城鄉(xiāng)一體化背景下的文化扶貧項目轉(zhuǎn)型發(fā)展
——以廣東流動圖書館為例

陳 杰

（廣東省立中山圖書館，廣東 廣州510110）

1 引言

推進城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系一體化建設(shè)是“十四五”時期公共文化服體系建設(shè)的首要任務(wù)。在國家宏觀戰(zhàn)略上，近期國家多個部委發(fā)布政策文件，對“十四五”時期我國城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系一體化建設(shè)作出規(guī)劃。文化和旅游部《“十四五”文化和旅游發(fā)展規(guī)劃》[1]把推動城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系一體化建設(shè)作為首要任務(wù)，著力補齊基層短板，努力縮小城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)的差距，促進城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。文化和旅游部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推動公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，提出要加強城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系的一體化建設(shè)，擴大公共文化服務(wù)的覆蓋廣度，提高農(nóng)村基本公共文化服務(wù)的均等化水平[2]。日前，文化和旅游部正式發(fā)布了《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》，對“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)作出全面系統(tǒng)的部署[3]，把推進城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系一體化建設(shè)作為首要任務(wù)，通過提升農(nóng)村、基層的公共文化服務(wù)水平實現(xiàn)均衡發(fā)展[4]。

文化扶貧對于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)全面小康具有重大意義?！笆濉逼陂g，中央先后印發(fā)了《“十三五”時期貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃綱要》《“十三五”時期文化扶貧工作實施方案》等政策文件，明確文化扶貧在脫貧攻堅戰(zhàn)中的重要作用，同時對文化扶貧工作的實施提出了具體方案。在有關(guān)部門的大力推動下，文化扶貧工作取得了顯著成效，基層文化設(shè)施建設(shè)覆蓋率得到提高，各類文化活動在貧困地區(qū)廣泛開展，受到基層群眾熱烈歡迎。

廣東流動圖書館作為廣東省文化扶貧的代表項目，經(jīng)過16年的建設(shè)與發(fā)展，已在廣東省粵東西北欠發(fā)達地區(qū)構(gòu)建了一個較為完善的公共圖書館服務(wù)體系。劉洪輝認為，廣東流動圖書館基本覆蓋了粵東粵西粵北的所有市縣，取得了良好的社會效益，推動了廣東省圖書館事業(yè)的均衡發(fā)展[5]。潘燕桃等認為，該項目為廣東公共圖書館事業(yè)的均衡發(fā)展做出了巨大貢獻，對廣東欠發(fā)達地區(qū)的公共文化服務(wù)起到了很好的推動作用，對我國圖書館事業(yè)的發(fā)展也產(chǎn)生了積極的影響[6]。王蕾等提出推動廣東流動圖書館模式制度化，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的廣東流動圖書館模式[7]。然而，在城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系一體化建設(shè)背景下，廣東流動圖書館這個文化扶貧項目該如何進行轉(zhuǎn)型發(fā)展，并沒有一個清晰明確的方向。筆者以廣東流動圖書館項目為例，通過分析存在的問題，探討在城鄉(xiāng)一體化背景下文化扶貧項目轉(zhuǎn)型發(fā)展的可行性路徑，為我國推進城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系一體化建設(shè)提供參考。

筆者主要運用了比較分析法，根據(jù)《廣東省流動圖書館名錄》[9]，選取截至2019年底已建設(shè)完成的93家流動圖書館為調(diào)查對象，通過調(diào)查這93家流動圖書館的建設(shè)情況和服務(wù)效能情況，為后續(xù)分析提供資料。研究過程中所涉及的數(shù)據(jù)皆來源于廣東省圖書館基本情況統(tǒng)計平臺[10]，該平臺是廣東省立中山圖書館為更好地了解廣東省圖書館的基本情況而開發(fā)的，平臺統(tǒng)計的數(shù)據(jù)指標參考《第六次全國縣級以上公共圖書館評估定級指標體系》，各流動分館按照要求每月會在平臺上進行一次數(shù)據(jù)上報操作，該平臺匯總了目前廣東流動圖書館各分館最完整的各項服務(wù)數(shù)據(jù)，各項數(shù)據(jù)采集范圍為2003年至2019年。因疫情關(guān)系，省立中山圖書館2020年底才完成兩個流動分館的建設(shè)工作，因開放服務(wù)時間較短，故2020年相關(guān)數(shù)據(jù)未納入統(tǒng)計。

2 文化扶貧概述

2.1 文化扶貧發(fā)展歷程

早在1986年，我國就成立了“國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”，開始開展有組織、有計劃、大規(guī)模的扶貧工作；1993年，國家成立了“國家文化扶貧委員會”，頒布“國家八七扶貧攻堅計劃”，首次提出了“文化扶貧”的概念；2006年國家頒布了《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出要開展“文化扶貧工程”，圖書館扶貧工作快速發(fā)展，廣東流動圖書館項目就是在這樣的背景下誕生的。從2011年開始，我國扶貧進入攻堅決戰(zhàn)階段；2016年頒布的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》，首次把扶助貧困地區(qū)公共文化服務(wù)、促進公共文化服務(wù)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展寫入了法律條文。

2.2 廣東流動圖書館項目

廣東流動圖書館項目是2003年啟動的文化扶貧工程，是廣東省政府為了解決粵東西北貧困地區(qū)嚴重落后的公共文化服務(wù)而開展的代表性文化扶貧項目。根據(jù)《廣東省文化文物事業(yè)統(tǒng)計資料（2002年度）》的數(shù)據(jù)顯示，2002年廣東省公共圖書館人均擁有藏書不到0.3冊，人均購書費0.58元，珠三角各市文化建設(shè)經(jīng)費投入為17160.2萬元，占全省21個地級以上市總投入（20800.3萬元）的82%，粵東西北欠發(fā)達地區(qū)的各市只占18%，珠三角與粵東西北欠發(fā)達地區(qū)間差異巨大。2003年，《關(guān)于建立廣東省流動圖書館的建議》的提案獲得了廣東省政協(xié)九屆一次會議通過，廣東流動圖書館項目作為一項文化扶貧工程正式啟動。項目通過在全省范圍內(nèi)將“流動服務(wù)”與“物流配送”兩種理念相結(jié)合，依托縣級圖書館館舍，在全省開始設(shè)立廣東流動圖書館。在2003年本項目啟動時國內(nèi)尚無先例。

截至2019年底，廣東流動圖書館項目共建成93個流動分館，在全省1114個行政規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，建設(shè)鎮(zhèn)級服務(wù)點350個，占比接近1/3；建設(shè)村級服務(wù)點1161個，數(shù)量比2003年增加4.4倍，服務(wù)網(wǎng)點遍布粵北、粵東、粵西等地區(qū)，極大地提高了廣東粵東西北欠發(fā)達地區(qū)基層公共文化的保障程度。93個流動分館及其服務(wù)點的總面積達到65.23萬平方米，閱覽座席總數(shù)為42622個，用戶可用計算機終端數(shù)量達5889臺，每個縣級分館平均配備62.75臺，遠高于《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》[8]要求的數(shù)量。同時，廣東流動圖書館注重為特殊群體提供服務(wù)，在全部93個分館當中，有84個館提供無障礙設(shè)施服務(wù)，占比90%（見表1）。

表1 廣東流動圖書館基本服務(wù)達標狀況

作為廣東文化扶貧項目，廣東流動圖書館取得了良好的社會效益，受到了社會各界的廣泛認可，先后榮獲“文化創(chuàng)新獎”特等獎、全國文化藝術(shù)“群星獎”。與此同時，廣東流動圖書館項目也強有力地推動了廣東省粵東西北欠發(fā)達地區(qū)公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。2013年第五次全國縣級以上公共圖書館評估定級，廣東流動圖書館分館所在的縣級館共有67個參加，其中，有19個縣級館被評為一級圖書館，26個縣級館被評為二級圖書館；2017年第六次全國縣級以上公共圖書館評估定級，廣東流動圖書館分館所在的縣級館共有80個參加，其中有32個縣級館被評為一級圖書館，13個縣級館被評為二級圖書館。通過兩次評估定級的結(jié)果可以看出，參評的流動分館進步明顯。

3 文化扶貧項目轉(zhuǎn)型存在的問題

3.1 保障機制亟待健全

目前，貧困地區(qū)的公共文化體系建設(shè)水平尚未達到《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》的要求，許多文化扶貧項目硬件設(shè)施建設(shè)完成后，項目后續(xù)的管理運行和保障機制并未跟上，導(dǎo)致很難讓群眾真正受益。以廣東流動圖書館為例，廣東流動圖書館本質(zhì)上還是屬于一個文化項目，項目屬性決定了其存在較大的不確定性，項目經(jīng)費屬于特定項目周期內(nèi)政府的?？顡芨督?jīng)費，一旦項目受政策影響發(fā)生變化或終止，其相應(yīng)的財政撥款也會發(fā)生變化，在項目保障機制欠缺的情況下，項目運行將難以為繼。目前，廣東流動圖書館項目主要依賴廣東省財政每年500萬元的專項購書經(jīng)費和100萬元的運行經(jīng)費。各流動分館都設(shè)立在廣東粵東西北欠發(fā)達地區(qū)，當?shù)亟?jīng)濟較為落后，政府財政對圖書館支持力度有限，流動圖書館的經(jīng)費投入對于當?shù)貓D書館是一個很好的補充。但由于廣東流動圖書館與地方政府的契約關(guān)系約束力不強，流動分館所在的地方財政層面則未有明確配套政策，這直接導(dǎo)致流動圖書館的經(jīng)費來源單一，受廣東省文化發(fā)展政策調(diào)整的影響極大。廣東流動圖書館項目的經(jīng)費缺乏持續(xù)、穩(wěn)定的保障機制。

3.2 管理機制有待強化

目前，我國實行的是垂直化的行政管理體制，各級政府一般只對本級政府的行政轄區(qū)負責，在文化扶貧項目實施過程中，這樣的分級管理容易導(dǎo)致公共文化服務(wù)資源缺乏統(tǒng)籌，資源整合成為突出問題。以廣東流動圖書館為例，廣東流動圖書館主要是由廣東省立中山圖書館實施管理職能，而流動分館則是地方政府委托當?shù)貓D書館實施管理，這種管理主體的設(shè)置方式，雖然在傳統(tǒng)總分館模式基礎(chǔ)上有一定的突破，但統(tǒng)一程度和緊密程度都非常有限。受客觀上的地理區(qū)域影響，省館作為總館開展的服務(wù)無法完全下沉到各流動分館，進而影響各流動分館服務(wù)效能。構(gòu)建公共圖書館總分館體系的目標之一是服務(wù)和資源的共享，在總分館體系建設(shè)過程中，服務(wù)和資源應(yīng)該是齊頭并進的，如果流動分館只能共享總館的資源而不能共享服務(wù)，那么其服務(wù)效能將會處于較低的層次，會影響到整個流動圖書館服務(wù)體系的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 項目效能有待提高

在文化扶貧項目實施過程中，貧困地區(qū)的基層文化機構(gòu)存在被動接受幫扶的心態(tài)，缺乏主動思考能力，部分貧困地區(qū)雖然有豐富的當?shù)靥厣幕头沁z文化資源，但缺乏開發(fā)和利用的能力，以上原因都制約了文化扶貧項目效能的發(fā)揮。以廣東流動圖書館為例，由于省館長期為各流動分館提供資源和技術(shù)支撐，部分流動分館對省館產(chǎn)生依賴了心理，缺乏創(chuàng)新服務(wù)的主觀能動性，導(dǎo)致流動分館的服務(wù)都未能系統(tǒng)化、品牌化，服務(wù)創(chuàng)新能力有待進一步提高。同時，對于當?shù)靥厣奈幕Y源沒有進行深度挖掘，不能很好地結(jié)合當?shù)氐奈幕瘹v史底蘊和地方特色，因地制宜、因需制宜地開展圖書館服務(wù)。此外，廣東流動圖書館在服務(wù)手段上未能緊跟互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，不能充分利用新媒體對活動進行宣傳，以擴大活動的影響力；在讀者服務(wù)方面，不能很好地利用大數(shù)據(jù)和人工智能等新技術(shù)，優(yōu)化服務(wù)流程，為讀者提供方便、快捷、個性化的服務(wù)。這些因素都影響到了流動分館服務(wù)效能的進一步提升。

3.4 人才隊伍亟需壯大

貧困地區(qū)由于經(jīng)濟落后，人員編制少，造成基層公共文化機構(gòu)引進人才困難，留住人才更難。以廣東流動圖書館為例，項目在建設(shè)過程中，很好地帶動了廣東欠發(fā)達地區(qū)公共圖書館的人才隊伍建設(shè)，粵東西北許多縣區(qū)在流動分館設(shè)立之前，根本就沒有設(shè)立圖書館，流動分館的設(shè)立為當?shù)貓D書館后續(xù)建設(shè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。截至2019年，廣東流動圖書館93個分館共有1216名館員，占全省縣級以上公共圖書館從業(yè)人員的24%。在學歷方面，具有大專以上學歷的流動圖書館館員占比超過了83%，其中38%的館員擁有本科及以上學歷（見圖1）；在職稱方面，中級和初級職稱的館員超過了60%（見圖2）。與2003年相比，廣東省基層圖書館館員數(shù)量同比增長了66%，實現(xiàn)了從量變到質(zhì)變的飛躍。

圖1 廣東流動圖書館館員學歷構(gòu)成情況（2019）

圖2 廣東流動圖書館館員職稱構(gòu)成情況（2019）

雖然流動圖書館人才隊伍建設(shè)比項目剛啟動時有了很大的進步，但是問題同樣存在。由于流動圖書館與當?shù)卣瞧跫s關(guān)系，廣東流動圖書館各分館的人事權(quán)歸當?shù)卣?，部分流動圖書館聘任的館長是沒有專業(yè)背景的，專業(yè)知識比較匱乏，且流動性較大。各流動圖書館工作人員學歷還是以大專為主，部分非圖書館科班出身的館員只能從事基礎(chǔ)性工作。

3.5 績效評價標準有待完善

目前，文化扶貧尚未建立較為完善的績效評價標準，無法完整地展現(xiàn)項目產(chǎn)出和社會效益，這會成為財政持續(xù)投入的阻礙因素。以廣東流動圖書館為例，其效益評估主要是源自于項目屬性的政府評估，在具體績效評價指標上，主要參照國家財政支出項目的績效評價指標，政府的績效評價指標主要包含3個方面：經(jīng)濟學、效率性、有效性。這種模式存在明顯的不足，首先是效益評估指標體系不夠完善，考察對象主要是針對項目主體的實施過程，來自社會大眾的評價指標缺失，長此以往，廣東流動圖書館項目內(nèi)部評價和外部評價脫節(jié)，這樣的評估體系不能客觀真實地反映項目的真實效益。

4 城鄉(xiāng)一體化背景下文化扶貧項目轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑

4.1 健全文化扶貧項目保障

推進城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系一體化建設(shè)，要求以公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點，深入推進縣級文化館圖書館總分館制，進一步增加農(nóng)村公共文化服務(wù)總量供給。但文化扶貧項目大多數(shù)都是項目屬性，屬于周期性項目，無法持續(xù)性投入建設(shè)，在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)背景下，文化扶貧項目想要更好地助力城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)一體化建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)之間的差距，亟需健全項目的保障機制。以廣東流動圖書館為例，作為一個有建設(shè)周期的文化扶貧項目，項目經(jīng)費來源單一，且由于其項目屬性，受省和地區(qū)文化發(fā)展政策調(diào)整的影響極大，項目一旦發(fā)生變化或終止，相應(yīng)的財政撥款也會改變和取消。要使流動圖書館服務(wù)有效開展下去，當務(wù)之急是改變廣東流動圖書館的項目屬性，把目前流動圖書館建設(shè)模式向完全總分館模式過渡，將人、財、物由省館集中統(tǒng)一管理，有利于實現(xiàn)管理規(guī)范化，解決項目資金保障的問題，同時積極推動政府明確對廣東流動圖書館項目的保障，從根本上建立可持續(xù)發(fā)展的長效保障機制。

4.2 強化文化扶貧項目管理

文化扶貧項目的管理工作必須依靠各級政府部門之間的協(xié)調(diào)配合，不能單單依靠文化部門，只有通過加強各部門之間的合作，形成合力，才能更好地實現(xiàn)文化扶貧的目標和要求。同時處理好政府主導(dǎo)與社會參與的關(guān)系，推動文化扶貧項目服務(wù)社會化發(fā)展。以廣東流動圖書館為例，為實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，廣東流動圖書館應(yīng)完善自身管理機制，充分吸收佛山市南海區(qū)讀書驛站、韶關(guān)市風度書房等撬動社會資本參與圖書館體系化建設(shè)的成功經(jīng)驗，建立與社會力量合作的標準化、規(guī)范化管理模式。鼓勵民間組織、企業(yè)等參與流通圖書館服務(wù)體系建設(shè)，積極引導(dǎo)社會組織參與流動圖書館的建設(shè)和治理，充分發(fā)揮它們的優(yōu)勢和作用，促進流動圖書館服務(wù)供給主體多元化發(fā)展，促進流動圖書館服務(wù)供給手段、供給內(nèi)容更加豐富，服務(wù)手段、服務(wù)內(nèi)容更加多元化。

4.3 提高文化扶貧項目服務(wù)效能

鄉(xiāng)村公共文化體系建設(shè)融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)一體化發(fā)展的重要工作抓手[3]。在城鄉(xiāng)一體化背景下，公共服務(wù)均等化不能簡單等同于“標準化”和“同質(zhì)化”，文化扶貧項目要充分考慮公共文化服務(wù)融合發(fā)展。針對貧困地區(qū)的地方特色和需求，因地制宜地開展建設(shè)，通過對貧困地區(qū)的文化特色資源進行梳理，制定地方特色文化建設(shè)規(guī)劃，發(fā)展特色文化產(chǎn)業(yè)，打造特色服務(wù)品牌。同時，充分利用互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)，更加廣泛地開展數(shù)字文化精準扶貧。只有這樣，才能更好地提高文化扶貧項目的服務(wù)效能。以廣東流動圖書館為例，其服務(wù)效能發(fā)揮的關(guān)鍵在于流動分館，流動分館不能僅僅被動依靠省館的長期扶持，要創(chuàng)新服務(wù)思維與模式。一方面，要充分了解當?shù)厝罕姷奈幕枨?，各流動分館可結(jié)合當?shù)氐奈幕瘹v史底蘊和地方特色，利用其打造與當?shù)匚幕嘟Y(jié)合的特色主題服務(wù)和產(chǎn)品，注重活動品牌打造，走品牌發(fā)展模式，因地制宜、因需制宜地開展服務(wù)。另一方面，要加強新技術(shù)在各項服務(wù)中的應(yīng)用，利用新媒體平臺，增強自身宣傳力和服務(wù)力，提高服務(wù)的效率和質(zhì)量，加強數(shù)字資源建設(shè)和應(yīng)用，建立線上線下聯(lián)動服務(wù)機制，實現(xiàn)圖書館服務(wù)的空間拓展。

4.4 加大文化扶貧項目的人才培養(yǎng)

在城鄉(xiāng)一體化背景下，只有加大文化扶貧項目的人才培養(yǎng)，才能夯實基層文化建設(shè)發(fā)展的基礎(chǔ)。如何把人才“引進來”，并“留下來”，這是一個現(xiàn)實的問題。以廣東流動圖書館為例，目前，許多流動分館存在引進人才難的問題，其根本原因在于編制少和地方吸引力弱。由于各分館的人事權(quán)歸當?shù)卣?，當?shù)卣块T應(yīng)提高對圖書館事業(yè)建設(shè)的重視程度，為流動分館所在的基層圖書館預(yù)留編制，統(tǒng)一管理基層圖書館人員引進工作。在引進人才時，應(yīng)充分考慮崗位要求，讓引進人才發(fā)揮特長，在圖書館領(lǐng)域有所成就。同時要完善公平競爭和分配激勵機制，建立符合廣東流動圖書館服務(wù)體系特點的薪酬分配制度，注重崗位績效，對表現(xiàn)優(yōu)秀的人才應(yīng)予以表彰和獎勵。另一方面，由于流動分館地處欠發(fā)達地區(qū)，往往是把人才“引進來”容易，但把人才“留下來”很難。當?shù)卣畱?yīng)該制訂靈活利用人才、引進人才的政策，最大限度地吸引并留住人才，為廣東流動圖書館服務(wù)體系建設(shè)提供新鮮的血液。在積極引進專業(yè)人才的同時，應(yīng)建立科學合理的人才培養(yǎng)機制。針對流動分館服務(wù)水平較低的人才隊伍現(xiàn)狀，通過深入調(diào)研，明確流動分館服務(wù)的問題所在，有針對性地安排相關(guān)培訓(xùn)，同時采用考核機制對培訓(xùn)效果進行追蹤，在各分館施行目標考核機制，使培訓(xùn)學習與年終考核、績效考核掛鉤，以此激發(fā)各分館工作人員的潛力，提高業(yè)務(wù)能力和服務(wù)水平。

4.5 完善文化扶貧項目績效評價標準

《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》要求完善績效評價指標體系，建立以公眾參與為基礎(chǔ)、群眾需求為導(dǎo)向的第三方績效評價機制。文化扶貧項目需要建立完善的績效評價標準體系，只有績效好政府才會持續(xù)投入。以廣東流動圖書館為例，目前尚未建立較為完善的效益評估機制，為了更加客觀真實地反映出項目建設(shè)的全貌，精準研判廣東流動圖書館建設(shè)的總體效益，必須加快構(gòu)建考核評估機制。評估機制的重心應(yīng)放在服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效果上，由政府、社會公眾、第三方評估機構(gòu)等共同參與，對流動圖書館項目的經(jīng)費投入、資產(chǎn)管理、服務(wù)效能進行深入調(diào)研，建立科學的績效評價體系標準，建立起常態(tài)化的評估機制保障，促進流動圖書館業(yè)務(wù)管理模式向規(guī)范化、標準化和制度化發(fā)展，進而提高其整體服務(wù)效能。