增強(qiáng)老年收入保障的充足性

■文／努諾·庫(kù)尼亞

人口老齡化問題廣受熱議，其實(shí)，早在20 世紀(jì)90 年代世界銀行出版的《防止老齡危機(jī)》一書就已指出，這是一場(chǎng)危機(jī)；但也有專家認(rèn)為，增齡不增貧全依賴于解決問題的方式，且人們能夠應(yīng)對(duì)這一現(xiàn)狀。筆者根據(jù)國(guó)際勞工組織（ILO）制定的一些全球性原則，就養(yǎng)老金政策如何應(yīng)對(duì)人口老齡化的問題進(jìn)行剖析。

養(yǎng)老金政策的挑戰(zhàn)和目標(biāo)

全民覆蓋、財(cái)務(wù)可持續(xù)性和待遇充足性是養(yǎng)老金制度的三大關(guān)鍵要素，如何實(shí)現(xiàn)三個(gè)要素之間的平衡是養(yǎng)老金政策面臨的巨大挑戰(zhàn)。

在推進(jìn)全民覆蓋方面，中國(guó)樹立了全球典范，各國(guó)承認(rèn)中國(guó)在擴(kuò)大待遇和繳費(fèi)覆蓋面上的做法卓有成效。待遇充足性相關(guān)問題逐步得到改善，但依然有一些工作要做，且可能作為許多國(guó)家的工作重點(diǎn)。在財(cái)務(wù)可持續(xù)性問題上，幾乎所有的養(yǎng)老金制度都會(huì)面臨持續(xù)不斷的挑戰(zhàn)，由于該要素直接關(guān)系到全民覆蓋和待遇充足性，因此，需要調(diào)整應(yīng)對(duì)方法，確保制度受益人看到這種相關(guān)性并愿意繳費(fèi)支持。反之，如果制度的保護(hù)力度較差，則難以使受益人信服并繳費(fèi)，最終導(dǎo)致財(cái)務(wù)可持續(xù)性出現(xiàn)問題。

除了在三個(gè)要素之間達(dá)到平衡的挑戰(zhàn)，我們還設(shè)立了不同的政策目標(biāo)。

減貧。幫扶接近貧困線的人口，他們?cè)诠ぷ魃闹谢蛟S沒有機(jī)會(huì)繳費(fèi)或未能充分繳費(fèi)。因此，如要這一部分群體獲得合適的養(yǎng)老金，則需要考慮非繳費(fèi)型養(yǎng)老金或與其匹配的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，從而推動(dòng)再分配。

再分配?？紤]非繳費(fèi)型或基于公式計(jì)算的養(yǎng)老金要素，通過養(yǎng)老金制度實(shí)現(xiàn)從雇主到員工的再分配、從年輕人到老年人的代際分配。

收入平滑。在判斷個(gè)人領(lǐng)取的養(yǎng)老金是否合適時(shí)，通常將其與退休前的收入進(jìn)行比較。如果統(tǒng)一領(lǐng)取定額養(yǎng)老金，則可能無法體現(xiàn)領(lǐng)取待遇前作出的繳費(fèi)貢獻(xiàn)。

風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)將多方共同集中在一個(gè)制度中，通過保險(xiǎn)機(jī)制分?jǐn)倐€(gè)人風(fēng)險(xiǎn)，并幫助計(jì)算、預(yù)測(cè)發(fā)生未知風(fēng)險(xiǎn)的概率，充分利用大數(shù)法則，確保每個(gè)人都可以獲得社會(huì)保障。

建立多層次養(yǎng)老金制度

養(yǎng)老金政策設(shè)計(jì)者需考慮諸多變量，許多情況下變量會(huì)相互影響，因此需要相應(yīng)作出權(quán)衡，這也是多層次養(yǎng)老金制度產(chǎn)生的原因。最底層制度用以解決貧困問題，確保全民獲得不低于某一特定水平的待遇保障。之后的幾層可以設(shè)計(jì)不同的保險(xiǎn)計(jì)劃，或者在頂層添加與個(gè)人賬戶相關(guān)的內(nèi)容。

為此，ILO 制定了多層次養(yǎng)老金框架，零層對(duì)應(yīng)的全民養(yǎng)老金覆蓋各水平收入人群，旨在提供維持體面生活并獲得基本商品及服務(wù)的基本保障水平；第一層為強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃，旨在為熟練體力勞動(dòng)者提供最低收入保障；第二、三層分別為補(bǔ)充性養(yǎng)老金計(jì)劃和個(gè)人儲(chǔ)蓄，旨在維持更高水平收入。

在該項(xiàng)目的工程施工中，投入的主要機(jī)械包括：裝載機(jī)6臺(tái)，挖掘機(jī)2臺(tái)，壓路機(jī)1臺(tái)，灑水車1輛，木工切割機(jī)1臺(tái)，打夯機(jī)2臺(tái)。投入的勞動(dòng)力情況為：混凝土工8人，木工10人，鋼筋工10人，電工2人，焊工2人，瓦工10人。

以加拿大、瑞典、葡萄牙三國(guó)為例，三個(gè)國(guó)家采取的方式完全不同，但都遵循四個(gè)層次的邏輯體系（見下表）。

加拿大的零層養(yǎng)老金計(jì)劃完全依靠政府一般收入中的稅收資助，向全民提供定額給付。在瑞典，只有無法從強(qiáng)制性名義賬戶制計(jì)劃中獲得一定水平收入替代的群體，才會(huì)從政府一般收入中領(lǐng)取待遇。而葡萄牙以此對(duì)應(yīng)的是第一層中的強(qiáng)制性待遇確定型計(jì)劃，無法領(lǐng)取該計(jì)劃養(yǎng)老金的群體可領(lǐng)取由稅收資助的社會(huì)養(yǎng)老金。在職業(yè)養(yǎng)老金方面，三個(gè)國(guó)家也存在強(qiáng)制性和自愿性的區(qū)別。

加拿大、瑞典、葡萄牙多層次養(yǎng)老金制度

因此，一個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老金制度取決于國(guó)家的發(fā)展歷史、本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)等因素，即便是上述三個(gè)國(guó)家，多年后看起來也可能大相徑庭。

不同層次的養(yǎng)老金制度在一定程度上反映了各方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任。例如，由于待遇確定型計(jì)劃需要定義計(jì)算公式，因此應(yīng)對(duì)其中人口風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任主要由國(guó)家承擔(dān)。如果考慮個(gè)人賬戶，則風(fēng)險(xiǎn)更多由個(gè)人承擔(dān)。最后，對(duì)于職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，企業(yè)承擔(dān)主要責(zé)任。依個(gè)人觀點(diǎn)，設(shè)計(jì)合理的計(jì)劃應(yīng)考慮如何分配國(guó)家、個(gè)人和企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任。

ILO社會(huì)保障原則

為保證風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)或制度設(shè)計(jì)的充分性，ILO 制定了以國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)的社會(huì)保障方法，即《社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》（第102 號(hào),1952），截至2022 年5 月，已有61 個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)了該公約。

普惠性?！妒澜缛藱?quán)宣言》第22 條指出：“每個(gè)人，作為社會(huì)一員，有權(quán)享受社會(huì)保障?！钡词乖趯?shí)行聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的今天，確保每個(gè)人獲得法律和實(shí)踐上的保護(hù)，“不讓一人掉隊(duì)”的目標(biāo)仍不能完全實(shí)現(xiàn)。

待遇充足性和可預(yù)測(cè)性。如前文所述，保障待遇水平一方面需要發(fā)揮收入平滑的功能，對(duì)于與收入掛鉤的繳費(fèi)型養(yǎng)老金，保障最低待遇水平與個(gè)人退休前工資的一定比例相對(duì)應(yīng)的替代率。另一方面，發(fā)揮減貧作用，例如提供統(tǒng)一費(fèi)率的養(yǎng)老金和（或）基于資產(chǎn)調(diào)查的養(yǎng)老金，保證老年生活至少獲得一項(xiàng)基本收入保障。

國(guó)家主要責(zé)任。在養(yǎng)老金問題上，國(guó)家負(fù)有的責(zé)任對(duì)政策制定者極為重要，即使是轉(zhuǎn)向個(gè)人養(yǎng)老金制度的國(guó)家（如智利）也不例外。因此，國(guó)家作為社會(huì)保護(hù)的總保障者，必須制定制度的法律及行政管理框架，確保財(cái)務(wù)、財(cái)政和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性。

無歧視、性別平等和快速響應(yīng)特殊需要。首先需要保障各類就業(yè)形式的從業(yè)人員獲得社會(huì)保障的權(quán)利。例如葡萄牙的替代率水平整體非常高，但部分就業(yè)形態(tài)的替代率不及平均水平。男性和女性勞動(dòng)者的替代率也是如此，女性替代率通常遠(yuǎn)低于整體替代率水平。

財(cái)務(wù)、財(cái)政和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性。關(guān)注當(dāng)前和未來經(jīng)濟(jì)承擔(dān)社會(huì)保障成本的能力，定期開展精算研究并推行有難度的參數(shù)改革，對(duì)確保養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性具有重要意義。

透明健全的財(cái)務(wù)管理和行政管理。社會(huì)保障良好治理需要建立制度信任，確保制度的可預(yù)測(cè)性，保證合規(guī)遵從。

社會(huì)伙伴的參與及與其他利益相關(guān)者的協(xié)商。全球約三分之一的工人通過集體協(xié)議確定工資、工時(shí)和其他工作條件。保障工人、雇主和受保護(hù)人在社會(huì)保障治理中的參與，針對(duì)社會(huì)保障政策及其在國(guó)家和企業(yè)層面的實(shí)施開展社會(huì)對(duì)話（第二層養(yǎng)老金的集體談判），確保政策充分并平穩(wěn)實(shí)施。

人口老齡化向社會(huì)保障服務(wù)提出了新的挑戰(zhàn)。一方面，需要考慮如何預(yù)防老年貧困，防止長(zhǎng)期護(hù)理對(duì)后代造成過度負(fù)擔(dān)；另一方面，需思考如何制定合理的養(yǎng)老金政策，確保在全民覆蓋、財(cái)務(wù)可持續(xù)性和待遇充足性之間實(shí)現(xiàn)平衡。養(yǎng)老金政策設(shè)計(jì)者們需全方位地把握制定過程中出現(xiàn)的變量及其相互影響，在相關(guān)國(guó)際社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下建立適合國(guó)情的多層次養(yǎng)老金制度，合理分配政府、個(gè)人和雇主承擔(dān)的責(zé)任，從容應(yīng)對(duì)未來可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)?！?/p>