我國體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵、困境與治理策略
——基于“精明增長理論”的視角

余守文，王 菲

高質(zhì)量發(fā)展是“十四五”乃至更長時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主題，關(guān)系我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局。因為特色小鎮(zhèn)的建設(shè)被賦予新型城鎮(zhèn)化的抓手、鄉(xiāng)村振興的支撐和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的平臺等眾多期望，所以特色小鎮(zhèn)的高質(zhì)量發(fā)展是我國高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分。2017 年國家體育總局辦公廳頒布的《關(guān)于推動運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作的通知》提出，推動運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)（簡稱體育特色小鎮(zhèn)）建設(shè)，還承載著助力扶貧、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展和健康中國建設(shè)的特殊使命。但是近五年體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，出現(xiàn)了概念模糊、定位不準(zhǔn)，重建設(shè)、輕運(yùn)營和資源利用率不高等問題，亟待明確體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，剖析存在的問題，并尋求優(yōu)化治理路徑。

國內(nèi)學(xué)者對體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的邏輯起點(diǎn)、關(guān)鍵問題與路徑的初步研究，為本研究提供了有益的借鑒。但全面、準(zhǔn)確理解體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，既需要從我國宏觀背景內(nèi)推演，還需要從國際經(jīng)驗中借鑒。本研究結(jié)合我國宏觀高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵與國際上規(guī)范城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的 “精明增長理論”，探討體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵。以此為鏡，分析當(dāng)前我國體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展面臨的困境和治理思路，從而進(jìn)一步推動體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動健康中國戰(zhàn)略，提升人民的幸福感。

1 體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

正確理解體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，是高質(zhì)量發(fā)展體育特色小鎮(zhèn)的前提，也是體育特色小鎮(zhèn)研究首先要回答的基本理論問題。以下先結(jié)合中國高質(zhì)量發(fā)展提出的宏觀背景和特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的政策要求，再從國際視角，借鑒美國規(guī)范城鎮(zhèn)發(fā)展的“精明增長理論”和實踐，探討體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵。

1.1 高質(zhì)量發(fā)展的提出和體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展

黨的十九大報告指出：“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。”雖然高質(zhì)量發(fā)展的理念已經(jīng)被提出，但目前其內(nèi)涵仍沒有一致認(rèn)可的具體界定。在概括學(xué)術(shù)文獻(xiàn)和習(xí)近平總書記關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展的一系列講話的基礎(chǔ)上，本研究認(rèn)為高質(zhì)量發(fā)展的基本內(nèi)涵應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等方面。在經(jīng)濟(jì)方面，主要是指生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的辯證統(tǒng)一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展由數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)型，集約化發(fā)展，由要素驅(qū)動到創(chuàng)新驅(qū)動，擁有一定產(chǎn)業(yè)支撐，兼顧公平與效率；在社會方面，主要是指醫(yī)療、衛(wèi)生、健康、教育、居住、就業(yè)等方面的社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)能力和公共服務(wù)均等化；在生態(tài)方面，主要是指自然資源利用與保護(hù)、污染治理、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展等。另外高質(zhì)量發(fā)展要求滿足人民日益增長的美好生活需要，體現(xiàn)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，促進(jìn)公平，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益平衡統(tǒng)一，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為最終發(fā)展目標(biāo)。就發(fā)展要求來說，高質(zhì)量發(fā)展要求兼顧效率與公平，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益的均衡發(fā)展；要求堅持可持續(xù)性原則，人類經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展不能超越資源和環(huán)境的承載能力。換言之，發(fā)展的概念中包含著制約的因素，在實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展過程中要尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，走低資源消耗、低環(huán)境污染、低碳排放，集約化發(fā)展，人與自然和諧共生的道路。

2018 年，國家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》（簡稱《通知》）提出：要堅持以人民為中心，堅持新的發(fā)展理念，堅持市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，以引導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，以嚴(yán)格遵循發(fā)展規(guī)律、嚴(yán)控房地產(chǎn)化傾向、嚴(yán)防政府債務(wù)風(fēng)險為底線。要求政府角色定位明確，重在理念引導(dǎo)、規(guī)劃制定等，使特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)成為政府引導(dǎo)的高質(zhì)量發(fā)展過程，從而加快建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。《通知》為體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展提供了政策規(guī)范框架。

1.2 國際“精明增長理論”對我國體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的借鑒

“精明增長理論”是美國為了解決城市郊區(qū)化造成的城市蔓延、中心城區(qū)衰退和城市隔離等一系列問題，而逐漸形成的為平衡城市發(fā)展和生態(tài)保護(hù)、內(nèi)涵式發(fā)展和外延式擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生活宜居等方面的理論和實踐?！熬髟鲩L理論”所包含的一些先進(jìn)理念和原則，對探討體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展具有啟發(fā)意義。

1.2.1 “精明增長理論”的由來

第二次世界大戰(zhàn)后，伴隨著美國汽車的普及和交通基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)，美國出現(xiàn)城市郊區(qū)化趨勢，即所謂的城市蔓延，引發(fā)了一系列經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)方面的嚴(yán)重后果。自20 世紀(jì)70 年代起，美國人的增長倫理發(fā)生了巨大變化，興起了增長管理運(yùn)動；在20 世紀(jì)90 年代，演變?yōu)椤熬髟鲩L”運(yùn)動，關(guān)注的焦點(diǎn)更是涵蓋了所有經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會問題，更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)間的平衡。1997 年美國格蘭鄧寧正式提出了“精明增長”，這一理念的核心是在“區(qū)域生態(tài)公平”的前提下倡導(dǎo)科學(xué)與公平的城市發(fā)展觀，旨在通過提供多種交通方式、豐富的工作崗位以及綠色社區(qū)建設(shè)，推動當(dāng)?shù)氐目茖W(xué)規(guī)劃，從而保護(hù)自然資源、完善土地的開發(fā)及利用政策以及提升居民的歸屬感和幸福感，以此保證城市長期的生態(tài)完整性，提高居民生活質(zhì)量。美國環(huán)境保護(hù)署（U.S.Environmental Protection Agency）在報告中，將當(dāng)時這種基于地方性經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略稱為“精明增長型”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，并強(qiáng)調(diào)運(yùn)用“精明增長”的方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)安全方面的發(fā)展，不只單純追求經(jīng)濟(jì)繁榮，更強(qiáng)調(diào)綜合規(guī)劃，兼顧公平與效率，建立起兼顧環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會的城市可持續(xù)發(fā)展模式。

關(guān)于“精明增長”概念，至今仍沒有統(tǒng)一的界定。對美國城市史有深入研究的孫群郎教授給出的最新概念：“精明增長” 是針對城市蔓延而提出的一種可持續(xù)的發(fā)展理念，是一種服務(wù)于經(jīng)濟(jì)、社區(qū)和環(huán)境發(fā)展的城市發(fā)展模式。

1.2.2 “精明增長理論”的原則

關(guān)于“精明增長理論”的原則，最為大家認(rèn)同的是1996 年美國規(guī)劃協(xié)會提出的十項原則：（1）混合式土地利用模式；（2）采用緊湊的建筑設(shè)計；（3）創(chuàng)造多樣化的住宅選擇機(jī)會；（4）建造步行友好的鄰里；（5）創(chuàng)造具有鮮明特色的社區(qū)，增強(qiáng)其吸引力；（6）保護(hù)開放空間、農(nóng)田、自然景觀以及區(qū)域環(huán)境；（7）加強(qiáng)和引導(dǎo)現(xiàn)有社區(qū)的發(fā)展；（8）提供多樣化的交通選擇；（9）使開發(fā)決策具有可預(yù)測性、公平性和成本高效性；（10）鼓勵社區(qū)居民和利益相關(guān)者積極參與開發(fā)決策（表1）。

表1 “精明增長理論”指導(dǎo)原則Table 1 Smart Growth Theory guidelines

1.2.3 “精明增長理論”的基本內(nèi)涵與成效

從“精明增長理論”指導(dǎo)城市規(guī)劃的原則來看，基本內(nèi)涵包括了城市規(guī)劃、建筑設(shè)計、土地使用等經(jīng)濟(jì)生態(tài)領(lǐng)域，為復(fù)興中心城區(qū)、生態(tài)保護(hù)、城市可持續(xù)發(fā)展、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)提供了保證?！熬髟鲩L”實際上是在城市規(guī)劃、開發(fā)、保護(hù)、利用中尋求平衡，通過政府、公民、社會團(tuán)體及各方利益組織的參與，實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和生活質(zhì)量提高，進(jìn)而促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展，以城市發(fā)展使每個人受益，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境公平，使新舊城區(qū)均獲得投資機(jī)會并得到良好發(fā)展為主要目的。

美國城市的“精明增長”管理最具代表的州是馬里蘭州、俄勒岡州，它們都是最初從州政府層面推動實施“精明增長”政策，并都取得了不錯的成效。以下是對2 個州實施“精明增長”政策相關(guān)實踐的具體介紹。

馬里蘭州“精明增長”政策的主要內(nèi)容包括緊湊式開發(fā)、保護(hù)開放空間、混合使用土地等。事實證明，“精明增長”方案對當(dāng)前發(fā)展模式帶來的蔓延式開發(fā)和土地高消費(fèi)具有遏制作用，“精明增長” 方案將促進(jìn)集聚式空間開發(fā)、減少農(nóng)用地和林地?fù)p失，“精明增長” 在減輕潛在土地利用決策對開放空間及生態(tài)環(huán)境的風(fēng)險傷害上意義重大。馬里蘭州的經(jīng)驗表明“精明增長”的實施離不開地方政府的長期政策支持和資金支持。

波特蘭是俄勒岡州最大的城市，被認(rèn)為是全州最宜居、最可持續(xù)、最綠色、使“生態(tài)烏托邦”成為現(xiàn)實的城市。從20 世紀(jì)70 年代初，波特蘭就推行了“精明增長”計劃，制定了一系列提高城市宜居性、促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的政策措施。在城市增長管理上，通過了《俄勒岡州土地利用法》，嚴(yán)格控制城市增長邊界的擴(kuò)張，實現(xiàn)緊湊發(fā)展；在交通規(guī)劃利用選擇上，倡導(dǎo)交通混合發(fā)展模式，并在交通規(guī)劃中要求推行自行車和步行，產(chǎn)生了良好效果；通過財政政策、稅收優(yōu)惠等措施，吸引投資，促進(jìn)交通建設(shè)和各種服務(wù)設(shè)施的可達(dá)性，增強(qiáng)居民的宜居性，吸引更多外來人口。

為了推動城市建設(shè)，波特蘭還建立了相應(yīng)的制度環(huán)境，積極營造綠色環(huán)境和公共空間。在土地利用和交通規(guī)劃、垃圾處理、綠色空間管理上，成立了專門的區(qū)域政府，區(qū)域政府擁有的權(quán)力較大，負(fù)責(zé)日常的管理工作；秉承由上而下的公眾參與傳統(tǒng)，允許公民積極參與公共事務(wù)，最大限度滿足公眾的需求；在規(guī)劃制定和落實上，為不同背景的公眾參與和監(jiān)督提供途徑?，F(xiàn)在，波特蘭通過城市規(guī)劃建設(shè)，已經(jīng)成為一個宜居、綠色、可持續(xù)的城市。

從馬里蘭州、俄勒岡州的實踐成效來看，實行“精明增長”的發(fā)展模式，在進(jìn)行城市規(guī)劃、促進(jìn)公共健康和生態(tài)保護(hù)等方面成效顯著，提升了人們的歸屬感和幸福感，州經(jīng)濟(jì)發(fā)展實力逐漸上升。

1.3 體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

高質(zhì)量發(fā)展的基本內(nèi)涵應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等方面，并且要滿足人民日益增長的美好生活需要，體現(xiàn)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，促進(jìn)公平，平衡經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為最終目標(biāo)；高質(zhì)量發(fā)展要求兼顧效率與公平，堅持可持續(xù)性原則，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益的均衡發(fā)展。人類經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展不能超越資源和環(huán)境的承載能力，落實到體育特色小鎮(zhèn)則是“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”的融合發(fā)展。由實地考察及專家咨詢發(fā)現(xiàn)，行政主管領(lǐng)導(dǎo)和專家都強(qiáng)調(diào)體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展必須“三生融合”。據(jù)此，本研究從生產(chǎn)、生活、生態(tài)3 個維度對體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵進(jìn)行推演（圖1）。

圖1 “三生”維度示意圖Figure 1 Production-Life-Ecology dimension diagram

生活維度中主要包括公眾、基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)功能3 個要素。其中：公眾是體育特色小鎮(zhèn)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的主體，體育特色小鎮(zhèn)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展需要發(fā)展主體對其各項建設(shè)活動進(jìn)行指導(dǎo)、參與以及治理；基礎(chǔ)設(shè)施是體育特色小鎮(zhèn)實現(xiàn)基本生活向高質(zhì)量生活進(jìn)階的重要因素，包括滿足居民生活的各類公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和滿足精神需求的文化基礎(chǔ)設(shè)施；體育特色小鎮(zhèn)是具備完整城市功能的空間單元，體育特色小鎮(zhèn)的高質(zhì)量發(fā)展需要依賴一定的社區(qū)功能，社區(qū)功能應(yīng)該包括提供生產(chǎn)和消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)功能，用于營造文化氛圍和提供教育的社會化功能，提供醫(yī)療服務(wù)和福利保障的社會保障功能，為公眾提供經(jīng)濟(jì)、政治等活動參與途徑的社會參與功能。

生態(tài)維度中主要包括環(huán)境、自然資源2 個要素，自然資源的開發(fā)與利用、環(huán)境保護(hù)的整體狀態(tài)是判斷一個體育特色小鎮(zhèn)是否可持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)代際公平的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。在體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展中，這2 個要素主要反映在利用水平、開發(fā)水平以及存量水平上。

生產(chǎn)維度中包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各要素，產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要中觀變量，產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)該包括資金支持、政策支持以及政企關(guān)系等。資金支持離不開一定社會資本的支持，在體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展中應(yīng)表現(xiàn)為投融資模式的優(yōu)化；在我國，政企關(guān)系歷來在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要地位，在體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展中應(yīng)表現(xiàn)為政府、企業(yè)的職責(zé)履行和權(quán)利使用合理，不存在體育特色小鎮(zhèn)發(fā)展主體間責(zé)任和權(quán)利分配不合理等；政策支持是區(qū)域發(fā)展的重要前提之一，在體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展中應(yīng)表現(xiàn)政府不會因為自身利益與公共利益發(fā)生沖突，而造成失靈。

綜上所述，本研究認(rèn)為體育特色小鎮(zhèn)的高質(zhì)量發(fā)展，是指在體育特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和運(yùn)營中，始終以人為中心，體育主題突出，遵循“精明增長理論”所包含的先進(jìn)理念和“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，保障人民在體育特色小鎮(zhèn)能享受到高質(zhì)量的生態(tài)和生活，并能從事高質(zhì)量的生產(chǎn)，最終實現(xiàn)體育特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

2 體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的困境

我國體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)才剛剛起步，對照體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵。通過文獻(xiàn)研究、實地考察、對科研專家和政府主管領(lǐng)導(dǎo)的訪談，發(fā)現(xiàn)我國體育特色小鎮(zhèn)目前主要存在以下問題。

2.1 規(guī)劃質(zhì)量不高

我國體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)，是一個自上而下的過程?？茖W(xué)規(guī)劃，成為重中之重。而實踐中，面對新事物，為趕“新節(jié)奏”，在專業(yè)人才缺乏的約束下，出現(xiàn)了諸多困難，主要有以下四方面。

2.1.1 體育特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)定位模糊

產(chǎn)業(yè)定位是體育特色小鎮(zhèn)形成產(chǎn)業(yè)支撐、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。但在我國大多數(shù)體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)中體育產(chǎn)業(yè)的定位較為模糊，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度低。比如北京國際足球小鎮(zhèn)，在規(guī)劃期定位是以足球為導(dǎo)向，但在實際運(yùn)行中只有足球場地和一些其他運(yùn)動項目在運(yùn)營，沒有突出足球的主體地位。另外，一些地方政府出現(xiàn)了內(nèi)生性政府失靈。在體育特色小鎮(zhèn)上表現(xiàn)為政府為了追求政績，脫離地方實際，一哄而上，盲目投入，缺乏整體發(fā)展理念和科學(xué)規(guī)劃，跟風(fēng)建設(shè)體育特色小鎮(zhèn)，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，小鎮(zhèn)同質(zhì)化傾向嚴(yán)重、自然資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

2.1.2 建設(shè)用地低效和土地混合使用程度不高

土地利用政策整體欠佳。一方面，各地市積極響應(yīng)體育特色小鎮(zhèn)政策的號召，對土地指標(biāo)支持政策加碼，土地政策更多關(guān)注新增建設(shè)用地指標(biāo)的保障，但實際情況中大多由于報批、征遷、認(rèn)定等復(fù)雜程序耗時過久，新增建設(shè)用地指標(biāo)不足，眾多小鎮(zhèn)成為“紙上小鎮(zhèn)”；另一方面，政府相關(guān)部門對于土地供應(yīng)環(huán)節(jié)沒有明確且靈活的政策，各類用地供應(yīng)比例不合理，缺乏平衡。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海市某體育特色小鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人就曾表示由于土地規(guī)劃設(shè)置的邊界政策原因，小鎮(zhèn)無住宅用地。另外，浙江省首批部分體育特色小鎮(zhèn)就存在每年建設(shè)用地指標(biāo)總量嚴(yán)重不足，造成小鎮(zhèn)項目無法落地的現(xiàn)象。

2.1.3 政府和企業(yè)關(guān)系不明晰，相關(guān)主體參與度不強(qiáng)

在實際中，體育特色小鎮(zhèn)由政府主導(dǎo)建設(shè)的情況較為普遍。體育特色小鎮(zhèn)在建設(shè)過程中難免會與一些國有、集體、民營等經(jīng)濟(jì)組織以及居民利益產(chǎn)生沖突，在這種情況下普通居民幾乎沒有話語權(quán)。體育特色小鎮(zhèn)開發(fā)中，政府放棄大包大攬，充分發(fā)揮企業(yè)的主體作用、允許多方主體參與開發(fā)決策、堅持市場化運(yùn)作的模式少之又少。政府對于北京國際足球小鎮(zhèn)的政策存在行政干預(yù)過多的問題，而且政府與市場等相關(guān)主體的關(guān)系也不夠清晰明確。江浙滬地區(qū)一些體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)中也存在政府為了追求業(yè)績和自身利益，不顧公眾態(tài)度，公眾參與度嚴(yán)重不足，甚至當(dāng)?shù)睾芏嗑用駥σ徊糠中℃?zhèn)即將舉辦的體育賽事完全不知情的情況。目前體育特色小鎮(zhèn)在實質(zhì)上還是政府主導(dǎo)的建設(shè)模式，政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)的格局尚未真正形成。

2.1.4 基礎(chǔ)設(shè)施不完善，公共交通混合發(fā)展模式不成型

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)對于體育特色小鎮(zhèn)而言非常重要。沒有完備的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，小鎮(zhèn)也無從發(fā)展。目前國內(nèi)多數(shù)體育特色小鎮(zhèn)中交通選擇較為單一，公共交通發(fā)展程度較低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為薄弱。例如，浙江省首批部分體育特色小鎮(zhèn)、河北崇禮冰雪小鎮(zhèn)、蘭州什川鎮(zhèn)體育特色小鎮(zhèn)以及山東省、遼寧省部分體育特色小鎮(zhèn)等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均存在不足，給工作人員和旅游者在小鎮(zhèn)內(nèi)的行動都造成了不便。一方面小鎮(zhèn)相關(guān)道路設(shè)施不配套，另一方面尚未形成公共交通混合發(fā)展模式，缺乏有力的指導(dǎo)政策，相關(guān)法律體系建設(shè)空白。同時由于缺乏相關(guān)知識的宣傳普及，目前公眾對于公共交通混合發(fā)展模式的了解和認(rèn)識遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對其可以為人們帶來的經(jīng)濟(jì)效益、出行方便、環(huán)境效益等缺乏了解，社會接受程度有待提高。踐行低碳生活方式、選擇綠色環(huán)保出行的理念，未在社會公眾層面成為人們重要的價值觀等，也都是造成這種現(xiàn)象的重要原因。

2.2 部分體育特色小鎮(zhèn)環(huán)境負(fù)外部性現(xiàn)象出現(xiàn)

在體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，相關(guān)主體無序開發(fā)，重小鎮(zhèn)建設(shè)而輕管理服務(wù)，環(huán)境保護(hù)意識薄弱，疏于整治公共環(huán)境，導(dǎo)致環(huán)境污染嚴(yán)重。例如，作為冬奧會賽場之一的河北崇禮冰雪小鎮(zhèn)，存在游客在滑雪時產(chǎn)生的垃圾未能得到及時處理，在重點(diǎn)地方未做好保護(hù)措施及未設(shè)危險性標(biāo)志的問題，從而使得小鎮(zhèn)內(nèi)外的公共衛(wèi)生“臟亂差”現(xiàn)象突出，這嚴(yán)重危害了周圍居民生活以及社會環(huán)境，不利于小鎮(zhèn)生態(tài)功能和生活功能的協(xié)調(diào)發(fā)展。在體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)營中亟待進(jìn)行治理，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展。

2.3 投融資困難，政府支出責(zé)任有限

目前對于大多數(shù)體育特色小鎮(zhèn)而言，政府建設(shè)資金支持有限，政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）的投融資模式成為首要選擇，當(dāng)然有些地區(qū)尚未形成PPP 融資模式，如蘭州什川鎮(zhèn)體育特色小鎮(zhèn)。但在減稅降費(fèi)的背景下，PPP 模式的限制逐漸顯露出來，主要原因是政府支出責(zé)任有限、財力不足。一是，作為社會資本的引入模式之一的PPP 模式在小鎮(zhèn)資金支持建設(shè)中普遍采用特許經(jīng)營制度，減少了企業(yè)競爭，造成壟斷，并導(dǎo)致在某些環(huán)境下企業(yè)自身缺乏發(fā)展動力，企業(yè)積極性和服務(wù)性降低。二是，國家各部委針對體育特色小鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)投融資模式，多為政策性指導(dǎo)文件，金融政策體系不健全，缺乏專門立法，尤其在貧困地區(qū)融資環(huán)境、體制機(jī)制、融資渠道等相關(guān)問題尚缺乏相應(yīng)規(guī)定?，F(xiàn)有的政策呆板，缺少靈活性和可操性，同時對于項目的進(jìn)入、退出機(jī)制以及如何科學(xué)評估也都缺乏相應(yīng)的制度規(guī)定。

3 體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的治理策略

針對以上我國體育特色小鎮(zhèn)在高質(zhì)量發(fā)展中出現(xiàn)的問題，本研究借鑒“精明增長”所包含的先進(jìn)理念，從治理角度對我國體育特色小鎮(zhèn)如何實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提出一些治理策略。

3.1 借鑒“精明增長理論”，科學(xué)規(guī)劃

體育特色小鎮(zhèn)治理需要先進(jìn)的規(guī)劃理念，要始終把以人為本、尊重自然、綠色低碳理念融入小鎮(zhèn)規(guī)劃的全過程，科學(xué)指導(dǎo)小鎮(zhèn)建設(shè)。

首先，針對體育特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)定位模糊、建設(shè)用地低效、土地混合使用程度不高問題，始終秉持土地混合利用的“精明增長理論”，“化零為整”采取緊湊式發(fā)展模式，做好體育特色小鎮(zhèn)功能區(qū)域劃分；清晰體育特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)定位，以體育產(chǎn)業(yè)為主體，多方位發(fā)展，統(tǒng)籌安排經(jīng)營性用地、居民住宅、公共用地；嚴(yán)格遵守“三條紅線”，即生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)邊界和永久農(nóng)田，提升城鎮(zhèn)資源、環(huán)境承載力，為實現(xiàn)體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量的生產(chǎn)、生活和生態(tài)奠定基礎(chǔ)。

其次，針對政府和企業(yè)關(guān)系不明晰、相關(guān)主體參與度弱的問題，可以引導(dǎo)多方參與規(guī)劃。體育特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建涉及主體較多，在小鎮(zhèn)規(guī)劃的過程中必須引入公眾參與，設(shè)計與公眾相關(guān)的法律制定等實踐的參與機(jī)制。實施參與式治理，發(fā)揮政府、體育主管部門等專門機(jī)構(gòu)以及社區(qū)居民的監(jiān)管作用，以此做好科學(xué)規(guī)劃。另外也有利于緩解小鎮(zhèn)建設(shè)中相關(guān)主體參與度弱的問題，提升社區(qū)居民的參與度和認(rèn)同感，進(jìn)而提高居民幸福感，實現(xiàn)以人為本的發(fā)展理念。

最后，面對基礎(chǔ)設(shè)施不完善、公共交通混合發(fā)展模式尚未形成的現(xiàn)象，要科學(xué)規(guī)劃，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)建交通混合發(fā)展模式。根據(jù)通勤時間和路程的長短，提供適合的交通工具。另外，對小鎮(zhèn)公共交通發(fā)展提供政策扶持和資金支持，提高小鎮(zhèn)內(nèi)道路通行能力和公共交通發(fā)展程度，提倡步行和自行車等綠色低碳通勤方式。

3.2 健全環(huán)境保護(hù)制度體系，強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)

實施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)體育特色小鎮(zhèn)開放空間，防止生態(tài)破壞。運(yùn)用環(huán)境總量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制，在適當(dāng)確定環(huán)境總量規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的情況下，通過差異化的外部性稅收對企業(yè)污染行為進(jìn)行約束，禁止企業(yè)不正當(dāng)處理生產(chǎn)過程中產(chǎn)生“三廢”的行為；同時，推動公民積極參與環(huán)境治理，提高全民環(huán)境保護(hù)意識，逐步形成公眾參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的制度。地方政府一方面始終把保護(hù)環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展作為社會性規(guī)制的重要目標(biāo)；另一方面充分利用環(huán)保行政立法作用，保護(hù)環(huán)境。

對于體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)營中的外部性問題，為應(yīng)對負(fù)外部性的發(fā)生，堅持產(chǎn)業(yè)的生態(tài)性，以不破壞生態(tài)環(huán)境為基本準(zhǔn)則，把生態(tài)文明理念全面融入小鎮(zhèn)建設(shè)中，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水等自然資源，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)。同時，建立生態(tài)文明考核評價機(jī)制，完善體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機(jī)制，以此減少小鎮(zhèn)發(fā)展對資源的消耗和環(huán)境的損害，推動形成自然資源合理利用、保護(hù)環(huán)境、保護(hù)開放空間、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的綠色低碳生產(chǎn)生活方式。

3.3 完善財稅政策體系，創(chuàng)新投融資模式

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，完善和創(chuàng)新投融資模式，對于體育特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要，主要有以下兩方面的策略。

3.3.1 運(yùn)用法律手段，完善PPP 投融資模式

首先，加快立法，完善我國PPP 模式法律體系。明確法律責(zé)任，履行好法律職責(zé)，即明確政府部門和社會資本等相關(guān)利益者在體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)合作進(jìn)程中的權(quán)利義務(wù)，發(fā)揮好政府監(jiān)督者和合作者的作用。相關(guān)法律法規(guī)的完善還應(yīng)著重于規(guī)范PPP 項目中的企業(yè)運(yùn)營范圍、具體合作方式的細(xì)節(jié)等。同時上級政府也要為下級政府預(yù)留政策調(diào)整空間，從而使政策更易得到落實，最終使體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作成為市場主導(dǎo)、規(guī)律發(fā)展的過程，成為政府引導(dǎo)、科學(xué)發(fā)展的過程。

3.3.2 積極調(diào)整和創(chuàng)新財稅政策，完善資金支持政策體系

一是，PPP 模式對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品生產(chǎn)有稅收政策上的直接減免優(yōu)惠，這是體育特色小鎮(zhèn)存在重復(fù)建設(shè)、公共資源浪費(fèi)和房地產(chǎn)化的重要原因之一。為避免房地產(chǎn)化和重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致的公共資源浪費(fèi)，針對PPP 模式的稅收優(yōu)惠政策應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)規(guī)制。

二是，對于體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)的政府支出責(zé)任困境，可以將PPP 和稅收增量融資（Tax Increment Financing，TIF）結(jié)合使用。實施“精明增長”的加利福尼亞州的奧克斯納德縣，就曾利用TIF 以籌集基礎(chǔ)設(shè)施的資金。TIF 不局限于政府現(xiàn)有的財政能力，而是將規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的未來某段時期的稅收增量作為PPP 中政府支出責(zé)任融資，但稅基增長產(chǎn)生的收入在項目期必須回流入?yún)^(qū)域內(nèi)，進(jìn)行再開發(fā)。對于產(chǎn)生的稅基增長的收入可用于缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)、補(bǔ)貼企業(yè)等方面，為體育特色小鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展提供財政支持。將PPP 與TIF 進(jìn)行有機(jī)結(jié)合尤其對于解決貧困地區(qū)小鎮(zhèn)建設(shè)面臨的財力不足但又亟待發(fā)展的兩難困境有優(yōu)勢。

【注1】內(nèi)生性政府失靈，是指公共利益與政府成員自身利益發(fā)生沖突（矛盾）時，政府成員因保全自身利益而產(chǎn)生的政府失靈現(xiàn)象。