《鐵路法》修訂基本問題研究
——兼評《鐵路法（修訂草案）》（征求意見稿）

丁芝華

（交通運輸部科學研究院 政策法規(guī)研究室，北京 100029）

千呼萬喚始出來，2019年7月30日，國家鐵路局終于公布《鐵路法（修訂草案）》（征求意見稿）（以下簡稱《修訂草案》），向社會公開征求意見。早在數年前，《中華人民共和國鐵路法》（以下簡稱《鐵路法》）修訂就已被列入全國人大常委會立法規(guī)劃以及國務院立法工作計劃。①張智：《〈鐵路法〉修訂草案進入倒計時 高鐵“入法”》，《華夏時報》2015年11月20日，政策版。還是在計劃經濟時期制定的《鐵路法》迄今實施已有三十余年。在此期間，我國的鐵路運輸乃至交通運輸的形勢都發(fā)生了巨大變化：高鐵迅猛發(fā)展帶來的鐵路運輸發(fā)展的飛躍，鐵路體制改革的啟動和推進，現代化綜合交通運輸體系建設的不斷加速，等等?！惰F路法》已遠遠不能適應形勢要求，對其進行全面修訂已勢在必行。在《鐵路法》修訂中，存在一些需要重視和探討的基本問題，如《鐵路法》的重新定位，《鐵路法》修訂的核心內容、需要考慮的因素和主要切入點等，處理好這些問題對于保證修訂后的《鐵路法》能夠滿足當前和今后的形勢要求具有重要作用?！缎抻啿莅浮飞写嬖诓簧傩枰晟浦?。

一、《鐵路法》及其修訂的基本情況

作為我國綜合交通運輸法規(guī)體系中的龍頭法之一，《鐵路法》于1990年9月7日由第七屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過，自1991年5月1日起實施。通過6章74條的規(guī)定，該法確立了高度集中、政企合一的鐵路運輸管理體制，建立了鐵路運輸營業(yè)、鐵路建設、鐵路安全與保護等方面的基本制度，并規(guī)定了違反《鐵路法》的法律責任。它的頒行對規(guī)范鐵路建設和鐵路運輸經營活動，調整鐵路運輸合同關系，保障鐵路運輸秩序和安全，促進鐵路運輸的發(fā)展等起到了重要作用。

但是，隨著鐵路運輸形勢的不斷變化，《鐵路法》存在的問題愈來愈凸顯。其一，鐵路已經政企分開，鐵路管理體制發(fā)生重大調整，國家對鐵路的管理方式發(fā)生了很大變化，鐵路管理部門職責權限需要法定。其二，隨著鐵路體制改革的深化，改革前的不少制度已不再適應新的形勢，如鐵路運輸計劃管理制度、鐵路運輸合同制度、鐵路運輸經營管理的一些具體制度、鐵路運輸服務管理制度、聯合運輸管理制度等。其三，隨著鐵路運輸的迅猛發(fā)展，現行的不少制度也已不再適應新的形勢，如鐵路線路接軌管理制度、列車運行圖編制制度、鐵路設備的準入制度、鐵路運輸經營管理的一些具體制度等。其四，長期以來鐵路運營的許多制度多是由行政規(guī)范性文件建立的，在鐵路體制改革以后，甚至由企業(yè)內部文件建立，鐵路運輸運營管理制度缺少系統(tǒng)、權威的頂層設計。其五，運輸安全方面，需要在法律層面上建立包含鐵路線路安全、鐵路機車車輛及相關設備安全保障、鐵路運輸運營安全管理、鐵路交通事故救援處置等在內的系統(tǒng)監(jiān)管制度體系，調整完善現行的運輸安全管理體制，建立針對高鐵的運輸安全監(jiān)管基本制度。

加強對河道進行清淤疏浚是保證周圍地區(qū)防汛安全，促進經濟發(fā)展重要手段。當前河道的清淤疏浚工作還存在一些問題，比如河槽治理不當，河道易成險工段；河床抬高泄洪能力減弱；部分砂質土堤在水位高流量大時，易發(fā)生潰堤；臨堤串溝威脅堤壩安全，洪水漫灘，堤壩面臨潰決的危險。受上游土質疏松的地區(qū)影響，下游易出現淤積, 而河道淤積嚴重，泄洪不暢, 會危害當地的居民的生命財產安全。因此加強河道的清淤疏浚，減輕河道淤泥現象，不僅能提高堤壩的泄洪能力，而且也可以利用河道發(fā)展當地水利建設和農業(yè)經濟。

為了解決這些問題，國家鐵路局在成立后不久就啟動了《鐵路法》的全面修訂工作。其后，全國人大常委會在2015年對它進行了一次小的修正，對鐵路運價制度進行了調整。通過基礎研究、框架構建、集中起草、修改完善等工作，對《鐵路法》進行全面修訂的《修訂草案》得以在2019年公布。《修訂草案》明確了國務院相關部門、地方人民政府和國家授權機構在鐵路運輸管理方面的職責分工，明確了鐵路運輸管理體制，對鐵路建設管理制度進行了完善，鼓勵社會資本投資建路，確立了鐵路運輸企業(yè)準入制度，明確了鐵路運輸企業(yè)的基本權利義務，規(guī)范了鐵路運輸市場各方法律關系，在鐵路安全管理方面增補了鐵路裝備相關許可制度、缺陷產品召回制度、鐵路線路安全保護區(qū)制度等，在監(jiān)管方面上增加了行政約談、服務質量評估和信用規(guī)制等新型方式。該草案基本上適應了鐵路運輸新形勢的需要，但也明顯存在一些問題。

礦床構造位置屬于塔里木板塊伊犁亞板塊察布查爾—伊什基里克山裂谷型坳褶帶[3-5]，南與昭蘇山間坳陷相鄰，北與伊犁山間坳陷相接。察布查爾山—伊什基里克山坳褶表現為復式褶皺，軸面陡立，斷裂發(fā)育，區(qū)域性近東西向壓性斷裂成為坳褶中的主干斷裂，控制著坳褶的展布。相配套的NW、NE向扭性、張扭性斷裂相繼形成，成為區(qū)內內生礦產形成的構造條件。阿爾恰勒鉛鋅礦體主要受近東西向的壓扭性斷裂控制。

干線公路沿線城鎮(zhèn)化后，道路兩側建筑物多且綠化設置豐富，通視條件相對較差。因此，若因設計速度的提高等原因使得既有道路同向與反向圓曲線間的直線長度不再滿足規(guī)范，但另建新路會大幅增加用地拆遷和工程造價時，可適當放寬6V與2V的規(guī)定，建議采用西班牙規(guī)范中2.78V和1.39V的規(guī)定，配合相應路段種植遮擋性綠植等手段以避免短直線全部進入駕駛員視野，保證駕駛員行駛時的視覺連續(xù)性與駕駛舒適性。

此次《鐵路法》的修訂并非簡單的修修補補，與其說是修訂，還不如說是“重構”。在它的重構過程中，需要充分重視《鐵路法》的重新定位，《鐵路法》修訂的核心內容、需要考慮的因素和主要切入點等基本問題。如果不能把握和處理好這些基本問題，《鐵路法》修訂的質量必然會打一定折扣，也會對它的實施效果產生影響。

二、《鐵路法》的重新定位

由于《鐵路法》制定時的形勢與現在的形勢有著非常大的差異，《鐵路法》調整的社會關系及其重點發(fā)生了較大變化，充分明確目前形勢下《鐵路法》的性質，對其進行重新定位，是《鐵路法》修訂需要解決的首要問題。

在《鐵路法》制定時，鐵路運輸尚處于改革開放后的初步發(fā)展階段，地方鐵路所占的比例也甚小，國家對鐵路運輸的管理采用政企合一的模式。1989年底，全國鐵路營業(yè)里程從1978年的5.17萬公里僅增加到5.7萬公里。其中，國家鐵路營業(yè)里程為5.32萬公里，承擔全國70%左右的貨物周轉量和60%的旅客周轉量。由于鐵路運輸在國民經濟運行和發(fā)展中占重要地位，從建國后到《鐵路法》制定前的絕大多數時間內，政府鐵路運輸主管部門不但要行使政府的行業(yè)主管職能，而且直接負責鐵路建設的投資和實施，對鐵路運輸企業(yè)的經營和管理活動進行直接干預。①李鴻達：《當代中國鐵路勞動工資管理》，中國鐵道出版社，1996，第2—8頁。在這種鐵路建設、鐵路運輸的經營和管理皆主要由國家負責的情況下，《鐵路法》調整的對象在實質上比較單一，主要涉及鐵路系統(tǒng)與其外部發(fā)生的社會關系。這種外部關系主要包括鐵路運輸企業(yè)與其他企業(yè)、個人等之間產生的鐵路運輸合同關系，鐵路安全與保護產生的社會關系等。其中，由于當時合同法制尚不健全的影響，鐵路運輸合同關系成為《鐵路法》調整的最主要對象。1990年制定的《鐵路法》共74條，有關鐵路運輸合同關系的內容多達23條。因而，在性質上，《鐵路法》在很大程度上屬于民事法律，盡管它也包括行政法律、刑事法律的成分。

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鐵路發(fā)展規(guī)劃方面包括鐵路發(fā)展規(guī)劃的類型、編制主體、原則和程序及對其基本內容的要求等具體內容；鐵路發(fā)展基本政策方面包括鐵路運輸在現代化綜合交通運輸體系建設乃至經濟和社會發(fā)展中的地位，鼓勵和支持社會資本和外商進入鐵路運輸領域，加快鐵路運輸領域的市場化，加大財政稅收對鐵路運輸的支持等具體內容；鐵路建設方面包括鐵路建設主體、內容和程序，鐵路建設用地的規(guī)劃、取得、開發(fā)和保護，鐵路建設投融資管理，鐵路建設市場的準入和秩序監(jiān)管，鐵路建設的基本標準，鐵路線路設備、材料等的準入，鐵路建設質量和安全監(jiān)管，鐵路建設中相鄰關系等具體內容；鐵路運輸運營方面比較復雜，涉及鐵路線路管理，鐵路機車、車輛及相關設備管理、鐵路運輸經營管理，鐵路運輸運行管理等部分，具體包括鐵路線路的準入、使用、收費、養(yǎng)護和維修管理，鐵路機車、車輛及相關設備的設計、制造、銷售（進口）、使用和維護管理，鐵路運輸從業(yè)人員資格管理，鐵路運輸企業(yè)準入，鐵路運輸信息化管理，鐵路運行圖編制管理，鐵路運輸企業(yè)的運輸組織管理，鐵路運輸指揮調度管理，鐵路運輸站場管理，鐵路運輸服務管理，鐵路運輸運價管理，鐵路運輸效益管理，鐵路運輸合同管理，鐵路運輸清算管理，公益性運輸補貼，聯合運輸管理等具體內容；鐵路安全和保護方面包括鐵路線路安全保障、鐵路機車車輛及相關設備安全保障、鐵路運輸運營安全管理、鐵路道口安全管理、鐵路交通事故救援處置等具體內容。

三、《鐵路法》修訂的核心內容

根據對《鐵路法》的重新定位，《鐵路法》修訂并非是對其進行一些小的修正，而是需要對其進行大的重構。這種重構的核心首先在于建立科學、高效的鐵路運輸監(jiān)管制度。鐵路運輸監(jiān)管制度的建立主要涉及鐵路發(fā)展規(guī)劃、鐵路發(fā)展基本政策、鐵路規(guī)劃和建設、鐵路運輸運營、鐵路安全和保護等多個方面的內容。

廣東省博物館，其是一座廣東規(guī)模最大的省級綜合性博物館。作為廣東省三大標志性文化設施之一，廣東省博物館對于促成國際文化交流、展示廣東華南文明的風采以及將廣州推向國際、成為名流大都市都發(fā)揮著十分重要的作用。然而，通過實地考察后，筆者發(fā)現了一些信息翻譯問題，其不利于文化傳播，難以讓外國游客真正地了解中國文化，更讓華僑華人難以深入的了解祖國的艱辛革命歷程和體會祖國的偉大。紅色文化作為中國優(yōu)良傳統(tǒng)文化的重要組成部分，不利因素不容忽視。因此，本文在翻譯行為理論的指導下就廣東省博物館的近代史紅色文化外宣資料部分進行探討，發(fā)現其存在的問題，并針對其翻譯實踐提出與理論相結合的翻譯措施方法，提高翻譯質量水平。

明確和堅持這種新定位是保證《鐵路法》修訂質量，使修訂后的《鐵路法》符合新形勢需要的前提?！缎抻啿莅浮坊緢猿至诉@種定位，以鐵路運輸管理關系作為主要的調整對象，但其仍存在兩個方面的問題。一是有關鐵路運輸合同關系調整的內容仍不少，涉及15條，占到16%。二是缺少有關鐵路體制改革的內容。盡管也確認了已完成的鐵路體制改革的部分成果，但未對今后的鐵路體制改革的基本方向和重大舉措進行頂層設計。

在鐵路運輸本身的因素方面，主要涉及鐵路運輸的公益性、鐵路運輸的經營性、鐵路運輸的構成等因素。鐵路運輸在我國的綜合交通運輸體系中占有比較特殊的地位，對于經濟和社會的發(fā)展具有重要作用，因而，鐵路運輸具有較強的公益性。這種公益性不同于公益性鐵路線路和公益性運輸的概念，①孫敏等：《關于鐵路公益性理論的研究》，《鐵道運輸與經濟》2015年第1期。是針對鐵路運輸普遍服務而言的。在《鐵路法》修訂中，需要對鐵路運輸普遍服務的提供進行必要的安排，明確鐵路運輸企業(yè)承擔鐵路運輸普遍服務的義務，規(guī)定國家對鐵路運輸普遍服務的支持措施。②周耀東：《構建我國鐵路運營組織監(jiān)管的新體制》，《生產力研究》2007年第10期。盡管國家鐵路在我國鐵路運輸系統(tǒng)中的比例非常高，但隨著鐵路建設投資的多元化、鐵路運輸經營模式由“生產經營型”向“服務經營型”的轉變以及鐵路體制改革的不斷深化，③賈俊芳：《高速鐵路客運服務》，中國鐵道出版社，2009，第4—5頁。鐵路運輸的經營性需要得到強調。《鐵路法》修訂需要充分考慮、保障鐵路建設投資者的權益，提高鐵路運輸的經濟效益，發(fā)揮市場在鐵路運輸運營中的作用等。鐵路運輸的構成非常復雜，從多個角度上分析，它的構成是不同的。《鐵路法》修訂需要充分考慮它的這種復雜構成情況。從鐵路運輸系統(tǒng)的構成要素上分析，它主要由鐵路、鐵路機車和車輛、鐵路運營企業(yè)及其從業(yè)人員、乘客、貨物等構成。這種構成決定了鐵路運輸法律規(guī)范的多樣性和復雜性。它既涉及鐵路規(guī)劃、投資、建設、使用和養(yǎng)護方面，也涉及鐵路機車的制造、運行、維護、維修方面，還涉及鐵路運輸企業(yè)的營業(yè)以及鐵路運輸市場秩序、鐵路運輸安全、消費者權益保護等諸多方面。從鐵路投資、建設和管理的主體上分析，鐵路運輸由國家鐵路運輸、地方鐵路運輸、合資鐵路運輸、專用鐵路運輸等構成。近些年來，地方鐵路運輸、合資鐵路運輸有了很大的發(fā)展，而且隨著國家鐵路股權置換等鐵路體制改革的推進，地方鐵路運輸在全國鐵路運輸中所占比例將有很大提升?！惰F路法》修訂不僅要構建國家鐵路運輸的監(jiān)管制度體系，也要為地方鐵路運輸監(jiān)管制度的建立和完善提供基本原則和制度框架，還要規(guī)范合資鐵路運輸監(jiān)管。從列車運行速度上分析，鐵路運輸由低速鐵路運輸、中速鐵路運輸、高速鐵路運輸等構成。進入新世紀后，我國高速鐵路運輸獲得了巨大發(fā)展，在鐵路旅客運輸中所占的地位和比例越來越高?！惰F路法》修訂中需要充分考慮對高速鐵路運輸活動的規(guī)范問題。從運輸對象上分析，鐵路運輸由鐵路旅客運輸和鐵路貨物運輸構成?！惰F路法》修訂不但要建立一個統(tǒng)一規(guī)范這兩種運輸的制度體系，也要考慮它們的不同特點，予以分類管理。

相對于《鐵路法》粗糙的制度設計，《修訂草案》對其進行了重構，盡管未涉及未來鐵路體制改革的內容，但建立了一套基本完整的鐵路運輸監(jiān)管制度。鐵路運輸發(fā)展規(guī)劃方面，主要規(guī)定了鐵路運輸發(fā)展規(guī)劃的編制原則和要求，但未明確鐵路運輸發(fā)展規(guī)劃的編制主體、類型和程序等內容；鐵路運輸發(fā)展基本政策方面，明確了鐵路運輸在現代化綜合交通運輸體系建設乃至經濟和社會發(fā)展中的重要地位，規(guī)定了鼓勵和支持社會資本進入鐵路運輸領域的政策，但未涉及鐵路運輸市場化、財政稅收支持等方面的政策；鐵路建設方面，初步建立了鐵路建設用地的規(guī)劃、開發(fā)和保護制度，特別是綜合開發(fā)利用制度，但未涉及鐵路建設用地取得的內容，規(guī)定了鐵路建設的多種融資方式、相鄰關系處理原則、基本標準、質量監(jiān)管的內容和部分程序，但未涉及鐵路建設市場的準入和秩序監(jiān)管，鐵路線路設備、材料等的準入等內容；鐵路運輸運營方面，對鐵路運輸企業(yè)和鐵路運輸合同進行了界定，明確了對鐵路運輸企業(yè)、鐵路機車、車輛和相關設備及相關企業(yè)、鐵路運輸從業(yè)人員等實行準入管理，規(guī)定了有關鐵路線路使用、鐵路運行圖編制、鐵路運輸指揮調度和鐵路運輸清算的原則和要求，鐵路運輸服務質量的監(jiān)督和評估，公益性運輸的承擔主體和補償原則，聯合運輸的開展等內容，對鐵路運輸合同和運價管理制度進行了完善，但未涉及鐵路線路的準入、收費、養(yǎng)護和維修管理，鐵路運輸站場管理，鐵路運輸信息化管理，鐵路運輸企業(yè)的運輸組織管理，鐵路運輸效益管理等基本內容；鐵路安全和保護方面，從鐵路線路安全保障、鐵路機車車輛及相關設備安全保障、鐵路運輸運營安全管理、鐵路道口安全管理、鐵路交通事故救援處置等方面對鐵路安全和保護制度進行了完善，但未涉及鐵路運輸組織、指揮和調度管理的內容。

四、《鐵路法》修訂需要考慮的因素

《鐵路法》修訂是一個相當復雜的重構過程，不僅需要考慮《鐵路法》修訂的背景方面的因素，也需要考慮鐵路運輸本身的諸多因素，還需要考慮鐵路運輸法規(guī)體系建設方面的因素。

可以說，《鐵路法》以民事法律為主體的特點是由于當時多種特殊條件的影響而形成的?，F在，鐵路運輸的形勢發(fā)生了巨大變化。2020年底，全國鐵路營業(yè)里程達14.6萬公里，居于世界第二位。其中，高鐵營業(yè)里程達3.8萬公里，高居世界首位。鐵路體制改革自2009年開始推行，逐步撤銷了鐵道部，在交通運輸部下設立國家鐵路局，鐵路運輸被納入國家統(tǒng)一、集中的交通運輸管理體制中，組建中國鐵路總公司，由其承擔鐵道部的企業(yè)職責，實現了政企分開，穩(wěn)步推行鐵路運輸企業(yè)的公司制改革，加快推進鐵路運輸的市場化。主要由國家建設鐵路的情況也發(fā)生了改變，合資建設鐵路已逐步成為我國鐵路建設的主要方式，民營資本逐步進入了鐵路建設領域。至2017年底，全國共組建合資鐵路公司二百一十多家，建成運營的有一百四十多家，合資鐵路占全國鐵路的39.56%，投入運營的營業(yè)里程達47852公里。②才鐵軍：《中國鐵路40年（1978-2018）》，中國言實出版社，2018，第304—305頁。在這種鐵路運輸與國家的關系發(fā)生重大變化的新情況下，《鐵路法》調整的對象變得很復雜，其重點也不再是鐵路運輸合同關系、鐵路安全與保護產生的社會關系，而是鐵路運輸管理關系，即政府在對鐵路規(guī)劃、建設、使用、養(yǎng)護和維修，鐵路運輸運營，鐵路運輸安全等的管理中產生的社會關系。與此同時，由于鐵路體制改革對于我國鐵路運輸乃至交通運輸的發(fā)展具有重要作用，且仍在推進中，根據重大改革都要于法有據的要求，③宋識徑：《習近平：凡屬重大改革都要于法有據》，《新京報》2014年3月1日，第4版?！惰F路法》也需要重點對此改革所涉及的諸多社會關系進行調整。這些關系主要屬于行政管理關系，也決定了《鐵路法》的行政法（經濟法）的性質。

在《鐵路法》修訂的背景因素方面，主要涉及交通強國建設、交通運輸管理體制改革、交通運輸“放管服”改革等因素。黨的十九大提出了建設交通強國的重大戰(zhàn)略目標。建設交通強國以現代化綜合交通運輸體系以基本目標，推進交通運輸治理體系和治理能力的現代化系其重要內容之一。《鐵路法》修訂需要充分考慮交通強國的建設問題。一方面，需要考慮鐵路運輸在綜合交通運輸體系中的地位及其與其他運輸方式的協(xié)同發(fā)展，另一方面，需要考慮鐵路運輸治理體系和治理能力的現代化。2008年以后，隨著交通運輸大部制改革的推進，涵蓋鐵路、公路、水路、民航四大運輸方式以及郵政的集中統(tǒng)一的交通運輸管理體制逐步建立，在《鐵路法》修訂中鐵路運輸監(jiān)管制度需要在這個集中統(tǒng)一的交通運輸管理體制內構建。交通運輸“放管服”改革明晰了交通運輸領域政府與市場的邊界，推動了交通運輸職能的轉變，優(yōu)化了交通運輸監(jiān)管，《鐵路法》修訂中構建鐵路運輸監(jiān)管制度也需要堅持交通運輸“放管服”改革的重要精神，吸收改革中的成功做法和經驗。

③全面開展監(jiān)測評價。建成11個坡地徑流場、163個觀測小區(qū)和14個溝道控制站，基本覆蓋全市的水土流失監(jiān)測網絡。依托科技部中德合作項目，引進德國先進設備，構建土壤蒸滲儀監(jiān)測點→坡面土壤侵蝕和平原區(qū)監(jiān)測點→小流域監(jiān)測→大流域監(jiān)測構成的監(jiān)測網絡，對降水、徑流、泥沙、土壤水分循環(huán)、水質水量、生物多樣性、水文形態(tài)特征等開展監(jiān)測，及時評估水土保持效益，為生態(tài)清潔小流域建設提供科學依據。

如今，萬花筒這一“舊時王謝堂前燕”早已“飛入尋常百姓家”，成為孩子們喜愛的玩具。被稱作“萬花筒第一人”的李鴻寬老先生還曾制作過一個長132厘米、直徑25厘米的大型萬花筒呢！

由于鐵路體制改革仍在推進中，《鐵路法》重構的另一個核心在于鐵路體制改革。一方面，《鐵路法》修訂要確認既往鐵路體制改革的重大成果，另一方面，要確定未來鐵路體制改革的基本方向和重大舉措，為未來鐵路體制提供法律依據。

在鐵路運輸法規(guī)體系建設方面，主要涉及《鐵路法》在綜合交通運輸體系中的地位、鐵路運輸法規(guī)體系建設的現狀、《鐵路法》與相關法律法規(guī)的銜接等因素?！惰F路法》在綜合交通運輸體系中的地位非常重要，具有如同《中華人民共和國公路法》等交通運輸中的基本法的地位，也是鐵路運輸法規(guī)體系的“龍頭法”。有鑒于此，《鐵路法》修訂在技術上需要粗細結合，修訂后的《鐵路法》需要具有統(tǒng)領性、綜合性和基本性，①賴鍇：《鐵路法再修改完善論綱》，《湖南科技學院學報》2016年第8期。既包含鐵路運輸監(jiān)管的基本原則、基本制度，鐵路體制改革的方向和重點等，也包含詳細設計的重點制度等。盡管多年未對《鐵路法》進行大修，但在很多方面通過行政法規(guī)、部門規(guī)章、行政規(guī)范性文件等已經建立起了一整套鐵路運輸法規(guī)體系，《鐵路法》修訂不宜對該體系進行全盤推翻，而是要吸納其中成熟的且適應鐵路運輸新形勢的內容。與《鐵路法》制定時的情況不同，我國的民事立法有了非常大的發(fā)展，《鐵路法》修訂中需要做好與《中華人民共和國民法典》中合同、侵權責任等方面制度的銜接。

五、《鐵路法》修訂的主要切入點

《鐵路法》修訂涉及的內容比較多，也比較復雜。針對《鐵路法》存在的問題，根據《鐵路法》修訂需要考慮的因素，把握好修訂的主要切入點也是《鐵路法》修訂的一個基本問題，是保證《鐵路法》修訂質量的關鍵之一?！惰F路法》修訂的主要切入點包括立法目的、制度框架、監(jiān)管體制、運營模式、運營監(jiān)管、運營效益、運營安全等。

（一）立法目的

就《鐵路法》而言，它的立法目的對于整個《鐵路法》修訂工作具有統(tǒng)領作用，不僅會對《鐵路法》修訂的整體質量產生重要影響，也會對其中具體制度的設計產生重要影響，還會對修訂后的實施產生一定影響?！惰F路法》的立法目的及調整對象都比較簡單，而現在調整對象及其重點都發(fā)生了較大變化，它的立法目的具有多元性，所以在修訂中需要對其進行充分的補充完善?！缎抻啿莅浮穼ζ溥M行了一定補充完善，但未對保障鐵路運輸的秩序和安全，提升鐵路運輸服務質量，提高鐵路運輸的效益，保障鐵路體制改革的深化，保障鐵路運輸旅客，托運人等的合法權益等予以明確。

（二）制度框架

《鐵路法》的制度框架是它的構成部分及其相互關系的集中反映，是對其修訂中需要重點把握的問題。由于政企合一的管理體制的影響，《鐵路法》的制度框架相對簡單，在修訂中需要對其進行構建。《修訂草案》構建了“鐵路運輸+鐵路規(guī)劃與建設+鐵路裝備+鐵路安全”的鐵路運輸監(jiān)管制度框架，但這種構建未能充分考慮鐵路運輸系統(tǒng)的構成及其運行特點、鐵路線路管理的重要性和地位。對于后者而言，隨著地方鐵路的發(fā)展，鐵路線路的構成將發(fā)生更大變化，需要在法律上專門建立鐵路線路的準入、使用和收費等方面的具體制度。有鑒于此，需要將前述制度框架調整為“鐵路規(guī)劃與建設+鐵路線路+鐵路運輸裝備+鐵路運輸運營+鐵路安全與保護”。這樣調整一方面理順了鐵路運輸監(jiān)管制度體系的內在邏輯，另一方面突出了鐵路線路管理制度的地位。此外，由于鐵路改革也是《鐵路法》修訂的核心內容之一，在它的整體制度框架中可考慮單設“鐵路改革”一章。

（三）監(jiān)管體制

《鐵路法》修訂的核心之一在于構建鐵路運輸監(jiān)管制度體系，而監(jiān)管體制是該體系的基礎?！缎抻啿莅浮反_認了鐵路體制改革中“政企分開”的成果，建立了新的鐵路運輸監(jiān)管體制。但是，該體制主要是針對國家鐵路的，未涉及地方鐵路、跨區(qū)域城際鐵路、合資鐵路等的監(jiān)管問題。其中，隨著這些類型的鐵路的不斷發(fā)展，地方鐵路監(jiān)管體制的建立和完善將成為一個不可回避的問題。目前，不少地方設立了地方鐵路監(jiān)管機構，其性質和監(jiān)管職責等都存在一定差異?？紤]到鐵路運輸監(jiān)管的重要性，需要在法律上對地方鐵路監(jiān)管體制的建立進行一定規(guī)范，特別是地方鐵路監(jiān)管機構的地位和職責。此外，鐵路建設項目管理體制和鐵路運營安全管理體制屬于鐵路運輸領域中針對特定事項的管理體制，目前在實踐中出現了不少問題，甚至導致出現監(jiān)管缺位的現象，但《修訂草案》未涉及相關內容。

（四）運營模式

鐵路運輸的運營模式主要是關于鐵路基礎設施管理與客貨運輸經營是否分離、全部分離或局部分離的問題，關涉鐵路運輸的效益提升及長遠發(fā)展。從世界范圍內看，鐵路運輸的運營存在多種不同模式，歐盟國家普遍采用“網運分離”模式，北美國家采用“干支分離”模式，日本采用區(qū)域性公司管理模式。①劉楊、王夏昊：《〈鐵路法〉修改問題研究——以市場化為背景》，中國言實出版社，2015，第40—46頁。盡管我國對選擇何種模式還存在一些爭論，但國家基本上已有了較為明確的選擇。2019年3月，李克強總理在作政府工作報告時指出，要深化電力、鐵路等領域改革，自然壟斷行業(yè)要根據不同行業(yè)特點實行網運分開，將競爭性業(yè)務全面推向市場。2020年5月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》明確要深化鐵路行業(yè)改革，促進鐵路運輸業(yè)務市場主體多元化和適度競爭。2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》也明確要推進能源、鐵路、電信、公用事業(yè)等行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，放開競爭性業(yè)務準入，進一步引入市場競爭機制，加強對自然壟斷業(yè)務的監(jiān)管。這些明確了我國鐵路運輸運營模式的選擇，也確立了深化鐵路體制改革的方向和重點。《鐵路法》修訂中應明確此方向和重點，但《修訂草案》并未涉及。

（五）運營監(jiān)管

鐵路運輸的運營活動比較復雜，既是鐵路運輸系統(tǒng)運行的過程，也是鐵路運輸服務提供的過程，涉及鐵路線路的準入、使用、收費、維修和養(yǎng)護等，鐵路運輸裝備的準入、使用、維修和養(yǎng)護等，鐵路客貨運營業(yè)（客貨運組織），鐵路行車組織（車流組織和列車編組計劃、列車運行圖、車站行車組織、鐵路運輸調度指揮等），②趙小軍：《鐵道概論》，上海交通大學出版社，2017，第169—209頁。鐵路站車秩序的維護等，涉及鐵路運輸企業(yè)等多種主體。在《鐵路法》修訂中，需要針對這些內容建立一整套完整的監(jiān)管制度，《修訂草案》基本上建立了一套監(jiān)管制度體系，但尚缺少鐵路線路的準入、鐵路運輸企業(yè)的行車組織監(jiān)管等重要制度，在結構的安排上也存在一些問題。

（六）運營效益

由于持續(xù)多年的大規(guī)模建設給鐵路運輸帶來了巨額債務，國家鐵路運輸企業(yè)的經營狀況不斷改善，但其運營成本較高，合資鐵路、地方鐵路方面，由于路網限制、運量不足等多種因素影響，其經營狀況大多不善，鐵路運輸的運營效益是《鐵路法》修訂中需要重點考慮的一個問題。推進鐵路建設投資的多元化，破除鐵路運輸市場的壟斷，推動鐵路運輸的市場化，提供公益性運輸補償等已成為必然趨勢?！缎抻啿莅浮芬渤浞挚紤]了該問題，對于鐵路建設投資多元化、公益性運輸補償，已有相關規(guī)定，但未明確鐵路運輸企業(yè)的市場主體地位，確立鐵路運輸市場化的原則。

（七）運營安全

改革開放以后，隨著鐵路運輸的迅速發(fā)展，國家通過《鐵路法》《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》《鐵路安全管理條例》《鐵路交通事故應急救援規(guī)則》《鐵路交通事故調查處理規(guī)則》《鐵路危險貨物運輸安全監(jiān)督管理規(guī)定》等法律、行政法規(guī)、規(guī)章建立了一整套相對完善的鐵路運輸安全管理制度。2020年，針對高鐵安全問題，發(fā)布了《高速鐵路安全防護管理辦法》。在《鐵路法》修訂中需要將這套制度的一些基本制度上升為法律，根據鐵路運輸新形勢的要求，增加高鐵運輸安全管理的基本制度，借鑒國外先進經驗，建立鐵路運輸的風險管理制度?！缎抻啿莅浮坊咀裱诉@個思路，但相關內容在結構上比較混亂，有關高鐵運輸安全管理的規(guī)定比較散，未確立高鐵安全管理的基本制度，缺少有關鐵路貨運安全管理的規(guī)定，也未采用先進的風險管理制度。

《鐵路法》修訂既涉及鐵路運輸監(jiān)管制度的重構，又涉及未來鐵路體制改革的設計，異常復雜。處理好前述四個基本問題是完成好《鐵路法》修訂的關鍵，對于切實保證《鐵路法》修訂的質量，使修訂后的《鐵路法》真正滿足鐵路運輸新形勢的要求具有極其重要的作用。當前，《鐵路法》在很大程度上已處于“空轉”狀態(tài)，全面推進依法治國，加快交通強國建設的新時代也在呼喚著全新的《鐵路法》，更加需要重視這些問題，加強對它們的研究，以進一步加快《鐵路法》修訂的步伐。