四川省X村盤活閑置資源的實踐與探索

黃 彪

(成都市青羊區(qū)行政學校，四川 成都 610000)

一、引言

隨著城鎮(zhèn)化的加速推進，越來越多的農民自發(fā)遷入城鎮(zhèn)居住，他們已經從傳統(tǒng)意義上的農民演變?yōu)椤皽适忻瘛?。隨著這些“準市民”進城居住生活，他們留在農村的宅基地和農房等資源大多閑置起來。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國因農民工進城務工等原因造成的農村宅基地和住宅閑置已高達16.43億平方米[1]。這還不包括閑置的農用承包地和集體建設用地等資源。所以，面對農村以土地為特征的大量閑置資源，該如何盤活并高效利用，就成了一個亟待研究并加以解決的問題。正是基于此，本文對四川省H縣X村盤活農村閑置資源的做法進行了實地調查，其經驗對盤活農村閑置資源具有一定的指導意義。

二、X村盤活閑置資源的具體做法

X村位于四川省H縣東北部，沿安寧河畔呈長條狀分布，距H縣城17公里，幅員面積8.74平方公里，耕地面積3890.25畝。全村978戶，下轄12個村民小組，總人口3020 人。該村處于H縣現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)范圍內，全村的主導產業(yè)為早春蔬菜和優(yōu)質葡萄，其中早春蔬菜1800畝，優(yōu)質葡萄2000余畝。近年來，X村有部分村民或者到縣城買房置業(yè)，或者在外地打工，他們在農村的住房空置、土地拋荒。針對該村存在的承包地、宅基地和住房等資源閑置問題，當?shù)卣谝话戕r用地流轉開發(fā)、集體建設用地合作開發(fā)、閑置宅基地有償退出、閑置農房抵押置換方面進行了大膽的實踐和探索，從實地調查的情況來看，部分工作已經取得了較好的成效。

(一)發(fā)展特色農業(yè)，盤活閑置農用承包地資源

農村經濟的實質是農業(yè)經濟，農業(yè)經濟發(fā)展得好壞會直接影響農民的收入。而傳統(tǒng)的農業(yè)經濟是基于家庭聯(lián)產承包的個體經營，其優(yōu)點是讓農民有了生產經營的自主權和收益權，但缺點是不能形成規(guī)模經濟效應。由于分散經營，以及農民對市場信息掌握的不對稱，致使農民在農業(yè)生產上往往不能形成合力，生產的盲目性也就很難避免。比如，X村過去曾看見臨近村莊種植西紅柿賺了錢，也就跟著大量種植西紅柿，后來因為種植面積過大，市場飽和，造成西紅柿沒人收購，全爛在地里。因此，讓專業(yè)的人來干專業(yè)的事，以避免農業(yè)生產的盲目性和分散性，這對農業(yè)的發(fā)展和農民的增收尤其重要。正是基于此，當?shù)卣谒伎既绾卫肵村村民閑置農用地的時候，就著重考慮引進專業(yè)的農業(yè)公司來經營從村民手中流轉出的土地，以最大程度提高土地的利用效率。

為此，當?shù)卣ㄟ^招商引資，引進了Z農業(yè)有限公司。由X村村民委員會牽頭從村民手中流轉土地，交由Z農業(yè)有限公司經營管理。公司先后投資2400萬元，新建農文旅融合發(fā)展葡萄基地300畝，栽種高品質葡萄品種“陽光玫瑰”，配套完成1.18千米旅游觀光道路及田間溝渠，新建分選設備及冷鏈凍庫1座，新品種展示中心1個，帶動了全鎮(zhèn)2000畝葡萄產業(yè)的提檔升級。本項目土地流轉期限為40年，流轉土地涉及農戶166戶、677人，合同期內，土地流轉租金一年一付，公司每年按5000元/畝的標準向村委會支付土地流轉費用，村委會按照流轉協(xié)議以4500元/畝的標準支付給村民，剩余500元/畝的收益用于壯大村集體經濟。2019年，由于市場行情較好，公司出售的鮮食葡萄均價在25元/公斤以上，毛收入達到3000萬元以上，村集體經濟年收入達到15萬元，村民除了獲得4500元/畝的固定收益外，通過進入基地務工的方式，按務工150天，每天120元計算，還能獲得1.8萬元/年的工資收入。

依靠公司打造特色農業(yè)是X村一般農用地流轉開發(fā)的基本經驗，此舉不僅盤活了該村閑置的農用地資源，還帶動其他村民也愿意把自己的土地流轉出來交由公司經營，因為村民清楚公司的專業(yè)程度和抗風險能力遠遠大于自己經營。村民把土地交由公司經營，一方面可以獲取穩(wěn)定的地租收入，另一方面還可以進入公司務工以換取穩(wěn)定的工資收入。此舉大大增加了當?shù)卮迕竦氖杖?，同時也盤活了閑置的農用承包地資源。

(二)發(fā)展康養(yǎng)旅游，盤活閑置集體建設用地、宅基地和農房資源

城鎮(zhèn)化虹吸效應帶來的一個結果就是人口會逐漸向城市集中，畢竟城市較好的教育、醫(yī)療、交通等條件對農村人口有較大的吸引力。隨著X村越來越多的人到縣城工作生活，該村閑置的集體建設用地、宅基地和農房等越來越多，如何將這些閑置的資源充分利用起來就成了一個值得深入思考的問題。為破解這一難題，X村進行了有益的探索。

1.在盤活閑置集體建設用地方面，通過引進專業(yè)旅游公司打造康養(yǎng)旅游新村

在過去，很多村大多建有自己的村民小、保管處等集體設施，后來由于家庭聯(lián)產承包責任制在農村的推廣，保管村集體財物的保管處等集體設施廢棄；外加近年來農村出生小孩數(shù)量急劇下降以及很多農村籍小孩轉學到城鎮(zhèn)等教育條件較好的地方讀書，很多村民小因為生源枯竭而被集鎮(zhèn)小學合并，村民小校舍及土地被閑置起來。如何將農村廢棄的村民小、保管處等集體建設用地盤活利用起來，讓沉睡的資源變成可以為當?shù)卮迕駧硎找娴馁Y產，就成了一個值得研究的問題。對此，X村通過引進專業(yè)旅游公司來打造康養(yǎng)旅游新村以盤活村閑置集體建設用地。具體做法是，X村利用村集體建設用地27畝的40年使用權與D公司合作成立項目公司，共同經營開發(fā)“鮮花里”康養(yǎng)旅游新村，其中村委會占股3%，社會資本占股97%。在合作開發(fā)過程中，X村村委會負責集體建設用地的拆遷和流轉農戶的社保安置，并以土地使用權入股，不再承擔其他的建設資金。該項目建設總投資約6000萬元，新建康養(yǎng)民宿17棟，標準康養(yǎng)民宿住宿房間約400套，建成后平均月接待能力達到10000人次以上，新增就業(yè)崗位60余個。

[35][39][40] Jean A. Garrison, Making China Policy: from Nixon to G. W. Bush, Boulder, Colo.: Lynne Rienner Publishers, 2005, p. 13, p. 14, p. 14.

在收益分配上，X村村委會的收益分為固定收益和分紅收益兩部分，固定收益部分為集體建設用地的流轉費用，按25萬元/畝計算，27畝用地的總收益為675萬元。在土地流轉租金中，村委會需要按照7.5萬元/畝的價格支付給流轉農戶，計202.5萬元，剩余的472.5萬元全部用于流轉農戶的社保安置。分紅收益由公司按5萬元/年的標準給付，每5年遞增1萬元，40年期限內合計收入340萬元，這部分收益主要用于村級經濟發(fā)展、基礎設施建設、農村人居環(huán)境整治、保潔人員管護工資、垃圾清運保潔等。流轉農戶在享受社保安置待遇解決后顧之憂的同時，還獲得了7.5萬元/畝的土地流轉收入，如果愿意還能進入公司務工就業(yè)。通過這一模式，X村在盤活了村集體建設用地的同時，還增加了村民的收入。

近年來鄉(xiāng)村旅游在農村地區(qū)蓬勃發(fā)展，這是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要經濟支撐。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游項目需要政府搭臺，公司“唱戲”。但當政府部門在引進專業(yè)旅游公司進行旅游開發(fā)的過程中，經常遇見的一個難題是有項目但沒有可批準用于旅游開發(fā)的建設用地。X村的做法則提供了思路，即可以利用閑置的村集體建設用地進行鄉(xiāng)村旅游開發(fā)，這一方面可以盤活閑置的村集體建設用地資源，另一方面可以發(fā)展村集體經濟，增加農民收入，可謂一舉兩得。

2.在盤活閑置宅基地和農房方面，多渠道打造精品康養(yǎng)庭院

面對城鎮(zhèn)化帶來的虹吸效應，一方面，農村逐漸“空心化”；另一方面，農村閑置的宅基地和農房等資源越來越多。針對閑置宅基地問題，X村在調查摸底的基礎上，按照農民自愿原則，由農戶自行申請，通過有償退出方式，以每戶10萬元價格收回了4戶閑置民房及宅基地?；厥盏拈e置宅基地采取聯(lián)營入股方式，與E民宿開發(fā)有限公司合作，由公司投資800余萬元，打造精品民宿1個，用于X村特色康養(yǎng)旅游接待。在實際操作過程中，公司按25萬元/戶的標準向村委會支付40年的土地使用費，計100萬元。同時，村委會還能從公司的營業(yè)收入中獲得1萬元/年的固定分紅收益，合計總收益為140萬元。其中40萬元按10萬元/戶的標準用于填補有償退出的房屋資金支出，剩余的100萬元為村集體經濟所有，用于全村垃圾收運車輛維護、保潔人員補助等支出，為村莊環(huán)境治理提供了資金保障。有償退出閑置宅基地的農戶在獲得10萬元補償金實現(xiàn)閑置資源變現(xiàn)的同時，有效規(guī)避了宅基地私自交易風險以及由此引發(fā)的一系列后續(xù)矛盾。

針對閑置農房問題，X村村委會牽頭抵押置換示范引領帶動村民共奔康養(yǎng)市場。X村村委會對該村閑置農房采取出資裝修抵押置換6年使用權方式，將該村閑置農房改造成一座座鮮花主題康養(yǎng)小院。新改造成的康養(yǎng)小院在6年內由村委會免費使用，不支付租金，6年期滿后，租金另行商定或由農戶收回自主經營。項目完成后，村委會自持經營或交由公司經營，收入歸集體所有。此舉在進一步壯大村集體經濟的同時，還示范引領村民對自家住房進行升級改造以用于康養(yǎng)接待。在這一模式下，村民所有的閑置農房得到了免費升級改造以及后續(xù)的維護保養(yǎng)，6年期滿后戶主可以選擇自行經營或者出租給村委會統(tǒng)一經營。

三、X村盤活閑置資源的作用機理

X村閑置資源主要表現(xiàn)為閑置的農用地、集體建設用地、宅基地和農房等，這些農村閑置資源的盤活利用是一個系統(tǒng)工程，這個工程能否成功實施主要由四個方面的因素所決定。

(一)制度設計

農村閑置資源大多涉及土地問題，而土地又是農民賴以生存的根本，因此，在盤活農村閑置資源時從上到下都需要一整套制度設計，以保證在農民利益不受損的前提下進行農村閑置資源盤活利用的實踐和探索。

從盤活農村閑置資源的頂層設計來看，國家是鼓勵基層盤活農村閑置資源的，并且出臺了一系列規(guī)定。比如，2019年修正的《中華人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定：“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！盵2]農業(yè)農村部發(fā)布的《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》指出：“鼓勵村集體和農民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經營、合作經營、委托經營等方式，依法依規(guī)發(fā)展農家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等。……在尊重農民意愿并符合規(guī)劃的前提下，鼓勵村集體積極穩(wěn)妥開展閑置宅基地整治，整治出的土地優(yōu)先用于滿足農民新增宅基地需求、村莊建設和鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展。”[3]這些國家層面的制度設計為基層盤活利用農村閑置資源提供了政策依據(jù)。

從盤活農村閑置資源的基層實踐來看，基層政府需要根據(jù)國家政策制定具有針對性和可操作性的具體措施。比如，為支持X村盤活閑置資源，當?shù)卣朴喠恕禜縣利用農村集體建設用地支持特色小鎮(zhèn)發(fā)展康養(yǎng)旅游管理辦法(試行)》《H縣某特色小鎮(zhèn)土地征收補償安置方案》等政策。這些政策的制定和落實在保障了村民利益的基礎上，成功推進了X村盤活閑置資源項目的實施。

盤活農村閑置資源實際上是一個利益調整的過程，在這個過程中，需要用制度把相關各方的權利義務確定下來，以穩(wěn)定各方預期，這樣才能讓農村閑置資源活起來，以發(fā)揮資源利用的最大效益。

(二)利益平衡

X村在盤活農村閑置資源的過程中會涉及農戶、村委會和公司三方，他們之間既有著共同的利益聯(lián)接，又有著不同的利益訴求。就農戶而言，農戶手中的土地資源能否成功流轉并得到進一步的開發(fā)利用，是項目能否實施的關鍵，而農戶的土地流轉意愿是否強烈，又取決于農戶在項目實施中能夠獲得的收益是否符合農戶的心理預期，只要公司通過村委會向農戶支付的土地收益再加上農戶的其他收入與農戶的收入預期相差不是太大，一定規(guī)模的土地流轉才有可能實現(xiàn)。就村委會而言，村委會可以充當市場交易的紐帶和平臺，通過對村集體內農戶的組織和資源的整合，以一定的規(guī)模資源應對市場的風險和與公司之間的博弈。就公司而言，合法地取得土地資源的使用權和經營權是項目實施的重點，只有項目的落地實施，才能保障農戶和村委會合法收益的獲取。因此，如何兼顧和保障當事各方的合法權益，是盤活農村閑置資源的關鍵所在。在X村，農戶通過土地流轉和農房出租獲得了租金、分紅，實現(xiàn)了資源變現(xiàn)；公司取得了一定規(guī)模土地的合法使用權和經營權，不會因農戶毀約而財物兩空；村委會通過組織協(xié)調資源以及固定分紅壯大了集體經濟實力，讓各類利益主體聯(lián)接在一起。農戶、村委會、公司三方在盤活農村閑置資源的過程中即實現(xiàn)了自身利益，又達到了相互的利益平衡即雙贏，這是X村讓農村閑置資源活起來的動力之所在。

(三)平臺搭建

在當前農村經濟的發(fā)展中，“企業(yè)+農戶”是比較常見的一種發(fā)展模式。這種模式的優(yōu)點在于有利于生產和市場的對接，有利于農業(yè)的規(guī)模化和集約化，有利于生產成本的降低和比較收益的提升，但缺點也是顯而易見的，這表現(xiàn)為：一是信息的不對稱容易造成合約的不公平，從而使合約失敗或者違約；二是農戶的利益無法得到切實保障。農戶的收益始終只能是公司利潤中的很小一部分，農戶受益不充分，且公司對市場風險的應對往往會向農戶轉嫁或傳遞，一旦市場前景不好，公司就會棄農戶而轉向其它領域。在這種情況下，搭建平臺以鏈接公司和農戶，從而規(guī)避雙方在合作過程中可能面臨的風險就顯得尤為重要。在X村，村委會就成了公司和農戶相互鏈接的平臺。農戶依靠村委會這個平臺，將閑置農地、宅基地和農房等資源通過聯(lián)營入股、固定分紅、買斷等方式整合集中到村委會名下，這既實現(xiàn)了資源變現(xiàn)，又穩(wěn)定了自身收益，同時還規(guī)避了市場風險；公司與村委會簽訂合同，取得上述資源的使用權、經營權，讓自身擁有的資金、人才和技術優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，在追求公司盈利最大化的同時，有效避免了與農戶直接聯(lián)系可能發(fā)生的契約風險；村委會將零散的閑置集體建設用地、農地、宅基地和農房以及勞動力等資源整合集中起來，統(tǒng)一交由公司經營，起到防火墻、隔離帶的作用。此舉在確保農戶利益不受損的基礎上，壯大了集體經濟實力，還能更好地協(xié)調服務于公司的發(fā)展。這就形成了“企業(yè)+平臺(村委會)+農戶”的新發(fā)展模式，平臺的牽線搭橋和保駕護航作用得到了充分的體現(xiàn)。

(四)產業(yè)基礎

盤活農村閑置資源需要資金支持、項目支撐，如果僅憑政府財政投入來盤活農村閑置資源是不具有可持續(xù)性的。因此，如何吸引社會資本來投資是農村閑置資源轉起來、活起來的關鍵。要吸引社會資本投資，必須讓其有利可圖，而這建立在可以盈利或者有前景的產業(yè)基礎之上。就X村來說，社會資本之所以敢來該村投資，就在于該村所具有的產業(yè)前景。近年來，由于當?shù)卣畬叼B(yǎng)產業(yè)的打造和推廣，康養(yǎng)已經成為當?shù)氐囊粋€支柱性產業(yè)，現(xiàn)已形成擁有數(shù)十萬消費人群的康養(yǎng)市場，而且這一市場規(guī)模還在不斷擴大。X村優(yōu)越的自然環(huán)境、恬靜的田園風光、舒適的氣候條件等就使其擁有了發(fā)展康養(yǎng)產業(yè)的良好條件，這是吸引社會資本前來投資的重要原因。一旦社會資本被吸引進來，農民手中的閑置資源就有了盤活利用的條件，資源變資產成為可能。所以，盤活農村閑置資源需要一定的產業(yè)基礎作為支撐，這是讓農村閑置資源活起來的根本。

四、結論與建議

(一)主要結論

隨著工業(yè)化、城市化進程的加快，一部分農民進入城鎮(zhèn)務工、創(chuàng)業(yè)，進而在城鎮(zhèn)購置住房長期生活并成為新的城鎮(zhèn)居民，他們在農村留下的宅基地和住房等資源就長期處于閑置狀態(tài)。與此同時，在農村進行的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整中，有部分村小學、養(yǎng)老院、村活動陣地等設施和土地閑置遺留下來。如何將這些以土地為特征的農村閑置資源盤活利用起來就成為三農中急需解決的一個問題。為破解此問題，四川省X村進行了有益的探索，其做法對盤活農村閑置資源具有一定的借鑒意義和推廣價值。

1.符合政策導向是盤活農村閑置資源的前提

X村盤活農村閑置資源的做法正是對中央和相關部委文件精神的實踐和遵循。《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的意見》《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《中華人民共和國土地管理法》《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》《農業(yè)農村部關于積極穩(wěn)妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》等文件和法規(guī)對盤活農村閑置集體建設用地、宅基地和住宅等都有明確的指導原則。X村關于農地流轉、集體建設用地開發(fā)使用和宅基地流轉使用等做法均遵循了農村產權制度改革“三權分置”的改革原則，符合中央對農村產權制度改革的目標和要求。這是X村成功盤活利用該村閑置資源的前提。

2.服務鄉(xiāng)村振興是盤活農村閑置資源的核心

《農業(yè)農村部關于積極穩(wěn)妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》指出：“積極穩(wěn)妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，要突出服務鄉(xiāng)村振興?！盵4]X村盤活農村閑置資源始終圍繞鄉(xiāng)村振興展開，其做法是對“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！编l(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的具體實踐。X村通過土地流轉提升改造葡萄產業(yè)，適應了新時期農業(yè)產業(yè)升級發(fā)展的需求；合作開發(fā)集體建設用地，促進了城鄉(xiāng)之間要素的合理流動；宅基地有償退出、閑置農房抵押置換，盤活了農村閑置資源，拓寬了農民增收渠道；集體經濟實力的不斷壯大，為人居環(huán)境改善、文化基礎設施和美麗宜居鄉(xiāng)村建設提供了財力支撐；村委會核心作用的發(fā)揮，使農村基層組織建設得到加強，鄉(xiāng)村治理體系進一步完善。這些成果讓村民感受到了“讓農業(yè)成為有奔頭的產業(yè)，讓農民成為有吸引力的職業(yè)，讓農村成為安居樂業(yè)的美麗家園”[5]的希望所在。

3.形成產業(yè)業(yè)態(tài)是盤活農村閑置資源的基礎

從產業(yè)發(fā)展來看，讓X村閑置資源活起來的基礎是產業(yè)?！氨P活利用農村閑置宅基地和住宅，主要有兩種利用模式：整治和再利用?！盵6]對農村閑置的集體建設用地和宅基地等資源進行整治和再利用，都需要大量的資金支持。如果僅靠政府財政投入去把農村閑置的集體建設用和宅基地等資源清退并集中起來，這是有很大難度的，而且也不可持續(xù)。針對此難題，X村的做法是依靠特色產業(yè)吸引社會資本來進行投資，從而把農村閑置的集體建設用地、宅基地等資源盤活利用起來。在社會資本的投入下，該村的葡萄種植產業(yè)和康養(yǎng)旅游產業(yè)進一步發(fā)展壯大。在產業(yè)帶動下，X村不僅盤活了集體建設用地、宅基地和農房等閑置資源，還增加了農民收入，壯大了村集體經濟。因此，如果缺乏產業(yè)支撐，盤活農村閑置資源就會成為無源之水，難以為繼。

(二)相關建議

四川省X村盤活利用閑置資源的經驗，對廣大農村地區(qū)如何盤活利用閑置的集體建設用地、宅基地和農房等資源提供了思路。同時，為了更好地將農村閑置資源盤活利用起來，筆者提出以下幾點建議。

1.要進一步加快農村產權制度改革步伐，為盤活農村閑置資源注入活力

從農村土地制度改革到農村集體產權制度改革，農業(yè)農村改革已經進入了深水區(qū)，在很多地區(qū)，農村集體資產歸屬不清、權責不明的狀況，極大地制約了農村集體經濟的發(fā)展步伐，如何讓農村“沉睡的資產”醒起來、活起來、動起來，這是當下擺在我們面前的“必答題”。這就要求在農村土地承包經營權確權登記頒證的基礎上，加快對農村各類資產的確權頒證工作，促進農村各類資產交易的合法、有序進行。特別是在農村宅基地改革方面，不僅要支持以租賃、合作的方式利用農村閑置宅基地和閑置農房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，更要在戶有所居、有序退出的前提下，制訂獎勵扶持政策，在更大規(guī)模、更大范圍內，鼓勵村集體組織內的更多村民自愿有償退出宅基地，在統(tǒng)一、節(jié)約規(guī)劃使用宅基地的同時，將集約整合起來的宅基地資源與其它經濟組織合作，聯(lián)合經營和有償使用，以盤活農村閑置宅基地等資源。

2.要建立穩(wěn)定的利益聯(lián)接機制，為盤活農村閑置資源提供動力

在引進社會資本盤活利用農村閑置資源的過程中，往往會涉及農戶、村集體經濟組織和公司三方利益。如何使這三者之間的利益聯(lián)接更加牢固緊密，真正做到一榮俱榮、一損俱損，對于盤活農村閑置資源至關重要。在盤活農村閑置資源相關項目順利實施，公司實現(xiàn)盈利的情況下，村集體經濟組織和農戶在享受租金、分紅等收益的同時，要承擔起協(xié)調服務職責，共同維護好公司的發(fā)展環(huán)境，公司也應主動深入到農戶的生產生活當中，形成“一家親”的良好氛圍；在市場行情變化，公司經營困難的情況下，當事各方更是要有同舟共濟、共克時艱的態(tài)度和決心，一起為公司的生存出把力、搭把手，絕不能出現(xiàn)有利一擁而上，無利一哄而散的混亂局面。因此，建立資源出租方和利用方的利益聯(lián)接機制，對持續(xù)盤活利用農村閑置資源至關重要。

3.要保留農地、宅基地等農村閑置資源的社會保障功能，為進城農民留一條退路

盡管現(xiàn)在有很多農民進城居住，但他們大多數(shù)不愿意放棄在農村的承包地、宅基地、農房和農村戶口等，“由于缺少對在城市體面安居的預期，農民進城時大多會留下返鄉(xiāng)退路，而不愿選擇‘不可逆’的進城策略，最重要的是保留他們在農村的宅基地與耕地”[7]。在賀雪峰教授看來，農民進城后并不同步退出農村宅基地并非土地資源的浪費，而是一種必要的資源冗余，這樣一種資源冗余是一種社會保險，是農民的基本保障，也是中國現(xiàn)代化進程中必須的保險。所以，面對農村大量存在的閑置宅基地、農房等資源，目前應該以盤活利用為主，即便是清退也應該充分尊重農民的自主權利，而不應該把退出宅基地作為農民進城落戶的條件，或者讓農民“被上樓”?！爸袊晕闯霈F(xiàn)類似其他發(fā)展中國家?guī)缀醵即嬖诘拇笠?guī)模城市貧民窟，關鍵是為進城農民工‘在農村留條后路，一旦在城里待不下去了，還能回到農村’。從實踐上看，這條后路就是農民仍然保有農村的宅基地、住房和承包地，當農民工難以在城市體面安居時，他們隨時可以返回農村居住和耕種土地?！盵7]因此，在合理開發(fā)農村閑置資源的同時，還須兼顧農村閑置宅基地、住房和承包地等資源的社會保障功能，為進城農民留一條退路。