加壓式減負(fù)：基層減負(fù)難的一個(gè)解釋性框架

顏昌武 楊鄭媛

一、問題的提出

近年來，為更好地為基層干部松綁減負(fù)，激勵(lì)基層干部擔(dān)當(dāng)作為，中央出臺(tái)了一系列旨在為基層減負(fù)的文件。2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，明確將2019年作為“基層減負(fù)年”；翌年4月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決杜絕形形色色的形式主義官僚主義，持續(xù)為基層松綁減負(fù)，讓基層干部有更多時(shí)間和精力抓落實(shí)。

中央的減負(fù)號(hào)召在基層引起了強(qiáng)烈反響。不少地方按照中央要求，出臺(tái)了一系列切實(shí)管用的減負(fù)舉措，在一定程度上緩解了基層壓力。但總體而言，我們對(duì)減負(fù)工作所取得的成績(jī)“不能高估”，這些成績(jī)“離基層干部群眾的期盼還有距離”。[1]《人民日?qǐng)?bào)》《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》《半月談》等主流媒體的跟蹤報(bào)道顯示：一些地方的無效會(huì)議仍然很多，調(diào)研接待任務(wù)仍然很重；一些地方不僅沒有徹底擺脫形式主義的老問題，反而出現(xiàn)了“改頭換面、隱形變異”的新動(dòng)向、新形式；個(gè)別地方“越減越負(fù)”，甚至使減負(fù)工作本身淪為基層的一項(xiàng)新負(fù)擔(dān)。[2][3][4]

基層減負(fù)不僅是主流媒體的熱點(diǎn)話題，也吸引了學(xué)術(shù)界的關(guān)注。近年來，不少學(xué)者聚焦基層減負(fù)議題，展開了形式多樣的調(diào)查研究，取得了較為豐富的研究成果。從研究問題來看，現(xiàn)有研究主要聚焦于“基層減負(fù)為什么難”這一問題上，并從權(quán)責(zé)失衡、清晰化治理、責(zé)任甩鍋、監(jiān)督下鄉(xiāng)等多角度展開了探討。[5][6][7][8]從研究?jī)?nèi)容來看，大多數(shù)研究主要關(guān)注基層減負(fù)的成效，并依托實(shí)證調(diào)研，得出了減負(fù)成效不彰的結(jié)論。一項(xiàng)針對(duì)基層會(huì)議減負(fù)成效的實(shí)證研究表明：雖然中央三令五申，地方也層層出臺(tái)減負(fù)政策及規(guī)定，但基層干部的獲得感依然不強(qiáng)，“依然感到會(huì)議負(fù)擔(dān)較重”；[9]一項(xiàng)針對(duì)社區(qū)減負(fù)情況的調(diào)研也表明：雖然各項(xiàng)減負(fù)政策都在理論上預(yù)期了減負(fù)的成效，但在實(shí)踐中，社區(qū)權(quán)小責(zé)重、臺(tái)賬和數(shù)據(jù)呈報(bào)繁復(fù)、會(huì)議和考評(píng)占用時(shí)間多、上級(jí)交派的事務(wù)和臨時(shí)事務(wù)較多等問題仍然較為突出。[10]

從研究旨趣來看，既有研究總體上呈現(xiàn)一種對(duì)策型研究的特征，即以“問題-原因-對(duì)策”為基本框架，重在剖析原因，提出對(duì)策。[11][12]這類研究在一定程度上探討了基層負(fù)擔(dān)難減甚至越減越負(fù)的原因，但容易被實(shí)踐者所面臨的具體問題所牽引，陷入具體的對(duì)策性建議，難以形成系統(tǒng)的學(xué)術(shù)對(duì)話，亦難以形成累積性的知識(shí)基礎(chǔ)。作為研究者，我們的角色定位并不是對(duì)實(shí)踐者的行為指手畫腳，而是依托我們的專業(yè)知識(shí)，幫助實(shí)踐者更好地理解自身的工作，為實(shí)踐者打開受制于具體問題場(chǎng)景的思路，從而為發(fā)現(xiàn)新的解決思路和方案奠定理論基石。[13]

有鑒于此，本文嘗試引入“行政負(fù)擔(dān)”[14]“壓力型體制”[15]“主動(dòng)加碼”[16]等概念，建構(gòu)一個(gè)更具一般性的關(guān)于基層減負(fù)難的解釋性框架，即“加壓式減負(fù)”。我們主要通過參與式觀察和深度訪談來了解“基層減負(fù)年”工作開展以來基層的減負(fù)狀況，先后于2019年4月中下旬、6月下旬、8月上旬和2020年5月下旬、8月中旬和10月下旬到珠三角A鎮(zhèn)進(jìn)行了田野調(diào)查，查閱了大量真實(shí)可信的檔案資料，并對(duì)A鎮(zhèn)多名黨政領(lǐng)導(dǎo)和工作人員進(jìn)行了深度訪談。按照學(xué)術(shù)倫理，文中所涉地點(diǎn)和人物均已作技術(shù)性處理。此外，我們還參考借鑒《半月談》《南方》等時(shí)政報(bào)紙雜志關(guān)于基層負(fù)擔(dān)的深度報(bào)道，對(duì)我們的實(shí)地訪談作了交叉印證式的資料補(bǔ)充。

二、概念預(yù)設(shè)：何謂“基層負(fù)擔(dān)”？

要展開深層次的理論探討，形成系統(tǒng)性的理論對(duì)話，就有必要設(shè)定我們的研究地盤，更好地筑牢我們的理論基石。在現(xiàn)有文獻(xiàn)中，“基層減負(fù)”更多的是一個(gè)“被使用”而不是“被分析”的詞，我們?cè)谡務(wù)摗盎鶎訙p負(fù)”時(shí)，常常忽略了一些基礎(chǔ)性、前提性的問題，比如，什么是負(fù)擔(dān)？基層面臨哪些負(fù)擔(dān)？這些負(fù)擔(dān)從何而來？工作任務(wù)是不是工作負(fù)擔(dān)？或者說，在何種意義上，工作任務(wù)會(huì)成為一種負(fù)擔(dān)？減負(fù)是不是要減工作量？

為了更好地回答上述問題，有必要明確一些前提性概念和命題。第一，基層負(fù)擔(dān)的承擔(dān)者既可以是作為整體的基層政府，也可以是作為個(gè)體的基層人員。就個(gè)體而言，又可區(qū)分為基層政府的領(lǐng)導(dǎo)者和普通工作人員。鑒于組織負(fù)擔(dān)會(huì)分解到組織成員身上，領(lǐng)導(dǎo)者的負(fù)擔(dān)也會(huì)下沉到下屬身上，三者之間具有較強(qiáng)的共振性，因而本文對(duì)這三者不加以細(xì)分，而是一般性地使用“基層負(fù)擔(dān)”這個(gè)表述，并側(cè)重于從基層工作人員個(gè)體的角度來加以考察。

第二，基層負(fù)擔(dān)是一種因崗位職責(zé)而產(chǎn)生的工作負(fù)擔(dān)。這種工作負(fù)擔(dān)，等同于工作任務(wù)或工作量，本無褒貶之分，作為分內(nèi)之事，意指基層人員在工作中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、履行的義務(wù)和承受的壓力。但在“減負(fù)”的語(yǔ)境下，基層負(fù)擔(dān)具有了鮮明的價(jià)值評(píng)判的色彩，化身為一個(gè)病理性的貶義詞，指向某種超額的工作任務(wù)和不堪重負(fù)的工作壓力。因而問題的關(guān)鍵，在于如何區(qū)分正常的工作任務(wù)與過度的工作負(fù)擔(dān)。

第三，基層負(fù)擔(dān)是否過度，可以從主客觀兩個(gè)尺度來衡量?？陀^尺度就是工作時(shí)間，它既有“量”的規(guī)定性，也有“質(zhì)”的規(guī)定性?！傲俊钡囊?guī)定性即時(shí)間長(zhǎng)短，基層負(fù)擔(dān)最直觀地體現(xiàn)為基層人員工作時(shí)間的長(zhǎng)短。一般來說，工作時(shí)間越長(zhǎng)，基層負(fù)擔(dān)就越重。所謂“白+黑”“5+2”“7×24”等，都是從工作時(shí)長(zhǎng)的角度對(duì)基層負(fù)擔(dān)展開的描述，“忙”“亂”“累”成為基層干部工作狀態(tài)的標(biāo)簽。工作負(fù)擔(dān)的輕重并不完全和工作時(shí)間的長(zhǎng)短直接相關(guān)，有時(shí)與工作時(shí)間的分配相關(guān)聯(lián)。“質(zhì)”的規(guī)定性即工作時(shí)間結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)為基層人員是如何分配其工作時(shí)間的，通俗地說，基層人員的時(shí)間都用到哪兒去了？要言之，工作時(shí)間過長(zhǎng)，或時(shí)間結(jié)構(gòu)不合理，都會(huì)增加基層負(fù)擔(dān)。

基層負(fù)擔(dān)的存在是一個(gè)客觀現(xiàn)象，但人們?cè)跍y(cè)量基層負(fù)擔(dān)時(shí)又常常從主觀感知切入，這就是基層負(fù)擔(dān)的主觀尺度，即基層工作人員所感受到的精神壓力或思想負(fù)擔(dān)。[17]主觀感知具有動(dòng)態(tài)性，只有當(dāng)個(gè)體所感知到的工作負(fù)荷超越其自身預(yù)期可接受的程度時(shí)，才會(huì)構(gòu)成病理性的基層負(fù)擔(dān)范疇。主客觀兩個(gè)尺度相互交織、相互影響，工作時(shí)間過長(zhǎng)，基層人員容易倦怠；時(shí)間結(jié)構(gòu)不合理，其自我效能感就會(huì)降低。比如直接為基層民眾服務(wù)，工作時(shí)間再長(zhǎng)，基層人員可能也不會(huì)覺得累，因?yàn)橛谐删透校幌喾?，各種形式主義的開會(huì)、填表、應(yīng)付檢查，哪怕花費(fèi)時(shí)間不長(zhǎng)，也會(huì)令基層人員心生反感，備感厭倦。

綜上所述，所謂基層負(fù)擔(dān)，是指基層人員因缺乏必要的資源(包括權(quán)力、時(shí)間、技術(shù)和能力等)而無法順利完成其角色任務(wù)時(shí)所體驗(yàn)到的一種壓力。其概念內(nèi)核有兩點(diǎn)：一是超載，二是匱乏。[18]所謂超載，是指工作任務(wù)過重、過難或過雜，超出了基層人員合理的工作時(shí)間，超出了必要的工作范圍，或超出了其所能承受的心理壓力。所謂匱乏，是指基層人員為完成工作任務(wù)所需的工作資源明顯不足。一旦工作任務(wù)超過完成工作所需的資源時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)角色超載或負(fù)擔(dān)過重的問題。在此情形下，基層人員或無法按時(shí)保質(zhì)保量完成工作任務(wù)，或無法有效滿足組織或公眾的期望，或所付出的勞動(dòng)只是一種無效勞動(dòng)，我們就可判定這種勞動(dòng)屬于減負(fù)的范疇。

三、案例呈現(xiàn)：“越減越負(fù)”的A鎮(zhèn)樣本

(一)案例背景

A鎮(zhèn)位于珠三角X市Y縣，截至2019年底，鎮(zhèn)域面積約90平方千米，下轄12個(gè)行政村和1個(gè)社區(qū)，戶籍人口約4.14萬(wàn)人，常住人口約5.03萬(wàn)人。A鎮(zhèn)現(xiàn)有7個(gè)綜合性辦公室、7個(gè)下屬事業(yè)單位，行政和事業(yè)編制在崗共54人，編外聘用40余人，同時(shí)不定期向下屬村居借調(diào)3—5名工作人員。在中央下發(fā)為基層減負(fù)的通知之前，A鎮(zhèn)工作人員一直承擔(dān)著高強(qiáng)度的工作任務(wù)。

為了切實(shí)為基層減負(fù)，著力解決文山會(huì)海反彈回潮、督查檢查考核過多過頻、過度留痕等問題，中央明確提出了一系列硬性指標(biāo)，如：發(fā)給縣級(jí)以下的文件、召開的會(huì)議要減少30%—50%。廣東省隨后出臺(tái)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的若干具體措施》，提出了五個(gè)方面53條具體舉措。X市則結(jié)合本市實(shí)際，印發(fā)《解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的若干舉措》，進(jìn)一步細(xì)化減負(fù)規(guī)定，對(duì)會(huì)議規(guī)模、時(shí)長(zhǎng)、文件頁(yè)數(shù)字?jǐn)?shù)、篇幅比重都提出了明確的量化要求。X市還開展了為基層減負(fù)的情況調(diào)查，實(shí)時(shí)抽查了解各縣(市、區(qū))落實(shí)中央、省、市有關(guān)要求的情況，調(diào)查內(nèi)容涵蓋10個(gè)方面，包括規(guī)范性文件數(shù)量；重復(fù)發(fā)文狀況；發(fā)文字?jǐn)?shù)；會(huì)議數(shù)量、時(shí)間、規(guī)模；開展督檢考情況；有無基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制；“一票否決”“責(zé)任狀”和考核評(píng)比事項(xiàng)情況；有無縮短臃腫程序的好做法；有無一些值得推廣借鑒的好經(jīng)驗(yàn)等。Y縣則嚴(yán)令全縣各鎮(zhèn)街、各部門落實(shí)中央、省、市文件精神，并采取了全面推廣使用“督查APP”等措施。

我們之所以不厭其煩地列舉從中央到Y(jié)縣的減負(fù)要求與舉措，主要是想表明：各級(jí)政府都對(duì)減負(fù)工作高度重視，嚴(yán)格要求，越往基層，減負(fù)措施越來越細(xì)，減負(fù)要求越來越嚴(yán)。但筆者在A鎮(zhèn)的田野調(diào)查中了解到，A鎮(zhèn)工作人員普遍表示“減負(fù)獲得感不強(qiáng)”，甚至出現(xiàn)了“越減越負(fù)”的狀況。

(二)“越減越負(fù)”的表現(xiàn)

對(duì)照前文所設(shè)定的基層負(fù)擔(dān)的范疇，我們將A鎮(zhèn)的減負(fù)效果概括為如下三點(diǎn)：

首先，工作壓力有增無減。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，A鎮(zhèn)干部對(duì)工作有太多的擔(dān)心：擔(dān)心被督查，擔(dān)心被問責(zé)，擔(dān)心被投訴，擔(dān)心被一票否決。這些擔(dān)心的源頭主要有三個(gè)方面：一是改頭換面的督查檢查。自啟動(dòng)減負(fù)工作以來，A鎮(zhèn)名義上的督查、考核、考評(píng)、檢查等工作大幅度縮減，“至少減了一半”(訪談資料：20200516C3)。但是，以調(diào)研為名的督查檢查等大幅度地增加了，“說是調(diào)研，但你得準(zhǔn)備好匯報(bào)材料”(訪談資料：20190418Z1)。這些調(diào)研結(jié)果和考評(píng)結(jié)果沒有實(shí)質(zhì)性差異，上級(jí)部門會(huì)以此作為評(píng)價(jià)鎮(zhèn)街工作的依據(jù)，“名為調(diào)研，實(shí)為考評(píng)”(訪談資料：20190418Z1)。二是各種名目的責(zé)任狀?！昂炟?zé)任狀就是立軍令狀，去年我們大概簽了30多份吧，今年要少很多?！?訪談資料：20200516C3)這些責(zé)任狀涵蓋信訪維穩(wěn)、脫貧攻堅(jiān)、人居環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、食品安全監(jiān)管等多個(gè)方面，“個(gè)個(gè)都是中心任務(wù)，怎么能不簽責(zé)任狀？你不能什么都叫中心工作，我們的精力是有限的”(訪談資料：20190628Y5)。每隔一段時(shí)間就會(huì)有新的任務(wù)加進(jìn)來，就要多簽一份責(zé)任狀。有時(shí)候，縣里為了規(guī)避省市減負(fù)要求，會(huì)采用《任務(wù)告知書》的方式下達(dá)責(zé)任狀。因此，A鎮(zhèn)承擔(dān)的工作雖然名義上有所減少，但實(shí)際承擔(dān)的責(zé)任一點(diǎn)都沒有減少。三是動(dòng)輒得咎的問責(zé)。在嚴(yán)格的問責(zé)壓力下，基層政府對(duì)哪一項(xiàng)任務(wù)都不能馬虎，稍有閃失就會(huì)前功盡棄。雖然中央和省市三令五申少用、慎用“一票否決”，但在實(shí)際工作中，很多工作仍然是執(zhí)行“一票否決制”，哪怕這些工作不在“一票否決”清單上?！坝袝r(shí)候一條工作微信沒及時(shí)回復(fù)，就有可能被指責(zé)為‘失職瀆職’?！?訪談資料：20190418Z1)

其次，加班加點(diǎn)仍是常態(tài)。基層工作可謂全年無休，每個(gè)季度，每個(gè)月份，乃至每個(gè)星期，都有相對(duì)固定的任務(wù)，差別只在于任務(wù)指標(biāo)和工作重點(diǎn)有所不同。如一、二月忙于春節(jié)前后的安全穩(wěn)定，三、四月忙美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，六、七、八月忙防汛。時(shí)間緊，任務(wù)重，人手少，加班加點(diǎn)就成為基層工作人員的家常便飯。“眼睛一睜，忙到熄燈。一堆事情堆在那兒，我每天都提前一個(gè)小時(shí)去辦公室，幾點(diǎn)下班說不準(zhǔn)。”(訪談資料：20201025L2)基層一些事務(wù)具有緊急性，這就要求基層工作人員即使在節(jié)假日和周末也得隨時(shí)待命。“縣里也是有意思，一到周五就發(fā)通知，催這催那，周末就得加班干?！?訪談資料：20200522H1)“最怕剛下班到家，手機(jī)就響了，領(lǐng)導(dǎo)催要材料，真是‘領(lǐng)導(dǎo)一張嘴，干部跑斷腿’。”(訪談資料：20190418Z1)

最后，無效勞動(dòng)時(shí)間越來越長(zhǎng)。所謂無效時(shí)間，就是忙于形式主義的時(shí)間。這些時(shí)間，一是“忙”于留痕。留痕管理作為一種工作方法，可以確保工作證據(jù)的留存，但過度留痕，強(qiáng)調(diào)事事拍照、處處打卡，也為基層工作增添了負(fù)擔(dān)?！艾F(xiàn)在什么事都要拍照打卡，我這幾年拍的照片比過去十幾年都多?！?訪談資料：20201025L2)二是“陷”于造檔填表。比如，新冠疫情暴發(fā)以來，A鎮(zhèn)工作人員馬不停蹄地奮戰(zhàn)在防疫、抗疫一線，但更令他們疲憊的是“填表抗疫”，“文件滿天飛，一會(huì)兒要你填這個(gè)表，一會(huì)兒要你報(bào)那個(gè)材料，還都要求不過夜”(訪談資料：20200825Z2)。三是“疲”于應(yīng)對(duì)無效的會(huì)議和檢查等。A鎮(zhèn)工作人員不得不參加一些無效率的或與本職工作無關(guān)的會(huì)議，不得不應(yīng)對(duì)各種形式的檢查、督查等。A鎮(zhèn)一名工作人員抱怨說：“不是在開會(huì)，就是在迎檢、陪同調(diào)研，哪有時(shí)間做實(shí)事？”(訪談資料：20190418Z1)

一言以蔽之，A鎮(zhèn)的減負(fù)工作表明：雖然中央和省市縣都在強(qiáng)調(diào)要為基層松綁減負(fù)，但個(gè)別地方的負(fù)擔(dān)卻“越減越負(fù)”。如何理解這種減負(fù)悖論呢？

四、加壓式減負(fù)：一個(gè)三維解釋框架

中央為基層減負(fù)的努力由來已久，但文山會(huì)海等亦不斷反彈回潮。現(xiàn)有研究梳理了一些地方減負(fù)效果不彰的現(xiàn)狀，但對(duì)其背后原因的探討還有待深入。為基層減負(fù)，首先要明確負(fù)擔(dān)從何而來。本文不滿足于“減負(fù)成效有待提升”的現(xiàn)有結(jié)論，而是嘗試提出“加壓式減負(fù)”的解釋框架，以便我們能夠更好地理解“基層負(fù)擔(dān)為何難減”這一現(xiàn)實(shí)難題，同時(shí)對(duì)這種特定的行政現(xiàn)象加以概念化和理論化。所謂“加壓式減負(fù)”，是指各級(jí)政府在出臺(tái)減負(fù)措施的同時(shí)，基層政府的實(shí)質(zhì)性工作職責(zé)卻有增無減，當(dāng)基層匱乏的人財(cái)物權(quán)等資源不足以支撐超載的工作職責(zé)和工作任務(wù)時(shí)，基層就會(huì)尋求形式主義的應(yīng)對(duì)方式，進(jìn)一步加劇了基層負(fù)擔(dān)。這些有增無減的職責(zé)主要來自三個(gè)維度：一是由外而內(nèi)——政府體系的整體職能與日俱增；二是自上而下——政府體系外的種種壓力在縱向政府間層層傳導(dǎo)，最終壓實(shí)到基層政府；三是自下而上——基層政府不斷自我加壓，主動(dòng)加碼。

(一)由外而內(nèi)：政府職能日增

基層不堪重負(fù)，首先是整個(gè)政府體系職能日益增加的產(chǎn)物。政府職能是公共行政學(xué)中一個(gè)經(jīng)久不衰的話題，現(xiàn)代行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜(Woodrow Wilson)就指出，行政學(xué)研究的目標(biāo)首先就是要了解政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ刈鍪裁础19]政府職能是動(dòng)態(tài)變化而非一成不變的，參照伊斯頓(David Easton)的說法，政府作為一個(gè)開放系統(tǒng)，其職能受到外在環(huán)境的影響。[20]從世界范圍來看，早期的政府職能主要受斯密(Adam Smith)等古典自由主義的影響，定位于保障國(guó)家安全、維護(hù)社會(huì)治安和提供公共服務(wù)等“守夜人”角色。[21]第二次世界大戰(zhàn)前夕，受世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，以凱恩斯(John Keynes)干涉主義為代表的政府強(qiáng)干預(yù)理論強(qiáng)勢(shì)崛起，為大政府的興起提供了理論支撐。[22]上個(gè)世紀(jì)70年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)的再次爆發(fā)，自由主義卷土重來，新公共管理大行其道，“有限政府”遂成為政府角色的不二選擇?？傮w來看，政府職能呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張之勢(shì)，具體表現(xiàn)為公眾對(duì)政府的期待與要求越來越高，政府廣泛而深刻地影響著每一個(gè)個(gè)體的生活，此即所謂“行政國(guó)家”形態(tài)。行政國(guó)家的興起，既是一種世界現(xiàn)象，也是一種歷史必然。[23]

隨著貝克(Ulrich Beck)所說的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的到來，[24]政府職能的擴(kuò)張更是勢(shì)不可擋。近代以來世界范圍內(nèi)的歷史發(fā)展表明：當(dāng)人類面臨嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)時(shí)，把大政府帶回來的呼聲就會(huì)不絕于耳。政府力量的強(qiáng)化成為歷次危機(jī)時(shí)期的必然選項(xiàng)，新冠疫情也不例外。疫情使人們意識(shí)到：?jiǎn)渭円揽渴袌?chǎng)力量來應(yīng)對(duì)危機(jī)無疑是脆弱的，人們除了依靠強(qiáng)大的政府之外別無他法?！靶鹿谝咔樽屨俅巫兊弥匾?，不僅僅是再次強(qiáng)大，而且是再次變得至關(guān)重要(那些不可一世的企業(yè)已經(jīng)放下身段，祈求政府的幫助)。真正能夠發(fā)揮巨大作用的是，你的國(guó)家能否提供良好的醫(yī)療服務(wù)，是否擁有強(qiáng)大的政府機(jī)構(gòu)和有效的財(cái)政體系。政府能否做到善治，直接決定人的生死?！盵25]

中國(guó)國(guó)情的特殊性，使得我國(guó)政府職能在社會(huì)生活中的作用更加顯著。在黨政國(guó)家體制下，政府始終堅(jiān)持以人民為中心，著力打造人民滿意的服務(wù)型政府，具有強(qiáng)烈的使命驅(qū)動(dòng)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。[26]“有困難找政府”這一俗語(yǔ)，就形象而生動(dòng)地表達(dá)了中國(guó)政府的職能。它既具有深厚的大眾心理基礎(chǔ)，是人民對(duì)政府信任的一種樸素表達(dá)；也具有內(nèi)在的自我設(shè)定作用，是政府對(duì)人民負(fù)責(zé)的一種莊嚴(yán)承諾。A鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)如是說：“‘12345，有事找政府’這句話，老百姓掛在嘴邊，我們得放在心上?！?訪談資料：20200516C3)從我們多次田野調(diào)查的情況來看，近年來政府事務(wù)日趨繁雜，普法宣傳、掃黑除惡、脫貧攻堅(jiān)、廁所革命、垃圾分類、鄉(xiāng)村振興、家庭醫(yī)生服務(wù)、人居環(huán)境整治等，納入基層職責(zé)和考核范圍的事項(xiàng)穩(wěn)步增加。每隔一段時(shí)間，還會(huì)有新的事項(xiàng)納入基層政府日程中?！耙咔榫褪敲睿揽鼐褪秦?zé)任”，新冠疫情意味著政府將承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)治理職能。這一點(diǎn)在A鎮(zhèn)的調(diào)研中也得到了證實(shí)，從編織嚴(yán)密的防控網(wǎng)做好精準(zhǔn)防控，到為轄區(qū)居民提供充足的生活保障；從核酸篩查到疫苗接種動(dòng)員釋疑，再到助推復(fù)工復(fù)產(chǎn)，A鎮(zhèn)全體工作人員“不敢說舍生忘死，起碼做到了不舍晝夜”(訪談資料：20200516C3)。

(二)自上而下：縱向政府間的壓力傳導(dǎo)

如果說政府系統(tǒng)外的社會(huì)環(huán)境的變化與公眾需求的增加，使得政府體系承載的職能大大地增加了，那么，在政府系統(tǒng)內(nèi)部，由于“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”的職責(zé)同構(gòu)體系[27]和“一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)”的壓力型體制[28]，使得很多職能的執(zhí)行重?fù)?dān)最終壓實(shí)到基層。職責(zé)同構(gòu)與壓力型體制構(gòu)成了基層職能的制度環(huán)境，而屬地管理的濫用、責(zé)任狀的滿天飛和監(jiān)督下鄉(xiāng)的泛化，則是加劇基層負(fù)擔(dān)的直接原因。

一是屬地管理的濫用。屬地管理作為超大規(guī)模國(guó)家治理的一種制度安排，旨在將地理空間建構(gòu)為責(zé)任空間，以實(shí)現(xiàn)守土有責(zé)的制度目標(biāo)。但當(dāng)越來越多的任務(wù)以“屬地管理”之名下達(dá)基層時(shí)，屬地管理演變?yōu)橐环N責(zé)任落實(shí)與追究機(jī)制，并逐漸成為上級(jí)職能部門甩鍋推責(zé)的工具，基層政府由此陷入一種負(fù)擔(dān)越來越重的境地。究其原因，屬地管理只帶來了責(zé)任的屬地，權(quán)力和資源并未相應(yīng)地屬地。[29]為防止職能部門濫用屬地管理，Y縣明確了鎮(zhèn)街職能清單，推行事務(wù)下沉準(zhǔn)入機(jī)制，但A鎮(zhèn)依然持續(xù)接到職能部門的下沉事務(wù)。

二是責(zé)任狀滿天飛。在職責(zé)同構(gòu)體制下，縱向政府間權(quán)責(zé)邊界不清，每一級(jí)地方政府的事權(quán)幾乎都是上級(jí)政府事權(quán)的延伸或細(xì)化。在職責(zé)不清的情況下，上級(jí)習(xí)慣于將任務(wù)下達(dá)給下級(jí)，容易造成自上而下“甩包袱”，最終使基層不堪重負(fù)。責(zé)任狀就是這樣的“甩鍋”利器，它本是目標(biāo)管理責(zé)任制的書面載體，是上下級(jí)政府工作流轉(zhuǎn)的依據(jù)和憑證，但在實(shí)踐中，責(zé)任狀變成了上級(jí)職能部門的免責(zé)單，“層層壓實(shí)責(zé)任”變成“層層推卸責(zé)任”，基層則成為“責(zé)任不可再分”的責(zé)任“兜底者”。[30]

三是監(jiān)督下鄉(xiāng)泛化。所謂監(jiān)督下鄉(xiāng)，是上級(jí)政府對(duì)基層的各種監(jiān)督、檢查、考核、督查等的統(tǒng)稱，對(duì)基層來說，監(jiān)督下鄉(xiāng)就意味著各種形式的“迎檢”。[31][32]每次迎檢，基層都要做足準(zhǔn)備，主要領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)高度重視，靠前指揮。在監(jiān)督下鄉(xiāng)泛化的大潮下，基層政府面臨著巨大的迎檢和問責(zé)壓力，A鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)戲稱，“過去是‘上面千條線，下面一根針’，‘千針穿一線’，讓你忙亂不堪；現(xiàn)在是‘上面千把錘，下面一顆釘’，‘千錘錘一釘’，讓你痛苦不堪”(訪談資料：20200516C3)。

壓力傳導(dǎo)的結(jié)果，一是使得基層身心俱疲。往往同一個(gè)問題，基層必須面臨省、市、縣不同層級(jí)、不同部門分批分次檢查的情形，為應(yīng)對(duì)不同檢查，基層不得不準(zhǔn)備多個(gè)版本的迎檢材料。“同一份材料，要在不同的部門平臺(tái)上傳，內(nèi)容大同小異，但每個(gè)部門的格式要求都不一樣，光格式調(diào)整就要花不少時(shí)間。”(訪談資料：20190418Z1)二是使得基層的工作漸漸脫實(shí)向虛，他們習(xí)慣于用形式主義的方式來應(yīng)對(duì)上級(jí)，浪費(fèi)了人力物力財(cái)力不說，還使得基層沒有時(shí)間和精力做實(shí)事，削弱了基層工作人員的效能感。

(三)自下而上：基層不斷自我加壓

我們?cè)贏鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象：基層干部總是抱怨上級(jí)政府給的壓力太大、任務(wù)太重、時(shí)間太緊，但一旦上級(jí)下達(dá)任務(wù)后，A鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)往往會(huì)選擇自我加壓，主動(dòng)加碼。其具體表現(xiàn)，一是在上級(jí)給定的最低工作標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上增加工作任務(wù)，“上面要求搞普法活動(dòng)，沒具體說搞幾場(chǎng)，隔壁鎮(zhèn)說要開3場(chǎng)，那我們就按5場(chǎng)來吧”(訪談資料：20201025L2)；二是主動(dòng)提升工作要求，“市里要材料，要求下周三下班前送達(dá)，字?jǐn)?shù)不得少于500字；到了縣里，就成了下周二要送達(dá)，不少于800字；我們鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要求下周一就得交，不少于1000字”(訪談資料：20190418Z1)。

面對(duì)上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，基層為何要自我加壓、主動(dòng)加碼呢？首先是資源競(jìng)爭(zhēng)的需要?；鶎诱鎸?shí)的治理圖景，是一缺經(jīng)費(fèi)，二缺人手，三缺權(quán)力，四缺時(shí)間。特別是在稅費(fèi)改革與“鄉(xiāng)財(cái)縣管”之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政汲取能力大大削弱，要爭(zhēng)取更多資源，就得更多地向上級(jí)傳遞績(jī)效信息。上級(jí)政府在分配資源時(shí)，往往并不遵照“一碗水端平”的普惠原則，而是采用競(jìng)爭(zhēng)性方式來開展工作，導(dǎo)致“強(qiáng)馬多吃草”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。[33]如周雪光所言，中國(guó)官僚體制中的官員缺乏清晰穩(wěn)定的規(guī)章制度為其提供預(yù)期和保護(hù)，行為評(píng)判較為缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，上級(jí)的主觀判斷就顯得十分重要。[34]因而，基層的自我加壓不完全是基層“一廂情愿”的事情，也得到了上級(jí)的默許、認(rèn)可甚至鼓勵(lì)。對(duì)基層來說，自我加壓既能顯示其對(duì)上級(jí)政策的擁護(hù)程度，也能使其績(jī)效高于兄弟單位，有利于其爭(zhēng)取到更多資源。而對(duì)上級(jí)來說，基層主動(dòng)加壓，不僅是對(duì)其工作的支持，也有利于形成一種你追我趕的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。[35][36]

其次是晉升激勵(lì)的需要。張軍、周黎安等曾提出“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”“晉升錦標(biāo)賽”等概念，以解釋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與官員晉升之間的關(guān)聯(lián)。[37][38]基層間的競(jìng)爭(zhēng)，不僅為獲取資源提供了途徑，也為晉升績(jī)效的展示提供了舞臺(tái)。不過，當(dāng)前一些地方的考核指標(biāo)已經(jīng)由過去單一的GDP指標(biāo)變成“三公一建”(公共服務(wù)、公共管理、公共安全和黨的建設(shè))。與“唯GDP”相比，“三公一建”的考核指標(biāo)更具彈性，這就為基層自我加壓留下了空間。雖然大多數(shù)基層干部的晉升空間有限，但對(duì)于那些相對(duì)年輕的鎮(zhèn)街主要領(lǐng)導(dǎo)來說，他們才是基層的“火車頭”，他們想追求進(jìn)步，就能帶動(dòng)整個(gè)鎮(zhèn)街一起動(dòng)起來。為此，一些鎮(zhèn)街的主要領(lǐng)導(dǎo)絞盡腦汁地“造盆景”“堆新詞”，不斷推出“示范點(diǎn)”“樣板村”，“為晉升而創(chuàng)新，上面也心知肚明，涉及體制機(jī)制創(chuàng)新的沒多少，由此晉升的也少之又少，但由此帶來的額外負(fù)擔(dān)倒是不少”(訪談資料：20190418Z1)。

最后是積極避責(zé)的需要。在全球性風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，避責(zé)邏輯逐漸成為地方官員的主導(dǎo)性思維。[39]在一種“總體性體制”下，行政層級(jí)越低，風(fēng)險(xiǎn)越大，呈現(xiàn)出明顯的“權(quán)力向上集中，風(fēng)險(xiǎn)向下轉(zhuǎn)移”的特征，因而，越往基層，官員的風(fēng)險(xiǎn)壓力就越大，其規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的心理也就越強(qiáng)。[40]在實(shí)踐中，我們一直倡導(dǎo)建立健全激勵(lì)關(guān)懷機(jī)制和容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，鼓勵(lì)基層放手工作、大膽創(chuàng)新，但一旦出事，基層就免不了要被問責(zé)。處于行政體系末端的基層政府，為了保護(hù)好自己而主動(dòng)加壓，也不失為一種積極避責(zé)的方法。“‘加碼’至少說明了你想做事，態(tài)度是好的。做不做得到，做不做得好，那是個(gè)能力問題。能力差可以理解，態(tài)度差就沒法解釋?！?訪談資料：20200516C3)

五、結(jié)論與討論

針對(duì)基層減負(fù)“越減越負(fù)”的悖論，本文提出了“加壓式減負(fù)”的解釋框架。這一框架既是對(duì)已有研究的理論延伸，也是對(duì)經(jīng)驗(yàn)觀察的概括。本文的基本結(jié)論是：基層減負(fù)難，難在做形式主義減法的同時(shí)不斷地做實(shí)質(zhì)性職責(zé)擴(kuò)張的加法，加壓環(huán)境的剛性存在使基層處于一種任務(wù)超載而資源匱乏的境地，進(jìn)而造成基層形式主義應(yīng)對(duì)方式的蔓延。形式主義的應(yīng)對(duì)不足以解決實(shí)際問題，反而使基層疲憊不堪，也很難讓上級(jí)和群眾真正滿意。上級(jí)就會(huì)進(jìn)一步收緊“緊箍咒”，加大督查檢查等的頻次和力度，基層則會(huì)相應(yīng)地祭出形式主義的新花招，由此陷入“惡性循環(huán)”。

本文在理論上有助于深化對(duì)基層負(fù)擔(dān)內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，也有助于從深層結(jié)構(gòu)性因素探討基層負(fù)擔(dān)難減易增的困境，從而為化解“基層減負(fù)難”這一實(shí)踐難題提供恰當(dāng)?shù)睦碚摻忉尯驼呓ㄗh。一是如何恰當(dāng)把握基層減負(fù)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵?；鶎迂?fù)擔(dān)是一個(gè)涵蓋量和質(zhì)的差異、客觀和主觀維度的多層次概念。僅僅從量上認(rèn)識(shí)基層負(fù)擔(dān)是不夠的，還需要從結(jié)構(gòu)上的負(fù)擔(dān)不均勻分配、工作內(nèi)容乏味帶來的工作倦怠等角度準(zhǔn)確把握基層負(fù)擔(dān)的多重來源。二是如何梳理基層減負(fù)難的結(jié)構(gòu)性因素?；鶎迂?fù)擔(dān)剛性化、基層減負(fù)懸浮化，主要?dú)w因于政府與市場(chǎng)和社會(huì)、政府間權(quán)責(zé)不清、激勵(lì)約束機(jī)制有待健全等。全能主義的慣性主導(dǎo)，兜底性的政府職能、治理重心下移的同時(shí)辦事資源不能同步匹配，基層的邀功避責(zé)心理，共同強(qiáng)化了既有負(fù)擔(dān)格局。三是如何探索負(fù)擔(dān)壓力的主觀維度。負(fù)擔(dān)既有客觀維度又有主觀維度，結(jié)構(gòu)性力量的后果部分取決于負(fù)擔(dān)承受者的韌性和負(fù)擔(dān)消化吸收能力。從主觀維度看，基層的管理能力、主觀認(rèn)知可以通過改變抗壓能力和韌性、從工作中發(fā)現(xiàn)樂趣來化解壓力過大后果。但是，目前對(duì)工作設(shè)計(jì)和配套管理制度環(huán)境的探討還有待充實(shí)。

本文的政策含義在于：一是如何瞄準(zhǔn)負(fù)擔(dān)來源以開展靶向減負(fù)，通過回應(yīng)由外而內(nèi)、自上而下、自下而上的壓力來源實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減負(fù)。既要減少負(fù)擔(dān)總量，也要優(yōu)化負(fù)擔(dān)分布，防止閑忙不均；既要減少表面文章，也要抓好實(shí)質(zhì)性工作；既要消解負(fù)擔(dān)來源，也要充實(shí)基層資源；既要注重基層工作的充實(shí)性，也要減少主觀倦怠感。二是如何恰當(dāng)界定政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的職責(zé)邊界，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和能動(dòng)作用，著力打造有限、有為且有效的政府。三是如何落實(shí)權(quán)責(zé)清單制度，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)匹配和事權(quán)財(cái)權(quán)轉(zhuǎn)移同步，堵住“甩責(zé)”漏洞。四是如何優(yōu)化基層干部激勵(lì)約束機(jī)制，減少上級(jí)對(duì)于發(fā)展和穩(wěn)定的擔(dān)心、基層對(duì)于政績(jī)與問責(zé)的焦慮，進(jìn)而避免基層因過度競(jìng)爭(zhēng)和積極避責(zé)產(chǎn)生的增負(fù)行為。

本文的不足在于：作為案例研究，文章主要分析了國(guó)內(nèi)中等發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作負(fù)擔(dān)問題。由于中國(guó)超大規(guī)模國(guó)家治理的復(fù)雜性，不同區(qū)域、不同層級(jí)、不同部門的工作負(fù)擔(dān)程度和類型各有差異，加強(qiáng)對(duì)不同類型行政組織工作負(fù)擔(dān)和成因的研究，需要予以進(jìn)一步關(guān)注。

(吳遠(yuǎn)星同學(xué)為本文的實(shí)地調(diào)研與資料整理做了大量具體工作，對(duì)本文的初稿寫作貢獻(xiàn)良多；程建新博士也對(duì)本文的寫作給予了大力支持。在此一并致謝！)