中國鄉(xiāng)村治理的結構性轉換與治理體系塑造

尹利民

(南昌大學 a.公共管理學院；b.中國鄉(xiāng)村振興研究院，南昌 330031)

提要： 黨的十八大以來，黨中央全面推進黨和國家組織結構和管理體制改革，國家治理體系發(fā)生了系統(tǒng)性和結構性的變革，繼而推動了中國鄉(xiāng)村治理的領導與運行方式、治理體制與機制等方面的結構性轉換。這種結構性的轉換，一方面重構了中國鄉(xiāng)村的治理體系，但另一方面卻帶來了黨領導方式的統(tǒng)領與分工、“一肩挑”法律法規(guī)的割裂與銜接以及基層組織的“政經”分開與合一等新問題和新挑戰(zhàn)。為此，需要通過加強和完善黨的領導方式、加快法律法規(guī)的銜接以及推動“政經分開”來推進中國鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化塑造，進而提高鄉(xiāng)村治理水平。

黨的十八大以來，黨中央全面推進黨和國家組織結構和管理體制改革，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為改革的主要目標。黨的十九大、黨的十九屆四中全會，再次提出了要“在堅持和完善中國特色社會主義制度的同時，全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?？梢?，國家治理體系的系統(tǒng)性、整體性重構是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心內容。

顯然，中國鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的重要組成部分，只有首先了解中國鄉(xiāng)村治理的結構性特性，才有可能尋找到提高鄉(xiāng)村治理水平的癥結點，進而推進鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化。那么，在國家大力推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，中國鄉(xiāng)村治理結構發(fā)生了何種變化？這種變化對當前中國鄉(xiāng)村治理帶來了何種挑戰(zhàn)？這些問題都值得探究。然而，學界對這些問題關注不夠。正基于此，本文試圖探討當前中國鄉(xiāng)村治理的結構性轉換及其帶來的問題和挑戰(zhàn)，以此為基礎，研究中國鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化塑造問題。

一、當前中國鄉(xiāng)村治理的結構性轉換

簡單地說，國家治理結構是指國家治理要素的組合方式及其運作。國家治理的要素有很多，比如市場、社群、網(wǎng)絡以及科層組織都是其基本要素，但不同要素的治理結構，其特征是不一樣的。比如作為市場的治理結構，其特性是“引進一種準市場的情境，允許顧客直接選擇其所需要的服務，而國家將依此制定政策，決定應該提供哪種服務，以及在多少成本下提供服務”[1]。如果從要素的組合方式來看，我們更多的是從治理主體以及所涉及的要素來分析的。由此，我們經常把國家與社會的關系、中央與地方的關系、部門之間的條塊關系以及黨政關系看作是治理結構中最為常見的形態(tài)，并在學界形成了以“政黨”和“科層組織”為中心的分析路徑[2]。

當然，中國鄉(xiāng)村治理結構與國家治理結構是一脈相承，但也有不同之處。中國鄉(xiāng)村治理結構所涉及的要素主要有治理主體、體制機制以及權力的配置方式與運行等，具體表現(xiàn)在領導方式、治理體制與機制、鄉(xiāng)村關系以及基層民主等內容。習近平總書記曾指出，“我們整體性推進中央和地方各級各類機構改革，重構性健全黨的領導體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團工作體系”“是對黨和國家組織結構和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構”[3]。這表明：在全面深化改革的背景下，國家治理體系和結構將發(fā)生整體性變革，與此相對應，中國鄉(xiāng)村治理的結構性變革也正是在這種背景下展開的。

(一)以“一元主導”為特征的黨全面領導加強

眾所周知，中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會是一個缺乏組織化的社會，常常被形容為“一盤散沙”，國家權力弱，社會關系、組織關系和治理關系松散。新中國成立后，通過人民公社化等一系列運動，政黨向鄉(xiāng)土社會延伸，把分散的農民社會整合到國家體系中來，從而實現(xiàn)了由傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳社會向政黨組織的政治社會轉變[4]。黨的十一屆三中以后，中國在農村社會推行家庭聯(lián)產承包經營制度的改革，“政社合一”的人民公社制度開始瓦解，以國家行政權力和鄉(xiāng)村自治權力相分離的“鄉(xiāng)政村治”體制隨之產生[5]。1980年，在廣西宜山等地出現(xiàn)了村民委員會，1982年新修訂的《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定了村民委員會是我國農村基層社會的群眾性自治組織，1987年《村民委員會組織法(試行)》頒布，1998年《村民委員會組織法》(以下簡稱“組織法”)正式通過，標志著村民自治開始走向制度化和法制化。從此，以民主決策、民主選舉、民主監(jiān)督和民主管理為核心內容的村民自治實踐在各地如火如荼地推進，并引起了社會各界的廣泛注意[6]。當然，這時的中國鄉(xiāng)村治理的主體主要有兩個，即村中國共產黨黨員支部委員會(簡稱村黨支部)和村民自治委員會(簡稱村委會)，分別通過村黨員代表和村民直接選舉產生。在中國鄉(xiāng)村治理的實踐中，主要是“兩委”在扮演著積極的角色，但兩者相比較，村黨支部始終處于領導核心位置，幾乎涵蓋所有的村莊公共事務，這也體現(xiàn)了黨領導的政治意涵。盡管如此，在這個時期，村民的自我管理、自我服務、自我監(jiān)督仍然存在一定的空間，中國鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出在黨的領導下村民自治有序發(fā)展，具有“多元融合”的特性。

然而，由于村“兩委”權力來源不同，在實踐中常常出現(xiàn)矛盾和沖突。為了化解“兩委”矛盾，“組織法”開始試行不久，便在山東、廣東等地開始嘗試“一肩挑”，即村支書和村主任由一個人擔任。盡管學界對“一肩挑”的做法持有不同看法[7]，但2002年7月14日，中辦發(fā)布的 《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》中，提倡“一肩挑”。2009年，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》指出：“提倡村黨組織成員和村民委員會成員交叉任職，但要從實際出發(fā)，不搞一刀切?！盵8]在這個政策背景下，各地“一肩挑”的比例逐年上升，有的地方基本實現(xiàn)了全覆蓋[9]。這也意味著在中國鄉(xiāng)村治理中，基層黨組織的作用愈發(fā)凸顯。

黨的十九大，明確提出了“堅持黨對一切工作的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”[10]。在此背景下，加強黨的全面領導成為全面深化改革的重要內容，并延伸到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設領域。在中國農村基層，黨的領導全面加強，表現(xiàn)在：一是村兩委交叉任職，極力倡導村黨支部書記與村主任“一肩挑”。2020年10月20日，中組部、民政部召開電視電話會議，積極倡導村黨支部書記與村主任“一肩挑”，更有利于把黨的意志貫穿到政策的執(zhí)行中去。根據(jù)我們在江西省多地的調查，“一肩挑”達到了100%的全覆蓋①。二是通過加強基層黨組織的建設，來進一步強化黨的全面領導。比如，在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興時期，不少地方還通過向貧困村下派第一書記，強化基層黨組織的“三化”以及新時代文明實踐站建設等舉措，來夯實黨基層組織的各項職能。2021年4月28日，中共中央、國務院發(fā)布了《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》(以下簡稱《意見》)，提出“完善黨全面領導基層治理制度”[11]，從制度上進一步確立了全面加強黨領導的重要性和實現(xiàn)方式。

這樣，中國鄉(xiāng)村治理的領導方式，由過去的“多元融合”為特性黨政共同領導轉換成了以“一元主導”為特性的黨對基層治理的全面領導。相應地，國家權力對基層社會控制和動員方式也發(fā)生了改變，而在秩序規(guī)范上，則由國家力量構建起來的基層社會秩序結構向以國家的規(guī)范性權力為主，與以鄉(xiāng)村社會非規(guī)范性權力以及基層社會規(guī)范為輔的秩序形態(tài)和組織形式轉變[12]。

(二)以“三治”為框架的治理體系拓展

長期以來，中國鄉(xiāng)村都是以村民自治為主要框架來構建其治理體系的，中國鄉(xiāng)村治理也是在村民自治的框架內展開的。然而，有效地實現(xiàn)村民自治、村民積極主動參與公共事務等一系列自治的內核問題在實踐中卻遇到諸多障礙，突出表現(xiàn)在“鄉(xiāng)村關系”“兩委關系”的沖突和矛盾上。村級組織并非是真正意義上的自治單元，它仍然承擔了大量的由上自下傳遞過來的壓力與任務，鄉(xiāng)村關系也不是一種指導與被指導關系，而是一種行政上隸屬關系，由此給中國鄉(xiāng)村治理帶來了諸多困境。為此，2014年，中央發(fā)布一號文件，提出要“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式”，并試圖通過制度創(chuàng)新來找回自治[13]。盡管如此，由于村民自治實施的社會基礎和體制機制仍然存在一些問題，因而實施的效果并沒有達到預期?！皬娻l(xiāng)弱村”“重點難點村”②的現(xiàn)象明顯，村民參與程度不高，村務得不到有效監(jiān)督，村民直接選舉流于形式，自治被異化，等等，從而導致中國鄉(xiāng)村治理在村民自治的框架內難以有效拓展，鄉(xiāng)村治理體系始終處在一種碎片化、行政化和無序化之中?；蛟S正因為此，黨的十九大報告提出“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”。這樣，中國鄉(xiāng)村治理開始由傳統(tǒng)的村民自治轉向以“三治”為框架的治理體系拓展。

提倡構建“三治”融合的鄉(xiāng)村治理體系，表明單純依靠自治是無法解決中國鄉(xiāng)村治理中的問題，需要通過法治、德治的相得益彰、優(yōu)勢互補來優(yōu)化。從邏輯上看，法治是解決鄉(xiāng)村治理中的秩序問題。在中國傳統(tǒng)社會，基層秩序的建立主要依靠傳統(tǒng)倫理、民間組織(比如宗族)等力量來維系，但這些力量的權威性與資源的配置性較弱，因而效果十分有限。法治的效力就在于其權威性和強制性。鄉(xiāng)村治理中的法治，意味著法治在對基層政府、村委會和普通民眾的權利保護和行為的約束方面是同等有效的。在法治的框架下，要求基層組織的行為邊界和內容是清晰的，隨意擴大自己的行動范圍和僭越約定的邊界都不被允許。同樣，在法治框架下，群眾的正當權利應該得到保護，并約束其非法的行為。因此，法治是調節(jié)基層政府、村委會和群眾關系的重要方式，也是維持鄉(xiāng)村治理秩序的重要手段。我們強調的自治，是建立在法治基礎上的自治。沒有法治的保障，自治只會流于形式。而德治的價值在于個體的自我約束，并成為自治和法治的補充。在中國傳統(tǒng)社會，德治始終是存在的，以非正式規(guī)則來約束群眾的行為，與自治一起來構建基層的秩序，但缺少法治，因而中國傳統(tǒng)社會的治理結構始終殘缺不全。

進入現(xiàn)代社會，隨著國家行政權力不斷下沉，德治的傳統(tǒng)受到了一定侵蝕，其價值沒能很好地體現(xiàn)出來，自治也因缺乏良好的社會基礎流于形式，從而導致中國農村基層的治理體系總是不盡如人意。當前，中國鄉(xiāng)村治理的結構轉型，提出治理體系由“自治”向“三治”融合為框架的拓展，就是要發(fā)揮各自的優(yōu)勢，以適應不斷變化的中國鄉(xiāng)村治理環(huán)境。

(三)以“合作共治”為核心的治理機制構建

在中國傳統(tǒng)的農業(yè)時代，是立足“農本社會”，形成了以農業(yè)為基礎、農民為主體和家族為紐帶的鄉(xiāng)土治理結構。中華人民共和國成立后，在中國農村推行人民公社體制，建立了“隊為基礎，三級所有”的管理體制，形成了戶籍為治理單元、社隊為組織體系、集中為特征的治理方式[14]，不僅造成了城鄉(xiāng)之間的分治，而且給農村社會本身帶來了很多問題，國家權力一支獨大，社會缺乏聯(lián)系和活力，治理資源難以有效整合。黨的十一屆三中全會以后，人民公社體制瓦解，鄉(xiāng)村的組織體制、社會關系等也隨之發(fā)生了變革，逐步形成了鄉(xiāng)村分治的治理機制，并對原有的組織管理系統(tǒng)進行了重構，對行政權力、社會權力等邊界進行了重新劃分。

鄉(xiāng)村分治的治理機制主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)村的組織體制和鄉(xiāng)村關系方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家行政權力的末梢，從法理上講，村實行自治，意味著村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)不存在行政上的隸屬關系，村級的事務由村民自我管理、自我監(jiān)督。然而，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多工作的對象是村莊，許多政策需要到村一級組織來落地，因此，雖然法律上鄉(xiāng)村關系不是行政隸屬，但實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)都會設法把行政權力延伸到村級組織，使之變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個機構，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政單位，表現(xiàn)在：一方面，會通過影響村級選舉結果等方式來強化鄉(xiāng)村的行政關系；另一方面，通過行政權力的擴展(比如村財鄉(xiāng)管)來控制村級組織資源。這樣，鄉(xiāng)村分治的治理機制，則慢慢蛻變?yōu)榧械闹卫頇C制，突出表現(xiàn)在治理主體的單一化、治理方式的行政化、治理體系的碎片化。

然而，進入新時代的中國農村，主體社會力量在不斷壯大，社會資本、社會組織等不斷介入農村社會，中國鄉(xiāng)村治理面臨的問題錯綜復雜。顯然，這種以集中為特性的治理機制難以適應新時代發(fā)展需要，不僅不利于優(yōu)化基層的治理資源，也難以聚合各方力量以形成合力。因此，進入新時代，中國鄉(xiāng)村的治理結構由集中治理向合作共治轉型。建立以合作共治為核心的基層治理機制，表現(xiàn)在：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制進行了改革，強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府放權賦能，比如把原來“七站八所”的權力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務能力，重新搭建鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織機構，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨群服務中心。二是通過制度創(chuàng)新，吸引社會力量參與到基層治理中來，鼓勵鄉(xiāng)賢、在外精英等為鄉(xiāng)村發(fā)展獻計獻策，并通過制定制度渠道使之常態(tài)化。三是大力發(fā)展經濟合作組織，通過這些經濟組織的帶動，構建合作平臺，來推進政府、組織和群眾之間的互動。因此，以合作共治為核心的基層治理機制，改變了過去傳統(tǒng)的以政府為唯一主體的做法，而是以政府為主導，充分發(fā)揮社會組織、群眾的力量，形成治理的多中心。

合作共治是建立在主體間的權力平等的前提下，以互信為基礎，以協(xié)商為手段，唯有如此，才可能真正實現(xiàn)合作共治。而與集中治理相比，合作共治更能夠整合資源，更有利于優(yōu)化資源的配置，進而提高鄉(xiāng)村治理的效率。進入新時代，中國鄉(xiāng)村治理的多層次性、復雜性日趨凸顯，傳統(tǒng)的治理方式難以適應需求，僅僅依靠某一種力量無法解決問題，需要多種力量的參與，多主體的合作。因此，合作共治的治理機制符合中國鄉(xiāng)村治理結構轉型的方向。

當然，上述幾個方面只是中國鄉(xiāng)村治理結構性變革的最為突出的。這些變革既是在國家治理制度環(huán)境的前提下發(fā)生的，也與中國鄉(xiāng)村治理結構的變化有直接關系。中國鄉(xiāng)村治理的結構性變革，一方面對于提升鄉(xiāng)村治理效率有積極意義，另一方面改變了鄉(xiāng)村的治理環(huán)境，對鄉(xiāng)村治理也有可能帶來一些挑戰(zhàn)。

二、當前中國鄉(xiāng)村治理面臨的新問題與新挑戰(zhàn)

以上分析可見，中國鄉(xiāng)村治理的結構性變革主要體現(xiàn)在領導方式、治理體系和治理機制等方面，這些變革涉及組織關系、權力結構和利益關系等方面的調整，在取得了一定積極效果的同時，但也帶來了一些新的問題，面臨一些新的挑戰(zhàn)。

(一)黨全面領導方式的統(tǒng)領與分工問題

如前所述，黨的十九大報告中已明確提出“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，這是社會主義本質特征的集中體現(xiàn)，也就是說，從中國政治制度和體制來看，黨的全面領導必須要貫穿到中國治理的各個環(huán)節(jié)中去。事實也證明，正是加強了黨的全面領導，才成就了中國的偉大事業(yè)。因此，從這個意義上說，黨對各項事業(yè)的全面領導具有合理性和必然性。然而，在中國的政治體系中，仍然存在黨的組織、行政以及社會組織等多重系統(tǒng)，由此在國家治理體系結構中，自然會涉及政黨、國家和社會的關系問題。通過政黨組織系統(tǒng)將其政治意圖貫徹于各級行政治理體系當中，將黨的實質性領導這一原則嵌入政府治理模式之中[15]，這是黨的全面領導的應有之義，也是處理政黨、國家與社會這三者關系必須堅持的基本原則。

黨的全面領導，意味著黨必須統(tǒng)領全局。黨統(tǒng)領全局表現(xiàn)在黨在把方向、謀大局、定政策、促改革方面始終統(tǒng)攬全局，但在治理實踐中，如何來處理黨的全面領導與其他主體的分工合作問題，如何把握二者之間的邊界和度，是當前中國鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)的新問題，也帶來了新的挑戰(zhàn)。因為它們之間的關系不僅影響到基層治理體系是否能夠得到優(yōu)化，而且關系到堅持和完善黨全面領導的方式是否科學的問題。

第一，政治資源與社會資源的相互嵌入問題。不可否認，中國共產黨在長期執(zhí)政中積累了豐富的政治資源，在黨的領導、決策、動員等方面有著比較豐富的經驗，但是如何把這些政治資源變?yōu)橹卫硇再Y源，并有效地嵌入社會中，與社會資源整合，進而形成合力，這就存在著一個統(tǒng)領與分工的問題，即既要把握全局統(tǒng)領，又要做到合理分工，是擺在我們面前的一道新難題。在實踐中，黨在基層的統(tǒng)合能力總是不盡如人意，黨的統(tǒng)領作用得不到有效發(fā)揮，與行政、社會組織等分工又不是很明確，影響到了基層的治理績效。盡管有文獻去探討這個問題，比如，有學者提出通過采取“黨組嵌入”“黨員(公職人員)嵌入”和“規(guī)則性嵌入”等舉措，構建起以基層黨組織為內核的民意匯聚平臺，來提高黨在基層治理中的社會統(tǒng)合能力[16]。還有學者提出可以通過構建“組織嵌入、體制吸納和價值引領”的三位一體的機制來強化黨的統(tǒng)合能力問題[17]。但經驗表明，在政治資源與社會資源的相互嵌入問題上，總是存在相互脫節(jié)的現(xiàn)象，黨的政治資源沒有很好地轉化成治理資源，社會資源沒有很好地融入黨的組織體系中，成為夯實基層治理的社會基礎。

第二，黨的基層組織功能發(fā)揮問題。黨的全面領導，需要依靠強大的基層黨組織的功能作用有效發(fā)揮方可實現(xiàn)，但黨的基層黨組織功能作用問題一直是基層治理中的軟肋。進入新時代，盡管黨的基層黨組織建設不斷加強，比如，在中國農村推行“黨建+”的活動，并試圖滲透到各個方面。除此之外，還通過“三化”建設，新時代文明實踐站的建設等種種舉措，來提升黨基層組織在基層治理的引領作用。與此同時，在推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略的過程中，把基層黨組織建設作為重要的內容，比如通過下派第一書記、駐村工作隊等方式，以幫助提高基層黨組織的戰(zhàn)斗力。這些舉措確實在某種程度上營造了黨組織統(tǒng)領的效應，并取得了一定的成效，但黨的基層組織功能發(fā)揮問題仍然與預期相差甚遠，黨的組織設置和活動方式單一，組織覆蓋和工作覆蓋率低，戰(zhàn)斗堡壘作用沒有得到應用的發(fā)揮。因而，在基層仍然存在大量的軟弱渙散基層黨組織[18]。

上述現(xiàn)象歸根結底是黨領導方式的統(tǒng)領與分工問題。一方面，要加強黨的全面領導；另一方面，又要處理與其他組織的關系，做好合理分工，合理配置資源，發(fā)揮各自的優(yōu)勢。這不僅需要有科學的制度安排，而且也需要有高超的協(xié)調能力，否則就會陷入兩難的困境。就目前的實踐來看，一是如何來掌握黨對各項事務統(tǒng)領的度的問題，使之既能保證正確的政治方向，保證黨的路線方針能朝著既定的軌跡運行，又要有適度的彈性空間，保持社會的活力，發(fā)揮市場機制的作用，在推進政策實施的過程中保持適度的平衡；二是如何在黨的統(tǒng)領下，做好有序的分工，行政、社會組織各司其事、各司其職，統(tǒng)籌基層黨組織和群團組織資源配置，如何動員群團組織參與公共服務，等等此類問題都是對黨的基層組織的考驗，也是當下中國鄉(xiāng)村治理中面臨的新問題和新挑戰(zhàn)之一。

(二)“一肩挑”法律法規(guī)的割裂與銜接問題

如前所述，村黨支部書記與村主任“一肩挑”是基層治理改革的重要內容。進入新時代，村黨支部書記與村主任“一肩挑”和兩委班子成員交叉任職是完善黨全面領導基層治理的重要制度安排，其目的一方面是為了加強黨對農村工作的全面領導；另一方面則是希望解決長期困擾基層的“兩委”關系問題，提升鄉(xiāng)村治理的績效。然而，此舉卻缺乏相關法律法規(guī)的支撐，也就是說，目前還沒有完善相關的法律法規(guī)制度來與黨的領導體制相匹配，從而使“一肩挑”的實踐在實際運行中遇到新的問題和挑戰(zhàn)。

眾所周知，在農村推行村民自治的法律依據(jù)是1998年制定、2018年修改的“組織法”。從法理上講，村支部書記要實現(xiàn)“一肩挑”的政治意圖，就需要首先在黨內選舉中當選村支部書記，然后再去參選村主任。而按照“組織法”的規(guī)定，村主任是通過村民直接選舉產生，且需要通過“海選”等方式產生初步候選人，然后根據(jù)選票多少確定正式候選人，實行差額選舉，最后通過村民的直接投票來產生村主任、副主任和委員。也就是說，實現(xiàn)“兩委”的交叉任職的目標，既需要在黨內贏得選舉，同時又要在村委會選舉中獲勝方可實現(xiàn)。《意見》中提出“村黨組織書記通過法定程序擔任村主任”，這個法定程序應該是指村黨支部書記也需要經過村民選舉的程序，否則，就是非法無效的。當然，為了實現(xiàn)“一肩挑”，有些地方通過改進候選人的產生辦法、鼓勵黨員參選村民代表等方式[19]。當然，一般情況下，村黨支部書記、委員等都是村內的精英，是經過黨組織精心培養(yǎng)和挑選，在政治上靠得住，有能力、作風好，這批干部在村民直選中應該能夠進入村民的視野，并大概率贏得選舉。然而，村民的投票是一個充滿變數(shù)的行為，會受到諸多因素的影響，如果完全讓村民自己投票，那么，“一肩挑”、交叉任職的組織意圖就很有可能難以百分之百實現(xiàn)，而一旦推選村黨支部書記作為村主任作為候選人未能當選，這意味著村委會選舉會被認為是不成功的。這也是為什么在村委會選舉中，比較容易出現(xiàn)“程序的恪守和結果的控制”的現(xiàn)象[20]，即既要保證在程序上不出紕漏，又要確保選舉的結果與組織意圖保持一致。

在制度上，雖然“一肩挑”只是提倡并非硬性要求，但許多地方在實際操作中，把“一肩挑”當作是一項政治任務，成為評判村委會選舉是否成功的一項重要指標。比如，2020年底到2021年初，江西省第十一屆村兩委換屆選舉中，全省17631個村、3247個社區(qū)全部順利完成換屆，“一肩挑”的比例接近99%，經過強力整頓，304個重點難點村(社區(qū))全部一次性選舉成功[21]。顯然，《意見》與《組織法》屬于兩個不同層面的文本，在法規(guī)方面二者并沒有做好有機銜接，因而給實際的操作會帶來一些問題和挑戰(zhàn)。

盡管“一肩挑”能夠解決基層治理中的一些問題，但也會帶來一些風險。一是“一肩挑”改變了村莊的權力結構，由過去的二元結構變?yōu)橐辉?，加劇村莊權力集中，給監(jiān)督帶來困難，容易滋生腐敗問題。因為“一肩挑”者既掌握了黨自上而下在村莊延伸的政治領導權，又掌握了村委會的自治權力，同時掌握了黨對自治組織的監(jiān)督權，集三大權力于一身，增加了監(jiān)督的難度；二是有可能進一步擠壓村委會的自治空間[7]。由于村黨支部書記與村主任“一肩挑”、村兩委交叉任職，導致村黨支部與村委會的功能和權力邊界模糊，村委會的自主性將會受到影響，村民自治將變得有名無實。

(三)基層組織中“政經合一”與“政經分開”的問題

農村基層黨組織、自治組織和集體經濟組織的“政經合一”的體制，因功能混亂、機構交錯，給基層治理帶來了諸多困境和挑戰(zhàn)?；诖?，2015年中辦、國辦發(fā)布的《深化農村改革綜合性實施方案》提出，要積極“探索剝離村‘兩委’對集體資產經營管理的職能，開展實行‘政經分開’試驗”[22]。2016 年12月26日，中共中央、國務院發(fā)布的《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》 再一次提出，“有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離”[23]?？梢姡鶎咏M織中的“政經合一”問題已經引起了中央高層的注意，并把它作為中國農村集體產權改革的重要內容。

盡管學界對農村基層組織“政經分開”持不同看法，但全國各地還是在探索“政經分開”的經驗，形成了所謂的廣東南海模式、江蘇楓橋模式和浙江溫州模式[24]。從目前情況來看，大多數(shù)地方仍然實行“政經合一”的體制，即黨組織、自治組織和集體經濟組織功能重合，人員交叉任職，這種“政經合一”的體制雖然在特定歷史時期內作出了一定的貢獻，但與現(xiàn)代社會主義市場經濟發(fā)展規(guī)律不吻合，也給中國鄉(xiāng)村治理帶來了新的問題，表現(xiàn)在以下幾個方面：一是集體經濟發(fā)展的問題。農村集體經濟薄弱是中國中西部農村地區(qū)普遍存在的問題，它不僅已經影響了農村的發(fā)展，也制約了基層治理水平的提高。研究發(fā)現(xiàn)，導致中西部地區(qū)農村集體經濟薄弱的重要原因就是缺乏一個獨立的集體經濟組織來推動，導致在產業(yè)的發(fā)展，市場化機制的運行等方面受到不同程度的限制。根據(jù)筆者在江西省黎川縣的調查，全縣130多個行政村，每年集體收入超過5萬元的為61.7%，還有快接近一半的村不足萬元，而且，很多村的集體收入主要靠轉移性收入，缺乏造血功能。兩委班子成員，同時兼任集體經濟組織的成員，缺少決策和資源整合的專業(yè)化技術。筆者在江西吉安市的調查也發(fā)現(xiàn)，該縣推行“一領辦三參與”的產業(yè)發(fā)展模式，即村干部與能人帶頭領辦、村黨員主動參與、村民自愿參與、貧困群眾統(tǒng)籌參與是一種典型的“政經不分”的機制，村干部既是產業(yè)的領辦人，但同時又兼任行政職務，公私不分、邊界模糊①。二是“政經不分”的治理結構不利于基層治理體系的優(yōu)化。黨組織、自治組織和集體經濟組織的“三位一體”容易導致行政職能、經濟職能和自治職能相互“綁架”。行政職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在村莊的延伸，“政經不分”會導致行政干預經濟，造成職能不分，既影響行政的有效執(zhí)行，又制約了經濟的發(fā)展。另外，“政經不分”也容易導致權力的高度集中，使村民的監(jiān)督權形同虛設，進而帶來腐敗的風險。

然而，推進基層組織的“政經分開”卻并非易事，面臨諸多挑戰(zhàn)。一是宏觀的制度環(huán)境的約束。由于國家提倡實行“一肩挑”“兩委”交叉任職制度，村黨支部與村委會實際上兩塊牌子，一套人馬，行政與黨的事務交織在一起，集體經濟組織很難獨立運轉，缺乏必要的制度保障；二是當前中國中西部農村外出人口比較多，普遍缺少經濟能人，找不到合適的集體經濟組織的負責人。從角色上看，村干部往往身兼數(shù)職，充當多種角色。因此，推行“政經合一”的體制有其現(xiàn)實性。

當然，上述幾個問題只是當前中國鄉(xiāng)村治理轉型過程中面臨的主要問題和挑戰(zhàn)，除此，還有城鄉(xiāng)基層治理的協(xié)同問題，治理的行政化問題以及治理單元的上移問題，等等。限于篇幅，本文無法一一展開，但這些問題都會影響中國鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的構建，需要引起我們的注意。

三、中國鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化塑造

顯然，中國鄉(xiāng)村治理體系是國家治理體系的重要組成部分，如何塑造中國鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化，以化解上述出現(xiàn)的問題，對于國家治理體系現(xiàn)代化的構建具有非常重要的意義，也對提升基層治理能力要重要價值。

(一)加強和改進黨的全面領導方式，平衡黨的“統(tǒng)領”與“分工”關系

加強和改進黨在基層的領導，是一個問題的兩個方面?！凹訌姟币馕吨h在基層治理中的領導角色要發(fā)揮積極作用，使黨的“以人民為中心”的執(zhí)政理念能夠在基層有效落地，基層治理體系的構建始終是以加強和推進基層自治、民主和法治建設，維護社會的公平和正義，最大限度地滿足群眾日益增長的公共需求為終極目標?！案倪M”則是要求在黨的領導方式上，適應基層治理的規(guī)律，符合新時代發(fā)展的要求，適合社會主義市場經濟發(fā)展法則，使之符合現(xiàn)代社會發(fā)展的理論邏輯、歷史邏輯和現(xiàn)實邏輯。當然，兩者相比較，改進黨的領導方式更為重要，也更艱難。

顯然，改進黨在基層的領導方式，最大的問題就是如何來平衡黨的“統(tǒng)領”與“分工”的關系?！敖y(tǒng)領”并不是要求基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中扮演“全能主義”角色，而是如何把黨的意志通過合法渠道上升為國家意志，把黨的執(zhí)政理念轉換成公共政策，并交給政府或其他組織去執(zhí)行?！胺止ぁ眲t是指黨組織與市場、社會和政府的角色扮演和它們之間的關系。要確?；鶎狱h組織的“統(tǒng)領”，一方面，要提升基層黨組織的戰(zhàn)斗力和堡壘作用，提高基層黨組織的領導技藝；另一方面，要充分發(fā)揮基層黨員的模范引領作用?；鶎狱h組織建設是當前基層治理體系構建的重要內容，各種形式的黨建活動，營造了黨組織在場的氣氛，但從總體上看，黨的“統(tǒng)領”角色還沒有很好地發(fā)揮，把黨的一些理念轉換成公共政策的效果不是很好，角色邊界不是很清晰。因此，重新理順思路，需要從優(yōu)化基層黨組織的結構入手，一是吸引更多的年輕人加入黨組織，加入黨的干部隊伍，變經濟強人為政治能人，讓更多的有知識、有文化的群眾進入黨組織，使得基層黨組織有比較強的組織動員能力；二是提高基層黨組織的協(xié)調溝通能力?；鶎狱h組織的“統(tǒng)領”，意味著能夠協(xié)調好與其他組織的關系，能夠引領他們朝著既定的目標前行，當組織之間出現(xiàn)矛盾或沖突的時候，黨組織要具有較強的整合能力，而基層黨員的模范引領作用，不僅體現(xiàn)在對黨的政策宣傳上，而且還需要在帶領群眾致富，參與公共事務，提升鄉(xiāng)村文明等方面發(fā)揮積極作用。

黨的基層組織與社會、市場和政府“分工”。一是理順黨的組織與行政組織的關系。我們強調黨的領導作用，并不是黨包辦一切，而是要與其他組織做好必要的分工。當然，由于存在“一肩挑”和兩委的交叉任職的制度安排，在負責人的角色上似乎很難分開，但在工作的內容和性質上應該區(qū)分開來，哪些是屬于黨務工作，哪些是屬于村務工作，應該有確定的邊界并遵循各自的運行規(guī)律。雖然黨政之間的邊界模糊化，能促使組織一體化，在一定程度上能強化黨的力量對社會經濟生活的滲透，并保證動員的有效性，但合理的分工既是優(yōu)化治理結構的需要，也提高治理效率的關鍵。因為有合理的分工，才有可能形成多元的治理主體，促進要素的流動，有助于增強治理結構的彈性和活力。二是正確處理政府與市場的關系。在《中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》中，提出要構建“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的農村集體產權制度，正確處理政府與市場的關系，推動生產關系同生產力、上層建筑同經濟基礎相適應，讓市場在資源配置中起基礎性作用，要素能夠通過市場自由流動。三是政府與社會的關系。創(chuàng)新社會機制，讓更多的社會力量參與基層治理，成為基層治理體系中的重要力量。

總之，平衡黨的“統(tǒng)領”與“分工”關系，就是要厘清他們之間的邊界，確定其功能定位，做到“合”中有“分”，“分”中有“合”。黨的“統(tǒng)領”不是包辦一切、干預一切，“統(tǒng)領”主要表現(xiàn)在思想上、組織上和動員上，扮演好領導與監(jiān)督的角色，具體的工作交給其他組織去實施，發(fā)揮市場、社會等多重平臺的作用，以提高政策執(zhí)行的專業(yè)性和效率。

(二)推進鄉(xiāng)村治理的法治化，強化“一肩挑”的法律和政策的有效銜接

鄉(xiāng)村治理的法治化是獲得良好治理秩序的前提，也是基層治理體系構建不可或缺的重要條件。顯然，國家推動村黨支部書記與村主任“一肩挑”政策實施，是落實黨全面領導的重要舉措，是解決“兩委”矛盾和沖突關系的制度安排，也是重構基層治理體系的組織原則。雖然《組織法》中有村委會主任選舉的法律規(guī)定，但有關村黨支部書記參選村主任依據(jù)主要體現(xiàn)在《意見》中，目前，尚未制定有關實施“一肩挑”的法律依據(jù)。從法律和實踐來看，村黨支部書記通過合法程序去參與村委會選舉，并不具有法律上的障礙，即只要村黨支部書記能夠獲得村主任的候選人資格，并在正式選舉中獲勝，那么，“一肩挑”的目標就能實現(xiàn)。但前提是村黨支部書記要能夠獲得候選人資格，而村委會選舉是村民直選選舉，候選人的資格獲取是通過“海選”等方式，具有很大的不確定性，一旦村黨支部書記沒有獲得村主任提名，“一肩挑”的意圖就有可能會落空。當然，也有些地方推行這樣的政策：如果村黨支部書記沒有選上村主任，就不再擔任村黨支部書記，但在實踐操作中也存在一些問題。一是村黨支部先于村委會換屆，沒有當選，意味著村黨支部要重新選舉，讓當選的村主任同時當選村黨支部書記。二是村主任的任職條件資格與村支部書記是不一樣的，如果當選的村主任是非黨員，那么，就無法參選村支部書記。當然，有些地方為了解決這個難題，對村主任的候選人限定參選條件，只有黨員才可以參選，但這一規(guī)定顯然沒有法律依據(jù)，與法治精神相悖。

“一肩挑”的法律障礙還會發(fā)生在非村戶籍村民的問題上。我們在全國各地的調研，有很多地方為了治理軟弱渙散村，提高基層黨組織的治理水平，實行了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接下派到村，并擔任村支部書記的政策，還有的地方由大學生村官、扶貧第一書記來擔任村書記②。這些人員沒有村戶籍，如果按照《組織法》的要求，他們是不能參選村主任，如果在法律上不解決這個問題，這種情況顯然不利于“一肩挑”政策的落地，也不利于基層治理的法治化發(fā)展。因此，強化“一肩挑”的法律和法規(guī)的有效銜接勢在必行。第一，進一步完善《組織法》，在村委會選舉的資格人選上，可以打破村戶籍的界線，讓更多有能力和有才華的鄉(xiāng)村精英進入村級班子，提高基層治理的能力和水平。目前，農村青壯年人口流動非常普遍，干部的流動性差，村里急需補充新生力量，但束縛于村戶籍制度的限制，阻礙了一些優(yōu)秀的人才流入農村。因此，在村干部的任選資格上，如果能夠打破戶籍的限制，有利于緩解農村人才短缺的問題，也有利于“一肩挑”政策的實施及政策的合法性。第二，做好政策與《組織法》的銜接，也即在出臺相關政策的時候，必須以不違背《組織法》為前提。從治理的角度看，只有基于法治框架的政策，才可能有確定性的結果，才能夠被很好地執(zhí)行。從這個意義上，基層治理過程中的法治化，不僅不會削弱黨的領導，相反還能形成自身行動的相對優(yōu)勢與自主意識，有助于實現(xiàn)自身的目標。

(三)進一步完備農村要素市場，推動農村基層組織的“政經分開”

迄今為止，中國農村村民委員會及村黨支部依然是以集體土地所有為基礎建立起來的“政經不分”[25]?！罢洸环帧钡谋锥嗽谟谧璧K要素在農村市場的自由流動，資源沒有辦法實現(xiàn)最優(yōu)化配置，進而影響基層治理的效果。因此，需要通過進一步完備農村要素的市場化，并積極推動農村基層組織的“政經分開”。

第一，厘清農村基層組織的職能關系，有序推進職能分工。當前，中國農村主要的基層組織是黨的基層組織，村委會以及集體經濟組織。雖然村黨支部與村委會實行“一肩挑”和交叉任職的政策，在厘清職能關系方面會有一定的難度，但各自的角色需要明確。實踐證明，“一肩挑”在強化黨的引領，貫徹黨的政策落地，提高基層治理效率有明顯效果，在資源的整合能力方面發(fā)揮著顯著的作用[26]，但集體經濟組織的負責人一般不兼任村黨組織的負責人。因為不同組織面對的問題和對象是不一樣的，村黨組織負責人面對的主要問題是基層治理和公共服務的問題，需要協(xié)調處理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關系，同時也需要承接由上自下的各種任務，執(zhí)行國家的政策在農村的落地，而集體經濟組織的負責人主要是面對市場，遵循市場規(guī)律。如果職能混在一起，就有可能引發(fā)角色的混亂，導致工作職責的交叉，不利于基層事務的處理，給基層治理帶來困境。因此，厘清各自的職能關系，對于構建良好的治理秩序至關重要。

第二，加快推進中國農村產權制度改革，健全農村要素市場。基層組織的“政經分開”需要有產權制度作為保障。目前，雖然中國農村產權制度的改革已經啟動，但基本停留在確權階段，內容主要涉及農村耕地、林地、宅基地等方面，確權的范圍也基本上限于村莊，一般是以村小組為單位，這種確權在明晰產權，確定資源的歸屬方面發(fā)揮了積極作用，但沒有辦法產生效益，因為資源不能自由流動，因而難以真正的盤活集體資產。有學者提出，要真正地發(fā)揮市場在農村配置資源的基礎性作用，就需要深化中國農村產權制度改革，探索集體資產的股權的市場化配置，通過股權的自由流動來實現(xiàn)生產要素的優(yōu)化組合[27]，使集體資產的價值真正得到體現(xiàn)。當前，中國中西部地區(qū)的集體經濟薄弱，壯大集體經濟之路舉步維艱，一個很重要的原因就在于現(xiàn)有的集體資產沒有盤活，資源要素、資本、市場無法融合，農民的經營自主權、決策和處置權受限，導致集體經濟無法真正走向市場。而且，產權制度改革的深化，反過來又會進一步推進“政經分開”的真正落地，為其提供經濟基礎。因此，集體經濟組織要想真正走向市場，就必須成為獨立的市場主體，“政經不分”“村社合一”無法明確集體經濟組織的角色，容易受到行政力量的干預，難以遵循市場規(guī)律。

結 語

中國進入全面深化改革時期，中國鄉(xiāng)村治理發(fā)生了結構性的變化，主要體現(xiàn)在領導體制、治理體系和治理機制等方面，這種結構性的轉換，一方面與我們對中國特色社會主義制度顯著優(yōu)勢的確認有關。黨的領導是中國特色社會主義的顯著制度優(yōu)勢，這一制度優(yōu)勢是在中國國家建設的實踐中逐步得到檢驗并確認，因此，堅持黨的領導不僅具有理論基礎，而且也符合實踐的邏輯。這是理解中國鄉(xiāng)村治理體系的基本立場，也是必須恪守的基本原則。另一方面，市場化、信息化和全球化不斷在沖擊中國的國家治理體系，顯然也對中國農村的基層治理體系帶來深刻影響，這種治理體系和治理機制的結構性轉換與其說是外在壓力的結果，倒不如說是為了主動適應外界環(huán)境的變化而作出的適應性調整。

當然，中國鄉(xiāng)村治理的結構性轉換也會帶了一些新的問題，包括黨全面領導方式的統(tǒng)領與分工的問題、“一肩挑”政策法律的銜接問題以及基層組織的“政經合一”與“政經分開”問題。同時，這些問題對農村基層治理結構塑造帶來了挑戰(zhàn)，因為它們有些會觸及既有制度安排的核心，顯然，只有在更高層面上的制度創(chuàng)新，才有可能從根本上解決這些問題。

當下，中國進入全面深化改革的時代，黨和國家組織結構和管理體制都在發(fā)生深刻變革，個體化、市場化、城鎮(zhèn)化等嵌入在中國的社會結構中，對中國的鄉(xiāng)村治理產生了深遠的影響。在此過程中，社會結構在重新塑造，社會關系在不斷調整，這就需要我們以更加包容和開放的姿態(tài)去看待中國鄉(xiāng)村治理的問題，在完善黨的領導方式、推進法治化進程和健全要素市場等方面發(fā)力，以適應這個不斷發(fā)生變化的外部世界。只有這樣，才有可能變挑戰(zhàn)為機遇，中國農村的基層治理才有可能有良好的秩序，中國鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的目標才有可能實現(xiàn)。

注 釋：

①資料來源于筆者2020年7月至2021年9月在江西省吉安市、泰和縣、黎川縣等地的調查。

②按照民政部的定義，所謂的重點難點村，就是指那些黨組織軟弱渙散、矛盾比較集中、換屆風險大的村。