基層政府智慧治理能力提升：現(xiàn)實(shí)困境與化解路徑*

陳 鵬

（安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002）

一、問(wèn)題的提出和研究綜述

基層治理是國(guó)家治理的基石，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。進(jìn)入21世紀(jì)后，伴隨大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息和智能技術(shù)的快速發(fā)展，智慧社會(huì)正悄然來(lái)臨，基層治理也隨之面臨重大的變革機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。[1]近年來(lái)，隨著大數(shù)據(jù)和智能技術(shù)在基層治理中應(yīng)用場(chǎng)景地不斷拓展和應(yīng)用程度地不斷加深，傳統(tǒng)基層治理模式正逐步向智慧治理形態(tài)轉(zhuǎn)變，不斷強(qiáng)化基層政府的智慧治理意識(shí)并穩(wěn)步提升基層政府智慧治理能力，已成為提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的內(nèi)在要求和重要保障。

伴隨智慧城市、智慧社區(qū)和智慧鄉(xiāng)村等智慧治理實(shí)踐的不斷深入，學(xué)界關(guān)于基層政府智慧治理問(wèn)題的研究也日漸增多，形成了較為豐碩的研究成果，為基層政府智慧治理問(wèn)題研究的進(jìn)一步深入奠定了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。目前，學(xué)界有關(guān)基層政府智慧治理問(wèn)題的研究主要集中在以下四個(gè)方面。一是關(guān)于智慧治理的基本內(nèi)涵和主要特征的研究。例如，張成剛認(rèn)為智慧治理是政府創(chuàng)新社會(huì)治理模式的現(xiàn)代化選擇；[2]顏佳華和王張華對(duì)智慧治理與數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理等相近概念之間的關(guān)系進(jìn)行了辨析；[3]李云新和韓伊靜分析了智慧治理的目的。[4]二是關(guān)于智慧社區(qū)建設(shè)的研究。例如，吳旭紅基于整合性行動(dòng)框架對(duì)智慧社區(qū)建設(shè)的可能性進(jìn)行了分析，[5]吳旭紅和何瑞基于扎根理論對(duì)智慧社區(qū)建設(shè)中的行動(dòng)者、利益互動(dòng)與統(tǒng)合策略進(jìn)行了論述。[6]三是關(guān)于智慧鄉(xiāng)村建設(shè)的研究。方堃等基于整體性治理的視角分析了數(shù)字鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系的構(gòu)建路徑；[7]王欣亮對(duì)大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的建構(gòu)路徑進(jìn)行了分析；[8]常倩和李瑾對(duì)鄉(xiāng)村振興背景下智慧鄉(xiāng)村的實(shí)踐與評(píng)價(jià)問(wèn)題進(jìn)行了探究。[9]四是關(guān)于基層政府智慧治理所面臨的問(wèn)題及其消解策略的研究。馬長(zhǎng)山在分析智慧社會(huì)背景下基層治理所面臨難題的基礎(chǔ)上，主張按照雙重空間的生產(chǎn)生活方式、智慧社會(huì)的生活邏輯來(lái)探索智慧治理的新機(jī)制、新策略，塑造智慧社會(huì)的新型基層治理秩序。[10]沈費(fèi)偉和葉溫馨對(duì)基層政府?dāng)?shù)字治理的現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化策略進(jìn)行了論述。[11]

從上述研究成果來(lái)看，學(xué)界現(xiàn)有關(guān)于基層政府智慧治理問(wèn)題的研究主要以智慧社區(qū)和智慧鄉(xiāng)村建設(shè)為重點(diǎn)，側(cè)重于基層政府智慧治理體系和治理機(jī)制的構(gòu)建，而對(duì)基層政府智慧治理能力提升問(wèn)題關(guān)注較少，對(duì)基層政府智慧治理能力所包含的主要內(nèi)容、基層政府智慧治理能力提升所面臨的主要困境及其消解策略等問(wèn)題尚缺乏系統(tǒng)的梳理和分析。

本文計(jì)劃從智慧治理體制機(jī)制構(gòu)建、智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、智慧治理系統(tǒng)運(yùn)行和智慧治理服務(wù)供給四個(gè)方面來(lái)構(gòu)建一個(gè)基層政府智慧治理能力分析框架，在對(duì)當(dāng)前我國(guó)基層政府智慧治理能力建設(shè)所面臨的困境進(jìn)行系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，探尋相應(yīng)的優(yōu)化策略，以實(shí)現(xiàn)有效提升基層政府智慧治理能力和不斷改善基層政府智慧治理績(jī)效。

二、基層政府智慧治理能力的主要內(nèi)容

與主要依靠治理者的既定經(jīng)驗(yàn)與認(rèn)知沉淀，[12]以及有限的數(shù)據(jù)來(lái)制定治理方案和完成治理任務(wù)的傳統(tǒng)治理模式不同，智慧治理是治理主體通過(guò)構(gòu)建與智慧治理模式相適應(yīng)的整體性治理體制和運(yùn)行機(jī)制，以大數(shù)據(jù)為治理依據(jù)，通過(guò)智慧治理系統(tǒng)對(duì)大數(shù)據(jù)的智能化處理來(lái)生成相應(yīng)治理方案和完成特定治理任務(wù)的治理模式。在大數(shù)據(jù)和具有深度學(xué)習(xí)算法的智慧治理系統(tǒng)等先進(jìn)科技的支撐之下，采用智慧治理模式的治理主體的治理能力會(huì)得到有效的提升。面對(duì)治理任務(wù)日漸繁重和治理難度不斷加大的基層治理實(shí)際，采用智慧治理模式來(lái)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和有效識(shí)別基層治理中的難點(diǎn)、痛點(diǎn)和重點(diǎn)，不斷優(yōu)化基層治理資源配置格局和提升基層治理能力，是新時(shí)代基層治理的必然趨勢(shì)。目前，智慧治理的理念已經(jīng)在我國(guó)基層治理實(shí)踐中得到有效地貫徹和落實(shí)，越來(lái)越多的基層政府、社區(qū)、鄉(xiāng)村開(kāi)始采用智慧治理模式。在智慧社區(qū)和智慧鄉(xiāng)村建設(shè)等基層政府智慧治理實(shí)踐的推動(dòng)下，基層政府智慧治理的能力正得到有效的提升。

基層政府智慧治理能力是影響基層政府智慧治理水平和基層政府智慧治理績(jī)效的關(guān)鍵因素。在當(dāng)前我國(guó)基層政府智慧治理的實(shí)踐中，不同地區(qū)的基層政府智慧治理能力存在一定的差異。一個(gè)地區(qū)基層政府智慧治理能力的高低，與該地區(qū)智慧治理體制的構(gòu)建和運(yùn)作狀態(tài)、智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平、智慧治理系統(tǒng)和平臺(tái)的運(yùn)行狀況以及智慧治理服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量等關(guān)系密切。具體來(lái)說(shuō)，基層政府智慧治理能力主要包括基層治理數(shù)據(jù)整合能力、基層政府智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施供給能力、基層政府智慧治理系統(tǒng)運(yùn)行能力和基層政府智慧治理服務(wù)供給能力四個(gè)方面。

一是基層治理數(shù)據(jù)整合能力。與傳統(tǒng)的主要依靠經(jīng)驗(yàn)和有限的數(shù)據(jù)來(lái)治理的模式不同，智慧治理的主要依據(jù)是通過(guò)各種智能數(shù)據(jù)采集終端所獲取的海量的大數(shù)據(jù)。在基層政府智慧治理實(shí)踐中，通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)的智能化采集、存儲(chǔ)、處理和分析，具有深度學(xué)習(xí)算法的基層政府智慧治理系統(tǒng)可以對(duì)特定區(qū)域內(nèi)的人員、交通等運(yùn)行狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)的掌控，并對(duì)其潛藏的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的識(shí)別，基層治理主體由此可以更精準(zhǔn)地識(shí)別基層治理需求，更及時(shí)地發(fā)現(xiàn)基層治理難題，進(jìn)而有助于更有效地配置基層治理資源，實(shí)現(xiàn)基層治理能力提升和基層治理績(jī)效改善的目的。由于基層政府智慧治理所需要的政務(wù)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)等類(lèi)型的數(shù)據(jù)分散在不同層級(jí)、不同地區(qū)的政府以及政府內(nèi)部的不同部門(mén)，層級(jí)間、地區(qū)間和部門(mén)間數(shù)據(jù)壁壘的存在，會(huì)對(duì)基層政府智慧治理能力的提升產(chǎn)生不利的影響。因此，對(duì)碎片化的基層治理數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的整合，是保障基層政府智慧治理系統(tǒng)有效運(yùn)行和基層智慧能力不斷提升的基本前提。

二是基層政府智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施供給能力。治理技術(shù)與治理模式之間存在密切的關(guān)聯(lián)。利用先進(jìn)的治理技術(shù)來(lái)解決治理難題，是提升治理能力和改善治理績(jī)效的內(nèi)在要求。同時(shí)，伴隨先進(jìn)的治理技術(shù)在國(guó)家治理實(shí)踐中的深度嵌入，國(guó)家治理模式也會(huì)隨之發(fā)生一定程度的變革，國(guó)家治理實(shí)踐對(duì)先進(jìn)治理技術(shù)的依賴(lài)程度也隨之日漸加深。智慧治理就是伴隨大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息和智能技術(shù)在國(guó)家治理實(shí)踐中的深度應(yīng)用而出現(xiàn)的一種新型治理模式，而智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施是智慧治理模式得以有效運(yùn)行的硬件支撐。“智慧（治理）基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)現(xiàn)智慧治理的基礎(chǔ)”，[13]包括攝像頭、傳感器、光纖、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)系統(tǒng)、無(wú)線(xiàn)網(wǎng)、云計(jì)算平臺(tái)、智能治理系統(tǒng)、智能服務(wù)終端等。在基層政府智慧治理的實(shí)踐中，數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、處理和分析等智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平，是決定基層政府智慧治理能力高低的重要因素。目前，我國(guó)在智慧社區(qū)、智慧鄉(xiāng)村建設(shè)方面走在前列的地區(qū)，在攝像頭、傳感器、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)系統(tǒng)、智能治理系統(tǒng)、智能服務(wù)終端等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投入力度相對(duì)較大，并且能夠?qū)χ腔壑卫砘A(chǔ)設(shè)施進(jìn)行持續(xù)維護(hù)更新和升級(jí)改造。

三是基層政府智慧治理系統(tǒng)運(yùn)行能力?；鶎诱腔壑卫硐到y(tǒng)是整個(gè)基層政府智慧治理體系有效運(yùn)行的核心?；鶎诱腔壑卫硐到y(tǒng)具有深度學(xué)習(xí)算法和強(qiáng)大的計(jì)算能力。通過(guò)對(duì)基層治理大數(shù)據(jù)的采集、處理和分析，基層政府智慧治理系統(tǒng)能夠?qū)μ囟ɑ鶎又卫韺?duì)象的發(fā)展和演變趨勢(shì)進(jìn)行較為準(zhǔn)確地判斷，對(duì)特定空間內(nèi)的治理需求和治理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的識(shí)別和研判，并根據(jù)具體的應(yīng)用場(chǎng)景來(lái)生成相應(yīng)的治理方案或下達(dá)具體的治理指令，以此來(lái)幫助各類(lèi)型基層治理主體化解治理難題或完成特定的治理任務(wù)。因此，在基層政府智慧治理實(shí)踐中，基層政府智慧治理系統(tǒng)的運(yùn)行能力，是決定基層政府智慧治理能力高低的重要因素之一。

四是基層政府智慧治理服務(wù)供給能力?！爸腔壑卫硎窃诩夹g(shù)和政府施政行為結(jié)合的情況下，根據(jù)多元化服務(wù)要求的以人民為中心的治理”。[14]基層政府智慧治理服務(wù)的供給數(shù)量和供給質(zhì)量，是衡量基層政府智慧治理成效的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。智慧治理模式在基層治理實(shí)踐中的應(yīng)用，不僅僅是為了有效降低基層治理難度和改善基層治理績(jī)效。借助先進(jìn)的智能技術(shù)來(lái)精簡(jiǎn)和優(yōu)化行政運(yùn)行流程，提高政府辦事效率，進(jìn)而方便基層民眾辦理各類(lèi)政務(wù)事項(xiàng)和表達(dá)自己的合理訴求，以此來(lái)提升基層民眾的獲得感、幸福感和安全感，更應(yīng)成為基層政府智慧治理的目標(biāo)。而上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)各類(lèi)型智能政務(wù)服務(wù)終端的投放和智能政務(wù)應(yīng)用軟件的推出。通過(guò)在社區(qū)和鄉(xiāng)村投放一定數(shù)量的智能政務(wù)服務(wù)終端，可以為基層民眾提供更多更優(yōu)質(zhì)的智慧治理服務(wù)，能夠滿(mǎn)足基層民眾在家門(mén)口就可以查詢(xún)政務(wù)信息、打印證明材料、辦理政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)等訴求，智能政務(wù)服務(wù)終端是真真切切的百姓身邊的政府。而各類(lèi)型的政務(wù)應(yīng)用軟件可以視為是掌上政府，基層民眾通過(guò)安裝政務(wù)應(yīng)用軟件，足不出戶(hù)就可以辦理部分政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，查詢(xún)相關(guān)政務(wù)信息，真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)多跑腿、群眾少跑路的治理目標(biāo)。例如，北京市海淀區(qū)在街鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心配置的智能自助服務(wù)終端[15]以及南京市推出的全國(guó)首個(gè)“長(zhǎng)輩版”智能服務(wù)云終端機(jī)。

三、基層政府智慧治理能力建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

伴隨以大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息和智能技術(shù)為支撐的智慧治理模式在政府治理中應(yīng)用場(chǎng)景的不斷拓展和應(yīng)用程度的不斷加深，智慧治理模式在實(shí)踐中也催生出要變革現(xiàn)有的碎片化的政府治理體制和運(yùn)行機(jī)制、不斷加大在現(xiàn)代信息和通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、智慧治理系統(tǒng)和智能政務(wù)應(yīng)用終端開(kāi)發(fā)等方面的資金和技術(shù)投入力度等要求?；鶎又卫硎侵T多國(guó)家治理層級(jí)中碎片化治理問(wèn)題較為突出、治理任務(wù)較為繁重、治理主體能夠統(tǒng)籌利用的治理資源和治理力量不足以及政府可以利用的財(cái)力資源較為有限的一級(jí)。面對(duì)當(dāng)前我國(guó)正在快速推進(jìn)的智慧社區(qū)、智慧鄉(xiāng)村等基層政府智慧治理實(shí)踐，在看到少數(shù)城市的智慧社區(qū)建設(shè)和部分地區(qū)的智慧鄉(xiāng)村建設(shè)取得顯著成效的同時(shí)，也不能忽視當(dāng)前基層政府智慧治理能力建設(shè)面臨的諸多現(xiàn)實(shí)困境。

一是碎片化的基層治理體制和運(yùn)行機(jī)制阻礙了基層治理數(shù)據(jù)整合能力的提升。由于受到科層制行政管理體制的影響，條塊分割所導(dǎo)致的碎片化的政府治理體制和行政運(yùn)行機(jī)制，使得一定區(qū)域內(nèi)的各地方政府之間、政府內(nèi)部的不同部門(mén)之間通常缺乏有效的溝通和密切的協(xié)作，政府治理難題也因此難以得到及時(shí)有效的化解。伴隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的不斷加快，跨地區(qū)、跨層級(jí)、跨部門(mén)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事務(wù)日漸增多，府際協(xié)作治理和部際協(xié)作治理的必要性和重要性日漸提升。例如，北京市在基層治理工作中推行的“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的治理模式，就是上級(jí)政府部門(mén)和基層政府協(xié)作治理的成功探索。智慧治理作為一種依托大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等智能技術(shù)的技術(shù)治理形態(tài)，更加強(qiáng)調(diào)治理體系中多元治理主體之間的有效溝通和密切協(xié)作?；鶎诱腔壑卫硐到y(tǒng)生成的治理方案或治理指令需要由基層政府智慧治理體系中各類(lèi)型基層治理主體來(lái)協(xié)同完成，基層治理體系中各治理主體之間有效的溝通和密切的協(xié)作，是確?；鶎诱腔壑卫砟芰Φ靡杂行嵘幕厩疤岷椭匾Ｕ?。但是，層級(jí)之間、地區(qū)之間和部門(mén)之間數(shù)據(jù)孤島等問(wèn)題的存在，影響和制約了智慧治理模式在基層治理實(shí)踐中成效的發(fā)揮。一方面，作為基層政府智慧治理依據(jù)的數(shù)據(jù)主要集中在上級(jí)部門(mén)手中，街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以及時(shí)準(zhǔn)確全面地獲取基層治理所需要的數(shù)據(jù)，上級(jí)部門(mén)數(shù)據(jù)對(duì)基層開(kāi)放不足問(wèn)題的存在，阻礙了基層政府智慧治理模式成效的發(fā)揮。另一方面，作為數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)資源局、數(shù)據(jù)資源管理局等數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)并未在基層政府智慧治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。數(shù)據(jù)是人工智能時(shí)代重要的戰(zhàn)略資源，誰(shuí)掌握了數(shù)據(jù)，誰(shuí)就擁有了人工智能時(shí)代的主動(dòng)權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府都組建了數(shù)據(jù)資源的管理機(jī)構(gòu)，但是這些數(shù)據(jù)資源管理機(jī)構(gòu)并未完全掌握所對(duì)應(yīng)行政層級(jí)的政務(wù)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)資源配置依然維持著由部門(mén)主導(dǎo)政務(wù)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)的格局。

二是基層政府有限的財(cái)力阻礙了基層政府智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施供給能力的提升。智慧治理是一種先進(jìn)的技術(shù)治理模式，智慧治理模式在基層治理實(shí)踐中廣泛而深度的應(yīng)用，固然可以為基層治理主體在有效識(shí)別基層治理需求、精準(zhǔn)研判基層治理風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)基層政府與基層民眾之間的互動(dòng)、成功化解基層治理難題等方面提供積極的幫助，但也需要基層政府等基層治理主體花費(fèi)一定數(shù)額的資金，用于建設(shè)和維護(hù)基層政府智慧治理模式運(yùn)行所需要的智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施。智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)所需要投入的費(fèi)用主要包括以下三個(gè)方面：智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用，主要用于建設(shè)智慧治理系統(tǒng)和平臺(tái)以及能夠滿(mǎn)足智慧治理系統(tǒng)和平臺(tái)穩(wěn)定有序運(yùn)行所需要的各類(lèi)信息和通信設(shè)施等；智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施的日常維護(hù)費(fèi)用，主要用于維護(hù)智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施的正常運(yùn)行所需要的支出事項(xiàng)；智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施更新和升級(jí)改造所需的費(fèi)用。現(xiàn)代信息和通信設(shè)施的更新?lián)Q代速度非?？欤腔壑卫硭枰幕A(chǔ)設(shè)施需要不定期的進(jìn)行更新或升級(jí)。這三項(xiàng)費(fèi)用累加在一起，是一筆數(shù)額較大的支出，對(duì)地方政府的財(cái)力是一大考驗(yàn)。因此，智慧治理模式固然很好，但沒(méi)有較為充裕的財(cái)力作為保障的地方政府是難以有效實(shí)踐智慧治理這一技術(shù)治理形態(tài)的?；鶎诱梢哉{(diào)配和利用的財(cái)力非常有限。除了少數(shù)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)外，絕大部分縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處等基層治理主體難以負(fù)擔(dān)起基層政府智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)所需要的費(fèi)用。而這也正是在當(dāng)前我國(guó)基層政府智慧治理的實(shí)踐中可以見(jiàn)到一些智慧社區(qū)、智慧鄉(xiāng)村建設(shè)的成功典型，但這些智慧社區(qū)和智慧鄉(xiāng)村建設(shè)的成功模式難以在全國(guó)范圍內(nèi)推廣和復(fù)制的重要原因。

三是基層專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的缺乏制約了基層政府智慧治理系統(tǒng)運(yùn)行能力的提升?；鶎诱腔壑卫韺?shí)踐是智慧治理模式在基層治理中深度應(yīng)用的過(guò)程?；鶎诱腔壑卫硐到y(tǒng)和基層政府智慧治理平臺(tái)是整個(gè)基層政府智慧治理實(shí)踐得以有效展開(kāi)和深入推進(jìn)的技術(shù)支撐，所有基層治理主體擁有的有關(guān)基層治理的數(shù)據(jù)通過(guò)各類(lèi)型的基層政府智慧治理平臺(tái)匯集到基層政府智慧治理系統(tǒng)后，基層政府智慧治理系統(tǒng)會(huì)依據(jù)對(duì)這些基層治理數(shù)據(jù)智能化處理和分析的結(jié)果來(lái)生成相應(yīng)的治理方案或治理指令，以完成特定的治理任務(wù)和實(shí)現(xiàn)特定的治理目標(biāo)。因此，基層政府智慧治理系統(tǒng)和基層政府智慧治理平臺(tái)建設(shè)的質(zhì)量和運(yùn)行的水平，直接關(guān)系到基層政府智慧治理能力的高低。目前，包括基層政府在內(nèi)的各級(jí)政府所使用的智慧治理系統(tǒng)和智慧治理平臺(tái)，主要由少數(shù)幾家擁有數(shù)據(jù)和人工智能深度學(xué)習(xí)算法技術(shù)優(yōu)勢(shì)的巨型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)所掌握，縣級(jí)政府的網(wǎng)信部門(mén)、數(shù)據(jù)資源管理部門(mén)、電子政務(wù)部門(mén)、智慧社區(qū)建設(shè)主管部門(mén)和智慧鄉(xiāng)村建設(shè)主管部門(mén)等部門(mén)大多缺乏較為專(zhuān)業(yè)的數(shù)據(jù)和人工智能算法方面的人才，這在一定程度上制約了基層政府智慧治理系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行能力的提升，很多地區(qū)的基層政府智慧治理工作因面臨資金和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員缺乏的雙重困境而處于規(guī)劃難以落地的階段。由于基層大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的缺乏，加之部分基層民眾特別是鄉(xiāng)村地區(qū)年齡較大的民眾不會(huì)使用智能終端，導(dǎo)致部分地區(qū)的基層政府智慧治理系統(tǒng)和基層政府智慧治理平臺(tái)處于使用效率不高的狀態(tài)。例如，在我國(guó)智慧鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中，絕大部分鄉(xiāng)村重視智慧鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和智慧鄉(xiāng)村治理平臺(tái)的搭建，但“缺乏對(duì)農(nóng)民需求的調(diào)查以及平臺(tái)后期運(yùn)維機(jī)制的建設(shè)”[16]。

四是為民服務(wù)意識(shí)的缺乏制約了基層政府智慧治理服務(wù)供給能力的提升。將智慧治理模式應(yīng)用于基層治理的實(shí)踐之中，通過(guò)投放一定數(shù)量的智能政務(wù)服務(wù)自助終端和研發(fā)一定數(shù)量的政務(wù)應(yīng)用軟件，主要目的是為了要通過(guò)智能技術(shù)的應(yīng)用，為基層民眾提供更多更優(yōu)質(zhì)的智慧治理服務(wù)，不斷優(yōu)化行政運(yùn)行流程，提高行政運(yùn)行效率，方便基層民眾利益訴求的表達(dá)以及各類(lèi)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的辦理，實(shí)現(xiàn)為基層民眾提供7*24小時(shí)不間斷政務(wù)服務(wù)的目標(biāo)。因此，包括基層政府在內(nèi)的各類(lèi)型基層治理主體應(yīng)秉持為民服務(wù)的意識(shí)，要依托基層政府智慧治理系統(tǒng)和基層政府智慧治理平臺(tái)，積極推出智能政務(wù)服務(wù)自助終端和政務(wù)應(yīng)用軟件并不斷優(yōu)化其操作步驟，及時(shí)回應(yīng)基層民眾通過(guò)各類(lèi)智能政務(wù)終端所反映的治理需求和利益訴求，用智能技術(shù)來(lái)提升基層服務(wù)型政府建設(shè)的質(zhì)量。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的基層社會(huì)治理經(jīng)歷了從“總體性支配”向“技術(shù)治理”[17]的深刻變革，智慧治理等技術(shù)治理模式在提升基層治理效率的同時(shí)，也弱化了基層治理中的人文關(guān)懷[1]，標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)供給模式難以有效滿(mǎn)足基層民眾漸趨多元化、個(gè)性化的公共服務(wù)需求。智能技術(shù)的出現(xiàn)及其在基層治理中的應(yīng)用，為基層政府利用先進(jìn)的智能技術(shù)來(lái)滿(mǎn)足基層民眾多元化和個(gè)性化的公共服務(wù)需求提供了可能。但是，在當(dāng)前我國(guó)基層政府智慧治理的實(shí)踐中，基層政府大多將工作的重點(diǎn)放在如何完成上級(jí)政府和部門(mén)布置的各項(xiàng)工作任務(wù)以及應(yīng)對(duì)相應(yīng)的檢查考核評(píng)比上，為民服務(wù)的意識(shí)相對(duì)較為淡漠，基層政府在智能政務(wù)終端的研發(fā)、操作界面的優(yōu)化和快速回應(yīng)基層民眾的線(xiàn)上訴求等方面的主動(dòng)性和積極性不足，制約了基層政府智慧治理能力的提升。目前，很多將智能技術(shù)應(yīng)用于基層治理實(shí)踐的基層政府的工作思維只能算作是智慧管理，并不是真正意義上的智慧治理，“很多地方?jīng)]有整合智慧時(shí)代的治理機(jī)制”[14]。

四、化解基層政府智慧治理能力提升困境的路徑

伴隨智慧治理模式的興起及其在國(guó)家治理實(shí)踐中應(yīng)用場(chǎng)景的不斷拓展和應(yīng)用程度的不斷加深，加強(qiáng)基層政府智慧治理能力建設(shè)，積極推動(dòng)基層治理的智能化轉(zhuǎn)型，已成為新時(shí)代我國(guó)基層治理工作的重要任務(wù)。由于受到碎片化的治理體制和運(yùn)行機(jī)制、基層政府資金有限、基層專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員缺乏和基層政府服務(wù)意識(shí)有待強(qiáng)化等因素的影響和制約，當(dāng)前我國(guó)基層政府智慧治理能力提升工作面臨諸多困境。基層政府智慧治理能力的提升，需要從構(gòu)建與智慧治理模式相適應(yīng)的基層治理體制和運(yùn)行機(jī)制、加大對(duì)基層尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度、增加基層政府智慧治理專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才供給和推動(dòng)基層政府的智慧管理思維向智慧治理理念轉(zhuǎn)變以有效增強(qiáng)基層政府智慧治理服務(wù)供給能力等方面來(lái)推進(jìn)。

一是構(gòu)建與智慧治理模式相適應(yīng)的基層政府智慧治理體制和運(yùn)行機(jī)制。智慧治理是一種新型的技術(shù)治理模式，數(shù)據(jù)是智慧治理的主要依據(jù)，確保各數(shù)據(jù)主體所擁有的數(shù)據(jù)能夠相互開(kāi)放和彼此共享，是智慧治理模式能夠有效運(yùn)行的基本前提。同時(shí)，智慧治理模式也強(qiáng)調(diào)多元治理主體的相互協(xié)作，不同層級(jí)的政府之間、不同地區(qū)的政府之間以及政府內(nèi)部不同部門(mén)之間的密切協(xié)作是提升智慧治理模式運(yùn)行效能的重要保障?，F(xiàn)有的碎片化的基層治理體制和運(yùn)行機(jī)制阻礙了基層政府智慧治理能力的提升，構(gòu)建與智慧治理模式相適應(yīng)的基層政府智慧治理體制和運(yùn)行機(jī)制非常必要。為此，一方面，改變當(dāng)前基層政府智慧治理工作中存在的由多頭領(lǐng)導(dǎo)所導(dǎo)致的碎片化建設(shè)和管理格局，構(gòu)建由縣級(jí)數(shù)據(jù)資源管理部門(mén)主導(dǎo)的基層政府智慧治理系統(tǒng)建設(shè)和管理體制。目前，在基層政府智慧治理中，網(wǎng)信部門(mén)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村部門(mén)以及數(shù)據(jù)資源管理部門(mén)都承擔(dān)了一定的基層政府智慧治理建設(shè)或管理職能，這種多頭管理的格局不僅不利于資金和資源使用效益的提升，而且還會(huì)給基層政府智慧治理工作的深入推進(jìn)帶來(lái)不便。可以將網(wǎng)絡(luò)和信息部門(mén)負(fù)責(zé)的通信和信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)的智慧社區(qū)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村部門(mén)負(fù)責(zé)的智慧鄉(xiāng)村等職能進(jìn)行必要的整合，由數(shù)據(jù)資源管理部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)基層政府智慧治理系統(tǒng)的建設(shè)和管理工作。另一方面，要在明確數(shù)據(jù)所有者、數(shù)據(jù)管理者、數(shù)據(jù)使用者等主體的職責(zé)和權(quán)利邊界的基礎(chǔ)上，破除地區(qū)之間、層級(jí)之間和部門(mén)之間的數(shù)據(jù)壁壘，建設(shè)統(tǒng)一的基層治理數(shù)據(jù)庫(kù)，建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道與部門(mén)政務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源共享交換機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)治理數(shù)據(jù)資源向基層開(kāi)放、為基層治理所用，通過(guò)基層治理數(shù)據(jù)整合能力的提升來(lái)提高基層政府智慧治理能力。

二是加大對(duì)基層尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施是智慧治理模式有效運(yùn)行的硬件支撐。目前，我國(guó)基層政府智慧治理工作正在快速推進(jìn)之中，但基層尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)的智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施比較缺乏、已有智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施較為落后等問(wèn)題比較突出，影響了基層政府智慧治理能力的提升。

為此，各級(jí)地方政府要加大對(duì)基層尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，要按照與城鎮(zhèn)地區(qū)相同的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)加快推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作，做好城鄉(xiāng)地區(qū)已有基層政府智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施的保養(yǎng)和升級(jí)改造工作，從而為基層政府智慧治理能力的提升提供堅(jiān)實(shí)的硬件保障。同時(shí)，在基層政府智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，各地區(qū)采用的基層政府智慧治理系統(tǒng)和基層政府智慧治理平臺(tái)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題也較為突出，不僅給上級(jí)政府的管理工作帶來(lái)了麻煩，而且也導(dǎo)致了基層政府智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的巨大浪費(fèi)。在基層政府智慧治理工作整體推進(jìn)的過(guò)程中，各地方政府要重視統(tǒng)一各社區(qū)和各鄉(xiāng)村所使用的基層政府智慧治理系統(tǒng)和治理平臺(tái)，盡可能節(jié)約基層政府智慧治理系統(tǒng)和基層政府智慧治理平臺(tái)建設(shè)所需要的資金，不斷提高各地區(qū)基層政府智慧治理系統(tǒng)和基層政府智慧治理平臺(tái)的互聯(lián)互通水平。

三是加大基層政府智慧治理專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才供給力度。智慧治理是一種技術(shù)治理模式，智慧治理系統(tǒng)和智慧治理平臺(tái)的建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)需要一定數(shù)量的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。在基層政府智慧治理建設(shè)的實(shí)踐中，由于基層大多缺乏大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等方面的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，絕大多數(shù)采用智慧治理模式的基層政府只能選擇將基層政府智慧治理系統(tǒng)和基層政府智慧治理平臺(tái)的研發(fā)和運(yùn)行工作完全外包給相關(guān)技術(shù)企業(yè)，不僅增加了基層政府智慧治理方面的資金投入，而且也在一定程度上引發(fā)了基層政府等基層治理主體對(duì)外部企業(yè)的技術(shù)依賴(lài)。伴隨這種技術(shù)依賴(lài)程度的不斷加深，基層治理主體的智慧治理能力不但難以有效提升，而且還會(huì)給基層政府智慧治理帶來(lái)諸如政務(wù)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)泄露、企業(yè)將自己的利益意圖和價(jià)值取向植入政務(wù)算法之中等安全風(fēng)險(xiǎn)。加大基層政府智慧治理專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的供給力度，弱化基層政府等基層治理主體對(duì)外部企業(yè)的技術(shù)依賴(lài)，是不斷提升基層政府智慧治理能力的內(nèi)在要求和重要保障。

為此，基層政府要加大大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等方面技術(shù)人才的招聘力度，加大對(duì)現(xiàn)有負(fù)責(zé)基層政府智慧治理工作人員的技術(shù)培訓(xùn)力度，在做好外部招聘和內(nèi)部培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，組建一支能夠保障和維護(hù)基層政府智慧治理系統(tǒng)和基層政府智慧治理平臺(tái)安全有序運(yùn)行的技術(shù)隊(duì)伍。同時(shí)，要充分發(fā)揮國(guó)有通信企業(yè)在基層政府智慧治理工作中的重要作用，可以將基層政府智慧治理系統(tǒng)和基層政府智慧治理平臺(tái)等硬件和軟件的研發(fā)工作交由國(guó)有通信企業(yè)來(lái)完成，以確保基層政府智慧治理能力在有效提升的同時(shí)保障基層治理秩序的安全。

四是推動(dòng)基層政府的智慧管理思維向智慧治理理念地轉(zhuǎn)變，以有效增強(qiáng)基層政府的智慧治理服務(wù)供給能力?！盎鶎又卫碓趪?guó)家治理中的特殊地位，決定了基層政府所承擔(dān)的治理任務(wù)較為繁重”。[17]作為基層治理體系中的核心治理主體，基層政府在基層治理實(shí)踐中所秉持的治理理念，會(huì)對(duì)基層治理的績(jī)效和基層政府的治理能力產(chǎn)生重要的影響。在傳統(tǒng)政府治理模式向智慧治理模式轉(zhuǎn)變的背景之下，基層政府務(wù)必要實(shí)現(xiàn)從智慧管理思維向智慧治理理念地轉(zhuǎn)變，以有效增強(qiáng)基層政府的智慧治理服務(wù)供給能力。

為此，一方面，積極推動(dòng)基層政府從智慧管理思維向智慧治理理念轉(zhuǎn)變。治理是與統(tǒng)治、管理相區(qū)別的處理公共事務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)多元治理主體的共同參與和密切協(xié)作。智慧治理就是利用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、云計(jì)算和物聯(lián)網(wǎng)等智能技術(shù)，來(lái)方便更多的治理主體參與公共事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的處理。當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)政府和政府部門(mén)都很重視將大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等智能技術(shù)應(yīng)用于政府治理的實(shí)踐之中，推動(dòng)政府治理的智能化轉(zhuǎn)型也隨之成為很多地區(qū)和部門(mén)的工作目標(biāo)。比如，在基層治理中，將大數(shù)據(jù)、人工智能等智能技術(shù)應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)化管理工作中以此來(lái)提升基層治理的能力，已經(jīng)成為絕大多數(shù)基層政府的選擇。但是，這并不是真正意義上的智慧治理，而只能算是智慧管理。基層政府智慧治理所追求的治理格局，不單純是基層治理主體借助于先進(jìn)的智能技術(shù)來(lái)有效地管理基層民眾，確?；鶎由鐣?huì)秩序的穩(wěn)定，而且還要使基層民眾能夠享受到智能技術(shù)所帶來(lái)的政務(wù)服務(wù)事務(wù)辦理、政務(wù)信息查詢(xún)和行政效率提升等方面的便利。讓更多的基層民眾通過(guò)智能政務(wù)終端參與到基層治理中來(lái)，也是提升基層政府智慧治理能力和治理成效的內(nèi)在要求和重要保障。因此，從智慧管理思維向智慧治理理念轉(zhuǎn)變，不斷提升基層政府智慧治理服務(wù)供給能力也應(yīng)成為加強(qiáng)基層政府智慧治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容之一。另一方面，基層政府要依托智能政務(wù)服務(wù)終端和政務(wù)應(yīng)用軟件加大智慧治理服務(wù)供給力度。首先，要增加智能政務(wù)服務(wù)終端投放的數(shù)量，增強(qiáng)智能政務(wù)服務(wù)終端的服務(wù)功能。目前，基層政府所投放的智能政務(wù)服務(wù)終端數(shù)量相對(duì)較少，主要放置在縣區(qū)一級(jí)的政務(wù)服務(wù)中心，能處理的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)相對(duì)有限，而且老年人等特殊群體使用的難度較大。如果能夠投放更多數(shù)量的智能政務(wù)服務(wù)終端，將其放置在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的政務(wù)服務(wù)大廳以及一些大型小區(qū)，并增強(qiáng)智能政務(wù)服務(wù)終端的語(yǔ)音辦理功能，將會(huì)使基層民眾獲得更多更便捷的智能服務(wù)。其次，要在精簡(jiǎn)合并現(xiàn)有智能政務(wù)應(yīng)用軟件數(shù)量的基礎(chǔ)上，優(yōu)化智能政務(wù)應(yīng)用軟件的操作界面，降低智能政務(wù)應(yīng)用軟件的使用難度，不斷提升基層民眾的使用體驗(yàn)。要強(qiáng)化為民服務(wù)意識(shí)，加大智能政務(wù)應(yīng)用軟件的研發(fā)和優(yōu)化力度，建設(shè)更為便捷的智慧社區(qū)信息系統(tǒng)，開(kāi)發(fā)更易于操作的應(yīng)用軟件，盡可能方便基層民眾使用，使智能政務(wù)應(yīng)用軟件真正成為有效連接基層政府與基層民眾的橋梁。

五、結(jié)論

伴隨大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能等智能技術(shù)在基層治理實(shí)踐中應(yīng)用場(chǎng)景的不斷拓展和應(yīng)用程度的不斷加深，基層治理的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化水平不斷提升，傳統(tǒng)的基層治理范式正逐步向基層智慧治理模式轉(zhuǎn)變，如何在提升基層政府智慧治理意識(shí)的同時(shí)不斷提高基層政府的智慧治理能力，已經(jīng)成為基層治理的重要議題?；鶎诱腔壑卫砟芰μ嵘且豁?xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，既需要強(qiáng)化基層政府智慧治理的思維，構(gòu)建與智慧治理模式相適應(yīng)的基層治理體制，也需要加大基層智慧治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度，為基層政府提供更多的智慧治理方面的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才。