-17u9ylZDYcM/index.html.此外，柬埔寨、東盟還與聯(lián)合國加強(qiáng)合作，協(xié)同推動(dòng)解決緬甸問題。2021年10月新上任的聯(lián)合國緬甸問題特使諾琳·海澤（Noeleen Heyzer）數(shù)月來先后與東盟特使布拉索昆、洪森首相舉行視頻會(huì)，表示將與東盟和柬埔寨合作，積極推動(dòng)緬甸落實(shí)東盟“五點(diǎn)共識(shí)”，確保緬甸局勢(shì)不會(huì)惡化。[4]Ry Sochan,“Hun Sen Meets with UN Envoy Heyzer on Myanmar,” Phnom Penh Post,January 13,2022,https://www.phnompenhpost.com/national-politics/hun-sen-meets-unenvoy-heyzer-myanmar.

第二，緬甸問題國際化，緬甸國家管理委員會(huì)受到美國等西方國家高壓，雙方關(guān)系嚴(yán)重惡化。緬甸局勢(shì)突變之前，美國等西方國家已承認(rèn)緬甸2020年大選結(jié)果，美國高官與民盟高層互動(dòng)，表示要繼續(xù)發(fā)展兩國友好關(guān)系，因?yàn)槊衩藞?zhí)政更符合美國等西方國家的利益。[1]“US Statement on Myanmar Elections,” Myanmar Times,November 11,2020,https://www.mmtimes.com/news/us-statement-myanmar-elections.html.2021年2月以來，美國約瑟夫·拜登（Joseph Biden）政府要求緬甸國家管理委員會(huì)立即釋放昂山素季等人，讓民盟繼續(xù)執(zhí)政，并支持緬甸民眾抗議軍方的舉措，與緬甸軍方產(chǎn)生重大利益沖突。[2]宋清潤、鞏小豪：《美國國際開發(fā)署對(duì)緬甸援助研究（2001—2020 財(cái)年）》，載《南洋問題研究》2021年第4 期，第10—11 頁。一年多來，美國先后約10 次對(duì)緬甸實(shí)施制裁，制裁對(duì)象包括緬甸軍方高層及其家人，限制緬甸軍隊(duì)及相關(guān)企業(yè)開展對(duì)外合作。美國國際開發(fā)署2021年2月11日表示，將能使緬甸政府受益的4240 萬美元援助撥款改為用于支持和加強(qiáng)緬甸公民社會(huì)。[3]“Fact Sheet:Biden-Harris Administration Actions in Response to the Coup in Burma,”The U.S.Embassy in Burma,February 11,2021,https://mm.usembassy.gov/fact-sheet-bidenharris-administration-actions-in-response-to-the-coup-in-burma.美國國土安全部為居住在美國的1600 多名緬甸人提供“臨時(shí)保護(hù)身份”，有效期至2022年11月25日。[4]“DHS Announces Open Registration for Temporary Protected Status for Burma,”U.S.Citizenship and Immigration Services,May 24,2021,https://www.uscis.gov/news/newsreleases/dhs-announces-open-registration-for-temporary-protected-status-for-burma;“Washington Urged to Maintain Support for Myanmar's Shadow Government,” The Irrawaddy,January 28,2022,https://www.irrawaddy.com/news/burma/washington-urged-to-maintainsupport-for-myanmars-shadow-government.html.美國對(duì)緬甸國家管理委員會(huì)提出的2023年大選計(jì)劃不滿，要求東盟向緬甸施壓。[5]“US Dismisses Myanmar Election Plan,Urges Asean Pressure,” Bangkok Post,August 3,2021,https://www.bangkokpost.com/world/2159155/us-dismisses-myanmar-election-planurges-asean-pressure.美國常務(wù)副國務(wù)卿溫迪·舍曼（Wendy Sherman）、國務(wù)院顧問德里克·喬萊特（Derek Chollet）等官員曾與緬甸“民族團(tuán)結(jié)政府”人員對(duì)話，表達(dá)對(duì)緬甸民主進(jìn)程的關(guān)切。[6]“U.S.Department of State:Deputy Secretary Sherman's Call with Zin Mar Aung,” The U.S.Department of State,August 4,2021,https://www.state.gov/deputy-secretary-shermanscall-with-zin-mar-aung/;“Counselor Chollet's Meeting w ith Burmese Representatives,”The U.S.Department of State,September 23,2021,https://www.state.gov/counselorchollets-meeting-with-burmese-representatives/;“Counselor Chollet's Meeting with NUG Representatives,” The U.S.Department of S tate,January 2 7,2022,https://www.state.gov/counselor-chollets-meeting-with-nug-representatives/.

歐盟、英國等西方組織和國家對(duì)緬政策與美國基本一致，它們經(jīng)常協(xié)調(diào)行動(dòng)，并推動(dòng)國際組織向緬甸施壓。七國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人或外長曾多次針對(duì)緬甸問題發(fā)表聲明，呼吁緬甸國家管理委員會(huì)釋放昂山素季等人[1]“Myanmar:Declaration by the High Representative on behalf of the European Union,”The Council of the EU and the European Council,February 2,2021,https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2021/02/02/myanmar-declaration-by-the-highrepresentative-on-behalf-of-the-european-union/.，歐洲議會(huì)表示承認(rèn)緬甸“民族團(tuán)結(jié)政府”。[2]“European Parliament Resolution of 7 October 2021 on the Human Rights S ituation in Myanmar,Including the Situation of Religious and Rthnic Groups (2021/2905(RSP)),” The European Parliament,October 7，2021，https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2021-0417_EN.html.歐盟已對(duì)緬甸實(shí)施了4 輪制裁。美國等西方國家還推動(dòng)聯(lián)合國安理會(huì)多次討論緬甸問題，推動(dòng)聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)針對(duì)緬甸問題舉行緊急會(huì)議，多次向緬甸軍方施壓。

美國等西方國家媒體近乎一邊倒地批評(píng)緬甸軍方、聲援“民族團(tuán)結(jié)政府”和部分民眾。臉書等社交媒體封掉與緬甸軍方有關(guān)的企業(yè)、媒體的賬號(hào)。這使緬甸國家管理委員會(huì)的聲音難被國際社會(huì)聽到，而使反對(duì)派的消息廣為傳播，壯大了緬甸反對(duì)派的聲勢(shì)并激化政治矛盾，不利于國際社會(huì)對(duì)緬甸實(shí)施斡旋、開展援助與合作。

然而，美國等西方國家并未與緬甸斷交，以避免緬甸與中俄等國關(guān)系更加密切，而緬甸軍方也需要緩解美國等西方國家的壓力，維護(hù)國際生存空間。2021年2月13日，緬甸國家管理委員會(huì)副主席梭溫（Soe Win）會(huì)見美國駐緬大使托馬斯·瓦伊達(dá)(Thomas Vajda)，3月5日兩人又進(jìn)行視頻會(huì)晤。緬甸外長溫納貌倫（Wunna Maung Lwin）8月3日參加第二屆湄公河-美國伙伴關(guān)系部長級(jí)（視頻）會(huì)議并發(fā)表講話。美國前駐聯(lián)合國大使比爾·理查森(Bill Richardson)11月訪緬與敏昂萊會(huì)晤，他鼓勵(lì)緬甸國家管理委員會(huì)與聯(lián)合國及東盟的緬甸問題特使接觸。緬甸也釋放一名被判刑的美國記者。[3]Grant Peck,“Ex-US Ambassador to UN Bill Rich ardson Ends Myan mar Visit,” AP News,November 5,2021,https://apnews.com/article/coronavirus-pandemic-business-asiamyanmar-global-trade-31517b8104265f77c02304f8d9334615.這些舉措幫助緬甸國家管理委員會(huì)與美國保持了溝通渠道。經(jīng)濟(jì)層面，緬甸國家管理委員會(huì)表示歡迎外資進(jìn)入，也未大規(guī)模驅(qū)逐美國等西方國家企業(yè)，而美國等西方國家仍有企業(yè)在緬甸經(jīng)營，并未嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)制裁。[1]Elaine Kurtenbach,“Trade Data:Myanmar Teak Exports Helping Fund Military Rule,”AP News,January 11,2022,https://apnews.com/article/business-environment-and-natureeurope-myanmar-global-trade-05a18bb4cb46066e9a9b3dd351cdf688.

三、緬甸局勢(shì)前景評(píng)估

緬甸局勢(shì)發(fā)展復(fù)雜多變，但遲早要舉行大選，民主轉(zhuǎn)型大方向似難逆轉(zhuǎn)。從目前形勢(shì)看，其未來走向或?qū)⒂腥缦绿攸c(diǎn)。

（一）緬甸和平與和解進(jìn)程有望出現(xiàn)更大進(jìn)展，但仍面臨諸多挑戰(zhàn)。緬甸軍方和反對(duì)派目前都難擊敗對(duì)方，雙方之間的斗爭仍將繼續(xù)。但在國際社會(huì)加大斡旋與施壓力度下，緬甸的和平與和解進(jìn)程有望出現(xiàn)新進(jìn)展，一般不會(huì)發(fā)生大規(guī)模內(nèi)戰(zhàn)，但局部沖突仍難以消除，加之極端分子的破壞活動(dòng)，國家完全實(shí)現(xiàn)和平與和解難度仍大。

2022年初，東盟和聯(lián)合國加大協(xié)調(diào)合作、斡旋施壓，使緬甸和解有所進(jìn)展。國內(nèi)層面，緬甸國家管理委員會(huì)釋放數(shù)位民盟高層并和多支“民地武”舉行談判，近期街頭未發(fā)生數(shù)萬人抗議國家管理委員會(huì)的示威游行，更多教師等公職人員重返崗位。國際層面，東盟和聯(lián)合國加大斡旋與施壓力度。2月2日東盟就緬甸局勢(shì)發(fā)表主席聲明，表示關(guān)注緬甸持續(xù)發(fā)生的暴力事件和人道主義狀況惡化等問題，敦促緬甸盡快落實(shí)東盟“五點(diǎn)共識(shí)”，各方保持最大限度克制和盡快停止暴力，東盟將依照承諾為緬甸提供幫助。[2]“ASEAN Chairman's Statement on the Situation in Myanmar,” Cambodia ASEAN Secretariat,February 2,2022,https://asean.org/wp-content/uploads/2022/02/Consolidated_Draft_Chairmans_Statement_on_the_Situation_in_Myanmar-4.pdf.2月17日，東盟召開外長會(huì)討論緬甸局勢(shì)、向其提供人道主義援助等問題，認(rèn)為緬甸國家管理委員會(huì)在落實(shí)東盟“五點(diǎn)共識(shí)”方面進(jìn)展甚微，不邀請(qǐng)緬甸外長、只邀請(qǐng)非政治代表參會(huì)。[1]《柬外交部：未落實(shí)五點(diǎn)共識(shí) 亞細(xì)安不邀緬外長出席會(huì)議》，聯(lián)合早報(bào)網(wǎng)，2022年2月4日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20220204-1239198。與此同時(shí)，東盟緬甸問題特使布拉索坤3月訪緬加大斡旋力度，聯(lián)合國緬甸問題特使諾琳·海澤和東盟在緬甸問題上加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作。1月31日，她表示緬甸的政治轉(zhuǎn)型是個(gè)長期過程，反軍方的年輕人要緩和立場(chǎng)，軍方必須成為和談的參與者，而昂山素季也是解決緬甸危機(jī)對(duì)話中的積極力量，希望能夠與她會(huì)見。[2]“Myanmar Crisis:Military must be Part of Talks but Peace Solution cannot be Junta-Led,says UN special envoy,” Channel NewsAsia，F(xiàn)ebruary 1,2022,https://www.channelnewsasia.com/asia/myanmar-coup-junta-un-special-envoy-noeleen-heyzer-nug-2471056.2月2日聯(lián)合國安理會(huì)發(fā)布聲明，對(duì)緬甸的暴力事件和民生問題表示關(guān)切，敦促有關(guān)各方遵循民眾意愿和利益進(jìn)行對(duì)話與和解，敦促緬甸軍方釋放昂山素季等人，支持東盟解決緬甸問題，希望東盟“五點(diǎn)共識(shí)”得以盡快全面落實(shí)。[3]“Security Council Press Statement on the Situation in Myanmar,” The United Nations Security Council,February 2,2022,https://www.un.org/press/en/2022/sc14785.doc.htm.

持續(xù)的國際壓力促使緬甸積極配合東盟斡旋工作。布拉索坤3月訪緬會(huì)晤敏昂萊、人民黨代表等人士，但民盟前議員杜素素倫（Daw Su Su Lwin）由于身體原因取消會(huì)見布拉索坤的計(jì)劃，布拉索坤也未會(huì)晤昂山素季和“民地武”代表。此訪有助于推動(dòng)緬甸各方和解，但事實(shí)也再度說明東盟斡旋存在挑戰(zhàn)。此外，緬甸一些反軍方的強(qiáng)硬人士拒絕和解，仍不斷開展暴力活動(dòng)。未來緬甸要實(shí)現(xiàn)完全和解，仍需要經(jīng)歷破冰融冰的過程，難免出現(xiàn)波折，需要關(guān)注緬甸局勢(shì)的國內(nèi)外各方有足夠耐心和恒心。

（二）緬甸民主轉(zhuǎn)型大方向似難逆轉(zhuǎn)，大選后或出現(xiàn)“軍文共治”新政府。緬甸國家管理委員會(huì)承諾將舉行新一屆大選并交權(quán)給獲勝政黨?？梢灶A(yù)見，各方在未來大選中仍要激烈爭奪執(zhí)政地位和民主轉(zhuǎn)型主導(dǎo)權(quán)，獲勝政黨未來組建政府及政治權(quán)利分配格局是否具有包容性并令各方滿意，仍將影響緬甸政局和民主轉(zhuǎn)型進(jìn)程的穩(wěn)定性。

大選何時(shí)舉行仍存變數(shù)，但遲早要舉行。2022年1月14日，緬甸國家管理委員會(huì)發(fā)言人佐敏吞（Zaw Min Tun）表示，緬甸國家管理委員會(huì)在積極準(zhǔn)備下屆大選，但受國內(nèi)安全局勢(shì)影響，尚無法確定大選能否在2023年底前舉行。[1]《緬甸局勢(shì)變數(shù)幾何？國管委發(fā)言人：無法確定下屆大選能否如期舉行 新加坡發(fā)聲》，金鳳凰中文網(wǎng)，2022年1月15日，http://www.mmgpmedia.com/static/content/RD/2022-01-15/931964398070018048.html。盡快實(shí)現(xiàn)國內(nèi)和解與和平，順利舉行大選是緬甸各方利益的最大公約數(shù)，而延遲大選對(duì)各方而言是個(gè)多輸局面：軍方將遭受更大的國內(nèi)外壓力，緬甸穩(wěn)定發(fā)展與國際交往合作會(huì)繼續(xù)受影響。

緬甸國家管理委員會(huì)擬實(shí)施比例代表制選舉制，或?qū)⑹勾筮x后政治格局發(fā)生重大調(diào)整，支持軍方的政黨（聯(lián)盟）有可能獲得執(zhí)政權(quán)。緬甸實(shí)行新選舉制，將使政黨所獲選票數(shù)和議席數(shù)有較高一致性，有利于中小政黨和少數(shù)民族政黨獲得更多議席，這將使議席更分散，議會(huì)很難再現(xiàn)類似民盟的一黨獨(dú)大的局面。如果鞏發(fā)黨和其他支持軍方的政黨能在大選中獲得25%以上的聯(lián)邦議席，再加上占聯(lián)邦議席25%的軍人議員，就有利于軍方及其支持政黨主導(dǎo)議會(huì)和政府。[2]王正緒、耿曙、唐世平主編：《比較政治學(xué)》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社2021年版，第66—67 頁。大選前后勢(shì)必出現(xiàn)人事調(diào)整。

緬甸經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后，存在嚴(yán)重的民族矛盾和武裝沖突，國家維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和統(tǒng)一需要軍隊(duì)的支持，軍方高層人事的穩(wěn)定性對(duì)局勢(shì)有重大影響。但大選后軍方需要與政黨、文官分權(quán)才可能緩解內(nèi)外壓力，因此緬甸或出現(xiàn)類似泰國的“軍文共治”局面，即由現(xiàn)役或退役軍人依托其扶持的政黨參政，擔(dān)任政府要職，但軍人或會(huì)邀請(qǐng)政黨人士、專家出任部長來管理專業(yè)性較強(qiáng)的事務(wù)。當(dāng)然，推行新選舉制要修改或制定法律法規(guī)，其最終是否在大選前順利出臺(tái)并達(dá)到預(yù)期效果尚待觀察。而且比例代表制通常產(chǎn)生多黨聯(lián)合政府，影響政府穩(wěn)定性和施政效率。

截至2022年1月10日，昂山素季已被判6年監(jiān)禁，此后又被追加多項(xiàng)指控，加之年事已高，她似乎難以參加計(jì)劃于2023年舉行的大選并成為國家領(lǐng)導(dǎo)人，而民盟即便參加大選也難再次執(zhí)政。未來緬甸聯(lián)邦選舉委員會(huì)是否會(huì)因民盟有違規(guī)行為而將其解散，使其無法參與大選，而軍方會(huì)否待其支持的政黨在大選中勝出后再特赦昂山素季，讓她通過參加議會(huì)補(bǔ)選或其他方式適度參政，以爭取國內(nèi)外認(rèn)可新政府和改善內(nèi)外困局，尚待觀察。同時(shí)也不能排除緬甸政局再次出現(xiàn)重大意外的可能性。

（三）緬甸經(jīng)濟(jì)有望企穩(wěn)回升，但基礎(chǔ)依然脆弱。世界銀行2022年1月25日的報(bào)告顯示，緬甸經(jīng)濟(jì)在2021年10月至2022年9月有望增長1%，因?yàn)橛行┑貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)近期出現(xiàn)企穩(wěn)跡象，人員流動(dòng)性回到2020年水平而支撐服務(wù)業(yè)復(fù)蘇。然而，政治社會(huì)不穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)底子差、新冠肺炎變異毒株“奧密克戎”（Omicron）擴(kuò)散、物價(jià)上漲、停電加劇、美國等西方國家制裁等因素綜合作用，將使緬甸經(jīng)濟(jì)依然脆弱。[1]“Myanmar E conomic M onitor J anuary 2022:C ontending wi th C onstraints,”The Wo rld Ba nk,Ja nuary 25,2022,h ttps://www.worldbank.org/en/country/myanmar/publication/myanmar-economic-monitor-january-2022-economicactivity-in-myanmar-to-remain-at-low-levels-with-the-overall-outlook-blea.近期新西蘭、菲律賓表示目前不會(huì)和緬甸在“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定”（RCEP）內(nèi)進(jìn)行合作談判，也給緬甸對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作蒙上陰影。[2]《緬甸加入RCEP 懸了？多國反對(duì)緬甸參與》，金鳳凰中文網(wǎng)，2022年2月21日，http://www.mmgpmedia.com/static/content/YW/2022-02-21/945381077852229632.html。

（四）緬甸外交可能呈現(xiàn)“西邊下雨東邊轉(zhuǎn)晴”的不同局面。一方面，緬甸急需改善與東盟的關(guān)系來緩解外交困境，分享RCEP 生效后的發(fā)展紅利緩解經(jīng)濟(jì)困境，東盟也急需消除緬甸問題困擾，雙方在落實(shí)東盟“五點(diǎn)共識(shí)”方面的合作有望增多。但雙方關(guān)系改善仍將受以下因素影響：緬甸的和解進(jìn)展能否獲東盟認(rèn)可，雙方在緬甸何種級(jí)別官員參加?xùn)|盟外長會(huì)、東盟峰會(huì)等問題上能否達(dá)成妥協(xié)，緬甸問題是否會(huì)持續(xù)影響東盟團(tuán)結(jié)合作及其與美國等西方國家和組織的關(guān)系。

另一方面，美國等西方國家與緬甸軍方的利益沖突與關(guān)系惡化局面將持續(xù)，但美國等西方國家一般不會(huì)對(duì)緬甸動(dòng)武。拜登2022年1月31日再次敦促緬甸軍方釋放昂山素季等人，促其盡快與各方舉行有意義的對(duì)話。[1]“Statement by President Joe Biden Marking One Year S ince the Coup in Burma,” The White House,January 31,2022,h ttps://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/01/31/statement-by-president-joe-biden-marking-one-year-since-the-coup-in-burma/.美國、英國和加拿大同日宣布采取聯(lián)合行動(dòng)，制裁緬甸聯(lián)邦總檢察長等參與昂山素季案件的司法人員。未來，緬甸、俄羅斯、美國等西方國家的三角關(guān)系聯(lián)動(dòng)性上升，大國在緬甸的博弈將更激烈。美國等西方國家勢(shì)必加大對(duì)緬甸軍方施壓，美國不邀請(qǐng)敏昂萊出席擬要舉行的美國-東盟領(lǐng)導(dǎo)人特別峰會(huì)，將邀請(qǐng)緬甸非政治代表與會(huì)。[2]“U.S.to Invite 'Non-Political' Myanmar Representative to Summit With ASEAN,”U.S.News,March 2,2022,https://www.usnews.com/news/world/articles/2022-03-02/u-s-toinvite-non-political-myanmar-representative-to-summit-with-asean.而美國等西方國家由于俄羅斯與烏克蘭之間的軍事沖突加大對(duì)俄羅斯制裁，將俄羅斯部分銀行排除在環(huán)球銀行金融電信協(xié)會(huì)（SWIFT）支付系統(tǒng)之外，未來美國等西方國家若一并制裁與俄羅斯開展合作的緬甸企業(yè)，會(huì)更多損害緬俄利益。然而美國等西方國家以發(fā)達(dá)國家的理念和模式干涉緬甸民主轉(zhuǎn)型及“拉偏架”，使緬甸很多人對(duì)緬甸民主轉(zhuǎn)型程度的期望過高，使緬甸很多人的政治參與水平超越國家現(xiàn)實(shí)承受能力，加劇各方政治博弈，不利于緬甸實(shí)現(xiàn)和解。

此外值得注意的是，目前美國與中國的戰(zhàn)略競(jìng)爭加劇，美國及其盟友持續(xù)推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”，東南亞國家對(duì)美國的戰(zhàn)略重要性凸顯。美國等西方國家向緬甸施壓加劇緬甸政治矛盾和亂局，其制裁加劇緬甸經(jīng)濟(jì)困難和社會(huì)矛盾，對(duì)中緬邊境安全、經(jīng)貿(mào)和人員往來、疫情防控有直接、較大影響，對(duì)中國在緬甸經(jīng)濟(jì)利益和人員安全構(gòu)成威脅。有人利用西方社交媒體向緬甸人散布對(duì)中國不利的言論，例如，2021年3月，在仰光萊達(dá)雅工業(yè)區(qū)的中國30 多家企業(yè)遭暴徒打砸燒搶事件發(fā)生前，總部設(shè)在倫敦的“緬甸人權(quán)網(wǎng)絡(luò)(BHRN)”組織創(chuàng)始人兼執(zhí)行主任的賬號(hào)“Kyaw Win”在推特上發(fā)文警告緬甸軍方，稱如果在示威過程中“有一個(gè)平民被殺，一家中國工廠就會(huì)化為灰燼”。[1]李司坤、付國豪、冷舒眉：《多家在緬中資工廠被燒，此前曾有英國NGO 負(fù)責(zé)人發(fā)出相關(guān)威脅》，環(huán)球網(wǎng)，2021年3月14日，https://world.huanqiu.com/article/42J3K7ymn6D。3月16日推特賬號(hào)“Kyaw Win”和名為“Sweety”的推特賬號(hào)又發(fā)布視頻造謠稱，在萊達(dá)雅工業(yè)區(qū)的中國工廠為獲得保險(xiǎn)金（賠償）而焚燒自己的工廠。這些煽動(dòng)性言論被廣泛散播，很可能誘使緬甸不明真相的人信以為真甚至去實(shí)施暴行。[2]李司坤：《先威脅燒中國廠再造謠“緬甸中企自己放火為騙?！保@個(gè)“人權(quán)組織”被業(yè)主痛斥“不要臉”》，環(huán)球網(wǎng)，2021年3月18日，https://world.huanqiu.com/article/42LsyJREuXp。

因此，對(duì)于緬甸政局的變數(shù)、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及外交困境對(duì)中緬經(jīng)濟(jì)合作的影響，尤其是對(duì)中緬“一帶一路”合作項(xiàng)目的影響，我國應(yīng)有充分的心理準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)措施，以免緬甸局勢(shì)發(fā)生更加激烈的變化，使中國在緬利益遭受更大損失。中方支持東盟為妥善處理緬國內(nèi)問題發(fā)揮建設(shè)性作用，這有助于緬甸局勢(shì)盡快穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展回到正常軌道。