“超行政治理”：黨建引領(lǐng)的基層治理邏輯與工作路徑

彭 勃 杜 力

2021年7月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》進(jìn)一步明確了政黨回歸社會、黨委領(lǐng)導(dǎo)治理、黨建引領(lǐng)社會的政策目標(biāo)?；鶎狱h組織已經(jīng)成為破解基層治理難題的重要抓手。新時代政黨治理基層主要體現(xiàn)出政治的邏輯，它強(qiáng)調(diào)將政黨從繁雜的基層行政事務(wù)中解放出來，進(jìn)一步體現(xiàn)出我國基層治理的制度優(yōu)勢，以加強(qiáng)黨的建設(shè)提升基層治理效能，以治理績效鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。[1]以執(zhí)政黨基層組織為中心的基層治理模式有別于以政府為主導(dǎo)的行政化治理。在政府主導(dǎo)的行政化治理模式下，國家通過官僚制運(yùn)用專斷性權(quán)力實(shí)現(xiàn)對基層社會的管控，其治理邏輯是效率邏輯，具有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、事本主義和專業(yè)治理的核心特征。[2]在以執(zhí)政黨基層組織為中心的基層治理模式下，國家通過政黨組織運(yùn)用基礎(chǔ)性權(quán)力推動基層治理有效運(yùn)作，具有使命擔(dān)當(dāng)、整合主義和回應(yīng)社會的核心特質(zhì)。它在本質(zhì)上并非另起爐灶地簡單替代行政化治理，而是對其進(jìn)行補(bǔ)充、校正和超越，以解決行政化治理的固有弊端。筆者在本文中將其概括為 “超行政治理”。

目前，無論是實(shí)務(wù)界的政策實(shí)踐，還是學(xué)術(shù)界的理論成果，都明確了執(zhí)政黨在基層社會中的治理優(yōu)勢，并傾向于將其總結(jié)為“中國之治”制度優(yōu)勢的具體表現(xiàn)。但是，他們往往只是解讀了基層黨建通過哪些具體的舉措，推動了多元治理主體參與基層社會治理，并未對這些舉措背后的經(jīng)驗(yàn)邏輯進(jìn)行有效的解釋，并未從整體上闡釋基層黨建引領(lǐng)的整體功能和系統(tǒng)性價(jià)值。挖掘黨建引領(lǐng)基層社會治理背后的因果邏輯，不僅有助于揭示黨建撬動基層治理的因果機(jī)制，也有助于提煉中國本土化的治理理論。因此，本文將圍繞這些問題展開探討：基于中國基層治理場景的“超行政治理”的具體內(nèi)涵是什么？其有效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度邏輯是什么？發(fā)揮治理功效的運(yùn)行機(jī)制有哪些？

一、基層黨建的治理功能

進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的地方實(shí)踐日益豐富，國內(nèi)學(xué)術(shù)界逐漸認(rèn)識到如何有效發(fā)揮執(zhí)政黨的組織優(yōu)勢是將“制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能”的關(guān)鍵。因此，有學(xué)者指出，應(yīng)當(dāng)基于中國的國家治理經(jīng)驗(yàn)，重視政黨在國家治理中的建設(shè)性作用，建立國家-政黨-社會的三維分析框架，總結(jié)中國場景的治理理論。[3]沿著這種極具理論抱負(fù)的學(xué)術(shù)理路，國內(nèi)學(xué)術(shù)界圍繞基層治理中的政黨進(jìn)行了有益的學(xué)術(shù)探索。這主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，政黨引領(lǐng)基層治理的邏輯起點(diǎn)。隨著國家力量的退場，基層政權(quán)的“懸浮化”使得國家難以有效地將原子化、碎片化的個體組織起來。為了克服懸浮化造成的治理困境，執(zhí)政黨加強(qiáng)基層黨建以政黨嵌入激發(fā)基層治理主體的活力，再造基層社會治理秩序[4]。因此，政黨嵌入基層治理場域，其目標(biāo)是激發(fā)“活力”和再造“秩序”[5]。一方面，執(zhí)政黨通過向基層社會拓展組織網(wǎng)絡(luò)，為治理重心下移奠定了組織基礎(chǔ)[6]。另一方面，在組織嵌入的基礎(chǔ)上，執(zhí)政黨發(fā)揮其樞紐型組織的功能優(yōu)勢，以資源輸入和黨員下沉的方式，助推社會治理共同體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對基層社會的“授權(quán)賦能”。[7]可見，政黨引領(lǐng)基層治理的基本邏輯是以“政治”激活“共治”，通過強(qiáng)化政黨與社會的互動，重構(gòu)社會聯(lián)結(jié)機(jī)制，促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)。[8]但是，“活力”與“秩序”之間始終具有內(nèi)在張力。轉(zhuǎn)型社會需要解決的首要問題是“秩序”而非“自由”，畢竟“人類可以有秩序而無自由，卻不能有自由而無秩序”[9]。所以，政黨引領(lǐng)基層治理的核心導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)是治理權(quán)威的再造，在秩序建構(gòu)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)治理與服務(wù)的平衡。[10]

第二，政黨引領(lǐng)基層治理的行動策略。中國共產(chǎn)黨是“作為整體的政黨”，具有強(qiáng)大的整合能力，是基層治理場域中的治理主體和治理資源的整合平臺。[11]為了實(shí)現(xiàn)對治理要素的有效整合，執(zhí)政黨主要從組織嵌入、政治吸納和黨建引領(lǐng)三個方面展開行動。[12]

首先，組織嵌入并非組織擴(kuò)張，而是通過開放式黨建構(gòu)建“黨社雙向開放”的組織結(jié)構(gòu)，以“組織化嵌入”破解社會的“結(jié)構(gòu)性割裂”。[13]一方面，這種“組織化嵌入”實(shí)質(zhì)是以強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)為契機(jī)，運(yùn)用政黨補(bǔ)位的方式推動社會整合，從而達(dá)到社會建構(gòu)的目標(biāo)。[14]另一方面，“組織化嵌入”將執(zhí)政黨作為一種“場結(jié)構(gòu)”嵌入基層社會，為破解基層治理碎片化問題提供了必要的結(jié)構(gòu)性要件。[15]這種“場結(jié)構(gòu)”的整合功能主要體現(xiàn)為以創(chuàng)新基層黨建方式促進(jìn)條塊整合，從而形成國家治理基層社會的合力。[16]其次，政治吸納是進(jìn)行治理要素重組的重要方式。執(zhí)政黨通過政治吸納將多樣化的治理要素整合進(jìn)特定的治理場域，推動聯(lián)建共治，激發(fā)基層社會活力。[17]一方面，執(zhí)政黨以政治議事協(xié)調(diào)機(jī)制作為結(jié)構(gòu)性支撐，實(shí)現(xiàn)對各級政府的有效滲透。[18]另一方面，執(zhí)政黨通過黨建渠道實(shí)現(xiàn)對社會精英的政治吸納，賦予表現(xiàn)優(yōu)秀的社會組織領(lǐng)導(dǎo)人政治身份，增強(qiáng)其政治話語權(quán)。[19]最后，黨建引領(lǐng)是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的政治機(jī)制。它主要依托價(jià)值引領(lǐng)[20]和服務(wù)引領(lǐng)[21]強(qiáng)化執(zhí)政黨對基層社會的領(lǐng)導(dǎo)力和回應(yīng)力。其中，價(jià)值引領(lǐng)通過政策宣講和政治宣傳等手段向基層社會傳遞特定的政治價(jià)值和文化觀念，強(qiáng)化基層社會的政黨認(rèn)同和政治參與。[22]服務(wù)引領(lǐng)則以聚焦基層社會需求，培育社會組織，鍛造公共空間和構(gòu)建政治溝通紐帶等方式，增強(qiáng)執(zhí)政黨的政治回應(yīng)性。[23]

從既有研究的基本特征來看，國內(nèi)學(xué)術(shù)界已經(jīng)逐步超越“國家-社會”二分的理論框架，在基層治理研究中引入“政黨視角”，產(chǎn)生了如“政黨統(tǒng)合”[24]“開放式黨建”[25]“組織社會”[26]等本土化概念。盡管如此，既有關(guān)于政黨與基層治理的研究仍然存在如下不足：第一，主要以黨建邏輯分析基層黨組織，忽視政黨的“元治理”功能。這種基于黨建邏輯展開的學(xué)理分析，通常從加強(qiáng)基層黨建的重要性出發(fā)，對政黨引領(lǐng)基層治理的必要性及其優(yōu)勢作出理論解釋。但是，政黨治理基層的邏輯應(yīng)當(dāng)是多重制度邏輯的復(fù)合，既非遵循單一的黨建邏輯，也非一味強(qiáng)調(diào)治理邏輯，更非政府科層組織的行政邏輯，而是尋求管理、服務(wù)與治理的平衡。[27]第二，既有研究側(cè)重于宏觀層面的理論分析，對黨建引領(lǐng)下的基層治理創(chuàng)新往往采取整體性概括的方法，對具體的基層黨建實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏細(xì)致、深入的分析。因而，此類研究常常理論性較強(qiáng)，而實(shí)證性不足。第三，在政黨與基層治理的實(shí)證研究中，既有研究在對不同地方的基層黨建創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)有益的黨建創(chuàng)新舉措對發(fā)揮基層黨組織治理優(yōu)勢的重要意義，卻并未對這些黨建創(chuàng)新實(shí)踐為何能夠促進(jìn)基層治理有效化作出必要的因果解釋。因此，本文將在理論分析與實(shí)證研究相結(jié)合的基礎(chǔ)上，力圖探究執(zhí)政黨如何突破基層行政化治理，實(shí)現(xiàn)基層治理的有效化。

二、行政邏輯主導(dǎo)下的基層治理困境

與社會管理不同，理想情況下基層社會治理是在國家權(quán)力與社會權(quán)力交互作用下，多元治理主體，如政府、企業(yè)、社會組織與公民等，共同合作治理社會的過程。[28]因此，理想型的基層社會治理形態(tài)應(yīng)當(dāng)是行政邏輯、市場邏輯和社會邏輯有效互動的結(jié)果。然而，當(dāng)市場介入不充分，社會發(fā)育不健全時，國家力量與社會力量在基層治理場域便呈現(xiàn)強(qiáng)國家-弱社會狀態(tài)。在這種力量對比失衡的情況下，市場和社會的自主性和功能性難以得到有效發(fā)揮，只能依附于國家力量發(fā)揮一定的治理功能?；鶎由鐣卫硇螒B(tài)也隨之由多元互動邏輯演變?yōu)樾姓壿嬛鲗?dǎo)，最終演化為行政化治理。[29]從現(xiàn)代中國的基層治理實(shí)踐來看，行政化治理一直存在，由其引發(fā)的基層治理困境也從未離去。

盡管行政化治理依靠科層組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn)能實(shí)現(xiàn)高效的專業(yè)化治理，但是科層制的組織特性與治理社會化之間的內(nèi)在張力，也在基層治理場域形成諸多治理問題。

第一，基層治理被科層組織的橫向結(jié)構(gòu)所切割，造成治理碎片化問題?？茖咏M織是一個高度專業(yè)化的體系。它通過精細(xì)化的職能分工，在促進(jìn)治理技術(shù)化的同時，也以清晰的權(quán)責(zé)邊界在部門與部門之間建立起堅(jiān)實(shí)的組織壁壘，最終導(dǎo)致結(jié)構(gòu)功能的碎片化。[30]然而，隨著社會流動性的增強(qiáng)，基層治理場域中的公共事務(wù)日益復(fù)雜化和多樣化，碎片化的治理結(jié)構(gòu)難以有效應(yīng)對復(fù)雜化的基層治理，妨礙基層治理的有效運(yùn)行。

第二，基層治理陷入科層組織的垂直化結(jié)構(gòu)，造成向上依賴，治理活力衰減。它以“自上而下”和“上下分治”的方式實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)作。[31]在這種權(quán)力運(yùn)作方式影響下，上級政府往往以高位推動和行政命令的方式將其治理任務(wù)通過條線轉(zhuǎn)移到基層政府。然而，基層政府由于人員編制限制和屬地管理責(zé)任等原因，在治理過程中往往處于人少事多、責(zé)大權(quán)小的尷尬境地。為此，基層政府工作人員的工作重心往往隨著上級政府及領(lǐng)導(dǎo)的注意力轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，疲于應(yīng)付上級任務(wù)，造成對本轄區(qū)居民需求的回應(yīng)性不夠，導(dǎo)致治理與服務(wù)的割裂。

第三，基層治理被內(nèi)向封閉型的科層體系所籠罩，造成治理過程中的“行政吸納”與“行政遮蔽”現(xiàn)象。一是基層政府對基層自治組織的“行政吸納”。隨著上級政府及其職能部門治理任務(wù)的下沉，基層政府承擔(dān)的治理任務(wù)急劇增加。為了緩解自身的治理壓力，基層政府通過組織下沉的方式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)工作站和居委會的一體化。同時，通過項(xiàng)目制以治理資源輸入的方式將治理任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給基層自治組織?？梢?，基層政府以組織控制和資源依賴的方式推動了基層自治組織的科層化，實(shí)現(xiàn)行政吸納社會。[32]二是基層政府對居民訴求的“行政遮蔽”。這種行政遮蔽政治的方式，只是隱藏了基層治理過程中的利益矛盾，并沒能有效解決矛盾。

三、 “超行政治理”的基礎(chǔ)、機(jī)制與目標(biāo)

不少文獻(xiàn)都在研究如何消解行政化治理難題，提升基層治理效能。周雪光指出，中國國家治理的重要挑戰(zhàn)之一，是必須通過不斷打破封閉型官僚體制的常規(guī)狀態(tài)，以實(shí)現(xiàn)對行政化治理的糾偏。[33]在基層治理場域中，對行政化治理的糾偏并非依靠臨時性、任意性和非常規(guī)化的運(yùn)動型治理機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，而是以另一種常規(guī)化治理模式予以實(shí)現(xiàn)。[34]本文將基層黨建引領(lǐng)歸納為“超行政治理”，在理論上就屬于這一范疇。“超行政治理”是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的常規(guī)化治理模式，通過發(fā)揮執(zhí)政黨的組織整合功能、意識形態(tài)功能和利益聚合功能，構(gòu)建以空間為場域、以共治為導(dǎo)向，治理與服務(wù)相融合的多元主體協(xié)同治理格局。就其本質(zhì)而言，它是一種跨越組織邊界，超越行政邏輯的基層治理模式。主要體現(xiàn)在以執(zhí)政黨的治理權(quán)威性促進(jìn)基層治理有效性?？梢姡c行政化治理不同，“超行政治理”模式的組織基礎(chǔ)是政黨組織，而非行政組織。因此，“超行政治理”得以展開的制度邏輯也非專斷性權(quán)力和行政權(quán)威，而是基礎(chǔ)性權(quán)力和政黨權(quán)威。

(一)黨建引領(lǐng)“超行政治理”的權(quán)力基礎(chǔ)與權(quán)威主體

隨著基層自治制度的推行，以行政權(quán)力為代表的基層政權(quán)從鄉(xiāng)村社會和城市社區(qū)退場，基層社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)也隨之改變。從理論上講，政府主導(dǎo)的行政化治理再也無法直接依靠行政力量對基層社會實(shí)現(xiàn)絕對控制。就實(shí)踐而言，政府以行政吸納社會、行政遮蔽政治等方式延續(xù)行政邏輯主導(dǎo)基層治理，催生了“行政有效，治理無效”的基層治理困境。[35]

執(zhí)政黨自身的社會屬性注定其不能無視社會的反應(yīng)，以專斷性權(quán)力落實(shí)國家意志。因?yàn)椋h權(quán)威的塑造與維護(hù)源于社會的散布性支持。當(dāng)執(zhí)政黨依賴于專斷性權(quán)力，只注重提高效率而忽視回應(yīng)社會時，其治理效能和治理權(quán)威性便會隨之衰減。所以，執(zhí)政黨往往采取動員、說服、做思想工作等柔性方式，以基礎(chǔ)性權(quán)力將社會組織起來與政府進(jìn)行協(xié)商對話，實(shí)現(xiàn)國家意志的滲透和有效的社會整合。在這個過程中，它既依靠“以黨領(lǐng)政”的政治結(jié)構(gòu)，推動組織整合；也憑借價(jià)值理念的更新再造，推動意識形態(tài)話語的延續(xù)與創(chuàng)新；還通過密切聯(lián)系群眾，實(shí)現(xiàn)民意吸納和社會動員。[36]國家以政權(quán)還是政黨的方式組織社會，是形成行政化治理與“超行政治理”邏輯差異的結(jié)構(gòu)和權(quán)力基礎(chǔ)。

具體而言，“超行政治理”制度邏輯是基礎(chǔ)性權(quán)力的運(yùn)作與政黨權(quán)威塑造和維護(hù)。首先，以組織滲透構(gòu)建基礎(chǔ)性權(quán)力的運(yùn)作基礎(chǔ)。執(zhí)政黨通過組織下沉在城市社區(qū)和農(nóng)村社會建立黨支部，實(shí)現(xiàn)政黨組織體系向基層社會延伸，從而保持政黨與社會的密切聯(lián)系。同時，執(zhí)政黨通過復(fù)合型權(quán)力結(jié)構(gòu)將黨組織嵌入政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中，保持執(zhí)政黨對政府的有效領(lǐng)導(dǎo)。在這種“雙向嵌入”的組織形態(tài)下，執(zhí)政黨成為樞紐型組織，既整合并表達(dá)基層社會利益，也協(xié)調(diào)并動員國家資源。[37]其次，以政黨動員助推社會成長，促進(jìn)政社合作共治。執(zhí)政黨以價(jià)值和情感作為動員的媒介，通過黨的學(xué)習(xí)教育活動激發(fā)黨員踐行初心使命，積極履職擔(dān)責(zé)的政治情感，促進(jìn)基層黨組織的黨建合作。在執(zhí)政黨的動員下，黨員下沉基層鞏固了政黨與社會的關(guān)系，不同類型組織間的黨建合作也促進(jìn)了政府與社會的聯(lián)結(jié)。因此，以動員而非命令的方式，不僅構(gòu)建了扁平化的組織網(wǎng)絡(luò)，而且有利于增進(jìn)政黨成員和群眾的政黨認(rèn)同，塑造并維護(hù)執(zhí)政黨的權(quán)威和合法性。[38]最后，以話語轉(zhuǎn)換提升治理效能，提升社會和人民群眾對政治系統(tǒng)的特定性支持，并增強(qiáng)其對政黨的散布性支持。執(zhí)政黨通過話語轉(zhuǎn)換的方式，將基層治理活動轉(zhuǎn)換為服務(wù)供給活動，將群眾由治理的對象轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的對象，降低基層治理活動的強(qiáng)制性，提升人民群眾的參與感和獲得感。一方面，執(zhí)政黨采取資源整合的方式不斷改善和提高治理場域的公共服務(wù)質(zhì)量，將促進(jìn)社會治理與提升公共服務(wù)相統(tǒng)一，推動國家公共政策的有效執(zhí)行，提升基層治理效能，從而增強(qiáng)政治系統(tǒng)的特定性支持。另一方面，以執(zhí)政黨為核心的基層治理結(jié)構(gòu)也因良好的治理效能，獲得了基層社會對執(zhí)政黨的政治認(rèn)同和情感認(rèn)同，進(jìn)而為執(zhí)政黨提供了源源不斷的散布性支持，形塑并維護(hù)了政黨權(quán)威。

(二)黨建引領(lǐng)“超行政治理”的運(yùn)作機(jī)制

從當(dāng)前執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的實(shí)踐來看，執(zhí)政黨主導(dǎo)下的“超行政治理”機(jī)制，表現(xiàn)為空間塑造、政治引領(lǐng)和社會動員三個方面，推動基層治理有效化。

1.空間塑造機(jī)制

空間塑造機(jī)制是一種整體性黨建方式。[39]它以特定空間場域作為黨建聯(lián)建共治的物理空間基礎(chǔ)，借助執(zhí)政黨的“雙向嵌入”結(jié)構(gòu)重塑權(quán)力空間，致力于構(gòu)建同一治理場域下的集體行動網(wǎng)絡(luò)。這種治理機(jī)制具有雙重目的，一是以空間治理破解基層黨建的“科層化漩渦”[40]，二是將黨建融入治理過程，實(shí)現(xiàn)政黨引領(lǐng)治理。與傳統(tǒng)的單位化黨建不同，空間化黨建突破了黨建活動組織壁壘。在傳統(tǒng)的單位化黨建模式下，黨建活動呈現(xiàn)碎片化和分割化特征。首先，黨建活動在國家政權(quán)組織體系內(nèi)部形成了以組織邊界為基礎(chǔ)的層級化、部門化黨建。由于執(zhí)政黨的組織體系與國家政權(quán)組織體系高度重合，機(jī)關(guān)黨建往往依托黨政科層體制進(jìn)行運(yùn)作，從而形成了具有科層組織專業(yè)化、碎片化特征的組織封閉型黨建。其次，黨建活動在政府、市場與社會之間形成了以領(lǐng)域邊界為基礎(chǔ)的分割化黨建。在政府組織、國有企業(yè)、事業(yè)單位和社區(qū)中，黨建活動以單位和社區(qū)為基礎(chǔ)，借助單位組織和社區(qū)的權(quán)力和資源強(qiáng)化黨建引領(lǐng)。而在社會領(lǐng)域，由于缺乏權(quán)力依托和資源保障，“兩新”組織、樓宇組織和園區(qū)組織的黨建活動面臨“數(shù)量覆蓋”與“組織空轉(zhuǎn)”的困境。[41]這種領(lǐng)域封閉型黨建不僅造成了不同主體的治理功能分割，而且加劇了社會主體在基層治理場域的邊緣化程度。

與之相反，空間塑造機(jī)制以空間場域替代單位場景，通過黨建活動的開放化破解行政化治理引發(fā)的基層治理碎片化和封閉化困境。具體而言，空間化黨建主要依靠以黨建促協(xié)調(diào)和以黨建促合作兩條路徑，推動基層治理的共建共治共享。第一，以黨建活動促進(jìn)條塊協(xié)調(diào)和層級聯(lián)動?？臻g化黨建通過部門間的黨建協(xié)同和跨層級的黨建聯(lián)建的方式，將黨建活動與基層治理活動相融合，并以黨建協(xié)商推動治理聯(lián)動，從而促進(jìn)國家權(quán)力的整體性行動，避免基層治理碎片化。第二，以黨建活動推動政企、政社合作，實(shí)現(xiàn)國家與社會的協(xié)同治理?？臻g塑造機(jī)制通過建立黨建聯(lián)盟的方式，發(fā)揮執(zhí)政黨的政治吸納功能，將處于同一治理場域中的市場主體和社會力量納入?yún)f(xié)作共治的治理框架中。在這種整體性黨建框架下，執(zhí)政黨通過發(fā)揮政黨的樞紐型組織功能，既能以信息互通的方式打破行政化治理的權(quán)力壟斷，也能以資源共享的方式助推社會力量的成長，破除行政化治理的資源壟斷?？傊?，空間塑造機(jī)制以執(zhí)政黨的建設(shè)為紐帶，不僅實(shí)現(xiàn)了多元主體的組織聯(lián)結(jié)，也推動了同一空間場域中的治理聯(lián)動；既建立了基層治理統(tǒng)一戰(zhàn)線，也有利于避免治理資源的浪費(fèi)和治理權(quán)力的虛化。

2.政治引領(lǐng)機(jī)制

政治引領(lǐng)機(jī)制是執(zhí)政黨開動政黨機(jī)器，以常規(guī)化的政治學(xué)習(xí)和思想教育活動作為抓手，對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行政治規(guī)訓(xùn)的政治機(jī)制。這種常規(guī)化政治規(guī)訓(xùn)形式，以改造人的思想和行為為作用機(jī)制，其目的是馴服權(quán)力，避免官僚主義、形式主義等科層弊病引起的權(quán)力異化。

執(zhí)政黨通過政治教化等手段實(shí)現(xiàn)政治引領(lǐng)，有著特殊的歷史邏輯和組織背景。首先，現(xiàn)代中國的國家建構(gòu)是政黨領(lǐng)導(dǎo)人民締造國家的過程。[42]在現(xiàn)代中國的建構(gòu)過程中，中國共產(chǎn)黨將自身對于共產(chǎn)主義、社會主義的追求融入民族解放的救亡圖存運(yùn)動之中，以其強(qiáng)烈的使命感對社會進(jìn)行改造，并將自身嵌入國家，形成了“革命教化政體”。[43]這種有別于西方現(xiàn)代民族國家建構(gòu)的歷史過程，使得中國共產(chǎn)黨獲得了對國家進(jìn)行政治教化的權(quán)力。其次，中國共產(chǎn)黨作為工人階級領(lǐng)導(dǎo)的使命型政黨，不僅具有改造社會的歷史使命感和責(zé)任感，而且擁有實(shí)現(xiàn)社會改造的政黨能力。[44]它以政黨引領(lǐng)治理的方式，通過強(qiáng)化黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的思想政治教育，將黨建活動融入基層治理，實(shí)現(xiàn)治理社會向服務(wù)社會的話語轉(zhuǎn)變?？梢姡瑘?zhí)政黨在運(yùn)用政治教化機(jī)制規(guī)訓(xùn)權(quán)力的過程中，形成了一種使命-責(zé)任體制[45]，實(shí)現(xiàn)了基層治理行政邏輯向政治邏輯的轉(zhuǎn)換。

具體而言，政治引領(lǐng)機(jī)制主要通過黨員下沉和話語轉(zhuǎn)換兩條路徑運(yùn)作。首先，執(zhí)政黨通過黨員下沉，將黨員嵌入基層社會。在此基礎(chǔ)上，配合空間化黨建機(jī)制，推動政府與社會的有效銜接和互動。在這個過程中，下沉社區(qū)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部便成為政治系統(tǒng)中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。這主要表現(xiàn)在兩個方面。一是下沉黨員通過黨建實(shí)踐活動訪貧問苦，了解群眾的真實(shí)訴求，拓寬了國家與社會之間的政治溝通渠道，有利于避免垂直化、層級化的行政科層網(wǎng)絡(luò)對群眾利益訴求的選擇性屏蔽。二是下沉黨員能運(yùn)用其組織關(guān)系向基層社會輸入公共服務(wù)資源，提升基層社會的公共服務(wù)供給能力。其次，話語轉(zhuǎn)換是執(zhí)政黨進(jìn)行政治教化的關(guān)鍵。在行政化治理模式下，基層治理的過程被視為一個如何動用國家專斷性權(quán)力提升公共管理效率的過程。因此，行政化治理十分注重治理效率和控制成本。這種以效率為導(dǎo)向的治理方式極易引發(fā)官僚主義、形式主義等科層弊病，使執(zhí)政黨日益脫離群眾，產(chǎn)生“代表性斷裂”的政治危機(jī)。[46]

為此，執(zhí)政黨通過將黨建融入治理，以黨建活動的政治性和儀式化，激發(fā)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政治使命感和歷史責(zé)任感，從而實(shí)現(xiàn)基層治理邏輯的效率導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)導(dǎo)向。一方面，以黨的群眾路線教育實(shí)踐活動組織動員黨員下沉基層，讓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部主動融入群眾的生活世界，通過與群眾直接互動的方式將其納入政治進(jìn)程。另一方面，這種作為政治理念的群眾路線，不同于一般性政治參與的“公民權(quán)利”導(dǎo)向，而是落腳在對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的“政治教化”。[47]它通過深入生活、聯(lián)系群眾的方式強(qiáng)化黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對初心使命的認(rèn)識，將基層治理場域中的技術(shù)性官僚轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)群眾、聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的政治家。因此，黨員下沉聯(lián)系群眾的過程，本質(zhì)上也是將科層理性轉(zhuǎn)化為政黨集體理性的話語轉(zhuǎn)換過程。所以，政治教化機(jī)制不僅能彌合執(zhí)政黨的“代表性斷裂”，也能增強(qiáng)政黨回應(yīng)性，創(chuàng)造政治合法性?？傊?，政治教化機(jī)制通過開動政黨機(jī)器對國家權(quán)力進(jìn)行政治規(guī)訓(xùn)，打破了治理權(quán)力的壟斷，避免了行政化治理引起的治理封閉化和等級化。

3.社會動員機(jī)制

社會動員機(jī)制是執(zhí)政黨利用其政治資源，充分調(diào)動社會力量參與國家治理的政治行動。這種動員遵循的并非“政黨-階級”的邏輯，而是依照“政黨-群眾”的邏輯對社會進(jìn)行整合、動員和引領(lǐng)。[48]因此，中國共產(chǎn)黨在基層社會中的動員具有雙重目的：一是發(fā)揮政黨的政治吸納功能，促進(jìn)國家與社會的互動；二是以黨建聯(lián)結(jié)社會，促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)，培育社會力量。

與行政化治理下的社會控制機(jī)制相比，“超行政治理”的社會動員機(jī)制具有以下兩個基本特征。第一，從行為動機(jī)來看，社會動員機(jī)制的觸發(fā)基礎(chǔ)是價(jià)值理性和情感紐帶。它主要以黨的群眾觀點(diǎn)、群眾路線為價(jià)值引領(lǐng)，以黨員與群眾在公共交往中建立的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為情感紐帶。第二，從運(yùn)作邏輯來看，社會動員機(jī)制主要依靠政黨權(quán)威整合并引領(lǐng)社會，體現(xiàn)的是權(quán)威塑造與維護(hù)的邏輯，行政化治理下的社會控制機(jī)制則以國家權(quán)威為基礎(chǔ)，通過專斷性權(quán)力直接干預(yù)社會，體現(xiàn)的是權(quán)力運(yùn)作的邏輯。

具體而言，社會動員機(jī)制主要通過社會組織化和社會化黨建進(jìn)行組織運(yùn)作。首先，社會組織化以政黨嵌入社會的方式實(shí)現(xiàn)。執(zhí)政黨通過完善基層黨組織建設(shè)，在樓宇、物業(yè)、社會組織等新興社會空間內(nèi)嵌入黨組織，織牢織密基層社會的黨建網(wǎng)格，并推動黨建網(wǎng)格與治理網(wǎng)格的有機(jī)結(jié)合，從而將社會有效地組織起來。其次，社會化黨建旨在通過基層黨建活動的公開化，增強(qiáng)黨員的社會性，以政黨聯(lián)結(jié)社會的方式促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)。傳統(tǒng)的黨建活動重視政治性，而忽視了政黨的社會屬性。社會化黨建通過建立黨員志愿服務(wù)隊(duì)、組織社區(qū)公益活動等強(qiáng)互動性、強(qiáng)社會性和強(qiáng)服務(wù)性的活動方式，避免了黨建活動滑向“自娛自樂”的政治狂歡。最后，社會組織化和社會化黨建兩者之間密切聯(lián)系，相互配合，是社會動員機(jī)制發(fā)揮作用的關(guān)鍵。一方面，社會組織化既是社會化黨建的組織基礎(chǔ)，也是執(zhí)政黨進(jìn)行社會動員的組織依托。它通過拓展執(zhí)政黨的組織網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化政黨的社會聯(lián)系，為社會化黨建的社會效應(yīng)和有效的政黨動員奠定基礎(chǔ)。另一方面，社會化黨建以黨建活動的開放性和社會性，促進(jìn)黨群之間的公共交往，建立穩(wěn)定的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，為社會組織化和政黨動員提供情感紐帶。(“超行政治理”的基礎(chǔ)、機(jī)制及其目標(biāo)，請參見圖1)

圖1 “超行政治理”的基礎(chǔ)、機(jī)制及其目標(biāo)

四、“超行政治理”在A區(qū)社區(qū)改造項(xiàng)目中的形態(tài)細(xì)描

本文以上海市A區(qū)社區(qū)改造項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作為案例，對“超行政治理”進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)解釋。A區(qū)是上海市中心城區(qū)，是上海市城市化和工業(yè)化最早的地區(qū)之一。由于中心城區(qū)發(fā)展空間受限，部分城市住宅區(qū)年久失修，A區(qū)存在多處老舊小區(qū)。為了落實(shí)黨中央建設(shè)人民城市的要求，A區(qū)區(qū)委區(qū)政府在全區(qū)范圍內(nèi)分步實(shí)施社區(qū)改造項(xiàng)目，不斷改善人民群眾的住房條件，提升人民群眾的幸福感和獲得感。在此過程中，A區(qū)通過加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，以黨建優(yōu)化帶動治理升級，形成了以基礎(chǔ)性權(quán)力為基礎(chǔ)，以政黨權(quán)威再造與維護(hù)為旨向的“超行政治理”模式。

(一)黨建融入治理：社區(qū)改造項(xiàng)目中基礎(chǔ)性權(quán)力的運(yùn)作過程

為推動社區(qū)改造項(xiàng)目的精準(zhǔn)實(shí)施，A區(qū)采取了向執(zhí)政黨借力的行動策略。首先，在街道層面成立了以街道黨工委主要領(lǐng)導(dǎo)為主，街道各職能科室、駐區(qū)企業(yè)、基層自治組織共同參與的社區(qū)改造項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)合黨支部或黨建聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨對治理一線的組織覆蓋。其次，在完成組織滲透的基礎(chǔ)上，以黨的工作領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)合黨支部或黨建聯(lián)盟為軸心，在社區(qū)改造項(xiàng)目覆蓋的空間范圍內(nèi)開展聯(lián)合黨建行動。再次，在聯(lián)合黨建活動中，A區(qū)通過發(fā)動全街道黨員下沉社區(qū)，形成居民需求清單；通過發(fā)揮聯(lián)合型黨組織的樞紐功能實(shí)現(xiàn)基層治理場域內(nèi)的資源整合，形成治理資源清單；通過基層黨員的“雙報(bào)到”制度，摸清社區(qū)黨員的空間分布情況，形成社區(qū)黨員清單。最后，將三張清單借助黨建活動進(jìn)行融合，實(shí)現(xiàn)黨建與治理的有效銜接。

從A區(qū)社區(qū)改造項(xiàng)目的行動策略可以看到，A區(qū)在進(jìn)行社區(qū)改造過程中秉承的是執(zhí)政黨的政治邏輯，而非科層制的行政邏輯。對于為何選擇以黨的領(lǐng)導(dǎo)為主，行政干預(yù)為輔的行動策略。A區(qū)一位街道黨工委書記這樣說道：

對于老百姓來說，政府是強(qiáng)勢的，它代表著國家，具有行政強(qiáng)制力。在舊區(qū)改造過程中，政府的干預(yù)往往帶有強(qiáng)制性，或多或少會將政府自身的意志，甚至是個別領(lǐng)導(dǎo)干部的意志帶入其中，甚至有可能凌駕于居民意愿之上，形成對居民真實(shí)需求的屏蔽。這也是很多地方在舊區(qū)改造、拆遷等民心工程中容易發(fā)生強(qiáng)拆、上訪的原因。但是，我們黨就不一樣了，它的宗旨就是為人民服務(wù)。它要求我們對人民實(shí)行民主、對敵人進(jìn)行專政。因此，在舊區(qū)改造過程中，政黨不可能采用行政強(qiáng)制的方法去開展工作，只能采用說服、動員等民主方式。通過政黨的有效參與，在一定程度上能夠避免利益矛盾擴(kuò)大化，也能拉近黨和群眾的距離。(訪談編號：CHJ20200807)

由此可見，A區(qū)社區(qū)改造項(xiàng)目的運(yùn)作過程呈現(xiàn)出一種有別于行政化治理的基礎(chǔ)性權(quán)力運(yùn)作邏輯。第一，以組織嵌入整合碎片化的治理結(jié)構(gòu)。通過在基層治理場域建立聯(lián)合型黨組織，將多元治理主體納入集體行動框架之中。一方面，通過政治高配形成整合條塊部門的政治向心力，打破部門和層級間的組織壁壘；另一方面，通過發(fā)揮聯(lián)合型黨組織的組織功能，形成推動跨領(lǐng)域合作的政治整合力。第二，以黨建聯(lián)建發(fā)揮不同主體的治理優(yōu)勢，推動合作共治。在組織嵌入的基礎(chǔ)上，依托聯(lián)合型黨組織開展多元主體共同參與的黨建行動，協(xié)調(diào)各方的優(yōu)勢資源，發(fā)揮不同主體的比較優(yōu)勢，致力于實(shí)現(xiàn)共同的治理目標(biāo)。第三，在黨建活動中開動政治教化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理話語向黨建話語的轉(zhuǎn)換。A區(qū)將黨的群眾路線教育實(shí)踐活動與社區(qū)改造項(xiàng)目結(jié)合起來，以老舊小區(qū)為教育實(shí)踐活動的空間，通過黨員下沉、訪貧問苦等深入基層的方式，對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行“不忘初心、牢記使命”教育，將社區(qū)改造的治理過程轉(zhuǎn)變?yōu)辄h建學(xué)習(xí)教育過程?？傊?，A區(qū)在組織嵌入的基礎(chǔ)上，通過空間化黨建啟動政治教化機(jī)制，借道黨建的方式運(yùn)作基礎(chǔ)性權(quán)力，實(shí)現(xiàn)了基層治理行政邏輯向政治邏輯的轉(zhuǎn)換。

(二)組織整合：黨建聯(lián)席會強(qiáng)化行動協(xié)同

社區(qū)改造項(xiàng)目是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及房管、城管、財(cái)政、規(guī)劃等多個職能部門和多個老舊居民小區(qū)。為了做好社區(qū)改造這個民心工程，減少項(xiàng)目實(shí)施過程中的利益博弈和社會沖突，A區(qū)嘗試以黨建聯(lián)席會的方式實(shí)現(xiàn)空間治理過程中的條塊協(xié)同和政社合作。首先，這種方式發(fā)揮了政黨網(wǎng)絡(luò)“全覆蓋”的組織優(yōu)勢，將不同部門、不同層級、不同領(lǐng)域的治理主體聯(lián)結(jié)起來，從而打破組織壁壘和領(lǐng)域區(qū)隔，實(shí)現(xiàn)跨組織、跨領(lǐng)域的行動協(xié)同。其次，黨建聯(lián)席會符合各個治理主體的黨建工作需要，具有一定的正向激勵作用。它將黨建工作融入基層治理過程中，以基層治理創(chuàng)新的形式實(shí)現(xiàn)對黨建工作的升級和包裝，形成“亮點(diǎn)”工程，有利于黨建共同體成員共享“亮點(diǎn)”的紅利。最后，與一般的行政協(xié)調(diào)機(jī)制相比，黨建聯(lián)席會具有政治引領(lǐng)的功能，以政治功能的發(fā)揮協(xié)調(diào)治理行動，具有更強(qiáng)的協(xié)調(diào)引領(lǐng)能力和規(guī)范引導(dǎo)能力。它既能發(fā)揮政黨的政治勢能推動條塊合作，也能以黨內(nèi)政治協(xié)商的方式實(shí)現(xiàn)多元主體的行動協(xié)調(diào)。A區(qū)一位街道黨建辦工作人員對此談道：

現(xiàn)在，黨建聯(lián)席會是推動地區(qū)工作協(xié)調(diào)和治理合作的重要抓手。因?yàn)椋瑥闹醒氲降胤降念I(lǐng)導(dǎo)都非常重視黨建工作，尤其是十八大以來，更加強(qiáng)調(diào)基層黨組織建設(shè)。如果上級黨組織在巡視過程中發(fā)現(xiàn)某個基層黨組織存在組織渙散，領(lǐng)導(dǎo)不重視黨建工作等問題，會對相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行政治問責(zé)。所以，黨建是區(qū)里各職能部門、街道、社區(qū)和駐區(qū)單位的黨政領(lǐng)導(dǎo)都重視的共同議題。我們就是考慮到大家的這個現(xiàn)實(shí)需要，從減少大家工作負(fù)擔(dān)的實(shí)際出發(fā)，嘗試運(yùn)用黨建聯(lián)席會制度將涉及舊區(qū)改造的部門、社區(qū)和轄區(qū)駐區(qū)單位吸納進(jìn)來，大家一起商量怎么把黨建和舊區(qū)改造結(jié)合起來。這樣做的好處就是運(yùn)用黨建實(shí)現(xiàn)了治理與服務(wù)的融合，通過執(zhí)政黨促進(jìn)多元主體的跨組織協(xié)同，為舊區(qū)改造撬動更多治理資源。更為重要的是，與政府內(nèi)部的行政協(xié)調(diào)機(jī)制相比，黨建聯(lián)席會協(xié)調(diào)動員和組織整合的范圍更廣，其政治性也對黨政領(lǐng)導(dǎo)的“選擇性退出”形成了約束。(訪談編號：LS20200804)

從A區(qū)黨建聯(lián)席會制度的實(shí)踐來看，執(zhí)政黨通過組織網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)治理主體的有效聯(lián)結(jié)，以黨內(nèi)政治協(xié)商的方式，實(shí)現(xiàn)組織整合和行動協(xié)同。第一，執(zhí)政黨運(yùn)用黨建聯(lián)席會制度，發(fā)揮政黨網(wǎng)絡(luò)的“縱向到底，橫向到邊”的組織優(yōu)勢，以更加開放的黨建聯(lián)建共治方式，實(shí)現(xiàn)治理主體的跨部門、跨層級和跨領(lǐng)域合作。第二，多元主體的黨建工作需要是觸發(fā)空間化黨建機(jī)制的內(nèi)在動力。加強(qiáng)黨組織建設(shè)是多元主體面臨的共同政治任務(wù)，多元主體通過黨建聯(lián)席會這個資源交換平臺和溝通渠道，能夠借助其他治理主體的組織和資源優(yōu)勢，為自身的黨建工作注入活力，增添“亮點(diǎn)”，強(qiáng)化了不同組織之間的合作意愿。第三，與行政協(xié)調(diào)機(jī)制相比，黨建聯(lián)席會以其政治引領(lǐng)功能，對多元主體的理性行為形成了有效約束。在具有黨建功能的議事協(xié)調(diào)過程中，治理主體必須以主動擔(dān)當(dāng)、積極作為的態(tài)度體現(xiàn)其“先進(jìn)性”，這在一定程度上能夠避免基于個人利益、部門利益和單位利益采取“討價(jià)還價(jià)”行為，弱化了治理主體的議價(jià)能力。

(三)價(jià)值整合：群眾路線教育促進(jìn)治理共識

空間化黨建機(jī)制，主要是一種以組織動員為目標(biāo)的整合機(jī)制，其核心功能是為老舊小區(qū)提供豐富的治理資源，將駐區(qū)單位吸納為基層治理的重要組織資源。在A區(qū)的社區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)施過程中，除了這種以組織整合為旨向的治理機(jī)制外，還存在一種以“激活個人”為目標(biāo)的價(jià)值整合機(jī)制。這主要體現(xiàn)為A區(qū)在涉及社區(qū)改造項(xiàng)目的治理場域中，積極開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動，將治理場域轉(zhuǎn)變?yōu)檎谓袒瘓鲇?，以黨員下沉社區(qū)，開展走訪調(diào)研的方式替代傳統(tǒng)的參觀式學(xué)習(xí)和封閉式學(xué)習(xí)，讓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部深入人民群眾的生活，接受政治教育，從而實(shí)現(xiàn)治理過程與政治教育過程的有效銜接。A區(qū)一位下沉社區(qū)的黨員對此談道：

我們街道在涉及舊區(qū)改造的社區(qū)和居民小區(qū)積極開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動，發(fā)動全街道黨員干部下沉社區(qū)，通過實(shí)地走訪、慰問、溝通等方式，走進(jìn)老舊小區(qū)人民群眾的生活中，看真問題，聽真聲音，切實(shí)為群眾解決急難愁盼問題。盡管這種方式是為了了解民意，減少舊區(qū)改造過程中的矛盾沖突，但是，與一般的調(diào)查民意方式不同，群眾路線教育的方式無論在議題選擇、話風(fēng)、符號等方面都帶有明顯的政治性。它是我們黨初心使命的生動體現(xiàn)。因此，在這個具有政治學(xué)習(xí)和思想教育特征的黨建活動中，那些在日常工作當(dāng)中能夠成為“擋箭牌”的“理由”“借口”都不太好拿出來講。因?yàn)槟闶屈h員，你要體現(xiàn)你的“先進(jìn)性”和“責(zé)任擔(dān)當(dāng)”。(訪談編號：LS20200804)

不難看出，A區(qū)為了將社區(qū)改造項(xiàng)目打造為民心工程，減少空間改造過程中的利益矛盾，在治理場域內(nèi)積極開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動，這種政治教化機(jī)制通過黨員下沉社區(qū)實(shí)現(xiàn)黨員干部群體的價(jià)值整合，將行政科層組織中的“理性人”轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂姓h集體理性的“政治人”，從而將基層治理的效率邏輯轉(zhuǎn)換為服務(wù)邏輯。一方面，黨員下沉既是一個進(jìn)行組織學(xué)習(xí)和接受政治教育的過程，也是一個話語轉(zhuǎn)換的過程。執(zhí)政黨通過在群眾路線教育實(shí)踐活動中強(qiáng)化“初心使命”“先進(jìn)性”“聯(lián)系群眾”等政治話語和符號，實(shí)現(xiàn)對黨員干部的價(jià)值整合，形成“服務(wù)就是治理，服務(wù)為了治理”的政治共識，實(shí)現(xiàn)政黨的政治話語替代政府的行政話語。另一方面，在這個以政治教育為先導(dǎo)的空間治理過程中，服務(wù)邏輯和群眾話語已經(jīng)成為黨員干部的價(jià)值共識。因此，他們?yōu)榱梭w現(xiàn)自身的“先進(jìn)性”和“使命意識”，往往采取更加主動的積極治理姿態(tài)，以“超前治理”和“優(yōu)質(zhì)服務(wù)”提升群眾的獲得感和滿意度，從而實(shí)現(xiàn)治理效能的提升。

(四)社會整合：政黨的社會化助推社會建構(gòu)

在黨建融入治理的過程中，A區(qū)采取社會化黨建的行動策略，以黨建活動激發(fā)基層社會活力，促進(jìn)社區(qū)團(tuán)結(jié)。首先，完善執(zhí)政黨的基層組織網(wǎng)絡(luò)。A區(qū)在社區(qū)改造過程中，對社區(qū)流動黨員、在職黨員和退休黨員進(jìn)行了摸底。在此基礎(chǔ)上，拓展執(zhí)政黨的基層黨組織網(wǎng)絡(luò)，對樓宇空間、物業(yè)、業(yè)委會以及社區(qū)社會組織的黨組織體系進(jìn)行完善，加強(qiáng)執(zhí)政黨與基層社會的組織聯(lián)系，鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。其次，優(yōu)化政黨符號的空間布局，促進(jìn)基層治理的政黨在場化。A區(qū)通過利用樓道、立體墻面、社區(qū)宣傳欄、數(shù)字媒體等方式，將社區(qū)黨建網(wǎng)格的空間分布、黨員聯(lián)戶清單和黨建活動安排等信息傳遞給居民。同時，推動黨員亮身份、黨員家庭掛牌、黨組織亮承諾，以具體化、符號化的信息表達(dá)，促進(jìn)政黨與社會的符號互動，實(shí)現(xiàn)政黨在場化。再次，增強(qiáng)黨建活動的開放性和社會性。A區(qū)在社區(qū)改造過程中融入黨建活動，并運(yùn)用多樣化的黨建活動形式，克服封閉式政治學(xué)習(xí)引起的黨群關(guān)系割裂。例如，A區(qū)的黨建活動除了傳統(tǒng)意義上的政治學(xué)習(xí)、政策宣講之外，還開展社區(qū)微心愿認(rèn)領(lǐng)、志愿服務(wù)活動、公益捐贈等社會性、參與感較強(qiáng)的活動，增進(jìn)黨群聯(lián)系，厚植政黨權(quán)威的治理資本。最后，以黨員聯(lián)戶，促進(jìn)社區(qū)團(tuán)結(jié)。A區(qū)充分利用社區(qū)的黨員資源，以就近原則實(shí)施黨員聯(lián)戶制度，通過黨員聯(lián)結(jié)同一生活空間的居民群體，促進(jìn)社區(qū)團(tuán)結(jié)。

從A區(qū)社會化黨建的行動策略不難看出，A區(qū)進(jìn)行社區(qū)改造的過程，就是政黨權(quán)威與基層社會的互動過程。它旨在通過政黨引領(lǐng)，推動社會成長，增強(qiáng)治理過程的開放性和治理權(quán)力的扁平化。對此，A區(qū)一位社區(qū)黨支部書記說道：

在老舊小區(qū)改造過程中，為了便于居民反饋問題，提高社區(qū)化解鄰里矛盾、利益糾紛和社會治理風(fēng)險(xiǎn)的能力，我們采取“兩網(wǎng)融合”的辦法，將黨建網(wǎng)格與治理網(wǎng)格相結(jié)合。如果一個治理網(wǎng)格內(nèi)的黨員數(shù)量達(dá)到成立黨支部的要求，我們就成立黨支部，達(dá)不到就成立黨小組。總之，要讓黨組織覆蓋到社區(qū)每個治理網(wǎng)格。然后，推行黨員聯(lián)戶制度，根據(jù)黨員的住所將其編入相應(yīng)的治理網(wǎng)格。這樣做的好處是，黨建空間不僅與治理空間重合了，還與居民的生活空間重合了，便于黨員聯(lián)系群眾和開展工作。除此之外，我們的黨建活動也是緊緊圍繞老舊小區(qū)改造、居民的公共服務(wù)需求進(jìn)行針對性設(shè)計(jì)，讓黨建工作有的放矢。(訪談編號：LY20200807)

可見，A區(qū)的社會化黨建的主要邏輯是增強(qiáng)政黨的社會性，以政黨社會化助推社會建構(gòu)。第一，政黨向基層社會的組織拓展為黨員回歸社會提供了組織通道。隨著總體性社會的解體，工作空間和生活空間的分化，使得個體在生活空間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)日益消減，社區(qū)層面的社會聯(lián)結(jié)出現(xiàn)松動。A區(qū)通過“兩網(wǎng)融合”，以黨員回歸社會，回到生活空間的方式，密切政黨與群眾的事務(wù)性聯(lián)系，促進(jìn)了執(zhí)政黨與社會的有效互動。第二，發(fā)揮黨員的紐帶作用，推動社區(qū)利益整合。在社區(qū)改造過程中，居民利益的碎片化和需求的多樣化，使得政府在進(jìn)行舊區(qū)改造時往往面臨著防范社會風(fēng)險(xiǎn)的壓力。A區(qū)以黨員為動員居民參與協(xié)商議事活動的節(jié)點(diǎn)，運(yùn)用黨員的社會關(guān)系協(xié)調(diào)居民利益糾紛，形成社區(qū)共識?？傊珹區(qū)通過拓展組織空間和黨員聯(lián)結(jié)社會的方式，促進(jìn)了基層社會空間的再生產(chǎn)，助推現(xiàn)代熟人社區(qū)的構(gòu)建。[49]

五、理論小結(jié)與展望

從現(xiàn)代中國的國家建構(gòu)進(jìn)程來看，執(zhí)政黨先進(jìn)的階級性和革命性，使其成為“從社會中產(chǎn)生，并日益超然于國家和社會”的政治組織。執(zhí)政黨在領(lǐng)導(dǎo)治國理政的過程中，有著與政府主導(dǎo)的行政化治理全然不同的政治邏輯。國內(nèi)學(xué)術(shù)界長期沿用西方的國家-社會二元理論框架下對中國基層治理的圖景進(jìn)行理論解釋。在這種理論分析中，政黨要么被納入國家的范疇，要么被視為社會的部分，完全忽視了政黨組織的自主性和特殊性。因此，引入政黨視角，既是豐富基層治理研究對象，拓展其研究邊界的現(xiàn)實(shí)需要，也是尊重中國基層治理經(jīng)驗(yàn)，建構(gòu)中國理論話語體系的必然要求。

本文基于上海市A區(qū)的社區(qū)改造實(shí)踐，提煉出“超行政治理”的學(xué)術(shù)概念，以期解釋“中國之治”和黨建引領(lǐng)的基層治理邏輯。本文探討的初步結(jié)論和將要研究的問題包括：

首先，黨建引領(lǐng)所實(shí)現(xiàn)的“超行政治理”，并非是對行政化治理的簡單替代，而是對其有益的補(bǔ)充、校正和超越。在中國的基層治理中，行政化治理引起的治理體系分化、封閉化和等級化困境，一直困擾著基層社會?！俺姓卫怼币云涫姑鼡?dān)當(dāng)、整合主義和回應(yīng)社會的核心特質(zhì)，彌補(bǔ)條塊之間、層級之間和國家-社會之間的組織縫隙，形成了跨越組織邊界的合作治理框架。

其次，黨建引領(lǐng)的“超行政治理”，有著與行政化治理截然不同的制度邏輯。從合法性建構(gòu)來看，人民群眾的支持是執(zhí)政黨政治合法性和治理權(quán)威性的重要來源。因此，執(zhí)政黨與人民群眾之間是“動員-支持”的關(guān)系，而非“命令-服從”的關(guān)系。這種權(quán)威關(guān)系使得執(zhí)政黨難以動用強(qiáng)制手段進(jìn)行社會治理，只能采取做工作、說服、講感情等方式動員群眾。所以，“超行政治理”主要依靠政黨權(quán)威運(yùn)作基礎(chǔ)性權(quán)力，引領(lǐng)社會參與基層治理，其運(yùn)作的制度邏輯是政治整合和社會建構(gòu)，以強(qiáng)化政治性彌補(bǔ)政府體系的組織縫隙，以政黨社會化彌合黨群、干群關(guān)系的斷裂，構(gòu)建多元共治的治理格局。這種治理模式比行政化治理具有減少行政強(qiáng)制、貼近人民群眾和回歸社會的優(yōu)勢。[50]

再次，“超行政治理”在基層治理過程中的基本運(yùn)作樣態(tài)，是以黨建推動治理與服務(wù)的有效融合。在這個融合與互構(gòu)的過程中，執(zhí)政黨運(yùn)用黨建的政治性和儀式感將治理活動轉(zhuǎn)換為政治教育活動，將效率邏輯轉(zhuǎn)化為服務(wù)邏輯，將行政話語轉(zhuǎn)變?yōu)檎卧捳Z，從而提升政黨治理基層的效能，實(shí)現(xiàn)政黨權(quán)威再造。

最后，“超行政治理”的三種運(yùn)作機(jī)制之間相互促進(jìn)，共同作用于政黨權(quán)威的再生產(chǎn)。空間塑造機(jī)制以黨建促進(jìn)組織整合，形成基層治理的共治平臺，為跨越組織邊界的整體性治理提供組織基礎(chǔ)。政治引領(lǐng)機(jī)制以黨員下沉和黨的群眾路線教育實(shí)踐活動，加強(qiáng)對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行“不忘初心、牢記使命”的教育，以政黨機(jī)器規(guī)訓(xùn)行政權(quán)力的方式，實(shí)現(xiàn)價(jià)值整合。社會動員機(jī)制通過黨建聯(lián)結(jié)社會，實(shí)現(xiàn)政黨組織社會、引領(lǐng)社會，動員居民有序參與基層治理。三大機(jī)制相互配合，共同提升了居民的政治參與感、治理效能感和獲得感，促進(jìn)了執(zhí)政黨合法性和權(quán)威性的再生產(chǎn)。(“超行政治理”的流程與目標(biāo)，請參見圖2)

圖2 “超行政治理”的流程與目標(biāo)

本文所呈現(xiàn)的是，黨建引領(lǐng)的“超行政治理”如何突破官僚制在基層治理中的困境。至于“超行政治理”的功能是否具有可持續(xù)性，“超行政治理”能否抵御“再科層化”的危險(xiǎn)，“超行政治理”的實(shí)踐范圍能否向更高層級拓展等問題，仍有待在未來的觀察和研究中繼續(xù)探索。