中國社會保障：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與未來發(fā)展

■文／鄭功成

我國作為一個(gè)有著14 億多人口的發(fā)展中大國，也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)快速發(fā)展的工業(yè)化國家，還是一個(gè)社會保障制度全面迅速發(fā)展并朝著共同富裕目標(biāo)堅(jiān)定邁進(jìn)的社會主義國家。在過去20 多年間，我國社會保障經(jīng)歷了從與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國家-單位保障制向與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國家-社會保障制的深刻制度變革，并以自己的成功實(shí)踐為當(dāng)今世界提供了社會保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相得益彰的難得案例，不僅證明了社會保障是社會主義的應(yīng)有之義，同時(shí)也證明了我國的制度優(yōu)勢在社會保障領(lǐng)域得到了充分體現(xiàn)。在新時(shí)代走向共同富裕的歷史進(jìn)程中，社會保障將肩負(fù)起更加重大的責(zé)任與使命，為此，需要客觀總結(jié)社會保障的發(fā)展現(xiàn)狀，理性認(rèn)識當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)，尋求高質(zhì)量、可持續(xù)的中國特色社會保障制度發(fā)展之路。

社會保障已成我國全民共享的基本制度保障

經(jīng)過20 多年改革探索，特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把社會保障體系建設(shè)擺上更加突出的重要位置，加大了改革力度，加快了發(fā)展速度，通過增加公共投入和深化改革促使社會保障獲得了全面快速的發(fā)展，社會保障已成為全體人民共享國家發(fā)展成果的基本途徑和有力的制度保障。

在養(yǎng)老金方面，截至2021 年年底，全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)10.3億人，領(lǐng)取基本養(yǎng)老金者達(dá)2.9 億人。盡管不同老年人群體的養(yǎng)老金還有差距，但老年人皆享養(yǎng)老金的政策目標(biāo)已經(jīng)全面實(shí)現(xiàn)。不僅如此，養(yǎng)老金水平自2005 年以來實(shí)現(xiàn)了連續(xù)18 年提升，黨的十八大以來職工與居民基本養(yǎng)老金增長幅度均在1 倍以上。這一事實(shí)在世界法定養(yǎng)老金的發(fā)展史上應(yīng)當(dāng)是僅有的現(xiàn)象。

在醫(yī)療保障方面，我國基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋人口達(dá)13.67 億人，參保率穩(wěn)定在95%以上，全民醫(yī)保的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，伴隨政府對城鄉(xiāng)居民醫(yī)保補(bǔ)貼的持續(xù)提升，全民醫(yī)保的保障水平也在不斷提升，職工與居民的住院報(bào)銷率分別達(dá)到80%以上、70%左右，個(gè)人自付醫(yī)療費(fèi)用已經(jīng)降至28%以下。特別是黨的十八大以來，通過大規(guī)模的醫(yī)保脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)，建檔立卡的貧困人口的參保率在99%以上，其醫(yī)保報(bào)銷率達(dá)95%以上，因病致貧、因病返貧的鏈條基本被切斷。

在社會救助方面，最低生活保障、特困群體救助惠及的貧困人口達(dá)5000多萬人，再加上災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、住房救助等專項(xiàng)救助以及臨時(shí)救助，全國約有超過5%的人口通過這一制度獲得了政府的援助，各項(xiàng)社會救助的水平也在持續(xù)提升。正是社會救助制度的不斷健全，兜住了困難群體的生活底線。

面向特定群體的福利制度安排方面也取得了重大進(jìn)展。如面向退役軍人的社會保障制度通過制定《退役軍人保障法》獲得了全面發(fā)展，近幾年退役軍人的保障待遇每年均以10%以上的幅度在提升。在面向老年人、兒童、殘疾人群體的福利方面，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與床位數(shù)量在持續(xù)增長，兒童福利事業(yè)由孤殘兒童向困境兒童、留守兒童擴(kuò)展，為殘疾人建立了“兩項(xiàng)補(bǔ)貼”制度（困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼），相關(guān)社會服務(wù)在加快發(fā)展。

綜上，無論是從社會保障覆蓋面的持續(xù)擴(kuò)大還是社會保障水平的持續(xù)提升來看，進(jìn)入本世紀(jì)以來，我國社會保障制度在全球范圍內(nèi)發(fā)展最快，它不僅已經(jīng)成為全體國民共享國家發(fā)展成果的基本制度保障，也為全球社會保障發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

我國社會保障當(dāng)前面臨的五大挑戰(zhàn)

充分肯定我國社會保障改革與發(fā)展取得的巨大成就，并不意味著社會保障制度已經(jīng)成熟，恰恰相反，基于國家現(xiàn)代化步伐的全面提速和走向共同富裕成為新時(shí)代國家公共政策的核心議題和重要目標(biāo)，我國需要的是一個(gè)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的中國特色社會保障制度體系。在全面建構(gòu)這一龐大制度體系的關(guān)鍵時(shí)期，特別需要全面把握所面臨的挑戰(zhàn)。概括而言，我國社會保障至少面臨著五大挑戰(zhàn)：

第四次工業(yè)革命—互聯(lián)網(wǎng)—數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對就業(yè)形態(tài)、勞動(dòng)關(guān)系、財(cái)富分配格局產(chǎn)生了巨大影響，同時(shí)給社會保障制度帶來了新的重大挑戰(zhàn)。截至2021 年，我國與互聯(lián)網(wǎng)平臺密切關(guān)聯(lián)的新業(yè)態(tài)就業(yè)者達(dá)8000 多萬人，而各類靈活就業(yè)者逾2 億人，這使得建立在傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系基礎(chǔ)之上的社會保險(xiǎn)制度的不適應(yīng)性日益顯性化。因?yàn)殪`活就業(yè)實(shí)際上游離在傳統(tǒng)的正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)關(guān)系之外，互聯(lián)網(wǎng)催生出的各種新業(yè)態(tài)更使勞動(dòng)形態(tài)復(fù)雜化，如果再以傳統(tǒng)的勞動(dòng)關(guān)系作為新時(shí)代社會保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)，越來越多的勞動(dòng)者將游離在外，不僅不利于保障勞動(dòng)者的權(quán)益，而且不利于現(xiàn)行制度的持續(xù)發(fā)展。

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人口老齡化加速行進(jìn)。老齡化是全面、深刻、持久地影響國家發(fā)展的重大因素，我國的老齡化無論速度還是規(guī)模以及復(fù)雜性，均堪稱世界老齡化之最。在20 多年來老齡化加速進(jìn)程中，2021 年已經(jīng)從輕度老齡化進(jìn)入中度老齡化，其中60 歲及以上人口達(dá)26736萬人，占總?cè)丝诘?8.9%，其中65 歲及以上人口為20056 萬人，占總?cè)丝诘?4.2%。人均預(yù)期壽命已經(jīng)提高到78.2歲。而生育率在持續(xù)下降，2021 年的人口自然增長率僅為0.34‰。少子高齡化及其不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展態(tài)勢，意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)者會不斷減少、養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取者將持續(xù)增加，而需要付出的疾病醫(yī)療費(fèi)用與健康維護(hù)成本將大幅度增長，對養(yǎng)老服務(wù)等方面的需求也會日益高漲，因此，老齡化對現(xiàn)行社會保障構(gòu)成了全方位的挑戰(zhàn)。

城市化進(jìn)程與人口高流動(dòng)性。改革開放以來，我國的城市化率已經(jīng)從1978 年的17.9%提高到2021 年的64.7%，預(yù)計(jì)到2035 年將達(dá)到75%左右，伴隨城市化進(jìn)程的是人口的高流動(dòng)性。目前，3 億左右的農(nóng)民工及其家屬雖已在城市就業(yè)與生活，但還未真正融入城市，還將有2 億左右的農(nóng)村居民在未來15 年內(nèi)進(jìn)入城市。城市化進(jìn)程的全面加速和城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人口的高流動(dòng)性，倒逼我國社會保障制度走向統(tǒng)一公平，進(jìn)而對現(xiàn)行社會保障制度以及與之相關(guān)的財(cái)政體制、社會服務(wù)機(jī)制等提出新的要求。

人民對美好生活的向往需要全面有效回應(yīng)。站在全面建成小康社會的起點(diǎn)上，我國步入了扎實(shí)推動(dòng)全體人民共同富裕的歷史進(jìn)程，城鄉(xiāng)居民對社會保障的訴求在全面提升，不僅需要這一制度解除生活的后顧之憂，而且需要這一制度對社會財(cái)富分配格局進(jìn)行深刻調(diào)整，加大社會保障再分配力度將成為必然。因此，除了需要持續(xù)加大對社會保障制度的公共投入外，還需要充分調(diào)動(dòng)市場主體與社會力量積極參與社會保障體系建設(shè)，以此持續(xù)不斷地壯大整個(gè)社會保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)，促使通過社會保障制度實(shí)現(xiàn)全民共享的份額不斷擴(kuò)大，進(jìn)而日益充分地滿足人民群眾不斷增長的對社會保障的需要，以健全的社會保障制度支撐起人民幸福的福利大廈。

現(xiàn)行制度需要全面優(yōu)化。由于我國社會保障制度是在漸進(jìn)改革中逐漸成形的，不可避免地存在著一些缺陷與不足，亦難以全面適應(yīng)新時(shí)代的挑戰(zhàn)。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)水平低、養(yǎng)老金水平低以及這一群體成分復(fù)雜難以精準(zhǔn)施策，如果只是簡單地延續(xù)現(xiàn)行政策，必定陷入難以自拔的危機(jī)。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，職工醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的存在，嚴(yán)重?fù)p害著這一制度的互助共濟(jì)功能；居民醫(yī)保以戶籍為依據(jù)參保與人口的高流動(dòng)性及人戶分離現(xiàn)象常態(tài)化完全不相適應(yīng)，并且居民醫(yī)保按照等額繳納人頭費(fèi)更是嚴(yán)重違背社會醫(yī)療保險(xiǎn)的基本規(guī)律，導(dǎo)致籌資負(fù)擔(dān)不公、籌資水平難以提升以及逆向調(diào)節(jié)的后果。在工傷保險(xiǎn)方面，現(xiàn)行制度強(qiáng)調(diào)單一雇主制，無法適應(yīng)新業(yè)態(tài)背景下同一勞動(dòng)者可能存在的多重勞動(dòng)關(guān)系或者以勞動(dòng)為基礎(chǔ)的社會關(guān)系，等等。因此，新時(shí)代的發(fā)展迫切要求全面優(yōu)化現(xiàn)行社會保障制度。

可見，我國社會保障改革的任務(wù)還特別繁重，既要矯正現(xiàn)行制度安排的缺陷與不足，又要跟上時(shí)代發(fā)展步伐，保持與發(fā)展變化中的社會經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)，最終是要在2030 年前后真正全面建成中國特色的社會保障體系。

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局2021年中國經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)

走向未來：建設(shè)高質(zhì)量的中國社會保障制度

根據(jù)國家已經(jīng)明確的現(xiàn)代化進(jìn)程和扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的目標(biāo)與時(shí)間表，社會保障要擔(dān)負(fù)起更加重大的責(zé)任與使命，需要在未來10 年左右的時(shí)間內(nèi)完成構(gòu)建一個(gè)高質(zhì)量、可持續(xù)的社會保障制度的重大任務(wù)。著力點(diǎn)主要有如下幾個(gè)方面：

全面優(yōu)化現(xiàn)行制度安排。必須盡快矯正現(xiàn)行制度安排中的制度性缺陷，彌補(bǔ)制度性缺失，這是建設(shè)高質(zhì)量社會保障制度的必要基礎(chǔ)。在這方面，幾乎每一項(xiàng)社會保障制度安排都需要優(yōu)化。例如，全面實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，重塑居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，真正建立多層次養(yǎng)老金制度體系；全面取消職工醫(yī)保個(gè)人賬戶，以與居民或其家庭可支配收入掛鉤并按一定比例繳費(fèi)制替代現(xiàn)行的居民醫(yī)保個(gè)人籌資按照等額定額繳納人頭費(fèi)的模式，均衡主體各方的醫(yī)?；I資責(zé)任，建立統(tǒng)一的醫(yī)保待遇清單等；打破工傷保險(xiǎn)制度單一雇主制等的現(xiàn)行束縛，真正將職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)大的產(chǎn)業(yè)工人納入進(jìn)來；擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，使失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大的勞動(dòng)者能夠以此獲得有效保障等；重構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系，必須以失能半失能老人和高齡空巢老人為目標(biāo)群體，立足社區(qū)，以護(hù)理型床位供給為重點(diǎn)；重構(gòu)兒童福利體系，通過減輕育兒成本與負(fù)擔(dān)促使生育率回升到正常區(qū)間，等等。

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加快促進(jìn)主要社會保障制度的統(tǒng)一公平性。社會保障制度的天性就是促進(jìn)和維護(hù)社會公平，這一制度的公平性建立在制度統(tǒng)一性基礎(chǔ)之上。基于我國社會保障制度處于地區(qū)分割統(tǒng)籌的狀態(tài)，幾乎各項(xiàng)社會保障項(xiàng)目均存在地區(qū)差異性和不同群體之間的差異性，要遵循社會保障制度公平的法則，按照國家現(xiàn)代化與共同富裕的要求，確保社會保障制度不斷增進(jìn)其統(tǒng)一性，通過制度統(tǒng)一來實(shí)現(xiàn)公平性。例如，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、社會救助制度全國統(tǒng)一，建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度、基本兒童福利制度等，將是必由之路。唯有如此，我國的社會保障制度才能真正走向公平，并成為全體人民走向共同富裕的重要支柱性制度安排。

加大社會保障再分配力度。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)和我國全面建成小康社會的成功實(shí)踐出發(fā)，社會保障的再分配力度直接決定著社會的平等度。在走向共同富裕的歷史進(jìn)程中，必須加大社會保障的再分配力度，這已經(jīng)成為社會共識。從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，參照歐盟或者經(jīng)合組織國家（OECD）的現(xiàn)有水平，我國應(yīng)當(dāng)明確如下發(fā)展目標(biāo)：一是將社會保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）之比從目前的13%左右逐步提高到2035年的20%以上，這是目前中等發(fā)達(dá)國家的平均水平，它體現(xiàn)的是一個(gè)國家或地區(qū)通過社會保障制度安排實(shí)現(xiàn)社會共享的份額大小，同時(shí)也反映著社會平等度；二是將財(cái)政性社會保障支出占國家財(cái)政支出之比從目前的30%左右逐步提高到40%以上，這是目前中等發(fā)達(dá)國家的平均水平，它體現(xiàn)著政府財(cái)政的公共性以及政府對國民福利承擔(dān)責(zé)任的大??；三是對社會資源的調(diào)動(dòng)，包括市場主體的參與度和社會力量如慈善事業(yè)的發(fā)展水平，都對整個(gè)社會保障制度的發(fā)展及其再分配功能的強(qiáng)弱產(chǎn)生重要影響。無論如何，明確加大社會保障再分配力度的目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行動(dòng)方案非常重要。

確保社會保障制度運(yùn)行在法治軌道。法治化是社會保障制度成熟的標(biāo)志，針對現(xiàn)行社會保障制度主要依靠政策性文件主導(dǎo)的落后局面，我國需要全面加快社會保障立法步伐，以健全的法律體系為人民提供清晰、穩(wěn)定的社會保障預(yù)期。一方面，需要盡快彌補(bǔ)社會救助、醫(yī)療保障、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利等領(lǐng)域的立法空白，使這些重要的社會保障制度能夠依法實(shí)施；另一方面，需要盡快修訂社會保險(xiǎn)法、慈善法以及與之相關(guān)的法律法規(guī)，努力做到以良法促善治。

總之，社會保障制度作為我國走向共同富裕的重要制度支撐，正在全面快速發(fā)展之中，“十四五”“十五五”時(shí)期是全面建成中國特色社會保障制度體系的關(guān)鍵期。在這一進(jìn)程中，我國還要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，包括德國等國家或地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，和汲取拉美國家的教訓(xùn)，同時(shí)也必定以我國的成功實(shí)踐為當(dāng)今世界社會保障的發(fā)展提供多方面的有益啟示。一個(gè)成熟的、有中國特色的、高質(zhì)量社會保障制度的全面建成，將有力地支撐起能夠造福世代中國人民的福利中國大廈?！?/p>