健康中國戰(zhàn)略下健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制優(yōu)化研究

房 紅

(攀枝花學院 經(jīng)濟與管理學院，四川 攀枝花 617000)

一、引言

黨的十九大做出“實施健康中國戰(zhàn)略”的重大部署，十九大報告首次將養(yǎng)老與就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住等問題并提?！吨泄仓醒腙P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》對全面推進“健康中國建設”和“實施積極應對人口老齡化”國家戰(zhàn)略進行了專門部署，為康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展賦予了新的歷史使命。習近平總書記指出，“沒有全民健康，就沒有全面小康”。黨的十九屆五中全會提出了“加快發(fā)展康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)”的明確要求。2021年11月，《中共中央國務院關于加強新時代老齡工作的意見》提出，有效應對我國人口老齡化，事關國家發(fā)展全局，事關億萬百姓福祉，事關社會和諧穩(wěn)定，對于全面建設社會主義現(xiàn)代化國家具有重要意義?！吨袊叼B(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告(2020)》指出，近年來，高品質(zhì)健康生活已成為我國社會的普遍追求[1]?！敖】抵袊睉?zhàn)略下，傳統(tǒng)的“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”“老齡產(chǎn)業(yè)”被賦予了更豐富的內(nèi)涵，“健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”的概念應運而生。

近年來，我國人口老齡化水平不斷提高，老齡化程度不斷加深。預計到2023年，老年人口1.17億，老齡化水平20.1 %，達到中度老齡化程度。到2030年，老年人口3.62億，老齡化水平25.5%，達到深度老齡化程度。人口老齡化的嚴峻形勢導致對于健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的需求不斷增加；另一方面，2019年我國人均GDP已經(jīng)超過一萬美元，對于高品質(zhì)健康養(yǎng)老產(chǎn)品和服務的“消費升級時代”已經(jīng)到來，將進一步提升對于健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求；“新發(fā)展格局”下，“國內(nèi)大循環(huán)為主體”的發(fā)展戰(zhàn)略也將為健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的加速發(fā)展帶來重要的推動力量。而后疫情時代，人們對于健康養(yǎng)老的需求也將進一步提升，健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)面臨新的發(fā)展機遇。

近年來，在國家政策的積極扶持下，我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進入快速發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)投融資渠道不斷拓寬。另一方面，相對于不斷增加的養(yǎng)老需求，目前我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供給仍存在較大缺口，產(chǎn)品和服務種類不夠豐富，尚不能滿足日益增長的差異化健康養(yǎng)老需求?！吨袊】叼B(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告(2019年)》指出，“產(chǎn)業(yè)與資本融合”是我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然趨勢，優(yōu)化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供充足的資本要素投入，是促進我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的必然選擇[2]。

二、相關研究回顧

(一)國內(nèi)研究現(xiàn)狀

目前國內(nèi)對于“健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”的概念尚未形成統(tǒng)一認識，現(xiàn)有文獻大多聚焦于概念界定和產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐，總體上處于起步階段。林超(2016)認為，健康養(yǎng)老是一種新興的更高層次的養(yǎng)老理念和方式，它強調(diào)養(yǎng)老方式的健康化和老年人的參與，其宗旨是保障老年人的預期健康壽命，提高老年人的生活質(zhì)量。它以新型養(yǎng)老服務業(yè)及其他相關產(chǎn)業(yè)為依托，從以人為本出發(fā)，旨在滿足人們?nèi)找娑嘣酿B(yǎng)老需求[3]；楊麗君(2021)認為，“健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”等同于“康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)”[4]。相關領域的研究，如“健康產(chǎn)業(yè)”“養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)”的大量研究出現(xiàn)在近10年，“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”“老齡產(chǎn)業(yè)”的大量研究出現(xiàn)在近20年，其中相對成熟的是對“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”的研究，學者們從社會學(李雅詩等，2021)[5]、人口學(穆懷中等，2021)[6]、管理學(楊立雄等，2019)[7]等學科角度對于養(yǎng)老保險制度、養(yǎng)老服務供給與需求、養(yǎng)老服務管理、養(yǎng)老政策、養(yǎng)老模式等開展了大量研究。國內(nèi)對于健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制的相關研究在2015年后大量出現(xiàn)，取得了以下三方面研究成果：一是分析了健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)融資困難的原因，包括健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)對金融資本的吸引力先天不足，民間投資積極性不高(卜從哲，2018)[8]；健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目投資金額大、回報周期長、具有公益性特點(羅忠林，2018)[9]；健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投入大、回收期長、運營風險較高，且易受經(jīng)營場所、金融信貸等要素制約(楊繼瑞等，2018)[10]；健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資周期長、經(jīng)濟微利性、市場購買力不足(彭馨馨，2017)等[11]；二是針對健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)融資困境提出解決對策，包括公益性健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中加大財政投入力度，對非公益性健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，政府應讓位給市場并進行合理監(jiān)管(程臻宇，2018)[12]；金融應加大對健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的支持力度(彭馨馨，2018)[13]；健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)應拓展的新型融資模式，包括眾籌融資模式(彭馨馨等，2017)[11]、PPP融資模式(陳佳麗，2017)[14]、政策性資金與多種投融資渠道結合等(羅忠林，2018)[9]；我國應加大財稅政策對健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的支持，增加財政的支出強度、優(yōu)化財政投入的結構、合理界定稅收優(yōu)惠對象等(馮佳，2019)[15]；三是從我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融體系角度，系統(tǒng)分析了四大核心金融工具的投資領域和投資策略(曹卓君等，2019)[2]。

(二)國外研究現(xiàn)狀

國外沒有“健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”概念，而是稱“健康產(chǎn)業(yè)”，其概念界定經(jīng)歷了一個從狹義到廣義的發(fā)展過程，研究視角側(cè)重于健康經(jīng)濟學(衛(wèi)生經(jīng)濟學)，研究內(nèi)容主要涵蓋醫(yī)藥衛(wèi)生領域，與國內(nèi)研究有很大區(qū)別。研究方向包括醫(yī)藥衛(wèi)生體系(Cutler[16]，2006；Nils Gutacker[17]，2016)、醫(yī)療保障(Ethan M.J.Lieber[18]，2018；Gawain Heckley[19]，2016)、健康行為的經(jīng)濟學研究(Henry Y. Mak[20]，2018；Sophie Witter[21]，2010)等。

國外對于健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制的相關研究成果很有限，但一些經(jīng)典經(jīng)濟理論奠定了健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制研究的理論基礎，包括資本與經(jīng)濟發(fā)展關系理論、投資乘數(shù)理論、福利國家經(jīng)濟學理論等。對于資本與經(jīng)濟發(fā)展的關系，古典經(jīng)濟學中最先進行資本創(chuàng)新性研究的是重農(nóng)學派，它重點考察了農(nóng)業(yè)資本這種特殊的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式。1776年，古典學派的代表人物亞當斯密在《國富論》中闡述了資本積累對一國財富增長的重要性；凱恩斯的投資乘數(shù)理論主張國家應盡可能地把儲蓄轉(zhuǎn)化為投資，在政策上鼓勵消費，限制儲蓄，認為投資的增加可導致國民收入和就業(yè)量若干倍的增加；依據(jù)福利國家經(jīng)濟學理論，在養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，政府的主要作用是針對家庭長期護理領域中信息不對稱而導致的商業(yè)保險需求和社會政策需求不一致的問題，參與監(jiān)管或資助私人保險，以及通過社會保險或征稅進行公共集資，使得提供資金支持(建立長期護理保險)成為政府在養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)中的重要職能。

(三)總體研究評述

綜上所述，隨著“健康中國戰(zhàn)略”和“積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”的提出和實施，對于健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的研究越來越成為一個熱點。其中對于健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制的研究尚處于初期階段，研究時間較短，國外相關研究成果比較少見，國內(nèi)相關研究主題比較分散，主要集中在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資困境、融資困境、財稅支持政策、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融體系等方面，缺少對于健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制的系統(tǒng)研究。本文將系統(tǒng)總結我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制現(xiàn)狀，剖析存在的問題，提出優(yōu)化應堅持的原則和具體政策建議。

三、我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制現(xiàn)狀及存在的問題

2013年是我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制“政策元年”，當年9月，《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》(國發(fā)[2013]35號)積極鼓勵和引導社會資本參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。自此，國家和地方政府層面陸續(xù)出臺一系列政策，推進健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制改革，包括鼓勵社會資本成為投資主體、鼓勵養(yǎng)老企業(yè)發(fā)行債券、加大開發(fā)金融和商業(yè)金融對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的支持力度、加大對養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的財政資金投入等。以上政策為我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資創(chuàng)造了寬松的政策環(huán)境，帶來了投融資機制的不斷完善。

(一)我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)主要投資方式

目前我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投資方式主要包括以下幾種：

1.政府投資

目前政府對于健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投資方式多樣，包括財政專項資金、政府購買服務、(福利)彩票公益金、政府補貼等。2014年8月，中央財政下?lián)芊諛I(yè)發(fā)展專項資金24億元，支持在吉林、山東等8個省份開展以市場化方式發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)試點，加快推動重點省市的養(yǎng)老市場化進程；2017年開始大力推行政府購買服務，推動專業(yè)化居家社區(qū)養(yǎng)老機構發(fā)展；2019年4月，國務院要求民政部本級和地方各級政府的彩票公益金加大傾斜力度，到2022年確保不低于55%的資金用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務；2019年8月起，中央預算內(nèi)投資實施差別化補助，按每張養(yǎng)老床位2萬元的標準支持居家社區(qū)型和醫(yī)養(yǎng)結合型機構建設，按每張養(yǎng)老床位1萬元的標準支持學習型和旅居型機構建設。

2.商業(yè)保險資本和科技資本

商業(yè)保險資本具備規(guī)模大、周期長、成本低的特征，正好滿足養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投資需求。近年來一些商業(yè)保險企業(yè)紛紛投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，泰康保險在很多城市打造了連鎖高端養(yǎng)老社區(qū)，中國太保制定了《太平洋保險養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。2021年1月中國人壽設立國內(nèi)規(guī)模最大的專注于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投資基金—北京國壽養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資基金，總規(guī)模達200億元；近年來，騰訊、阿里、百度等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、“智慧養(yǎng)老”等方面的投資不斷增加。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金

產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金是國家和地方政府為引導和支持特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展而設立的產(chǎn)業(yè)投資平臺，包括產(chǎn)業(yè)引導資金和產(chǎn)業(yè)投資資金。目前我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)只有產(chǎn)業(yè)引導資金，還未推出產(chǎn)業(yè)投資資金。2014年，吉林、內(nèi)蒙古、山東、安徽、湖北、湖南、甘肅、江西等八省份被確定開展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)引導資金試點，八省份均成立了專業(yè)基金管理公司，主要為本地養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提供投資。通過養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)引導資金，實現(xiàn)了對國家預算資金在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領域的商業(yè)化運作，在一定程度上提高了財政資金使用效率，同時發(fā)揮了示范引領作用，引導國企、上市公司和民營資本投資于健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

4.股權并購投資

2015年底開始，上市公司通過股權并購方式，積極投資健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。并購標的以連鎖化養(yǎng)老機構、社區(qū)養(yǎng)老服務站、智慧養(yǎng)老服務公司為主，股權并購以控股為主要目的，不過多參與企業(yè)經(jīng)營。截至2019年9月，A股上市公司中涉及或正在布局養(yǎng)老概念板塊的公司共52家，主要集中在養(yǎng)老服務及養(yǎng)老機構運營、養(yǎng)老地產(chǎn)，尚未出現(xiàn)以養(yǎng)老服務為主營業(yè)務的上市公司。整個養(yǎng)老行業(yè)尚未出現(xiàn)市場占有率較高的龍頭企業(yè)。2017年，香港先于大陸，出現(xiàn)了以養(yǎng)老服務為主營業(yè)務的上市公司，標志著其健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制更加成熟與完善[2]。

5.政府與社會資本合作(PPP)

2014年開始，政府與社會資本合作(PPP)模式在公共服務領域得到推廣，在健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)也得到積極應用。截至2021年三季度末，全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺管理庫中，養(yǎng)老行業(yè)累計項目數(shù)為100個，占比1%；養(yǎng)老行業(yè)累計項目投資額610億元，占比0.4%；2014年以來累計簽約落地項目數(shù)65個，占比0.9%；2014年以來累計簽約落地項目投資額401億元，占比0.3%。

(二)我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)主要融資來源

目前我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的融資來源主要包括以下幾種：

1.養(yǎng)老專項債券

2015年起，養(yǎng)老專項債券融資方式被推出，地方政府通過發(fā)行養(yǎng)老專項債券積極支持本地養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。湖南、貴州、遼寧、四川等內(nèi)陸省份積極響應，陸續(xù)成立本地的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券，資金主要被用于養(yǎng)老地產(chǎn)類項目，切實用于養(yǎng)老服務企業(yè)的資金較少，沒有充分發(fā)揮養(yǎng)老專項債券對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的推動作用。

2.政策性低息貸款

2015年，國家開發(fā)銀行推出養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策性低息貸款，通過政策性金融對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支持。政策性低息貸款覆蓋面廣，涵蓋全國各個核心省份和地區(qū)。資金規(guī)模大，支持領域廣泛，包括養(yǎng)老安居工程、養(yǎng)老醫(yī)療、老年文化、社區(qū)服務等各個方面；2020年9月，國家開發(fā)銀行召開開發(fā)性金融支持健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)推進會，提出“十四五”期間要推動實施養(yǎng)老業(yè)務“331”工程：開發(fā)培養(yǎng)300家養(yǎng)老龍頭企業(yè)，支持300座城市養(yǎng)老服務體系建設，投放1000億元養(yǎng)老服務專項貸款。

3.銀行信貸

2018年11月，中國農(nóng)業(yè)銀行總行率先出臺《養(yǎng)老服務行業(yè)信貸政策(2018年制定)》，提出可向養(yǎng)老服務機構發(fā)放流動資金貸款和長期固定資產(chǎn)貸款；同年，中國工商銀行北京分行提出進一步加強對養(yǎng)老服務企業(yè)的信貸支持，通過為經(jīng)營主體授信、項目融資等多種方式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展。相對于政策性信貸，目前銀行信貸融資規(guī)模較小，覆蓋面僅限于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的國企養(yǎng)老項目。

4.股權融資

養(yǎng)老企業(yè)接受外省(自治區(qū)、直轄市)股權融資的強度分布極不均衡，北京市、廣東省、上海市的養(yǎng)老企業(yè)接受外省股權融資的力度最大；其次是江蘇省、浙江??；接受外省股權融資力度較小的省份包括云南省、山西省、陜西省、黑龍江省、吉林省、新疆維吾爾自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)等；完全沒有接受外省(自治區(qū)、直轄市)股權融資的有青海省、甘肅省、西藏自治區(qū)。

近年來我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制在政策支持下不斷得到完善，但仍存在以下諸多問題：

一是相對于巨大的投資需求，健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)存在巨大的投資缺口。圖1是我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)2025年預期市場規(guī)模。隨著我國人口老齡化的不斷加深，健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)將成為最后一個受益于人口紅利的產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)投資需求巨大。從圖1可以看出，到2025年，我國養(yǎng)老地產(chǎn)、養(yǎng)老金融、養(yǎng)老服務、養(yǎng)老機構、旅游養(yǎng)老的預期市場規(guī)模將分別達到232500億人民幣、78200億人民幣、66000億人民幣、5550億人民幣、18150億人民幣，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)總市場規(guī)模將超過40萬億人民幣。由此可以推斷，我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在未來面臨巨大的投資需求。目前對于健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投資供給遠遠不能滿足市場需求，存在巨大的投資缺口，需要不斷創(chuàng)新投融資機制，增加對于健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的資金投入。

二是財政支持政策有待完善。目前已經(jīng)出臺的財政支持政策數(shù)目較多，但整體上其科學性和系統(tǒng)性有待提高。一是政策制定缺乏一定的基礎數(shù)據(jù)支撐，導致財政政策的科學性不夠；二是財政資金對健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投入領域集中在養(yǎng)老機構的建設補貼、床位補貼及運營補貼等，財政投入對于社會資本介入養(yǎng)老服務領域的引導作用有限；三是配套政策不夠健全，導致不少財政支持政策沒有真正落到實處。

圖1 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)2025年預期市場規(guī)模(單位：億人民幣)

三是社會資本和民營資本的投資積極性不高。一些較大規(guī)模的養(yǎng)老項目資金投入大、開發(fā)周期長、投資回報慢，對于社會資本和民營資本的吸引力不強；現(xiàn)有吸引社會資本和民營資本參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資的多數(shù)政策僅僅停留在頂層設計的指導性意見上，具體措施及落實均不到位，對于社會資本和民營資本的激勵機制不夠完善；目前政府貸款貼息主要針對公辦養(yǎng)老服務部門，對于民營養(yǎng)老服務機構的支持較為有限，影響了社會資本參與養(yǎng)老服務建設的積極性。

四是一些新興融資工具在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展深度不夠，發(fā)揮作用有限。如股權并購融資工具，目前國內(nèi)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)主要是控股并購，尚未出現(xiàn)以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)為主營業(yè)務的上市公司。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的競爭仍處于初級階段，行業(yè)壟斷和品牌效應尚未形成[2]。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券方面，目前投資領域以養(yǎng)老地產(chǎn)為主，對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)整體推動作用有限。

五是健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資存在區(qū)域發(fā)展不均衡的問題。從股權并購投資看，目前的并購投資集中在核心經(jīng)濟圈，包括京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)，經(jīng)濟欠發(fā)達的區(qū)域則數(shù)量較少；從政府與社會資本合作投資(PPP)看，根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2020年1月報》，健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP累計投資額排在前五位是貴州省、云南省、四川省、浙江省和河南省，分別為12,036億元、11,357億元、10,038億元、9,843億元、9,657億元，合計占總投資額的36.8%，地區(qū)集中的特征比較顯著。

四、健康中國戰(zhàn)略下健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制優(yōu)化應堅持的原則

健康中國戰(zhàn)略下，我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投資需求巨大，而在產(chǎn)業(yè)供給方面，產(chǎn)業(yè)具有的資金投入規(guī)模大、資金回收周期長、投資回報率有限等特征導致產(chǎn)業(yè)供給有限，存在較大的供給缺口。通過優(yōu)化投融資機制，才能從根本上激勵產(chǎn)業(yè)供給主體，增加產(chǎn)業(yè)供給規(guī)模，滿足日益增長的健康養(yǎng)老需求。要以優(yōu)化健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制為目標，盡快構建以政府資金為先導、社會多元化投資為主體、保險資金為支撐、其他資金為補充的多元化健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制。優(yōu)化應堅持的總體原則如下：

(一)增加產(chǎn)業(yè)有效供給、滿足產(chǎn)業(yè)需求

近年來，我國人口老齡化水平不斷提高，老齡化程度不斷加深，預計到2023年，我國老年人口將達1.17億，老齡化水平20.1%，達到中度老齡化程度；到2030年，老年人口將達3.62億，老齡化水平25.5%，達到深度老齡化程度。人口老齡化的加速發(fā)展導致對于健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的需求不斷增加；另一方面，2019年我國人均GDP已經(jīng)超過一萬美元，“消費升級時代”已經(jīng)到來，進一步刺激了對于健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在需求。而2020年新冠肺炎疫情下外部需求急劇減少導致的“擴大內(nèi)需”戰(zhàn)略的調(diào)整，將進一步強化對于健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的激勵。相對于以上需求，我國目前健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)供給有限。通過優(yōu)化不斷完善產(chǎn)業(yè)投融資機制，才能有效增加產(chǎn)業(yè)資金投入，增加產(chǎn)業(yè)有效供給，滿足日益增長的產(chǎn)業(yè)需求。

(二)厘清政府與市場職責邊界

健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的服務對象是經(jīng)濟收入下降的老年人，為了保證養(yǎng)老服務的可及性，許多國家對部分養(yǎng)老產(chǎn)品和服務進行價格限制，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有一定的福利性。從這個意義上講，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融兼具社會效益和經(jīng)濟效益[22]。基本養(yǎng)老服務涉及社會基本穩(wěn)定，是一個社會民生問題，涉及公平正義，需要政府進行相應干預，保障保底供給；改善性養(yǎng)老服務的提供主體主要是市場，同時也需要政府發(fā)揮引領和監(jiān)督作用。因此，在健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資過程中，亟需厘清政府與市場的職責邊界。

(三)構建政府引導下的多元主體參與機制

首先，健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)生命周期特征決定了政府應提供積極的支持和引導。我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展時間不長，目前仍處于產(chǎn)業(yè)成長期，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要積極的產(chǎn)業(yè)政策進行配合。政府的支持和引導能夠向市場釋放積極的產(chǎn)業(yè)信號，對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮巨大推動作用。

其次，健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的準公共產(chǎn)品屬性和外部性特征決定了政府應提供必要的支持和引導。養(yǎng)老可以理解為私人受益的公共物品，也就是準公共物品[23]。借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，人均GDP超過兩萬美元后，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)才會進入產(chǎn)業(yè)化和市場化發(fā)展進程，因此，我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還將在相當長的時間內(nèi)處于事業(yè)化發(fā)展階段，財政政策的“兜底”作用對于健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不可或缺。

最后，根據(jù)福利多元主義理論，福利的提供不能僅僅依靠政府，應該由政府和非政府主體共同承擔。養(yǎng)老產(chǎn)品和服務既包括具有公共產(chǎn)品屬性的“基本養(yǎng)老服務”，也包括具有私人產(chǎn)品屬性的“改善性養(yǎng)老服務”。因此，構建一個國家、市場、社會和社區(qū)為主體的多維養(yǎng)老服務供給體系，既可以滿足我國老年群體多元化的養(yǎng)老需求，又可以推動養(yǎng)老制度的改革和完善[24]。

(四)完善對非政府主體激勵機制

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資回報率有限，美、日等國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)平均利潤率僅在5%上下，對非政府主體吸引力不足。我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為新興行業(yè)，資金需求量大，建成后資金回收周期長，投資具有較大的經(jīng)營風險，也影響了非政府主體的參與意愿[22]。《中國康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告(2019)》指出，我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還停留在探索期，資本投入與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性在很大程度上受法規(guī)和政策扶持影響[25]。

實現(xiàn)政府引導下的多元主體參與，就要吸引非政府主體，特別是民營資本成為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的重要主體。完善的激勵機制的構建成為非政府主體參與養(yǎng)老服務體系建設的關鍵所在。

(五)創(chuàng)新融資機制

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展需要有完善的融資體系，通過“產(chǎn)融結合”實現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和社會資本的雙贏。建立完善的融資體系需要拓寬融資渠道，豐富融資工具，改善融資結構。要積極探索和創(chuàng)新適合我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展特征的融資渠道和融資工具，構建包括股票、債券、銀行信貸等多元的融資體系，研究推出更多適應中國市場的金融產(chǎn)品，進一步發(fā)揮政策性金融和開發(fā)性金融對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)融資的積極作用。

五、健康中國戰(zhàn)略下健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制優(yōu)化的政策建議

(一)完善健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)財政支持

一是加強健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)信息化建設，實現(xiàn)不同區(qū)域數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，提高財政支持政策的信息化支撐水平；二是加大對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的資金投入，包括增加養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)財政預算資金、提高中央和地方政府養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券的發(fā)行規(guī)模、增加中央和地方政府彩票公益金投入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的比例等；三是進一步發(fā)揮政策性金融的資金優(yōu)勢，提高對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的政策性金融支持力度；四是利用各項政策對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投資結構、融資結構、地域發(fā)展差異進行協(xié)調(diào)，包括財政政策、稅收政策、土地政策、政策性金融政策等，不斷完善基本養(yǎng)老社會保障水平，平衡發(fā)達地區(qū)與非發(fā)達地區(qū)、城市與農(nóng)村的基本養(yǎng)老服務供給，實現(xiàn)基本養(yǎng)老服務的均衡供給；五是針對專門投資于養(yǎng)老服務業(yè)的基金開通綠色通道，加快審批流程，放寬養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)引導基金存續(xù)期限等。

(二)強化激勵，提高社會資本投資積極性

針對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)對于社會資本吸引力不足的現(xiàn)狀，不斷完善激勵機制，提高社會資本的投資積極性。一是實施積極的產(chǎn)業(yè)政策，通過財政補貼、土地供給、財稅優(yōu)惠、信貸支持等手段，使投資于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的社會資本能夠獲得社會平均的投資回報率；二是通過投資補助、貸款貼息、運營補貼、購買服務等方式，積極引導和支持社會資本投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)；三是針對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)資金需求量大、資金回收周期長、投資風險大等特點，積極吸引保險資金等機構資金的投入；四是積極吸引公益慈善組織、志愿組織等非正式組織的參與。

(三)區(qū)分健康養(yǎng)老服務類型構建不同的投融資體系

不同的健康養(yǎng)老服務，其公益性質(zhì)和市場性質(zhì)各有不同，因此應構建不同的投融資機制。按照所提供產(chǎn)品的屬性不同，健康養(yǎng)老服務可以區(qū)分為托底(保底)型、普惠型和品質(zhì)型[26]?！巴械?保底)型健康養(yǎng)老服務”，是老年人群需要享受的最基本的養(yǎng)老服務，具有公益性質(zhì)，屬于社會事業(yè)的范疇，涉及社會基本民生。從產(chǎn)品屬性看，屬于公共產(chǎn)品的范疇。應該由政府無償提供，政府通過政策性融資工具給予資金支持?！捌焚|(zhì)型健康養(yǎng)老服務”，是高收入老年人群在最基本的養(yǎng)老服務的基礎上，根據(jù)自身差異化的需求，通過支付對價享受的高品質(zhì)的養(yǎng)老產(chǎn)品和服務，具有市場性質(zhì)，屬于市場商品和服務的范疇。從產(chǎn)品屬性看，屬于私人產(chǎn)品的范疇，應該由市場有償提供，政府通過激勵政策吸引社會資本的積極參與，通過市場性融資工具獲得資金來源?！捌栈菪宛B(yǎng)老服務”，是介于“托底(保底)型健康養(yǎng)老服務”和“品質(zhì)型養(yǎng)老服務”之間的養(yǎng)老服務，具有準公益性質(zhì)。從產(chǎn)品屬性看，屬于準公共產(chǎn)品的范疇。應該由政府與市場共同提供，通過政策性融資工具和市場性融資工具的共同作用獲得資金來源。

(四)推動保險公司成為健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)重要的投融資主體

從國際經(jīng)驗看，保險公司是健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)重要的投融資主體，而目前我國除個別保險企業(yè)投資養(yǎng)老項目外，保險資金對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的支持長期缺位，應采取措施推動保險公司成為健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)重要的投融資主體：一是加強養(yǎng)老保險第三支柱建設，鼓勵保險機構發(fā)展?jié)M足消費者終身需求的多樣化養(yǎng)老保險產(chǎn)品，包括醫(yī)療、疾病、康復、照護、生育等；二是持續(xù)推進醫(yī)保支付方式改革，加快落實異地就醫(yī)結算制度；三是進一步推廣和普及長期護理保險，探索適合我國國情的長期護理保險制度框架；四是進一步開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點，進一步完善相關政策措施，降低相關稅收和交易費用，提高住房反向抵押養(yǎng)老保險產(chǎn)品的吸引力，形成可復制和可推廣的經(jīng)驗模式。

(五)推廣政府與社會資本合作(PPP)在健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的應用

通過在健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中應用政府與社會資本合作模式(PPP)，可以吸引更多社會資本的投入，增加產(chǎn)業(yè)資金來源，有效緩解政府財政困難；可以加速政府職能轉(zhuǎn)變，增加政府公共服務和公共產(chǎn)品的供給能力，提升政府公共服務和公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量與供給效率；可以有效拓寬融資渠道，促進健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資主體多元化。由于存在以上優(yōu)勢，政府與社會資本合作模式(PPP)在新加坡、美國等國家健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中得到廣泛應用。

應采取措施，推廣政府與社會資本合作(PPP)在我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的應用：一是中央和地方政府對發(fā)展健康養(yǎng)老PPP模式提供更多的政策支持，包括取消社會資本參與的屬地限制，對社會資本投資進行財政補貼等，解決PPP在區(qū)域間健康養(yǎng)老服務市場效率不平衡的問題；二是鼓勵商業(yè)銀行、證券公司等金融機構創(chuàng)新和探索適合PPP項目的融資機制，為社會資本投資參與健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提供融資支持，加快金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新，拓寬信貸抵押擔保物范圍，積極支持健康養(yǎng)老服務業(yè)的信貸需求。積極利用財政貼息、小額貸款等方式，加大對健康養(yǎng)老服務業(yè)的有效信貸投入；三是加強健康養(yǎng)老服務機構信用體系建設，增強對信貸資金和民間資本的吸引力。

六、結語

“健康中國戰(zhàn)略”和“積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”背景下，亟待對于健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進行深入的研究。論文對于我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)開展了較為系統(tǒng)的研究。

首先，系統(tǒng)總結了我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制現(xiàn)狀，剖析了存在的問題。目前我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投資方式主要包括政府投資、商業(yè)保險資本和科技資本、產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金、股權并購投資、政府與社會資本合作(PPP)等，融資來源主要包括養(yǎng)老專項債券、政策性低息貸款、銀行信貸、股權融資等。近年來我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制在政策支持下不斷得到完善，但仍存在著投資缺口巨大、財政支持政策有待完善、社會資本和民營資本的投資積極性不高、新興融資工具發(fā)展深度不夠、投資區(qū)域分布不均衡等諸多問題。

其次，結合健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)資金投入規(guī)模大、資金回收周期長、投資回報率有限等產(chǎn)業(yè)屬性和特征，認為只有通過優(yōu)化投融資機制，才能從根本上激勵產(chǎn)業(yè)供給主體，增加產(chǎn)業(yè)供給規(guī)模，滿足日益增長的健康養(yǎng)老需求。通過優(yōu)化健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制，最終構建起以政府資金為先導、社會多元化投資為主體、保險資金為支撐、其他資金為補充的多元化健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制。

最后，提出我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制優(yōu)化應堅持的原則和具體政策建議。認為我國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資機制優(yōu)化應堅持以下原則：增加產(chǎn)業(yè)有效供給、滿足產(chǎn)業(yè)需求，厘清政府與市場職責邊界，構建政府引導下的多元主體參與機制，完善對非政府主體激勵機制，創(chuàng)新融資機制等。在具體實施過程中應進一步完善健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)財政支持；強化激勵，提高社會資本投資積極性；區(qū)分健康養(yǎng)老服務類型構建不同的投融資體系；推動保險公司成為健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)重要的投融資主體；推廣政府與社會資本合作(PPP)在健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的應用等。