地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與化解

■楊標(biāo)格

（中國銀行股份有限公司青海省分行 青海西寧 810000）

黨的十九大報(bào)告中指出，要打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)，如何化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與去杠桿，防范重大金融風(fēng)險(xiǎn)是其重要議題。近年來中央通過債務(wù)置換等方式整頓地方政府融資，但地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)增加。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2020年末，地方政府債務(wù)余額25.66萬億元，占GDP的比重為25.3%，其中一般債余額12.73萬億、專項(xiàng)債余額12.92萬億。地方政府債務(wù)償還期均集中在“十四五”時(shí)期，未來五年地方政府將面臨償債集中到期和資金周轉(zhuǎn)壓力。

一、地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

（一）政府債務(wù)的分類

地方政府債務(wù)是指地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)以及或有債務(wù)的總稱，主要包括以下幾類：地方政府必須償還；有償還義務(wù)的地方政府債務(wù)；地方政府違規(guī)擔(dān)保形成的或者有一定救助責(zé)任的或有債務(wù)。

2015年，財(cái)政部制定了《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》，按照預(yù)算科目及還款來源，將地方政府債券劃分為一般債券和專項(xiàng)債券。一般債是政府為彌補(bǔ)未來政府經(jīng)常性開支而發(fā)行的債券，通過一般公共預(yù)算進(jìn)行收支。一般債的還款來源為地方政府一般公共預(yù)算收入，發(fā)行期限由各地根據(jù)資金需求和債券市場狀況等因素合理確定。專項(xiàng)債分為普通債和項(xiàng)目收益?zhèn)?。專?xiàng)債要求由項(xiàng)目未來收益作為還款來源。專項(xiàng)債的還款來源為公益性項(xiàng)目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。發(fā)行期限由綜合考慮項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、回收周期和債券市場狀況等合理確定。

（二）政府債務(wù)的發(fā)展趨勢

在地方債正式推廣之前，地方政府主要通過政府融資平臺、國有企業(yè)舉債等方式進(jìn)行融資。隨著地方政府平臺融資余額的不斷增長，很多融資由政府擔(dān)?；虺鼍呦嚓P(guān)兜底承諾，債務(wù)增長逐漸超出財(cái)政還款能力，這也被稱之為地方政府隱性債務(wù)。隱性債務(wù)的類型主要包括城投類貸款、基金、政府購買服務(wù)等，因其沒有納入到政府債務(wù)限額管理，而存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

《新預(yù)算法》和《國發(fā)43號文》規(guī)定，省級政府發(fā)行債券及依法合規(guī)的政府與社會資本合作模式是地方政府唯一合法舉債融資途徑。地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，同時(shí)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)提供擔(dān)保，不得以相關(guān)國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押。

2015年地方政府存量債務(wù)置換開始后，地方債發(fā)行規(guī)模呈爆發(fā)式增長。截至2020年末，境內(nèi)人民幣債券市場的規(guī)模達(dá)到110萬億元，已成為全球第二大債券市場。截至2020年末，地方政府債余額為25.66萬億，較上年增加4.35萬億，地方政府債占國內(nèi)債券市場的比重為22.45%，已成為人民幣債券市場第一大品種。

近10年中國債券市場發(fā)展歷程。數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部

（三）政策支持

2017年第五次全國金融工作會議明確了地方政府要樹立正確的政績觀，會議體現(xiàn)了中央加強(qiáng)管控，收放結(jié)合，處置地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的思路。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的情況下，國家出臺系列政策和工作舉措有利于穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)，政府類業(yè)務(wù)體量大、周期長、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、涉及面廣、影響大，有關(guān)部門近年來不斷出臺政策措施支持和鼓勵政府類業(yè)務(wù)健康發(fā)展。

近年來國家出臺的債務(wù)相關(guān)政策列示

近年來國家出臺的債務(wù)相關(guān)政策列示

（四）地方政府債務(wù)償還來源

地方政府全口徑債務(wù)情況包括地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)三類。地方政府償債資金來源有：地方政府的財(cái)政收入、地方政府發(fā)行債券和上級政府的財(cái)政撥款。除了上述部分外，還需要考慮省屬國有企業(yè)經(jīng)營收益、國有企業(yè)凈資產(chǎn)以及資源性資產(chǎn)等方面的狀況，因?yàn)檎畟鶆?wù)用于投資也形成了一定的資產(chǎn)，盡管其流動性弱，變現(xiàn)能力較差，但在最終還債時(shí)，還是會增強(qiáng)政府的償債能力。

1.政府可支配收入

地方債是通過地方財(cái)政進(jìn)行收支，一般債對應(yīng)的是一般公共預(yù)算收入，專項(xiàng)債對應(yīng)的是政府性基金預(yù)算。地方政府的債務(wù)償還能力主要通過地方政府一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入進(jìn)行衡量?！缎骂A(yù)算法》將地方預(yù)算體系分為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)估和社保基金預(yù)算。地方政府可支配收入主要包括一般公共財(cái)政預(yù)算收入和政府性基金收入。從地方政府可支配收入數(shù)據(jù)來看，廣東、江蘇、山東、浙江等省級政府可支配收入較高，西藏、寧夏、青海等省級政府可支配收入較弱。

2.上級補(bǔ)助收入

除了可支配收入外，地方政府綜合財(cái)力還包括上級補(bǔ)助收入，一般由稅收返還和轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成。在現(xiàn)有財(cái)稅體系下，轉(zhuǎn)移支付和稅收返仍是各級政府之間通過一定的形式和途徑轉(zhuǎn)移財(cái)政資金，以實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。上級補(bǔ)助收入主要是國家實(shí)現(xiàn)區(qū)域間社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展而采取的財(cái)政政策，是中西部地區(qū)財(cái)政收入的主要來源。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）收入來源收窄，疊加債務(wù)期限錯配

一方面，在財(cái)稅體制改革后，“營改增”成為中央與地方共享稅收后，地方財(cái)政的實(shí)際收入產(chǎn)生了明顯的滑坡，西部地區(qū)對中央財(cái)政分配的依賴程度進(jìn)一步加強(qiáng)。就當(dāng)下而言，這樣的財(cái)政結(jié)構(gòu)有利于中央推行改革，但在新的地方稅種建立、實(shí)施之前，地方財(cái)政的壓力仍然會持續(xù)。同時(shí)受國家堅(jiān)持“房住不炒”相關(guān)調(diào)控政策影響，近年來土地出讓收入在地方財(cái)政中的占比有下降的趨勢，削弱了地方政府的收入來源，短期內(nèi)地方政府收入來源面臨收窄的風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面，地方政府由于自身財(cái)政實(shí)力較弱、履約能力或履約意愿不足以及政策變動等因素，可能會發(fā)生未能按照合約協(xié)議完成出資、給予補(bǔ)貼、購買服務(wù)或授予特許經(jīng)營權(quán)等情況，進(jìn)而影響項(xiàng)目的整體進(jìn)展與經(jīng)營效益。當(dāng)前我國地方政府債務(wù)償債期限結(jié)構(gòu)不合理帶來的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在過于集中，除政府未按約定履行相關(guān)義務(wù)外，主要是因?yàn)閭鶆?wù)投資項(xiàng)目未達(dá)預(yù)期，項(xiàng)目自身財(cái)務(wù)可持續(xù)性和償債期限不匹配。2015年我國開始放開地方政府發(fā)行地方債，發(fā)行的債券期限以3~5年為主，這些債券償還期限集中在2021~2025年，年均到期2.8萬億，在財(cái)政收入來源收窄及債務(wù)集中到期的雙重影響下，地方政府面臨較大的償債壓力。

（二）西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大

據(jù)財(cái)政部相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦、勞動力結(jié)構(gòu)、消費(fèi)水平、地方財(cái)政實(shí)力等因素影響，西部省份債務(wù)率高于東部地區(qū)，并且西部省份的舉債空間正逐步縮小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與政府債務(wù)規(guī)模不匹配。就省市而言，貴州、青海等地的政府負(fù)債率近兩年呈現(xiàn)逐步上升的趨勢，以2018~2019年數(shù)據(jù)為例，青海（70.9%）、貴州（59.7%）、海南（40.2%）、寧夏（44.2%）、內(nèi)蒙（37.9%）等省份排名靠前，青海省政府負(fù)債率已超過60%的安全線，整體來看，上述省份平均負(fù)債率較2018年上升4.01個(gè)百分點(diǎn)。債務(wù)率方面，有11個(gè)省市突破100%，較2018年增加5個(gè)，西部省份政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有所擴(kuò)大。

除省級政府債務(wù)外，市縣（區(qū)）級政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大，根據(jù)國家相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國多個(gè)市縣級的舉債規(guī)模超過了100%的警戒線，整體呈現(xiàn)出“兩頭小，中間大”的現(xiàn)象，因此要高度關(guān)注市縣（區(qū)）級政府債務(wù)化解情況。

（三）地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高

地方政府債務(wù)除了地方政府債券外，還包括政府負(fù)有支出責(zé)任的債務(wù)，根據(jù)IMF相關(guān)數(shù)據(jù)，預(yù)計(jì)我國地方政府隱性債務(wù)比例較省本級顯性債務(wù)更高，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更為集中，這些債務(wù)主要包括：PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的長期應(yīng)付款、融資平臺類企業(yè)發(fā)行的債券、銀行貸款、信托貸款、融資租賃等以及部分帶有明股實(shí)債性質(zhì)、融資性政府購買服務(wù)等債務(wù)，這些債務(wù)存在規(guī)模大、成本高、結(jié)構(gòu)亂、風(fēng)險(xiǎn)高等一系列問題，政府負(fù)有償付責(zé)任，但未及時(shí)、足額納入財(cái)政預(yù)算，是構(gòu)成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要因素，受近年來財(cái)稅體制改革以及疫情影響，地方政府財(cái)政收入增長乏力，進(jìn)而導(dǎo)致地方對融資平臺等表外資產(chǎn)產(chǎn)生更多的依賴，隱性債務(wù)的化解充滿了較大的不確定性。

（四）部分存量債務(wù)合規(guī)性問題凸顯

根據(jù)近年來財(cái)政部通報(bào)的相關(guān)政府及金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)舉債問責(zé)案例，部分存量的政府債務(wù)合規(guī)性問題主要集中在以下幾方面：一是政府債務(wù)主體合規(guī)性存在問題。當(dāng)前我國地方政府融資主要通過平臺公司進(jìn)行，地方政府以財(cái)政收入作為舉債擔(dān)保，這給地方政府帶來了較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。作為平臺的債務(wù)擔(dān)保人，當(dāng)平臺運(yùn)行出現(xiàn)問題不能按期償付債務(wù)時(shí)，地方政府將要承擔(dān)連帶的償債責(zé)任，形成隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。平臺公司一定程度上存在經(jīng)營能力差、管理不規(guī)范等問題，因此當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)與其“捆綁”時(shí)，有可能會將積累的“隱性債務(wù)”顯性化；二是債務(wù)在不同程度上違反相關(guān)政策制度要求，比如，未按照有關(guān)要求通過論證、未納入政府中期財(cái)政規(guī)劃及年度預(yù)算、項(xiàng)目招投標(biāo)過程存在問題、項(xiàng)目自身不符合產(chǎn)業(yè)政策、未取得用地、規(guī)劃、環(huán)評及核準(zhǔn)等要件、項(xiàng)目對公共安全、公共環(huán)境、公共福利等產(chǎn)生不良影響，上述問題將導(dǎo)致項(xiàng)目無法實(shí)施或正常運(yùn)行，面臨停工整改的現(xiàn)狀。

三、防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)建議

債務(wù)的化解離不開當(dāng)?shù)卣姆e極應(yīng)對，地方政府除了切實(shí)做好清理負(fù)債、整合資產(chǎn)等工作，更要主動進(jìn)行存量債務(wù)重組，有效利用國有資產(chǎn)，推進(jìn)融資平臺轉(zhuǎn)型，建立長效機(jī)制，拓寬融資渠道。同時(shí)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)化責(zé)任意識，加強(qiáng)與地方政府及監(jiān)管部門的溝通，做好協(xié)調(diào)配合。

（一）主動作為，借助金融力量，通過債務(wù)重組等形式緩解存量壓力

各級政府及金融機(jī)構(gòu)應(yīng)厘清所在政府隱性負(fù)債、表外負(fù)債及或有負(fù)債，準(zhǔn)確掌握地方政府的真實(shí)債務(wù)水平。嚴(yán)格遵守中央及監(jiān)管部門政策要求，堅(jiān)持合規(guī)底線和商業(yè)化原則，做到堅(jiān)定、可控、有序、適度。同時(shí)也要堅(jiān)持結(jié)構(gòu)性去杠桿的思路，防范金融市場異常波動和共振，穩(wěn)妥地處置地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。通過債務(wù)重組等形式緩解存量壓力。存量債務(wù)的化解是各區(qū)域的焦點(diǎn)，目前來看，主要的方式還是債務(wù)置換，延長還債周期。尋求延長期限降低成本的渠道，通過將高成本的隱性債務(wù)置換為低成本的顯性債務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)可控并逐漸化解的目標(biāo)，從而緩解債務(wù)壓力。需要重點(diǎn)關(guān)注的是化解的債務(wù),債權(quán)債務(wù)關(guān)系要清晰,有明確對應(yīng)的資產(chǎn)和還款來源,項(xiàng)目具備財(cái)務(wù)可持續(xù)性。同時(shí)，需有明確、切實(shí)可行的化債方案，包括不限于合法合規(guī)安排財(cái)政預(yù)算資金、企業(yè)經(jīng)營性收入、注入經(jīng)營性資產(chǎn)、補(bǔ)充抵質(zhì)押物有效增信等,且化債方案應(yīng)符合中央與各省級政府制定的化債政策。

（二）控制增量、加強(qiáng)改革

推進(jìn)融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，規(guī)范政府融資平臺管理，是促進(jìn)政府債務(wù)合理發(fā)展的重要舉措。經(jīng)過業(yè)務(wù)重組、流程的規(guī)范及與政府關(guān)系的重新梳理等一系列舉措，其業(yè)務(wù)運(yùn)作更加規(guī)范，流程也將更加透明，有利于政府對平臺公司的監(jiān)管，有效控制隱性債務(wù)增長。地方政府做事情需要花多少錢，和有多少錢能夠花，這兩者之間應(yīng)該建立一個(gè)機(jī)制統(tǒng)一起來。通過市場化的手段增加政府發(fā)債的成本和銷售壓力。還可通過地方人大、政協(xié)或其他管理部門的約束來規(guī)范地方政府發(fā)債及其他融資行為。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)結(jié)合監(jiān)管及自身風(fēng)控要求，甄別地方政府及地方國企各類不合規(guī)融資需求，并根據(jù)地方政府的負(fù)債水平及財(cái)政能力，確定合作內(nèi)容。

（三）建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

財(cái)政部門應(yīng)會同央行、銀保監(jiān)等部門逐步建立健全政府債務(wù)及地方國有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)督管理體系，嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)，以保證地方債務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力相適應(yīng)。對于已形成的存量債務(wù)在前期梳理、摸排的基礎(chǔ)上，按照市場化、法制化原則妥善做好風(fēng)險(xiǎn)處置。分類施策的同時(shí)做好預(yù)警監(jiān)控，對潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)定期評估，根據(jù)實(shí)際情況不斷對預(yù)警系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)整和完善。

（四）不斷創(chuàng)新融資渠道

“十四五”期間是我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的關(guān)鍵時(shí)期，全面從嚴(yán)管控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以預(yù)防為主，從業(yè)務(wù)層面杜絕風(fēng)險(xiǎn)隱患，做到規(guī)范債務(wù)資金用途，嚴(yán)禁非正常業(yè)務(wù)，從而確保從源頭防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，使得融資真正合規(guī)，并有充足償債能力。通過聚焦實(shí)體經(jīng)濟(jì)及重點(diǎn)行業(yè)，不斷完善以企業(yè)為主體的市場化手段，集合地方政府的各類具有現(xiàn)金流的資產(chǎn)，以現(xiàn)金流匹配的原則，用現(xiàn)代化企業(yè)的新思維、新模式、新理念，有效解決了原來經(jīng)營性資產(chǎn)不高、市場主體意識不強(qiáng)等難題，利用市場資源優(yōu)勢，把改革轉(zhuǎn)型成果成功轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展效能。在大力發(fā)展“新基建”的時(shí)代背景下，更應(yīng)積極創(chuàng)新并有效利用依法合規(guī)的融資渠道，吸引高水平的社會資本，提高項(xiàng)目整體建設(shè)運(yùn)營效率，打造優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供新動能。