優(yōu)化小區(qū)治理的路徑探析
——以四川小區(qū)治理實踐為例

劉偉

（中共四川省委省直機關黨校 四川成都 610017）

國家治理既需要宏觀的整體推進，也需要微觀的重點突破。黨的十九屆四中全會提出“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，夯實基層社會治理基礎”。2020年7月，習近平總書記在吉林考察時指出，一個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層。社會治理是國家治理的重要方面，小區(qū)治理是社會治理的微觀單元。小區(qū)治理見證著國家治理與社會治理的發(fā)展歷程，也從“微治理”的角度推進著國家治理與社會治理。

一、優(yōu)化小區(qū)治理是新時代的呼喚

當前，在建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程上，為滿足人民對美好生活的向往，許多地方提出建設高品質生活宜居地的目標。建設高品質生活宜居地，關鍵是強化人口吸納和綜合服務功能，充分彰顯優(yōu)美生態(tài)、現(xiàn)代氣息、多彩人文和安逸生活，締造安居樂業(yè)的良好環(huán)境。這既需要構建一個包括綠色的生態(tài)環(huán)境、安全的治安環(huán)境、出行便利的交通環(huán)境與多姿多彩的人文環(huán)境在內的大環(huán)境，也需要構建一個工作之余可以閑情逸致生活、悠閑愜意休息的小環(huán)境。這個小環(huán)境在哪里？在人民群眾居住的小區(qū)。

基礎不牢，地動山搖。建設高品質生活宜居地，迫切需要把小區(qū)這個小環(huán)境建設好，因為小區(qū)是社會治理的最末端，是居民生活的最基本單元，人民群眾對高品質生活宜居地最直觀、最真實的感受在小區(qū)，老百姓生活的大多數(shù)煩心事、操心事也發(fā)生在小區(qū)。小區(qū)治理得好，把小區(qū)建設成人民群眾情感的共同體與心靈的歸屬地，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感才會不斷提升?？梢哉f，小區(qū)治理是推動高品質生活宜居地建設的切入點。故而有學者指出：“將社會治理單元進一步下沉到小區(qū)，并在小區(qū)層面創(chuàng)新與完善社會治理體制，是現(xiàn)階段社會治理實踐的重要走向?！盵1]

二、小區(qū)治理的現(xiàn)狀及原因分析

近年來，四川各地隨著新型城鎮(zhèn)化與公園城市建設的大力推進，小區(qū)居民的居住條件大為改善，基本實現(xiàn)了“住有所居”。在實現(xiàn)“住有所居”之后，人民群眾對生活有著更高層次的期盼，那就是：“高品質宜居”。人民群眾居住的地方是不是高品質生活宜居地？通過對四川省直機關黨校主體班125名學員以及成都、綿陽、南充、宜賓4個市16個小區(qū)的居民和社區(qū)干部的調查問卷與座談研討，發(fā)現(xiàn)許多小區(qū)的居民住得不舒適、不安逸，還存在如下問題：一部分老舊小區(qū)失修失管，臟亂差現(xiàn)象突出；一些安置房小區(qū)居民行為習慣不盡文明，車輛亂停亂放、阻礙消防通道現(xiàn)象屢見不鮮；一些商品房小區(qū)物業(yè)管理不規(guī)范、服務不到位，維修資金使用難，共有部分權益糾紛多。這些問題可以分為四類，一是涉及“物”，就是綠化、電梯、道路等公共設施的功能發(fā)揮。二是涉及“人”，就是指鄰里是否相互影響、和諧相處，這關系著小區(qū)居民的生活質量。三是涉及“空間”，分為私人空間與公共空間。居民希望私人空間不受侵擾，期盼公共空間能充分滿足需要。譬如，車位就屬于公共空間，車位使用的矛盾在小區(qū)治理中，尤其在老舊小區(qū)治理中，就容易出現(xiàn)僧多粥少的矛盾。四是涉及“風險”，就是指煤氣使用、高空拋物、小區(qū)治安環(huán)境等因素給居民帶來的風險。

這四類因素，最核心的是“人”，也就是小區(qū)治理的主體。調研顯示，小區(qū)治理出現(xiàn)問題的根本原因在于小區(qū)缺少統(tǒng)一的領導力量，小區(qū)業(yè)主、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、社區(qū)“兩委”等治理主體在一定程度上偏離了其職責本位，導致小區(qū)治理結構失衡，基層群眾滿意度不高。具體表現(xiàn)為：

第一，小區(qū)業(yè)主各自為政、一團散沙。小區(qū)業(yè)主是小區(qū)治理的天然主體，但現(xiàn)實中，大多數(shù)業(yè)主主人翁意識不足，消費理念不成熟，權利意識淡薄，對小區(qū)事務不太關心，參與小區(qū)治理程度較低，從眾心理嚴重。少部分熱心的業(yè)主由于參與渠道狹窄也漸漸心灰意冷。同時，有的業(yè)主自身行為不規(guī)范，導致小區(qū)治理矛盾重重。譬如，有的業(yè)主只想享受服務，不想繳納費用。有的業(yè)主拖欠物業(yè)費用、違規(guī)搭建、違規(guī)停車、亂占綠地、不文明養(yǎng)犬、破壞小區(qū)環(huán)境等現(xiàn)象屢屢發(fā)生，影響了大多數(shù)人對“高品質生活”的向往。小區(qū)居民的“共治”大多處于無序狀態(tài)。

第二，業(yè)主委員會成立難、有序運行難、群眾監(jiān)督難。調研顯示，業(yè)主委員會組建嚴重滯后，許多小區(qū)沒有成立業(yè)主委員會。有些住宅小區(qū)雖然成立了業(yè)主委員會，但組織松散，責、權、利不一致，業(yè)主委員會工作積極性不高，工作開展也往往流于形式，在維護業(yè)主利益、協(xié)調業(yè)主與物業(yè)公司關系等方面發(fā)揮作用有限。調研中，居民對業(yè)主委員會紛紛“吐槽”，認為“小區(qū)的業(yè)委會一點作用都沒有，就是個擺設，”“業(yè)委會跟物業(yè)是一家的，物業(yè)怎么說他們就怎么干”等等。同時，業(yè)主委員會在操作執(zhí)行中存在著不公開、不征詢、花錢不審計等不規(guī)范行為，導致對業(yè)主委員會的監(jiān)管較難。小區(qū)居民通過業(yè)主委員會的載體達成“自治”的目標不易實現(xiàn)。

第三、物業(yè)公司服務不到位。物業(yè)公司是為小區(qū)業(yè)主提供服務的主體?，F(xiàn)實中，物業(yè)公司因“先天缺陷”與“后天不足”，導致服務總是不到位。“先天缺陷”體現(xiàn)為：一方面，一些老舊小區(qū)沒有物業(yè)公司愿意進入，問題成堆無法解決。另一方面，物業(yè)公司進入機制存在先天不足。多數(shù)新建小區(qū)物業(yè)公司是由開發(fā)商組建或者指定，與開發(fā)商存在著裙帶關系，導致物業(yè)市場沒有形成有效的競爭和約束機制，帶來許多問題。譬如，小區(qū)前期物業(yè)公司由于進入門檻低，導致規(guī)模小、資質低的企業(yè)充斥市場，服務水平就難以滿足要求。還有，部分小區(qū)前期規(guī)劃建設遺留的老問題導致后期物業(yè)收費、管理、服務難?！昂筇觳蛔恪斌w現(xiàn)為：一是物業(yè)公司自身定位不準，擺不清自己的“位置”。物業(yè)公司常以管理者自居，不把業(yè)主當“上帝”，服務意識差，從業(yè)人員素質偏低，提供服務質量差。大多數(shù)物業(yè)公司規(guī)模較小，人員配備少，服務內容單一，主要是打掃衛(wèi)生，運垃圾，維修水電暖、疏通管道等日常小事，對居民高質量的服務要求，常常無力承擔。二是物業(yè)費收費標準設置不合理，物業(yè)公司勉強運轉。物業(yè)公司為維持經(jīng)營平衡，通常會降低服務標準，業(yè)主不甚滿意就會拒交物業(yè)費，而物業(yè)公司收費不足只有降低服務標準，這就形成了惡性循環(huán)。三是物業(yè)管理服務“錯位”。一方面，在現(xiàn)行市—區(qū)—街道—社區(qū)社會治理體制下，物業(yè)公司承擔了社區(qū)部分行政化管理服務事項，也掌握著小區(qū)資源的分配與使用，在公共區(qū)域服務、共有資源收益、物業(yè)專項維修資金使用、物業(yè)費用收支等方面與業(yè)主產生權益糾紛；另一方面，物業(yè)公司管理手段缺乏，對小區(qū)業(yè)主違規(guī)問題缺乏有效約束與管理，導致居民小區(qū)內諸如高空拋物、噪聲擾民等問題無法解決，小區(qū)治理出現(xiàn)“真空”。

第四、社區(qū)“兩委”等組織“心有余而力不足”。社區(qū)黨委是小區(qū)治理的核心力量，卻心有余而力不足，未能充分發(fā)揮作用。目前，居民小區(qū)普遍存在黨建缺失，黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮不好，基層黨建和社會治理存在“兩張皮”現(xiàn)象。究其原因，一是因為社區(qū)黨組織按照黨員在職情況、組織關系轉接順序等方式設立，黨的組織覆蓋和工作覆蓋落后于小區(qū)治理的需要，黨建工作人少事多，工作覆蓋率較低，黨組織發(fā)揮的作用相對有限。二是小區(qū)在職黨員和退休黨員的黨員身份意識不強烈，在居住的小區(qū)普遍“隱身”或“潛水”，處于一盤散沙狀態(tài)，對小區(qū)事務與普通群眾一樣不支持、不反對、不關心，沒有積極參與小區(qū)治理活動。三是黨組織從社區(qū)到小區(qū)到樓棟，越往下組織結構越弱、作用發(fā)揮越弱，群眾感受不到黨組織的溫度，黨員的先鋒模范作用發(fā)揮不好。與此同時，作為基層群眾自治組織的社區(qū)居民委員會本應該在引領小區(qū)居民實現(xiàn)自治方面發(fā)揮積極主動作用，在現(xiàn)實中卻是行政化趨勢嚴重，承接了上級政府部署安排的諸多政務工作，未能積極參與到業(yè)主委員會的組建與日常運行中，沒有切實發(fā)揮引導居民自治的作用，沒有足夠精力為社區(qū)居民提供周到的服務。除社區(qū)“兩委”之外，其他主體參與也非常有限，譬如大多數(shù)政府職能部門工作不進小區(qū)，行政監(jiān)管缺乏；社會組織大多處于培育孵化之中，參與小區(qū)治理還處于萌芽狀態(tài)。

由此可見，在缺少統(tǒng)一領導力量的小區(qū)治理結構中，小區(qū)業(yè)主一團散沙，業(yè)主委員會形同虛設，社區(qū)“兩委”等組織“心有余而力不足”，實際上，直接參與管理的力量就只有物業(yè)公司。在相對強勢的物業(yè)公司未能按照市場規(guī)則提供優(yōu)質的物業(yè)服務時，分散的、個體的小區(qū)居民或者選擇忍讓，或者選擇拒交物業(yè)費，或者選擇與物業(yè)公司激烈對抗。在缺乏理性溝通交流平臺的情況下，業(yè)主與物業(yè)公司之間沖突頻現(xiàn)，甚至激發(fā)為刑事案件或群體性事件，人民群眾對“高品質生活宜居地”的向往常化為泡影。

三、優(yōu)化小區(qū)治理的路徑探析

小區(qū)的“小治理”，影響的是群眾的“大生活”，是國家治理體系中的一篇“大文章”。小區(qū)治理是個系統(tǒng)工程，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，顯然解決不了問題。小區(qū)治理，必須“符合小區(qū)居民美好生活需要的生活秩序構建，需要整合多種力量，激活多種治理資源，挖掘多元治理潛能?！盵2]優(yōu)化小區(qū)治理，關鍵是完善小區(qū)治理結構，當務之急是小區(qū)黨組織要盡快亮出身份、亮明身份、亮好身份，以黨建引領促進小區(qū)治理主體回歸職能本位，形成合力，為小區(qū)居民提供無微不至的溫馨服務，不斷滿足人民群眾對“高品質生活宜居地”的向往。

第一，澄清理論誤區(qū)，加強理論研究。

理論是行動的先導，小區(qū)治理需要清晰的理論為指引。調研顯示，黨員干部與基層群眾對小區(qū)治理存在諸多模糊認識甚至誤區(qū)，影響著小區(qū)治理的有效推進。一是認為越是基層，越要實行“自治”。在這種傳統(tǒng)“自治”思維定勢中，黨與國家機構需要置身事外，否則小區(qū)便無法實現(xiàn)自治。二是認為業(yè)主與物業(yè)公司的關系僅是合同關系，業(yè)主與物業(yè)發(fā)生糾紛僅受市場法則的調整，黨和政府無需介入。這導致在理論研究中黨建維度與政府維度相對欠缺，在基層治理實踐中黨的領導相對弱化，基層人民群眾感受不到黨與政府的溫暖。對此，亟待澄清理論誤區(qū)，加強小區(qū)治理，尤其是黨建引領小區(qū)治理的理論研究。理論研究者要轉換小區(qū)治理研究的視角，推動小區(qū)治理從“經(jīng)濟組織治理”邁向“黨組織治理”，及時將創(chuàng)新理論轉化為小區(qū)治理的實踐舉措。政府部門要定期開展小區(qū)治理的經(jīng)驗總結與交流，專門分析小區(qū)治理存在的問題、取得的成績與改進舉措，爭取形成、提煉出一批具有中國特色的小區(qū)治理好經(jīng)驗和好做法。

第二，推動政策向“最后一百米”的小區(qū)延伸。

當前，各地推進城鄉(xiāng)基層治理工作的落腳點大多在社區(qū)一級。以四川為例，已啟動城鄉(xiāng)社區(qū)治理試點示范3年行動計劃，試點示范擬確定創(chuàng)建100個基層治理省級示范社區(qū)。然而，相較于社區(qū)，小區(qū)才是居民生活最基本單元，是基層治理的最末端。黨校學員問卷調研顯示，85%以上學員認為自己的生活與社區(qū)并不相關，更多的感受來自小區(qū)。為此，各地應將基層治理試點示范推進到“最后一百米”的小區(qū)。當前，四川一些地方，比如成都，正在開展示范小區(qū)創(chuàng)建活動試點，這是良好的開端。在推進示范小區(qū)創(chuàng)建中，要同步打造黨建示范點，并建立健全小區(qū)治理考核標準。同時，把小區(qū)治理寫入各地國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃綱要，推動小區(qū)治理工作邁上新臺階。

第三，小區(qū)黨組織要盡快“亮明身份”。

如何破解小區(qū)治理一團散沙、群龍無首的局面？如何讓業(yè)主委員會充分發(fā)揮自治作用，讓物業(yè)公司提供高質量服務？2018年以來，四川開啟以居民小區(qū)黨建引領城市基層“微治理”的步伐，出臺了《關于加強城鎮(zhèn)居民小區(qū)黨建工作的意見》，一些居民小區(qū)黨組織陸續(xù)建立，初步形成了黨建引領小區(qū)治理的框架。這是堅持黨的全面領導在基層落實的體現(xiàn)。落實“支部建在連上”的優(yōu)良傳統(tǒng)，推動全面從嚴治黨向基層延伸，就該延伸到社區(qū)黨委，更要延伸到小區(qū)黨支部。小區(qū)治理的領導核心是黨組織，把黨的十九屆四中全會提出的“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系”落實在小區(qū)治理實踐中，有利于鞏固黨的執(zhí)政基礎與推進國家長治久安。但黨建引領小區(qū)治理存在的問題是，小區(qū)黨支部建立不盡規(guī)范，居民對黨支部的感知度較低，黨支部領導核心作用發(fā)揮有限。調研顯示，除社區(qū)干部外，90%的受訪基層群眾沒有感覺到小區(qū)黨支部存在。為此建議，第一，以單個居民小區(qū)為單元，重新調整和設立居民小區(qū)黨支部。第二，小區(qū)黨支部要亮出身份。在小區(qū)門口掛出小區(qū)黨支部的牌子，在小區(qū)設立黨支部的辦公場所。第三，明確小區(qū)黨支部權力。加強社區(qū)黨組織對小區(qū)黨支部的領導和管理；明確小區(qū)黨支部為小區(qū)治理的領導核心，領導小區(qū)各類組織和各項工作；賦予小區(qū)黨支部議事、建議、人事、監(jiān)督和評議等權力。

第四，小區(qū)黨組織要“亮好身份”。

小區(qū)黨組織在“亮明身份”之后，還要“亮好身份”。一是理順治理結構。小區(qū)治理的根本問題在于小區(qū)治理結構混亂，治理主體職能缺位或錯位。在小區(qū)黨組織亮出身份后，要以黨建引領促使治理主體各歸其位。對沒有建立業(yè)主委員會的小區(qū)，要推動應建盡建，對有業(yè)主委員會的，要促使其良好運行；對物業(yè)公司，要監(jiān)督其搞好管理與服務；對社會組織，要培育其茁壯成長；對自身建設，要充分調動黨員尤其是“隱身黨員”的作用，把小區(qū)黨支部建成堅實的戰(zhàn)斗堡壘。二是構建良好的小區(qū)治理體制機制。對于小區(qū)內部能自主解決的問題，小區(qū)黨支部要牽頭組織各方協(xié)商決策，然后統(tǒng)籌監(jiān)督各治理主體實施；而對超出小區(qū)權責范圍的公共事項，要報告街道黨工委、社區(qū)黨委以及職能部門協(xié)同聯(lián)動加以解決。三是創(chuàng)新黨建引領的保障舉措。在組織保障上，推進黨組織成員按照法定程序與居民小組、業(yè)主委員會、物業(yè)公司黨員負責人交叉任職，實現(xiàn)黨的領導與居民自治有機融合。在經(jīng)費保障上，完善多渠道籌措、多元化投入的小區(qū)黨建工作經(jīng)費保障機制，縣級以上黨委組織部門用留存黨費給予支持，地方財政給予適當補助。在工作考核上，按照小區(qū)黨員參與率、社會組織與居民參與率、群眾滿意度三個指標，對小區(qū)黨支部履職情況開展等級評定。在干部培養(yǎng)上，把小區(qū)黨組織書記納入社區(qū)后備干部培養(yǎng)，特別優(yōu)秀的，可按規(guī)定程序擔任社區(qū)“兩委”成員。

四、結語

小區(qū)治理是基層治理的基礎，小區(qū)治，居民安，社會穩(wěn)。優(yōu)化小區(qū)治理的關鍵，是在黨組織的領導下實現(xiàn)政府、居民、物業(yè)公司、社會組織的協(xié)同共治。實踐中要激活多元資源，防止小區(qū)治理出現(xiàn)內卷化。其實，小區(qū)居民具有自我管理、自我服務的潛能，關鍵是需要黨員與優(yōu)秀份子的帶動與示范。物業(yè)公司能為業(yè)主提供良好的服務，關鍵是要理順物業(yè)公司與居民的關系。業(yè)主委員會也能發(fā)揮維護居民權益的作用，關鍵是要為業(yè)主委員會的運行提供良好的運行機制?！皩嵺`證明，以小區(qū)黨建創(chuàng)新引領小區(qū)治理是符合我國制度和治理體系的關鍵舉措?！盵3]黨建引領小區(qū)治理，小區(qū)治理的空間會越來越廣闊，居民的幸福指數(shù)會不斷提高。需要說明的是，鑒于不同小區(qū)具有不同治理基礎，面臨不同問題，所以在實踐中要探索適合不同類型、不同規(guī)模的小區(qū)的治理機制。小區(qū)治理要充分考慮各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平，防止脫離小區(qū)居民實際生活需要的趨向。