拜登政府的東南亞政策：動向與評估[1]

邢瑞利

【內容提要】拜登上臺執(zhí)政后，東南亞地區(qū)再次回到美國傳統(tǒng)的戰(zhàn)略視野中。為了凸顯對東南亞的重視，拜登政府逐漸加大對該地區(qū)的各項投入，美國東南亞政策調整初步呈現(xiàn)出基本輪廓。拜登政府加強與東南亞國家的政治接觸，激活并鞏固盟友及伙伴關系網(wǎng)絡；尋求以疫苗援助為突破口，深化與東南亞國家的非傳統(tǒng)安全合作；注重補足經(jīng)濟短板，重塑有利于美國的地區(qū)秩序；繼續(xù)強化在南海的軍事挑釁，挑動東南亞國家與中國對抗。盡管拜登政府的這些舉措已在東南亞取得了初步成效，但其如何進一步落實仍面臨著諸多限制。美國國內的政治掣肘以及資源投入有限、其東南亞政策與對華戰(zhàn)略之間存在張力、東南亞國家對美國既依賴又憂慮的雙重心態(tài)等因素，都將制約拜登政府東南亞政策的落實與成效。隨著拜登政府東南亞政策的日趨成熟完善，必將加劇地區(qū)安全局勢復雜化，中國須密切關注并審慎應對。

一、美國智庫對拜登政府東南亞政策的建議

特朗普執(zhí)政四年導致美國在東南亞地區(qū)的影響力明顯下降，其繼任者拜登能否引導美國與東南亞關系重回正軌，自2020年美國總統(tǒng)大選期間就成為其智庫關注的焦點。鑒于智庫歷來對美國外交政策具有強大影響力，加之拜登任用了一批擁有智庫背景的外交政策精英進入其核心執(zhí)政團隊，有必要對美國智庫圍繞拜登政府東南亞政策展開的一系列討論和建議進行研究。美國智庫的相關討論有以下特點。

一是反思美國東南亞政策的弊端，呼吁拜登政府盡快制定一套有效的政策措施，消除東南亞國家對美國的憂慮失望情緒。美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心亞洲副總裁邁克爾·格林（Michael Green）和喬治城大學亞洲問題專家麥艾文（Evan Medeiros）認為，美國在東南亞地區(qū)的影響力和信譽正在下降，拜登政府要想恢復該地區(qū)國家對美國領導力的信心，需要在經(jīng)濟、基礎設施、聯(lián)盟和防務領域尋找突破口，采取大膽而有遠見的戰(zhàn)略行動。[1]Michael Green and Evan Medeiros,“Can America Restore Its Credibility in Asia?” Foreign Affairs,February 15,2021,https://www.foreignaffairs.com/articles/unitedstates/2021-02-15/can-america-restore-its-credibility-asia.美國布魯金斯學會高級研究員杜大偉（David Dollar）和喬納森·斯特羅姆塞特（Jonathan Stromseth）則強調，拜登政府目前在東南亞地區(qū)缺乏明確的經(jīng)濟議程，……亟需重新反思美國的亞洲經(jīng)濟政策，盡快深化與東南亞地區(qū)的經(jīng)濟接觸特別是加大基建力度，這不僅有利于東南亞國家且能為美國創(chuàng)造良好的就業(yè)機會。[2]David Dol lar and Jonathan S tromseth,“The US must urgentl y rethink its economic policies in Asia,” Brookings Institution,F ebruary 17,2021,https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/02/17/us-must-urgently-rethink-its-economic-policies-in-asia/.美國蘭德公司亞太政策高級專家德里克·格羅斯曼（Derek Grossman）注意到東南亞國家并不希望美國批評其國內的人權和民主問題，呼吁拜登政府重新規(guī)劃東南亞政策以便更好地與該地區(qū)國家加強接觸。[3]Derek Grossman,“Biden's Troubled Southeast Asia Policy Needs a Reboot,” The RAND Corporation,July 6,2021,https://www.rand.org/blo g/2021/07/bidens-troubled-southeastasia-policy-needs-a-reboot.html.美國喬治華盛頓大學國際事務教授羅伯特·薩特（Robert Sutter）分析稱，“東南亞國家在經(jīng)貿(mào)和基礎設施領域對中國高依賴度、經(jīng)貿(mào)替代方案缺乏、美國民主口號對東南亞威權國家的壓力及特朗普政府的諸多錯誤做法導致美國信譽降低等因素，都致使東南亞國家不愿冒犯中國，在此情形下，拜登政府尚未清晰的東南亞政策需要更小心而長期的設計?！盵4]Robert Sutter,“US Challenges in Southeast Asia Under Biden,” ISEAS-Yusof Ishak Institute,August 10,2021,https://fulcrum.sg/us-challenges-in-southeast-asia-under-biden/.

二是傾向從中美戰(zhàn)略競爭角度分析拜登政府的東南亞政策，認為中國對美國在東南亞地區(qū)的戰(zhàn)略主導權和霸權地位構成了威脅。美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心發(fā)表的一份題目為《權力、規(guī)范與機制——從東南亞視角看印太未來》的研究報告，詳細分析了東南亞國家對于中美在東南亞的影響力、中美戰(zhàn)略競爭、區(qū)域合作機制等問題的看法，認為美國在東南亞地區(qū)的政治力量、經(jīng)濟影響力都明顯弱于中國，而且這一差距在未來10年中還將持續(xù)?！ㄗh美國決策層重視東南亞國家的戰(zhàn)略傾向，把雙方交往的重點轉向疫情防控、應對氣候變化、維護經(jīng)濟安全與穩(wěn)定等非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)方面。[1]Michael J.Green and Amy Searight,“Powers,Norms,and Institutions:The Future of the Indo-Pacific from a S outheast Asia Perspective,” Center for Strategic and International Studies,June 9,2020,https://www.csis.org/analysis/powers-norms-and-institutions-future-indopacific-southeast-asia-perspective.美國蘭德公司以《印太地區(qū)應對中美戰(zhàn)略競爭的區(qū)域對策》為議題的系列報告進一步詳細比較了中美在東南亞地區(qū)不同層面的影響力，認為兩國在該地區(qū)具有不同的優(yōu)勢和競爭方式，但兩國都不可能在影響力競爭中完全勝出。在東南亞美國的外交和軍事影響力更強，而中國的經(jīng)濟影響力更大，建議拜登政府制定一個清單，列出美國在東南亞地區(qū)的目標及其優(yōu)先爭取的國家。[2]Bonny Lin,Michael S.Chase and Jonah Bl ank,“Regional Responses to U.S.-China Competition in the Indo-Pacific:Study Overview and Conclusions,” The RAND Corporation,May 24,2021,https://www.rand.org/pubs/research_reports/RR4412.html.但美國布魯金斯學會外交政策研究項目高級研究員沈大偉（David Shambaugh）并不認為在東南亞中國比美國擁有更大的影響力及優(yōu)勢。他在最新著作《大國交鋒：東南亞的美國和中國》中指出，中美兩國在東南亞地區(qū)的戰(zhàn)略競爭日趨復雜化，盡管中國為擴大自身經(jīng)濟和政治影響力動作不斷，但美國仍是該地區(qū)影響力最大的國家，中國并不能主導東南亞。拜登政府只需在東南亞加強事務參與，持續(xù)與地區(qū)國家開展接觸并提供支持，中國的影響力就會被抵消。[3]David Shambaugh,Where Great Powers Meet:America and China in Southeast Asia,Oxford:Oxford University Press,2021,pp.1-19.

三是關注中美俄戰(zhàn)略博弈對拜登政府東南亞政策的影響，認為中俄日益走近將會加大美國在東南亞地區(qū)的戰(zhàn)略壓力。在傳統(tǒng)地緣政治討論中，東南亞經(jīng)常被描述為中美戰(zhàn)略競爭的前沿地帶，而忽略了俄羅斯正在成為該地區(qū)繼中美之外的“第三支力量”。[1]Richard Javad Heydarian,“Russia's Pivot to Southeast Asia:A ‘Third Force’ amid Sino-American Rivalry,” Trends Research &Advisory,September 3,2021,https://trendsresearch.org/insight/russias-pivot-to-asia-an-emerging-third-force-amid-sino-american-rivalry/.事實上，俄羅斯近年來日益將東南亞視為其外交的首要方向之一，致力于在該地區(qū)事務中扮演更重要角色。在俄羅斯與烏克蘭沖突不斷升級的背景下，拜登政府愈發(fā)擔憂中俄之間的戰(zhàn)略策應將會對美國東南亞政策的推進形成干擾。新美國安全中心發(fā)表題目為《中俄危險的走近——如何應對新興伙伴關系》的研究報告指出，中俄兩國走近將會導致美國的注意力和資源分散：俄羅斯有助于中國鞏固在東南亞地區(qū)的對美優(yōu)勢，而中國則能夠使俄羅斯減輕美歐制裁的壓力，因此，如果不解決俄羅斯對華支持問題，拜登政府將無法“管理中國的行為”。[2]Andrea K endall-Taylor and David S hullman,“China and Russia's Dangerous Convergence:How to Counter an Emerging Partnership,” Center for a NewAmerican Security,May 3,2021,https://www.cnas.org/publications/commentary/china-and-russias-dangerousconvergence.美國國際評估與戰(zhàn)略中心資深研究員費學禮（Richard D.Fisher）認為，中俄軍事合作的深度和廣度已經(jīng)大大提升并形成了兩國的“準同盟”關系，俄羅斯對烏克蘭采取軍事行動，中國可能會利用美國被戰(zhàn)爭牽制的時機“攻臺”，這將導致拜登政府東南亞政策的實施效果大打折扣。[3]Richard D.Fisher,“China's war against Taiwan includes Russia,” Taipei Times,December 13,2021,https://www.taipeitimes.com/News/editorials/archives/2021/12/13/2003769489.

四是為拜登政府東南亞政策的實施出謀劃策，確保美國在該地區(qū)的戰(zhàn)略利益得到鞏固。美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心經(jīng)濟學項目高級顧問唐偉康（Kurt Tong）從重視多邊機制的作用出發(fā)，建議拜登政府利用亞太經(jīng)合組織和東盟等多邊平臺來擴大美國在東南亞的影響力。建議拜登政府更多地在印太地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和商業(yè)關系，努力消除中國對亞洲其他國家商業(yè)運作方式的影響，而不是過分關注中國的軍事投射力量或表現(xiàn)其反威權的決心。[4]Kurt Tong,“Biden Should Seize APEC and ASEAN Opportunities,” Centerfor Strategic and International Studies,March 1 1,2021,https://www.csis.org/analysis/biden-should-seizeapec-and-asean-opportunities.美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心高級副總裁馬修·古德曼（Matthew Goodman）同樣強調多邊機制的作用，認為拜登政府有責任拿出一項區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略，向東南亞的盟友及合作伙伴表明美國致力于在該地區(qū)進行長期的經(jīng)濟參與。[1]Humeyra Pamuk and David Brunnstrom,“Blinken heads to Southeast Asia to deepen cooperation on China pushback,” Reuters,December 12,2021,https://www.reuters.com/world/blinken-heads-southeast-asia-deepen-cooperation-china-pushback-2021-12-12/.美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心資深東南亞問題專家格里戈瑞·波林（Gregory B.Poling）建議拜登政府在東南亞地區(qū)開展疫苗外交，以降低一些國家對中國疫苗的依賴，重新確立美國的國際領導地位。[2]Gregory B.Pol ing,“Vaccine Diplomacy Is Biden's First Test in S outheastAsia,” Center for Strategic and Inter national Studies,January 2 8,2021,https://www.csis.org/analysis/vaccinediplomacy-bidens-first-test-southeast-asia.美國蘭德公司亞太政策高級專家德里克·格羅斯曼建議拜登政府進一步優(yōu)化與中國的競爭方式，盡快確定“印太戰(zhàn)略”的經(jīng)濟與貿(mào)易支柱，敏銳利用中國與東南亞國家的微妙關系，盡可能在東南亞地區(qū)取得更大突破。[3]Derek Grossman,“Biden's Southeast Asia Policy Still Has Much to Prove,” The RAND Corporation,December 17,2021,https://www.rand.org/blog/2021/12/bidens-southeast-asiapolicy-still-has-much-to-prove.html.

總體而言，美國智庫學者呼吁拜登政府加大對東南亞地區(qū)的各項投入，從中美戰(zhàn)略競爭以及美國“印太戰(zhàn)略”布局的高度來規(guī)劃東南亞政策，綜合利用政治、經(jīng)濟、外交、軍事等各種手段，重點補足美國在東南亞的經(jīng)濟短板，維護在該地區(qū)的戰(zhàn)略主導權。上述討論及建議在拜登政府東南亞政策調整過程中發(fā)揮的風向標和航向作用值得重視。事實也證明，拜登政府目前在東南亞地區(qū)的一系列新動向明顯受到了美國智庫學者的觀點及政策建議的影響。

二、拜登政府東南亞政策的調整動向及特點

拜登執(zhí)政初期雖然將注意力主要集中在升級美日印澳“四方機制”、修復美歐關系、應對中國挑戰(zhàn)等議題上，但自2021年下半年開始，很快著力將戰(zhàn)略重點放在東南亞，針對該地區(qū)的一系列外交政策調整呈現(xiàn)初步輪廓。盡管拜登政府的東南亞政策至今尚未完全成型，但其正在通過以下舉措鞏固提升美國與東南亞國家的關系，恢復美國在該地區(qū)的傳統(tǒng)影響力。

（一）加強與東南亞的政治接觸，激活并鞏固盟友及伙伴關系網(wǎng)絡。

為凸顯美國對東南亞國家的重視，拜登上臺伊始就專門新設立了“亞洲事務主管”一職，并提名民主黨資深外交政策專家?guī)鞝柼亍た藏悹枺↘urt Campbell）擔任。[1]Josh Rogin,“Opinion:Biden's pick for top Asia official should reassure nervous allies,” The Washington Post,January 13,2021,https://www.washingtonpost.com/opinions/2021/01/13/kurt-campbell-biden-china-asia-nsc/.2021年5月，美國國務卿安東尼·布林肯（Antony Blinken）曾試圖與東盟舉行視頻會議，但由于技術故障導致該計劃被取消。[2]Colum Lynch,Jack Detsch and Robbie Gramer,“The Glitch That Ruined Blinken's ASEAN Debut,” Foreign Policy,May 27,2021,https://foreignpolicy.com/2021/05/27/blinkenasean-meeting-pivot-asia-middle-east/.拜登政府自2021年下半年開始對東南亞展開密集外交攻勢，頻繁派政府高級官員出訪東南亞，將雙方關系提升到新階段。5月31日至6月2日，美國常務副國務卿溫迪·舍曼（Wendy Sherman）訪問印尼、泰國、柬埔寨，為拜登政府后續(xù)在東南亞地區(qū)開展外交行動做鋪墊。[3]Sebastian Strangio,“Amid Chinese Push,US Of ficial to Visit Three Southeast Asian Nations,” The Diplomat,May 25,2021,https://thediplomat.com/2021/05/amid-chinese-pushus-official-to-visit-three-southeast-asian-nations/.7月23日，美國國防部長勞埃德·奧斯?。↙loyd Austin）作為拜登政府首位出訪東南亞的內閣成員對新加坡、越南和菲律賓進行訪問。[4]Idrees Ali,“U.S.Defense secretary to visit Philippines,Singapore,Vietnam,” Reuters,July 20,2021,https://www.reuters.com/world/us-defense-secretary-visit-vietnamphilippines-2021-07-19/.8月2—6日，美國務卿布林肯先后出席美國-東盟外長會議、東亞峰會、東盟地區(qū)論壇、“湄公河-美國伙伴關系”以及“湄公河之友”等多場東盟部長級視頻會議，就緊迫的地區(qū)及國際議題與東盟國家接觸，重申東盟在美國“印太戰(zhàn)略”中的核心地位與關鍵作用。[5]“Secretary Blinken's Participation in ASEAN-related Ministerial Meetings August 2-6,2021,” U.S.Department of S tate,July 31,2021,https://www.state.gov/secretary-blinkensparticipation-in-asean-related-ministerial-meetings-august-2-6-2021/.8月3日，布林肯還與印尼外長蕾特諾·馬爾蘇迪（Retno Marsudi）在華盛頓舉行會晤，宣布啟動兩國的“戰(zhàn)略對話”關系。[1]Doyinsola Oladipo and David Brunnstrom,“U.S.,Indonesia commit to South China Sea defense in ‘strategic dialogue,’” Reuters,August 4,2021,https://www.reuters.com/world/asiapacific/blinken-launching-strategic-dialogue-with-indonesia-2021-08-03/.8月22—26日，美國副總統(tǒng)卡瑪拉·哈里斯（Kamala Harris）訪問新加坡和越南，繼續(xù)深化與東南亞地區(qū)國家的接觸。[2]Vanessa Friedman,“Kamala Harris,in Southeast Asia and in Uniform,” The New York Times,August 26,2021,h ttps://www.nytimes.com/2021/08/26/style/kamala-harris-vietnamsingapore-image.html.10月26日，拜登親自出席第九屆美國-東盟領導人視頻峰會，并在開幕詞中強調美國與東盟之間的關系“至關重要”。[3]“Remarks by President Biden at the Annual U.S.-ASEAN Summit,” The White House,Oc tomber 26,2021,h ttps://www.whitehouse.gov/briefing-room/speechesremarks/2021/10/26/remarks-by-president-biden-at-the-annual-u-s-asean-summit/.11月27日至12月4日，美國東亞和太平洋事務助理國務卿康達（Daniel Kritenbrink) 訪問印尼、馬來西亞、泰國和新加坡。[4]David Brunnstrom,“Top U.S.diplomat for Asia to visit four ASEAN countries,” Reuters,November 27,2021,https://www.reuters.com/world/asia-pacific/top-us-diplomat-asia-visitfour-southeast-asian-countries-2021-11-26/.12月13—16日，美國務卿布林肯再度前往印尼、馬來西亞訪問，進一步深化美國與東南亞國家的合作。[5]Humeyra Pamuk and David Brunnstrom,“Blinken heads to Southeast Asia to deepen cooperation on China pushback,” Reuters,December 12,2021,https://www.reuters.com/world/blinken-heads-southeast-asia-deepen-cooperation-china-pushback-2021-12-12/.顯然拜登政府試圖通過上述密集的高層交流向東南亞國家表明，“美國仍將投資這個被中國一直積極追求的地方”。[6]Sui-Lee Wee,“After years of Chinese influence,U.S.tries to renew ties in Southeast Asia,” The New York Times,July 29,2021,https://www.nytimes.com/2021/07/27/world/asia/austin-us-southeast-asia-diplomacy.html.

值得注意的是，在拜登政府加強與東南亞國家接觸的過程中，拉攏盟友及友好國家打造“印太戰(zhàn)略”的輔助性支點是其重要的地緣戰(zhàn)略目標，并凸顯美國恢復并鞏固盟友及伙伴關系網(wǎng)絡的優(yōu)先次序。例如，新加坡、越南和菲律賓被拜登政府視為在東南亞地區(qū)推進落實“印太戰(zhàn)略”的三個最重要政治和安全伙伴，認為它們在戰(zhàn)略上可能與美國最為一致，反映出拜登政府深

怪誰呢，命運蹉跎還是荒唐？或者，誰都不怪，是他們都沒有堅持一下。最初是沒有堅持等待，最后是沒有堅持愛。

化該地區(qū)伙伴關系的戰(zhàn)略考慮。但與此同時，美國也重視與東南亞其他國家的交往，認為它們對美國“印太戰(zhàn)略”的推進具有不同的重要性。如印尼是東南亞地區(qū)最大的國家和經(jīng)濟體，被拜登政府視為對抗中國影響力的關鍵；泰國是美國的傳統(tǒng)盟友，拜登政府尋求進一步提升美泰防務合作水平；馬來西亞作為中國“一帶一路”倡議的重要戰(zhàn)略支點，是拜登政府的重點拉攏對象國之一。為了尋求這些國家對美國“印太戰(zhàn)略”的支持，除頻繁進行高層政治互動外，拜登政府還試圖借助七國集團、美日印澳“四方機制”、“美國-東盟特別峰會”等平臺來進一步強化聯(lián)系。2021年12月12日，在美國的推動下，泰國、馬來西亞等東盟國家外長首次受邀參加七國集團外長擴大會議。[1]Patrick Wintour,“UK invites south-east Asian nations to G7 su mmit amid Aukus tensions,” The Guardian,November 22,2021,https://www.theguardian.com/world/2021/nov/22/uk-invites-south-east-asian-nations-to-g7-summit-amid-aukus-tensions.在美國與東盟建交45周年之際，拜登政府宣布將于2022年3月28—29日舉行“美國-東盟特別峰會”。[2]“ASEAN Members Say Summit With US Is Being Rescheduled,” U.S.News,March 10,2022,https://www.usnews.com/news/us/articles/2022-03-10/asean-members-say-summitwith-us-is-being-rescheduled.此外，拜登政府的東南亞外交政策團隊也在逐步完善之中，且在努力填補美國駐東南亞國家的大使職位空缺，為美國與該地區(qū)后續(xù)的高層政治交往常態(tài)化奠定機制化基礎。2021年7月29日，拜登政府正式宣布提名企業(yè)家埃里克·卡普蘭（Eric Kaplan）為美國新任駐新加坡大使，該職位自2017年1月起一直空缺至今。[3]Derek Wallbank,“Biden Taps Kaplan for Long-Vacant Singapore Envoy Post,”Bloomberg,July 30,2021,https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-07-30/bidenpicks-kaplan-to-fill-long-vacant-singapore-ambassador-post.拜登政府短時間內采取的上述舉措也得到了東南亞國家的積極回應。新加坡總理李顯龍表示：“拜登政府此舉非常有價值，既表明美國在東南亞地區(qū)擁有大量利益及關切需要保護與推進，也是美國回歸全球盟友及合作伙伴關系網(wǎng)絡的重要信號?！盵4]Davina Tham,“US Vice President Kamala Harris’ visits to Singapore,Vietnam in 2 weeks are ‘greatly valued’:PM Lee,” Channel News Asia,August 3,2021,https://www.channelnewsasia.com/singapore/us-vice-president-kamala-harris-visits-singapore-vietnam-2-weeks-are-greatly-valued-pm-lee-2085926.

（二）尋求以疫苗援助為突破口，深化與東南亞的非傳統(tǒng)安全合作

除了頻繁的高官到訪之外，新冠疫苗援助正在成為拜登政府提升在東南亞地區(qū)影響力的重要工具。不同于特朗普政府專注于硬實力投射以及強化東南亞軍事合作，拜登政府更加關注東南亞國家的實際發(fā)展訴求，加大了對該地區(qū)新冠疫苗捐贈的力度。早在2021年1月，美國國際開發(fā)署署長薩曼莎·鮑爾（Samantha Power）就建議拜登政府應該引領全球新冠疫苗分發(fā)，以證實這是“唯有美國可以做到的事情”，修補美國的國際形象[1]Samantha Power,“The Can-Do Power:America's Advantage and Biden's Chance,”Foreign Affairs,https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-11-20/samanthapower-can-do-power.，該建議很快被拜登政府采納。3月12日，拜登政府推動召開首屆美日印澳“四方機制”首腦峰會，四國在新冠疫苗分配上達成一項重大合作倡議，即在美國提供生物技術、日本提供資金、印度生產(chǎn)和澳大利亞保證物流的支持下，承諾向東南亞地區(qū)提供10 億劑疫苗。[2]Michael J.Green,“Quad Summit's Vaccine Deal Is Biden's Bold First Move in Asia,” Foreign Policy,March 12,2021,https://foreignpolicy.com/2021/03/12/quad-summit-biden-chinavaccine-india-japan-australia-united-states-southeast-asia-security-indo-pacific-alliance/.6月10日，美國白宮發(fā)表聲明稱，將在2022年6月底前向全球92 個中低收入國家捐贈5 億劑疫苗。[3]“FACT SHEET:President Biden Announces Historic Vaccine Donation:Half a Billion Pfizer Vaccines to the World's Lowest-Income Nations,” The White House,June 10,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/10/fact-sheetpresident-biden-announces-historic-vaccine-donation-half-a-billion-pfizer-vaccines-tothe-worlds-lowest-income-nations/.7月，美國國防部長勞埃德·奧斯汀在新加坡出席國際戰(zhàn)略研究所舉辦的第40 屆富勒頓講座上發(fā)表演講，議題專門圍繞提供區(qū)域公共產(chǎn)品、加強同盟及伙伴關系等展開，并將與中國的競爭放在次要位置，受到東南亞國家的普遍歡迎。8月，美國務卿布林肯在東盟部長級視頻會議上大肆宣揚美國為領導全球抗擊疫情所做的努力，稱拜登政府承諾為全球提供8000 萬劑新冠疫苗，首批2500 萬劑疫苗中有700 萬劑提供給東南亞國家。[4]Kavi Chongkittavorn,“New US push:Vaccine and Mekong,” Bangkok Post,July 20,2021,https://www.bangkokpost.com/opinion/opinion/2151579/new-us-push-vaccine-and-mekong.拜登本人在10月出席第九屆美國-東盟領導人視頻峰會時也承諾美國將向東盟提供4000 萬劑新冠疫苗以及超過2 億美元的緊急衛(wèi)生和人道主義援助。[1]“US,Malaysia to sign cooperation deal on supply chain improvements,” The Strait Times,November 1 8,2021,https://www.straitstimes.com/asia/se-asia/us-malaysia-to-signcooperation-deal-on-supply-chain-improvements.

此外，拜登政府還試圖加大對東南亞國家的援助力度，深化醫(yī)療衛(wèi)生安全、氣候變化、清潔能源等非傳統(tǒng)安全合作，尋求以可持續(xù)的方式參與東南亞地區(qū)事務。目前，拜登政府已大幅提升美國2022年財政預算中對外援助的支出比例，并宣布向東盟提供1.02 億美元資金，幫助其用于新冠疫情后的恢復、應對氣候變化、促進經(jīng)濟合作和開展教育項目等。[2]Alex Gangitano,“Biden announces $102M to support Southeast Asian nations,” The Hill,October 26,2021,https://thehill.com/h omenews/administration/578463-biden-announces-102m-to-support-southeast-asian-nations.2021年8月25日，美國疾病控制與預防中心正式在越南開設了首個地區(qū)分支機構，意在促進一個“強大互聯(lián)的全球網(wǎng)絡”，以協(xié)助加強東南亞地區(qū)的衛(wèi)生安全伙伴關系。[3]“Vice President Kamala Harris Opens New CDC Southeast Asia Regional Office in Vietnam,” Centers for Disease Control and Prevention,August 25,2021,https://www.cdc.gov/media/releases/2021/p0825-new-cdc-office.html.拜登政府還注重依托“湄公河-美國伙伴關系”“湄公河之友”等重要多邊機制來強化美國與緬甸、越南、老撾、柬埔寨、泰國等湄公河流域國家的資源開發(fā)及援助合作關系，削弱中國的影響力。“湄公河之友”合作機制于2020年9月由特朗普政府與湄公河五國、東盟秘書處共同啟動。參與國不僅包括美國與湄公河五國，還包含澳大利亞、日本、新西蘭、歐盟、亞洲開發(fā)銀行、世界銀行以及湄公河委員會等等，是一個加強湄公河次區(qū)域發(fā)展援助規(guī)劃協(xié)調的多邊平臺和機制。2021年1月12日，美國與越南共同主辦了“湄公河之友”合作框架下的首次政策對話；[4]“Friends of the Mekong Policy Dialogue Emphasizes US Commitment to the Subregion,”Greater Mekong Subregion,February 15,2021,https://greatermekong.org/friends-mekongpolicy-dialogue-emphasizes-us-commitment-subregion.6月29日，美國與柬埔寨共同舉辦了首屆“湄公河-美國伙伴關系”高級官員會議；[1]“Mekong-U.S.Partnership Senior Officials’ Meeting,” U.S.Department of State,June 30,2021,https://www.state.gov/mekong-u-s-partnership-senior-officials-meeting/.8月，美國務卿布林肯也先后出席第二屆“湄公河-美國伙伴關系”外長會議以及首屆“湄公河之友”外長會議等等?？傊莸钦畬⒅c放在非傳統(tǒng)安全合作領域，契合東南亞國家的實際發(fā)展訴求且吸引力很強，這也是美國東南亞政策調整的一個關鍵部分。

（三）注重補足經(jīng)濟短板，重塑有利于美國的東南亞地區(qū)秩序

基于美國智庫和戰(zhàn)略界普遍批評特朗普政府的東南亞政策缺乏經(jīng)濟支柱，導致美國在東南亞的影響力大幅度降低，拜登政府修正了特朗普時期的單邊主義做法，試圖在東南亞構建俱樂部形態(tài)的“小多邊”合作機制來補足經(jīng)濟短板，進而達到弱化中國地區(qū)影響力的目的。拜登政府的一個關鍵舉措就是通過打造“印太經(jīng)濟框架”來重新構筑美國在東南亞地區(qū)的多邊經(jīng)濟合作網(wǎng)絡。考慮到“跨太平洋伙伴關系協(xié)定”（TPP）存在的缺陷以及美國重新加入的可能性較小，拜登政府決定另起爐灶打造一個新的“印太經(jīng)濟框架”，以實現(xiàn)美國與東南亞地區(qū)的經(jīng)濟接軌。這一倡議源于拜登政府提出將在亞太地區(qū)打造“數(shù)字貿(mào)易協(xié)議”構想。2021年7月，拜登政府致力于聯(lián)合澳大利亞、加拿大、日本、馬來西亞、新加坡等國，在亞太地區(qū)推出一項將中國排斥在外的“數(shù)字貿(mào)易協(xié)議”[2]Peter Martin,Eric Martin and Saleha Mohsin,“Biden Team Weighs Digital Trade Deal to Counter China in Asia,” Bloomberg,July 12,2021,https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-07-12/biden-team-weighs-digital-trade-deal-to-counter-china-in-asia.，這是拜登政府重新回歸東南亞多邊經(jīng)濟合作網(wǎng)絡的重要抓手，旨在塑造一種有利于美國的地區(qū)貿(mào)易秩序。10月27日，拜登在出席第16 屆東亞峰會視頻會議時，正式向外界宣布美國將與地區(qū)合作伙伴圍繞貿(mào)易便利化、數(shù)字經(jīng)濟、清潔能源、供應鏈韌性、基礎設施以及勞工標準等領域打造一個“印太經(jīng)濟框架”。[3]“Readout of President Biden's Participation in the East Asia S ummit,” The White House,Octomber 27,2021,h ttps://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2021/10/27/readout-of-president-bidens-participation-in-the-east-asia-summit/.為了加速推進該經(jīng)濟框架成型，美國商務部長吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）、國務卿布林肯已經(jīng)先后于當年11、12月專門到訪東南亞，與新加坡、馬來西亞等國家深入討論了這一愿景，尋求為美國計劃于2022年初啟動“印太經(jīng)濟框架”奠定基礎。[1]“U.S.commerce chief sees Indo-Pacific economic framework early next year,” Reuters,November 17,2021,https://www.reuters.com/world/asia-pacific/us-commerce-chief-seesindo-pacific-economic-framework-early-next-year-2021-11-17/;Ainaa Aiman,“US investing more in Malaysia to help in economic recovery,” Free Malaysia Today,December 15,2021,https://www.freemalaysiatoday.com/category/nation/2021/12/15/us-investing-more-inmalaysia-to-help-in-economic-recovery/.2022年1月19日，美國白宮國家安全委員會中國事務高級主任羅拉·羅森伯格（Laura Rosenberger）進一步透露了美國加強與東南亞國家經(jīng)貿(mào)合作的初步構想，稱“美國將在不久后推出一個由其制定‘共同目標’的‘印太經(jīng)濟框架’，關于框架不同方面的對話‘將以不同的速度進行’”。[2]Michael Martina and David Brun nstrom,“US to se t ‘common goals’ on Indo-Pacific economic cooperation,” Reuters,January 19,2022,https://www.reuters.com/business/us-setcommon-goals-indo-pacific-economic-cooperation-early-2022-2022-01-19/.

在“印太經(jīng)濟框架”逐步推進落實的過程中，拜登政府已經(jīng)圍繞其中的供應鏈韌性、數(shù)字經(jīng)濟、基礎設施、清潔能源等關鍵議題與東南亞國家進行政策協(xié)調及磋商合作。在供應鏈韌性問題上，拜登政府致力于推動全球供應鏈結構的重組，促使美國企業(yè)擺脫對包括中國在內的少數(shù)專業(yè)供應商的依賴。鑒于新加坡?lián)碛斜姸嗟陌雽w公司且在電子行業(yè)領域具有顯著優(yōu)勢，2021年8月24日，美國副總統(tǒng)卡瑪拉·哈里斯出訪新加坡，雙方會晤中的一項重要議題就是與多名跨國企業(yè)高管舉行圓桌會議，討論與東南亞大型跨國企業(yè)合作應對芯片短缺問題。[3]Nandita Bose,“U.S.VP Harris meets co mpany execs in Singapore to discuss supply shortages,” Reuters,August 24,2021,https://www.reuters.com/business/us-vp-harris-meetscompany-execs-singapore-discuss-supply-shortages-2021-08-24/.目前美國與新加坡關于建立高級別的供應鏈對話已經(jīng)啟動；美國與馬來西亞的供應鏈安全合作也在持續(xù)推進。11月18日，美國商務部長吉娜·雷蒙多與馬來西亞國際貿(mào)易和工業(yè)部長穆罕默德·阿茲敏·阿里（Mohamed Azmin Ali）在簽署的一份聯(lián)合聲明中宣稱，“兩國將圍繞提高半導體和制造業(yè)供應鏈的透明度、安全性、韌性進行談判，并計劃在2022年初簽署正式協(xié)議”。[1]“Joint Statement by U.S.Secretary of Commerce Gina Raimondo and Malaysian Senior Minister of International Trade and Industry Mohamed Azmin Ali,” U.S.Emba ssy in Malaysia,November 19,2021,https://my.usembassy.gov/joint-statement-by-u-s-sec-of-commercegina-raimondo-and-malaysian-senior-minister-of-international-trade-and-industry/.在基礎設施建設方面，拜登政府尋求利用七國集團、美日印澳“四方機制”平臺參與東南亞基建投融資合作，與中國在該地區(qū)開展競爭。2021年6月13日，拜登在出席七國集團峰會時提出“重建更美好世界”倡議，特別強調發(fā)達民主國家將開展合作，為包括東南亞地區(qū)在內的眾多發(fā)展中國家提供基建支持，以應對超過40 萬億美元的全球基礎設施融資缺口。[2]“Remarks by President Biden in Press Conference,” The White House,June 13 ,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/06/13/remarks-bypresident-biden-in-press-conference-2/.“重建更美好世界”倡議普遍被認為是拜登政府旨在抗衡“一帶一路”合作的重大戰(zhàn)略舉措，印尼、菲律賓、泰國等多個東南亞國家都公開對該倡議表現(xiàn)出歡迎態(tài)度。[3]“Asian Countries Welcome G7’s Answer to China's One Belt,One Road Program,” Radio Free Asia,Ju ne 23,2021,h ttps://www.rfa.org/english/news/china/program-06232021151152.html.同時，美國、印度、日本和澳大利亞在9月舉行的四方領導人峰會上也專門成立了一個基礎設施協(xié)調小組，以尋求與東南亞國家在基礎設施和其它諸多共同優(yōu)先事項方面的合作。[4]Saheli Roy Choudhury,“The Quad countries pledge to promote an Indo-Pacific region that is‘undaunted by coercion’,” CNBC,September 27,2021,h ttps://www.cnbc.com/2021/09/27/quadleaders-summit-us-india-japan-australia-statement-on-indo-pacific.html.

（四）繼續(xù)強化在南海的軍事挑釁，挑動東南亞國家與中國對抗

美國的東南亞政策調整并未跳出冷戰(zhàn)思維，南海議題是拜登政府拉攏東南亞國家構建“反華小圈子”的重要一環(huán)。一是向東南亞地區(qū)盟友及伙伴傳達美國在南海問題上的態(tài)度立場。2021年1月27日，美國國務卿布林肯在與菲律賓外長特奧多羅·洛欽（Teodoro Lochen）通話時表示，拜登政府拒絕接受“中國在南海超出國際法所允許的海洋主張，將與東南亞國家一道抗衡來自中國的壓力”。[1]“Secretary Blinken's Call with Philippine Secretary of Foreign Affairs Locsin,” U.S.Department of S tate,January 2 7,2021,https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-withphilippine-secretary-of-foreign-affairs-locsin/.2月16日，布林肯在與印尼長蕾特諾·馬爾蘇迪通話時也重申美國希望保持南?！白杂珊烷_放”。[2]“Secretary Blinken's Call with Indonesian F oreign Minister Marsudi,” U.S.Department of State,February 16,2021,https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-indonesianforeign-minister-marsudi/.此外，拜登政府官員還在各種多邊場合公開支持菲律賓、越南等南海爭端聲索國的立場。例如，布林肯在2021年7月11日圍繞“南海仲裁案裁決五周年”發(fā)表聲明，宣稱“中國脅迫并恐嚇東南亞國家，基于規(guī)則的海洋秩序正在南海遭遇重大挑戰(zhàn)”，并強調“任何國家在南海對菲律賓武裝部隊、公共船只或飛機發(fā)動武裝襲擊，美國將根據(jù)美菲1951年簽訂的《共同防御條約》第四條承擔相應義務”。[3]Antony J.Blinken,“Fifth Anniversary of the Arbitral Tribunal Ruling on the South China Sea,” U.S.Department of State,July 11,2021,https://www.state.gov/fifth-anniversary-of-thearbitral-tribunal-ruling-on-the-south-china-sea/.二是幾乎所有拜登政府高級官員在對東南亞地區(qū)訪問時，渲染中國在南海的“霸凌”形象都是討論議題中的重中之重。例如，美國副總統(tǒng)卡瑪拉·哈里斯在新加坡表示，“我們知道中國繼續(xù)在南海進行脅迫、恐嚇，宣稱對南海的絕大多數(shù)海域擁有主權，中國的‘非法主張’威脅了各國的主權”。[4]Nandita Bose,“U.S.VP Harris says China intimidates to back South China Sea claims,”Reuters,August 24,2021,https://www.reuters.com/world/asia-pacific/kamala-harris-saysbeijing-continues-coerce-south-china-sea-2021-08-24/.哈里斯在訪問越南期間也對南海問題直言不諱，稱支持美國向越南增派航空母艦和一艘海岸警衛(wèi)艦，幫助越南“捍衛(wèi)其在南海的安全利益”。[5]Alexandra Jaffe,“Harris urges Vietnam to join US in opposing China ‘bullying’ ,” The Associated Press,August 25,2021,https://apnews.com/article/health-pandemics-coronaviruspandemic-vietnam-1fcaf1dbb2fc2a7e1259a02b3ed58b2b.美國國務卿布林肯于2021年12月14日訪問印尼時同樣再度炒作南海問題，稱“美國決心保護南海航行自由，中國在南海的行動‘威脅’著每年價值3 億美元的商業(yè)活動”。[1]John Hudson,“Blinken warns China to stop ‘a(chǎn)ggressive actions’ in first trip,” The Washington Post,December 1 4,2021,https://www.washingtonpost.com/national-security/blinken-china-southeast-asia-jakarta/2021/12/14/914487f4-5cc7-11ec-b1ef-cb78be717f0e_story.html.三是強化與東南亞盟友及伙伴的軍事與防務合作，在南海形成對中國的威懾。拜登政府對菲律賓在南海問題上的重要性有深刻認知，加快修復美菲關系并強化雙邊軍事防務合作。2021年4月12日，美國與菲律賓舉行第36 屆“肩并肩”聯(lián)合軍演。[2]“U.S.and Philippine Forces Conclude 36th Balikatan Exercise,” US E mbassy in the Philippines,April 23,2021,https://ph.usembassy.gov/us-and-philippin e-forces-conclude-36th-balikatan-exercise.此次軍演恰逢中菲“牛軛礁事件”持續(xù)發(fā)酵之際，具有一定的對華挑釁意味。美菲還于當年7月29日全面恢復《訪問部隊協(xié)議》（VFA），根據(jù)該協(xié)議，美軍將獲得菲律賓軍事基地的進駐權并為其升級提供資金，以增強對中國的威懾力。此外，美菲還在考慮擴大軍演規(guī)模并商定于2022年啟動大規(guī)模的“巴利卡坦”軍演。[3]Jairo Bol ledo,“PH-US Balikatan Exercise back in ‘full scale’ for 2 022,” Rappler,Octomber 14,2021,https://www.rappler.com/nation/philippines-agrees-hold-militaryactivities-with-united-states-2021/.此外，美國與泰國、印尼的軍事防務合作也引人注目。美國與泰國于2021年8月3—15日舉行了年度“金色眼鏡蛇”聯(lián)合軍演，雙方計劃自2023年起增加參演國家和軍人的數(shù)量。[4]Ann Carter,“Cobra Gold expected to be back to normal by 2022,” The Thaiger,October 14,2021,https://thethaiger.com/hot-news/events/cobra-gold-expected-to-be-back-tonormal-by-2022.美國與印尼在2021年8月1—14日也舉行了“哥魯達盾”聯(lián)合軍演，其重點在于島嶼防御戰(zhàn)略，這是兩國有史以來規(guī)模最大的聯(lián)合軍演。[5]“Indonesia,US hold largest joint military drills,” The Jakarta Post,August 4,2021,http://www.thejakartapost.com/news/2021/08/04/indonesia-us-hold-largest-joint-military-drills-.html.四是增加對東南亞國家的軍援力度，提升南海聲索國對抗中國的軍事實力。8月11日，拜登政府通過“2022年外國軍事融資計劃”，計劃為東南亞國家提供約1.29 億美元的軍事援助，其中向菲律賓提供0.4 億美元、印尼0.14 億美元、越南0.12 億美元；計劃通過“東南亞海上安全倡議”向印尼、馬來西亞、菲律賓、泰國、東帝汶和越南共提供0.28 億美元。2022年國會預算還為東南亞國家提供約0.14 億美元的國際軍事教育和訓練資金。[1]Jon Grevatt,“US increases military assistance to Southeast Asia,” Jane's Defence Weekly,August 11,2021,https://www.janes.com/defence-news/news-detail/us-increases-militaryassistance-to-southeast-asia.拜登政府此舉意在通過加大軍援力度來協(xié)助東南亞國家，尤其是菲律賓、越南、印尼等南海爭端聲索國提高武器裝備水平、海上巡邏執(zhí)法能力與中國對抗，進而削弱中國對南海局勢的塑造和掌控力。

從拜登執(zhí)政以來的相關舉措看，其東南亞政策調整既與特朗普政府存在一些共同點，但也呈現(xiàn)出明顯不同的一面。就共同點而言，兩屆政府均從中美戰(zhàn)略競爭以及美國“印太戰(zhàn)略”布局的角度來評估東南亞地區(qū)的戰(zhàn)略重要性及價值，深化與東南亞關系的背后都有削弱中國影響力的地緣政治考慮。正因為此，拜登政府在南海問題、強化與東南亞國家的軍事及防務合作、發(fā)展與湄公河流域國家的關系、參與東南亞基建等方面，很大程度上延續(xù)并深化了特朗普政府遏制中國的一些舉措。就不同點而言，美國兩屆政府最大的區(qū)別在于采取的策略手段和介入方式存在顯著差異：其一，特朗普政府的東南亞政策缺乏規(guī)劃且較為混亂，拜登政府整體上對東南亞投入了更大的外交和政治精力。其二，特朗普政府傾向單邊主義、無視東盟主導的各項多邊合作機制，拜登政府重回有選擇的多邊主義，在注重利用東南亞各種多邊機制的同時，也積極構筑新的“小多邊”機制平臺，以迅速補齊美國在東南亞地區(qū)的經(jīng)濟短板。其三，特朗普政府專注于硬實力投射甚至屢次迫使東盟選邊站隊，拜登政府似乎更加關注東南亞國家的實際訴求，有意淡化中美競爭對抗，將重點放在疫情防控、醫(yī)療衛(wèi)生、供應鏈安全、氣候變化等更容易取得實質性突破的議題上。

三、拜登政府東南亞政策的制約因素

拜登當選總統(tǒng)以來東南亞地區(qū)對美國的信任度顯著提高。根據(jù)新加坡智庫尤索夫伊薩東南亞研究所發(fā)布的《東南亞態(tài)勢：2021》調查報告數(shù)據(jù)顯示，在來自東盟10 個成員國的1032 名受訪者中，選擇“美國是可信賴的戰(zhàn)略伙伴并且能夠為地區(qū)提供安全保障”這一選項的比例從2020年的34.9%躍升至2021年的55.4%。[1]Dewi Fortuna Anwar,“Great Expectations:What Southeast Asia Wants From the Biden Presidency,” East Asia Forum Quarterly,Vol.13,No.1,2021,pp.36-37.隨著拜登政府不斷加快在東南亞的戰(zhàn)略布局并提高美國在該地區(qū)的參與度，美國東南亞政策的框架結構已經(jīng)逐漸清晰，下一步如何兌現(xiàn)各項承諾將直接決定其東南亞政策的成效。在當前國際國內環(huán)境發(fā)生巨大變化的背景下，拜登政府東南亞政策的推進落實必然面臨著諸多挑戰(zhàn)與不確定性，也將受到多重因素的制約。

第一，美國國內政治掣肘以及有限的資源投入將會對拜登政府東南亞政策的推進落實形成阻礙。特朗普政府時期，美國國內政治兩極分化、社會不平等、種族歧視、民粹主義等各類問題的存在致使美國政治一度陷入僵局和內斗的困境。面對這一嚴峻現(xiàn)實，拜登在上臺伊始就強調美國的內外政策是緊密相連的。2021年2月4日，拜登在國務院發(fā)表首次外交政策演說，就特別提及將國內行動作為美國外交政策的出發(fā)點，稱“外交政策和國內政策之間不再有明確的界限”。[2]“Remarks by President Biden America's Place in the World,” The White House,February 4,2021,h ttps://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarksby-president-biden-on-americas-place-in-the-world/.基于這一施政理念，拜登政府將大部分精力投入到恢復美國民主、促進經(jīng)濟復蘇、彌合政黨分歧、緩解社會貧富分化等諸多國內政治議程上，但這使其東南亞政策進一步推進落實的難度也將加大，因為國內的諸多問題確實會分散拜登政府的注意力。[3]Shaun Narine,“Biden's ‘China Challenge’ and Domestic Politics:Implications for Southeast Asia,” ISEAS-Yusof Ishak Institute,July 8,2021,https://www.iseas.edu.sg/articlescommentaries/iseas-perspective/2021-91-bidens-china-challenge-and-domestic-politicsimplications-for-southeast-asia-by-shaun-narine/.除此之外，資源投入與政策目標不匹配是拜登政府推進落實東南亞政策的又一大難題。目前，拜登政府在東南亞地區(qū)投入的資源和精力還非常有限，缺乏具體行動和明確規(guī)劃，不足以支撐起美國在該地區(qū)的宏大政策目標。拜登政府提出強化美國與東南亞國家在醫(yī)療衛(wèi)生、供應鏈安全、氣候變化等多個領域合作關系的倡議，包括打造“印太經(jīng)濟框架”等等仍然停留在寬泛和含糊的層面。[1]Xirui Li a nd Dingding Chen,“Kamala Harris’ Southeast Asia Visit Sho ws Biden's Southeast Asia Policy Still Lacks a Clear Roadmap,” The Diplomat,August 27,2021,https://thediplomat.com/2021/08/kamala-harris-southeast-asia-visit-shows-bidens-southeast-asiapolicy-still-lacks-a-clear-roadmap/.事實上，東南亞國家對拜登政府短期內密集的外交攻勢到底在多大程度上能轉化為堅定的地區(qū)承諾及可持續(xù)的戰(zhàn)略投入也表示懷疑。例如，印尼外交人士就質疑拜登政府能否兌現(xiàn)為東南亞帶來更多私人投資和基礎設施資金的承諾，而且認為其政策的可持續(xù)性也很難保證。[2]Rizal Ramli,“Blinken in Southeast Asia:Is This the Real ‘Pivot’?” The Diplomat,December 21,2021,https://thediplomat.com/2021/12/blinken-in-southeast-asia-is-this-thereal-pivot/.

第二，拜登政府的東南亞政策與對華戰(zhàn)略之間存在明顯張力，將直接制約其東南亞政策進一步推進落實的成效。目前，拜登政府東南亞政策調整的思路體現(xiàn)出很強的工具性特征，本質上是為了服務于美國在該地區(qū)與中國進行戰(zhàn)略競爭的目標。拜登政府積極擴展美日印澳“四方機制”的層級并且力推其與東盟“印太展望”實現(xiàn)深度融合，從而最大限度地削弱中國在東南亞地區(qū)的影響力就是突出例證。美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心資深東南亞問題專家格里戈瑞·波林的總結非常到位：“拜登政府在東南亞地區(qū)顯然采取了一種‘雙軌方法’。一方面，聲稱支持東盟的中心地位，緩解東南亞國家對美國可能破壞東盟中心地位的擔憂。另一方面，由于東盟無力妥善處理地區(qū)短期政治和安全問題，拜登政府試圖以‘四方安全對話’作為對東盟領導的各項機制的補充，以維護美國在東南亞地區(qū)的戰(zhàn)略利益?！盵3]Gregory B.Pol ing,“Austin Accomplishes Two Missions in Southeast Asia,” Center for Strategic and International Studies,July 30,2021,https://www.csis.org/analysis/austinaccomplishes-two-missions-southeast-asia.然而事實證明，拜登政府并未找到解決美國東南亞政策與對華戰(zhàn)略之間矛盾張力的最佳平衡點。拜登政府雖然反復重申美國并不試圖遏制或壓制中國，其在東南亞地區(qū)的參與也不針對任何國家，更不是為了迫使東盟在中美之間做出選擇。然而拜登政府一再渲染所謂的南海威脅，指責“中國在南海實行脅迫并威脅他國”，甚至挑動東南亞國家共同對華施壓，這種相互矛盾的表態(tài)和做法已令東南亞國家感到緊張。正如泰國朱拉隆功大學政治學專家提蒂南·蓬蘇迪拉克（Thitinan Pongsudhirak）所言：“東盟的噩夢是其變得無關緊要，即失去在東南亞和平與安全行動中的中心地位。對東盟成員國而言最重要的是‘四方安全對話’機制不能擴大，更不能給東盟蒙上陰影?！盵1]Jonathan Head,“Kamala Harris joins diplomatic charm offensive in South East Asia,”BBC News,August 23,2021,https://www.bbc.com/news/world-asia-58277226.由此可見，在安撫東南亞國家與對華戰(zhàn)略競爭之間找到平衡點絕非易事，拜登政府的對華態(tài)度越強硬，其與東南亞國家的關系就可能變得越困難。[2]James Crabtree,“A Confused Biden Team Risks Losing Southeast Asia,” Foreign Policy,June 27,2021,https://foreignpolicy.com/2021/06/27/southeast-asia-asean-china-us-bidenblinken-confusion-geopolitics/.

第三，東南亞國家對美國既依賴又憂慮的雙重心態(tài)也將為拜登政府東南亞政策的進一步推進落實增添阻力。東南亞國家對美國的擔憂一直存在，主要表現(xiàn)在以下方面：一是擔憂拜登政府對東南亞地區(qū)戰(zhàn)略關注的可持續(xù)性。美國與東南亞國家的關系屬于典型的不對稱關系，東南亞國家對美國的期待與自身在美國全球戰(zhàn)略布局中的位置并不匹配。對于東南亞而言，能否將美國留在本地區(qū)以確保自身能夠在中美之間實行大國戰(zhàn)略平衡非常重要。然而，對于美國而言，東南亞僅僅是其全球戰(zhàn)略布局中處于最外圍的一環(huán)，因此東南亞國家時常對美國的政策行為感到不安。二是擔憂自身陷入在中美之間選邊站隊的危險境地。盡管東南亞大多數(shù)國家歡迎美國在該地區(qū)存在，但它們并不愿美國插手本地區(qū)事務，更不愿在中美兩大國之間做出選擇。目前，拜登政府屢屢升級美日印澳“四方機制”、新成立“澳英美聯(lián)盟”的做法顯然危及了東盟的地區(qū)中心地位并加劇了東南亞國家被迫在中美之間選邊站隊的危險。這已經(jīng)在東南亞引發(fā)擔憂，如馬來西亞國防部長希沙姆丁·侯賽因（Hishammuddin Hussein）就公開警告說：“不能讓‘澳英美聯(lián)盟’導致東盟瓦解，不希望東盟因為任何理由被拆散，特別是考慮到地區(qū)超級大國的地緣政治因素”。[1]Patrick Wintour,“UK invites south-east Asian nations to G7 su mmit amid Aukus tensions,” The Guardian,November 22,2021,https://www.theguardian.com/world/2021/nov/22/uk-invites-south-east-asian-nations-to-g7-summit-amid-aukus-tensions.三是擔憂拜登政府重拾價值觀外交可能給東南亞帶來消極影響。拜登政府將人權及民主議題置于美國外交政策的中心位置并提出構建所謂“民主國家聯(lián)盟”，但東南亞國家對此反應冷淡。拜登政府干預緬甸軍事政變是其在東南亞地區(qū)強調民主價值觀的典型例證。針對自2021年2月緬甸發(fā)生的政權更迭，拜登明確表示“緬甸軍方奪取政權的行動是對該國民主過渡進程的直接攻擊，美國將追究政變領導者的責任”。[2]William Mauldin and Ian Tal ley,“Biden Plans ‘Appropriate Action’ After Myanmar Coup,but U.S.Leverage Is Limited,” The Wall Street Journal,February 1,2021,https://www.wsj.com/articles/u-s-slams-myanmar-militarys-seizure-of-power-11612201288.同時拜登政府還多次呼吁東盟對緬甸軍政府施壓。拜登政府重拾民主價值觀的做法必然會加劇與東盟的政策分歧并引發(fā)多數(shù)國家的憂慮。四是擔憂拜登政府在俄羅斯與烏克蘭沖突問題上破壞東盟團結。為了對俄羅斯實施嚴厲的經(jīng)濟制裁，拜登政府目前正在向包括東南亞國家在內的全球各國施壓。[3]Jack Detsch and Robbie Gramer,“U.S.Urges Asian Allies to Cooperate on Russia Sanctions,” Foreign Policy,February 22,2022,https://foreignpolicy.com/2022/02/22/bidenrussia-ukraine-sanctions-asia-allies-export-controls-invasion-plans/.然而除新加坡追隨美國、緬甸支持俄羅斯外，東南亞大多數(shù)國家更傾向在俄烏沖突問題上保持沉默。[4]Sebastian Strangio,“Why Have S outheast Asian G overnments Stayed Silent Over Ukraine,” The Diplomat,February 23,2022,https://thediplomat.com/2022/02/why-havesoutheast-asian-governments-stayed-silent-over-ukraine/.2022年2月27日，東盟各國外長發(fā)布聯(lián)合聲明，要求“有關各方保持最大限度的克制，通過各種渠道進行對話”。[5]Joshua K urlantzick,“How Asia is r esponding to Russia’s invasion of Ukraine,” The Japan Times,March 4,2022,https://www.japantimes.co.jp/opinion/2022/03/04/commentary/world-commentary/asia-ukraine-response/.東盟持此態(tài)度立場不僅因為俄羅斯是東南亞一些國家的主要武器供應商，更關鍵的原因在于不愿俄烏沖突綁架即將舉行的“美國-東盟特別峰會”，也不愿淪為美俄大國戰(zhàn)略博弈的棋子。[1]Kavi Chongkittavorn,“Can ASEAN and the US f orge a ‘more united thanever’relationship for the future,” Bangkok Post,March 8 ,2022,https://www.bangkokpost.com/opinion/opinion/2275475/asean-heads-gear-for-summit-with-biden.

四、結論及中國應對

總而言之，東南亞地區(qū)在被美國“短暫遺忘”一段時間后似乎正在重新回到美國傳統(tǒng)的戰(zhàn)略視野中。拜登政府逐漸將戰(zhàn)略重點放在東南亞并持續(xù)加大對該地區(qū)的各項投入，美國東南亞政策的調整已經(jīng)初顯基本輪廓，未來隨著其進一步走向成熟完善，包括美國、中國、俄羅斯、東南亞國家的四方戰(zhàn)略博弈將更趨復雜激烈，這給中國帶來的影響不容忽視。一方面，這可能會導致中美關系進一步惡化。當前，中美在東南亞地區(qū)的對抗遠大于合作，拜登政府認為東南亞國家對其遏制中國日益增長的地區(qū)影響力至關重要，意圖將東南亞打造成對抗中國的前沿陣地。[2]Humeyra Pamuk and David Br unnstrom,“Blinken Heads to S outheast Asia to Deepen Cooperation on China Pushback,” Reuters,December 12,2021,https://www.reuters.com/world/blinken-heads-southeast-asia-deepen-cooperation-china-pushback-2021-12-12/.這就意味著競爭與對抗很大程度上將主導中美兩國在東南亞的互動，雙方在該地區(qū)諸多議題上的合作難度將上升。尤其是拜登政府妄圖挑動東南亞國家與中國對抗的做法，也為中美關系的改善增添新變數(shù)。另一方面，拜登政府東南亞政策調整的重要目標是干擾離間中國與東盟的關系，這使中國開展東南亞外交以及維護和諧穩(wěn)定的周邊環(huán)境的難度將明顯加大。例如，拜登政府目前在東南亞試圖打造一個將中國排斥在外的“印太經(jīng)濟框架”，推動東南亞國家與中國實現(xiàn)“經(jīng)濟脫鉤”，顯然會影響中國與東南亞國家的經(jīng)濟合作進程，削弱中國在該地區(qū)的經(jīng)濟優(yōu)勢。

鑒于此，中國需審慎應對與妥善處理。具體而言：第一，中國需對拜登政府東南亞政策的調整保持戰(zhàn)略定力，理性看待其成效與不足。中國既要關注拜登政府為提升美國與東南亞關系所做的努力與承諾，也要看到其進一步推進落實面臨著諸多限制性因素。中國尤其需要認識到拜登政府的東南亞政策存在內在的矛盾張力，其對東南亞地區(qū)的各項投入和承諾能否得到落實尚需觀察。第二，中國須采取多種措施妥善處理并管控好中美在東南亞地區(qū)的沖突分歧。一方面，中國須對拜登政府意圖在東南亞地區(qū)構筑“反華小圈子”的行為進行堅決斗爭。另一方面，中國也要盡可能挖掘中美在東南亞地區(qū)開展合作的空間與潛力，促使雙方在該地區(qū)的競爭合作實現(xiàn)動態(tài)平衡。第三，中國應繼續(xù)致力于推動與東南亞國家關系的深化，以“一帶一路”倡議為抓手，與東南亞地區(qū)國家形成良性互動，盡可能消解拜登政府東南亞政策對中國不利的一面。中國與東南亞國家關系經(jīng)過幾十年深耕已取得顯著進展，中國與東盟在2021年11月22日正式宣布建立“全面戰(zhàn)略伙伴關系”就足以證明雙方關系根基的牢固?；诖?，只要中國持續(xù)推進周邊外交、穩(wěn)步構建中國-東盟命運共同體，拜登政府的東南亞政策將很難撼動中國與東南亞國家共同塑造的和平穩(wěn)定局面。