社會保障機(jī)構(gòu)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型：國際案例研究

■文／莫滕·邁耶霍夫·尼爾森

數(shù)字化轉(zhuǎn)型變革正在發(fā)生。目前，大多數(shù)政府特別是社保機(jī)構(gòu)正試圖回答以下問題：一是如何利用信息和通信技術(shù)提高公共部門的生產(chǎn)力和成本效率；二是如何創(chuàng)建一種創(chuàng)新和增值的公共部門；三是如何減少管理負(fù)擔(dān)，提高服務(wù)便捷性和質(zhì)量，增進(jìn)與使用者之間的信任；四是如何應(yīng)對危機(jī)，提高機(jī)構(gòu)韌性，例如疫情背景下如何提供線上服務(wù)；五是如何利用現(xiàn)有的解決方案和系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

為此，聯(lián)合國大學(xué)政策驅(qū)動電子治理中心與中國人力資源社會保障部、國際勞工組織北京局合作，對澳大利亞、加拿大、丹麥和法國4 個國家的社會保障數(shù)字化轉(zhuǎn)型的趨勢與模式進(jìn)行了分析研究。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型的趨勢和模式

從全球來看，社會保障機(jī)構(gòu)數(shù)字化轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)一系列趨勢：一是致力于實(shí)現(xiàn)全民覆蓋；二是提出以使用者為中心的、關(guān)注設(shè)計(jì)思維的政府整體組織模式；三是進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，研究如何使用數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)人工智能應(yīng)用、提高工作效率，以及與使用者特別是老年人、殘疾人等弱勢群體實(shí)現(xiàn)更好互動；四是設(shè)立電子服務(wù)和呼叫中心，行政成本因此降低不少。

聯(lián)合國大學(xué)政策驅(qū)動電子治理中心對澳大利亞、加拿大、丹麥和法國4 個國家的研究涵蓋5 個層面：政府機(jī)構(gòu)間數(shù)字化轉(zhuǎn)型的協(xié)調(diào)和分工；法律和監(jiān)管生態(tài)系統(tǒng)，例如標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)和數(shù)據(jù)；服務(wù)生產(chǎn)（后端）和服務(wù)提供（前端）生態(tài)系統(tǒng)；中央與地方、部門之間的數(shù)據(jù)交換模式；機(jī)構(gòu)技術(shù)和能力。這4 個國家相對于中國而言屬于高收入國家，人口預(yù)期壽命較長，國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增速放緩，基本情況見附表。

澳大利亞。澳大利亞是聯(lián)邦制國家，由聯(lián)邦和州政府共同提供服務(wù)。聯(lián)邦一級集中并整合信息通信技術(shù)和社會保障，但是在州和地方主管部門方面整合程度較差，特別是信息通信技術(shù)部門。信息和通信技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、法律和監(jiān)管框架由專門機(jī)構(gòu)制定。澳大利亞不強(qiáng)制企業(yè)、雇員和公民使用線上服務(wù)，使用者可自愿選擇使用信息通信技術(shù)組件和電子服務(wù)。在州和地方政府方面，政府整體前端生態(tài)系統(tǒng)碎片化，只有如昆士蘭、新南威爾士等比較大的州實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌。聯(lián)邦層面整合實(shí)體和服務(wù)中心，后端生態(tài)系統(tǒng)在聯(lián)邦層面和社保方面都很強(qiáng)大并實(shí)現(xiàn)整合，但在州和地方層面存在碎片化。聯(lián)邦層面建立了強(qiáng)大的數(shù)據(jù)治理模式，但在操作層面缺乏一致性政策和標(biāo)準(zhǔn)。

加拿大。在加拿大，社會保障被納入國家數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。加拿大是聯(lián)邦制國家，主要由中央和地區(qū)層面提供服務(wù)。信息和通信技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、法律和監(jiān)管框架由專門機(jī)構(gòu)制定。使用者自愿選擇線上服務(wù)渠道。政府整體前端生態(tài)系統(tǒng)碎片化，特別是在聯(lián)邦和省級以及地方政府之間。聯(lián)邦層面整合實(shí)體和服務(wù)中心，并推動省級統(tǒng)籌。后端生態(tài)系統(tǒng)在聯(lián)邦層面和社保方面都很強(qiáng)大并實(shí)現(xiàn)整合，但在省和地方層面存在碎片化。聯(lián)邦層面建立了強(qiáng)大的數(shù)據(jù)治理模式，重點(diǎn)關(guān)注社保內(nèi)部的互操作性和數(shù)據(jù)交換。

澳大利亞、加拿大、丹麥和法國的基本情況

丹麥。在信息通信技術(shù)和社會保障方面，丹麥采用涵蓋所有服務(wù)領(lǐng)域和所有層級政府的集中、整合和政府整體方式。信息和通信技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、法律和監(jiān)管框架由專門機(jī)構(gòu)制定。丹麥不同于前兩個國家，致力于通過法律取消紙質(zhì)業(yè)務(wù)和通信，使用者不能自愿選擇經(jīng)辦渠道，首選線上，如無法辦理再去線下。丹麥在基礎(chǔ)設(shè)施方面采用政府一體化的方式，數(shù)據(jù)重復(fù)率低，不同部門只需登記一次個人信息。對前端生態(tài)系統(tǒng)采用整合的整體政府和以使用者為中心的方式，重點(diǎn)關(guān)注政府各部門間共享組件和標(biāo)準(zhǔn)。整合國家級實(shí)體和服務(wù)中心，整合后端生態(tài)系統(tǒng)共享服務(wù)中心和組件，例如電子身份證、短信、授權(quán)書等，同時也與私營部門共享。建立了一次性數(shù)據(jù)治理模式，重點(diǎn)關(guān)注互操作性、基址寄存器，以及政府各部門之間的數(shù)據(jù)交換。

法國。相對于其他國家來說，法國整合一體化程度不強(qiáng)，社會保障孤立于其他部門，但協(xié)調(diào)性不斷加強(qiáng)。標(biāo)準(zhǔn)、法律和監(jiān)管框架由多個參與者制定并部分由社保機(jī)構(gòu)推動。使用者自愿選擇線上服務(wù)渠道。前端生態(tài)系統(tǒng)碎片化，社保機(jī)構(gòu)孤立。社會保障的后端生態(tài)系統(tǒng)越來越協(xié)調(diào)，但仍處于“服務(wù)孤島”。

觀察到的影響

治理。澳大利亞和丹麥的模式對于社會保障數(shù)字化轉(zhuǎn)型的影響較大，因?yàn)檗D(zhuǎn)型起步早、專業(yè)化程度高、內(nèi)部整合協(xié)調(diào)順暢。關(guān)鍵在于有跨服務(wù)領(lǐng)域和跨服務(wù)層級的行動計(jì)劃和可衡量的關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)，以支持政府完成使命、愿景和戰(zhàn)略目標(biāo)。需要建立相關(guān)指導(dǎo)委員會和工作組，用于監(jiān)測、合規(guī)、排除故障、解決跨部門挑戰(zhàn)。

法律和監(jiān)管框架。澳大利亞和丹麥采用的是目前為止影響最大，能夠與關(guān)鍵的支持標(biāo)準(zhǔn)、政策和相關(guān)法規(guī)協(xié)調(diào)的方式。統(tǒng)一服務(wù)領(lǐng)域、不同層級、私營和公共部門技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，便于數(shù)據(jù)交換、系統(tǒng)升級，重點(diǎn)關(guān)注信息和通信技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)字化立法。整合后臺系統(tǒng)，提升自動化水平。設(shè)立跨部門組織結(jié)構(gòu)、提升治理模式，能夠更好地實(shí)施監(jiān)測，提高合規(guī)水平。

后端生態(tài)系統(tǒng)。澳大利亞和丹麥社會保障的整合和協(xié)作方式產(chǎn)生了更大的積極影響。將重點(diǎn)放在特定的政府級別或服務(wù)領(lǐng)域是一個良好的開端，但需要隨著時間的推移不斷擴(kuò)大。澳大利亞、丹麥和加拿大關(guān)注流程、服務(wù)和組織創(chuàng)新，將簡化、整合與數(shù)字化相結(jié)合，以提高成本效率、生產(chǎn)力和創(chuàng)新性。

數(shù)據(jù)治理。通過觀察數(shù)據(jù)治理模式可以發(fā)現(xiàn)，政府各部門之間共享標(biāo)準(zhǔn)和基址寄存器的方法更為成功。各國模式各不相同，但一次性的單一真相來源更具影響力。輸入輸出處理器（IOP）的技術(shù)、語義、組織和治理是成功和成本效率的關(guān)鍵。對于數(shù)據(jù)的分類和管理有助于IOP 數(shù)據(jù)交換，特別是不同層級的政府之間。數(shù)據(jù)治理對于捕獲、驗(yàn)證和質(zhì)量保證至關(guān)重要。

前端生態(tài)系統(tǒng)。前端一般情況下更加碎片化，業(yè)務(wù)在不同機(jī)構(gòu)、不同政府層級和不同設(shè)備上進(jìn)行操作，但各國呈現(xiàn)出了進(jìn)一步整合的趨勢。強(qiáng)大的服務(wù)策略，使社會保障的數(shù)字和電話渠道占有率更高。從培育角度來看，主動選擇紙質(zhì)退出方法可以提高數(shù)字使用率和投資回報(bào)率。強(qiáng)制關(guān)閉紙質(zhì)甚至物理渠道有助于行為改變。使用者友好性具有財(cái)務(wù)意義，因?yàn)樗畲笙薅鹊販p少了變更請求，降低了變更阻力。另外，更統(tǒng)一的使用者體驗(yàn)是一個促進(jìn)因素，隨著時間的推移，其更具成本效益。

技術(shù)和能力。澳大利亞、加拿大、法國特別是丹麥的實(shí)踐表明，社保機(jī)構(gòu)可以通過戰(zhàn)略試點(diǎn)項(xiàng)目、伙伴關(guān)系、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置促進(jìn)創(chuàng)新文化?？鐚W(xué)科團(tuán)隊(duì)在各國社保數(shù)字化轉(zhuǎn)型以及整個公共服務(wù)部門都是關(guān)鍵。全球數(shù)字機(jī)構(gòu)都希望能夠利用內(nèi)部工作機(jī)制促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展，持續(xù)進(jìn)行能力建設(shè)和技能發(fā)展。因此，一些國家設(shè)立專門數(shù)字化轉(zhuǎn)型機(jī)構(gòu)，設(shè)立創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室和團(tuán)隊(duì)，共享創(chuàng)新設(shè)施，共同研究如何推動后端技術(shù)轉(zhuǎn)變、提高前端服務(wù)質(zhì)量?！?/p>